存款保险风险处置国际实践及启示

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摘要：专业高效的存款保险处置机制有利于防范金融风险蔓延、提高问题机构处置效率、维护金融体系稳定，最大限度发挥好存款保险基金作用。激发存款保险制度与最后贷款人职能的协同作用，做好金融风险防范和处置工作是基层人民银行履职实践中亟待研究的前沿课题。从国际视角比较各种存款保险制度风险处置模式，着重分析美国联邦存款保险公司的救助和处置机制，可以为做好我国存款保险制度的风险处置工作、提高风险处置水平提供借鉴和启示。

关键词：存款保险；金融风险；金融体系；风险处置机制

一、国际存款保险风险处置主体、处置方式及案例

（一）风险处置主体

存款保险的风险处置主体与一国的金融监管体制密切相关。美国、澳大利亚、俄罗斯等国家主要是由一国的中央银行来承担，如美国的存款保险公司（FDIC）；欧盟、日本由两个或更多部门组成，并建立了相应的职责分工和问责机制，如欧盟由单一处置理事会（SRB）和欧央行共同负责，欧央行的职责在于判断问题金融机构是否具有破产的可能性，一经欧央行认定，就会启动存款保险处置程序，由SRB负责风险处置并决定风险处置的规模；日本由金融厅和存款保险公司（DICJ）共同负责，金融厅决定启动处置程序，DICJ负责问题机构的风险处置，必要时财务省还会为DICJ提供融资担保。

（二）风险处置方式

世界各国在风险处置方式上大都遵循两个重要原则，一是成本最小化原则，美国要求FDIC发现风险需要果断对问题银行采取早期纠正措施，并做好风险处置准备，一旦早期纠正失败需要及时启动风险处置程序，最大限度降低成本。二是遵循市场化处理的原则，尽可能采取收购与承接等市场化模式进行处置，优化市场资源配置，降低风险处置成本。

（三）风险处置案例

以FDIC为例，其风险处置模式主要包括收购与承接模式、过桥银行模式、经营中救助模式及付款箱模式四种:

1.收购与承接模式。美国95%以上的投保机构都采取此模式，FDIC会选择最佳的收购与承接交易，为潜在收购方提供服务。2008-2013年金融危机期间，FDIC为破产银行的潜在收购方提供收购与承接协议，FDIC同意分担贷款和房地产方面的损失。多数案例中，FDIC承担80%的损失，收购方吸收剩余20%的损失。最著名的是美联银行处置，美联银行在出现流动性危机下告知货币监理署无法支付债权人索赔所需资金，并将花旗银行和富国银行列为潜在买家。富国银行提出更具竞争力的报价，最终收购了美联银行。

2.过桥银行模式。FDIC通过设立存续期2-5年的过桥银行承接问题银行的资产、负债和业务，在找到合适的收购方之前的过渡期内，继续提供银行服务，保证业务不中断。典型的有印地麦克银行处置案例，印地麦克银行的规模大、舆论关注度高、情况复杂，拥有300亿美元储蓄存款，约有3万储户的存款未在存保范围之内，无法进行收购操作。在印地麦克银行倒闭后的头两周，存款挤兑导致新成立的过桥银行收购失败。此时，联邦存款保险公司迅速采取行动，向公众宣传存款保险制度。几周后，印地麦克银行的提款率下降，存款基本稳定。

3.经营中救助模式。适用于大型复杂金融机构的处置，帮助大型银行化解风险、度过难关。具体做法是FDIC通过购买问题银行资产或承接其部分损失，获得问题银行的股权作为对价。典型案例是美国花旗银行处置，FDIC与美国财政部分别出资100亿美元和50亿美元为花旗银行不良资产提供担保，作为获得政府担保贷款的对价，花旗集团发行70亿美元优先股，分别由美国政府和FDIC认购。

