中国社会养老险改制

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一、中国社会养老保险制度改革的必要

1.人口老龄化。通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。据统计，2007年我国60岁及以上的人口达1.5340亿人，占人口总数的11.6%；65岁及以上的人口达1.0636亿人，占总人口的8.1%。根据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，到2020年，老龄化水平将达到17.17%；到2050年，老龄化水平推进到30%以上；2051年～2100年，老年人口规模将稳定在3～4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，进入一个高度老龄化的平台期。面对人口老龄化这个不可阻挡的必然趋势，原有的养老保险制度已经不能满足新形势的需要，改革的呼声日益高涨。

2.保障人权。一个人年轻时为国家付出了自己的青春，为社会创造了财富，在他年老时并且丧失劳动能力的情况下，国家要保障他的生存权，并尽可能地让他体面地生活，这是养老保险的应有之义。原有的养老保险制度未能有效地践行宪法以及劳动法的精神，仍有许多老年人未能得到国家的庇护，这就需要国家着手进行改革，充分履行其社会职能。一方面是人口老龄化的必然趋势，一方面是保障人权的必然要求，这迫切需要国家构建一个覆盖面更广、惠及更多群众、待遇更加公平、抗压能力更强的养老保险制度。

二、中国社会养老保险制度改革的基本过程

1986年4月，《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划》提出，要逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化管理为主。此后，国家出台了一系列法规，如《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于建设统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。它们标志着我国养老保险体制进入了一个新的改革阶段。2011年7月1日，《社会保险法》正式实施。在养老保险方面，它的颁布实施对于建立覆盖城乡居民的养老保险体系，更好地维护公民参加社会保险和享受养老保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。

三、对中国现有社会养老保险制度改革的建议

1.健全养老基金运作。《社会保险法》规定，包括基本养老保险基金在内的社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。而经国务院批准，财政部、劳动和社会保障部于2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，作为战略储备养老金的社保基金投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。《办法》中原则规定了全国社保基金的投资比例：银行存款和国债投资的比例不得低于50％，其中银行存款的比例不得低于10％；企业债、金融债投资的比例不得高于10％；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。这相对于我国传统的“安全性投资模式”来说，是一次重大的变革。“安全性投资模式”仅允许社保基金购买国债或存入银行，严格禁止其投放其他金融部门和经营性事业，包括上述的基金、股票、企业债券、金融债券等有价证券。养老基金是对退休者的负债，是退休人口的基本生活来源或“养命钱”。养老基金的安全与完整关系到养老保险目标的达成，关系到整个社会的健康发展，更关系到退休人员的人权保障和其养老保险权的实现，因此，养老保险基金投资必须格外注意安全性，必须保证本金的收回，并取得预期的收益。而“安全性投资模式”则最大程度地保证了这个目标的实现。反观改革后的基金运作模式，它具有较大的风险，增加了许多不稳定的因素。例如股票投资，其风险性体现得最为明显，具体表现为：信息披露十分有限，市场信息共享性很差，加上政府在公布政策等方面的失误，使得股市大起大落时有发生；散户众多，对股市缺乏理性分析能力，加上法规不健全，使得庄家操纵、内幕交易和投机活动比较盛行，这加剧了股市的波动。所以，笔者认为，《办法》规定的证券投资基金、股票投资40％比例值得商榷，应当适当下调，即只能有少量的资金用于投资如股票等的高风险资产；投资的过程应受到监督机构高度紧密的监督，保证信息的及时披露、充分的事前和事中监督以及严厉的事后制裁。

2.扩大养老保险覆盖面。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，其中明确地把扩大基本养老保险范围确定为养老保险制度改革的重要目标之一，并提出20世纪末要实现覆盖各类城镇企业职工和个体劳动者，实行统一制度、统一标准、统一管理和资金统一调剂使用的“广覆盖、四统一”目标。经过十余年的改革，国有、集体及外资企业绝大多数职工已参加基本养老保险，同时，自由职业者有了相对较强的参保意识，大部分也已参加养老保险。但要充分贯彻宪法保障人权及养老保险权的精神，建构多层次、广覆盖、高效率，既要保持城镇职工和居民的社会福利和公共服务，又要惠及农民工、农村居民和非正规就业、自由职业者的社会保险制度，现在的成绩还远远不能让广大人民满足。其中，农民工的养老保险问题就是实现上述目标的最大难点之一。农民工以中青年为主，其养老目前还未成为社会问题。但若没有制度安排，在不久的将来，这一群体的养老将出现十分尴尬的局面。如果他们的养老依靠年轻时的非强制性存款或老年时期的农业劳动，那么这批为中国现代化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年成为社会最贫困的弱势群体。他们虽然在城镇可以参加城镇养老保险，但返还原居住地亦可参加农村养老保险。在城乡经济发展不平衡、建立统一社保体系时机不成熟的情况下，如何解决农村养老保险与城镇养老保险对接问题，进行科学的制度安排与平稳对接，就成了一个重要课题。

对于这个问题，有两种情况：一是农民在进城务工时，要将养老金权利从农村转移到城镇。二是农民离城返乡时，要将养老金权利从城镇转移到农村。对于第一种情况，一个比较可行的办法，是农民工在农村参加养老保险的权利可以折算成相应的年限和待遇加入到对应的城镇养老保险中。此时，农民工原来个人账户的积累可纳入城镇“统账”模式的个人账户中，如果按规定补足在农村缴费期间的社会统筹费用（制度设计上可以考虑给予某种优惠），那么农村的缴费基年可以视作参加城镇养老保险制度的开始年份，计算养老保险待遇是该年开始。对于第二种情况，如果农民工连续缴费期满超过15年以上，可以按规定结算养老保险的社会统筹与个人账户待遇；农民工缴费年限未超过15年，则既可将个人账户的养老金累计额一次结清，也可以一次性转移到农村养老保险的个人账户中。城镇参加养老保险的缴费年限可以转移到农村养老保险的个人账户中累计计算。