4.付款箱模式。这种模式多适用于资产规模小、网点价值不高、暂无合适金融机构愿意进行收购承接的问题银行。通常是由FDIC运用存款保险基金对存款人的受保存款直接偿付，超过受保存款额度的存款和其他债权由问题银行清算资产补偿，这种模式在实际处置中使用较少，仅有澳大利亚、荷兰、瑞士、塞浦路斯等国采用过。金融危机的发生已经证明，纯粹的“付款箱”模式是失败的，要化解和有序处置金融风险，实现处置成本最小，关键在于赋予存款保险风险处置职能，由存款保险机构担任问题银行的接管组织，使其灵活运用市场化方式进行处置。

二、存款保险机构发挥的作用及处置经验

（一）存款保险机构发挥的作用

1.维护金融稳定，保护存款人的利益。金融危机爆发后，美国、欧盟等发达经济体始终坚持将保障存款人存款安全放在首位，最大限度地保护存款人权益。为了增强社会公众对整个金融体系的信心，提高FDIC的声誉，2008年10月，FDIC将存款保险额度从10万美元以上调到25万美元，针对银行非生息账户超过25万美元以上的资金，也给予临时性全额保险。2.采取早期纠正机制，及时控制风险蔓延。在美国次贷危机期间，存款保险充分发挥早期纠正机制作用，构筑了防火墙，及时控制了金融风险的蔓延。在处理雷曼兄弟公司破产案上，FDIC条令，明确规定没有FDIC的行政许可，雷曼兄弟控股的银行不得向雷曼兄弟授信或者提供担保交易，这样就有效地防止了金融风险向其控股的银行蔓延，构筑了金融风险的防火墙，避免了金融风险的进一步传导和扩散。3.采取多样化手段处置问题银行，保证其有序运行或退出。以FDIC为例，问题银行处置的多样化手段主要有“收购与承接”“过桥银行”以及“直接赔付”等方式，根据不同的适用情形对症下药，及时化解不同规模银行的风险，维护了社会公众的信心，有效遏制了大量银行倒闭的风险向金融体系蔓延。根据FDIC统计，有460家问题银行采取“收购与承接”方式处置，占倒闭银行总数的94%；有15家问题银行运用“过桥银行”的方式处置，占倒闭银行总数的4%；有11家问题银行运用“直接赔付”方式处置，占倒闭银行总数的3%。

（二）存款保险风险处置经验

1.重视现场检查作用，高风险金融机构要早识别、早发现。在评估一家银行的长期经营状况时，资产质量和公司治理尤为重要，这些因素只能通过现场检查来评估，尽管监管机构探索强化信息技术进行非现场检查，但深入的现场检查仍然不可或缺。同时，要密切关注新银行，FDIC一般会对新银行进行为期三年的年度审查，要求新银行在新时期保持至少8%的杠杆资本比率，且在过渡期内需遵守一项商业计划，这是获批存款保险申请的前提条件。危机期间，考虑到新设银行问题的严重性，FDIC将过渡期从3年增加到7年。

2.发挥早期纠正机制作用，及时介入并控制风险。早期纠正机制是FDIC在处置美国次贷危机的实践经验中总结出来的，对不同的问题银行分类施策，因地制宜地采取早期纠正措施，加强对问题银行的约束，降低其破产倒闭的可能性，及时控制风险和遏制损失。在美国次贷危机中，雷曼兄弟公司在依法申请破产保护后，FDIC及时对其实施了“停止与禁止令”，通过加强对问题银行的约束，防止风险扩散蔓延。同时，要额外关注系统性大银行，2008-2013年，共有9家资产超过100亿美元的保险银行倒闭，FDIC对大型复杂金融机构的风险评估进行了一系列改进。包括增加对大型银行的现场检查，对所有大型银行机构风险进行密集的场外横向分析，对压力测试结果进行审查。

3.重视分析监测水平的提升，辅助识别金融风险。报表数据可以帮助有效识别风险，金融危机前，信贷集中度、资本充足率、资产质量等均可作为重要分析指标，预示危机中银行可能面临倒闭风险，金融危机的实践证明，当监测指标呈现极端值时要密切关注。此外，繁荣时期会掩盖风险的积聚，危机前银行业最显著的特征是靓丽的经营数据，以及问题银行数量的不断减少。从现在来看，这种盈利增长掩盖了银行业长期累积的重大风险。尽管这些风险已经被发现和监测，但在评级决定中，良好的财务状况更为重要。

4.发挥好存保处置平台作用，推动运用市场化方式解决。金融危机的实践证明，作为专业化的存保处置平台，存保机构拥有多种专业的处置工具和手段，能够快速高效地处置问题银行，其明显优于同类的行业救助基金和监管工具。美国FDIC在本轮危机中不仅成功处置了500家左右破产金融机构，其化解风险维护金融稳定的作用得到了充分发挥并持续加强。次贷危机后，FDIC进一步扩大了金融监管职能，将职能扩展至非存款类系统重要性金融机构。同时，有效的处置机制在遏制、处置个体风险的前提下，能够有效遵循市场规律，为市场自我出清、自我修复营造良好的氛围。美国在推出不良资产援助计划等以稳定金融市场的同时，通过附加条款保障了公共资金权益、降低金融机构的道德风险。

三、对我国风险监测和处置的启示

（一）强化风险监测、警示和识别

一是当银行倒闭时，存款保险基金管理机构作为最大利益相关方，具有主动约束、防范金融机构风险的内在动力。同时加强风险监测能够对监管机构形成一定压力，防止或减少监管宽容，提升对问题金融机构监管的质量和效率。二是《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构风险监测和现场核查的职能。各级存款保险基金管理机构应按照属地管理原则，加强对辖内地方法人投保机构的风险监测，通过开展央行评级、现场核查以及非现场监测等各种手段，及时掌握其经营管理和风险状况变化。对于资本充足率低于监管标准或异常下降，或发生重大风险事件的投保机构，应当加大现场核查和监测力度，提高核查和监测频次，依据规定及时采取应对措施。监测和核查中发现投保机构存在资本不足、资产质量下降等情况，对存保基金和存款安全产生威胁的，可对其发出风险警示，并要求其在限期内整改。

（二）完善存款保险早期纠正和风险处置职能

在我国，存款保险制度设计的初衷，其承担的并不是简单的“付款箱”作用，而是被赋予了必要的早期纠正和风险处置职能。问题金融机构如果出现了资本充足率大幅下降、资产质量急剧恶化的情形，严重危及存款安全和存款保险基金安全的投保机构，可对其采取早期纠正措施，并要求在限期内及时整改。但目前存款保险早期纠正和风险处置职能尚未得到充分发挥，一定程度上影响了存款保险制度的有效性和金融风险防范的及时性。尽快完善存款保险早期纠正和风险处置职能迫在眉睫。

（三）构建金融机构风险处置机制

我国金融机构风险处置在立法方面缺乏顶层设计，法律条款分散于一系列法律法规中，没有形成一套完整的有序处置规则体系。需要构建一个符合国际标准和实际国情的处置机制，尽快从法律层面明确处置主体、处置工具及处置启动标准，明确监管部门在风险处置环节的职责分工，完善风险最小化的模式体系，防范系统性风险，推动风险有序化解处置。

（四）确保充分准确的信息来源，建立健全完备的风险监测体系

充分准确的信息源是存款保险机构做好风险处置的基础和依据，要将制度性监测与现场检查相结合，拓宽信息来源渠道，建立起健全完备的风险监测体系。同时，金融风险监测与处置是一项系统性工程，各监管部门的重点和职能定位有所差异，必须打破监管职能区隔，加强监管部门的沟通与协作，建立更高效、密切、深层的信息共享机制，减少信息不对称，形成监管合力，共筑金融安全网。

参考文献：

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[3]李新安.商业银行破产风险处置机制研究[J].华北金融，2018（2）：48-55.

[4]黄晓龙.存款保险在金融处置中的作用[J].中国金融，2017（8）：44-46.

作者:杨启明 单位:中国人民银行秦皇岛市中心支行