云南甘蔗保险完善与发展

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一、云南甘蔗政策性保险发展的重要性与紧迫性

云南省是我国第二大产糖大省，甘蔗种植面积和蔗糖产量稳居全国第二位，全省甘蔗种植和蔗糖生产主要分布在临沧、德宏、保山、普洱、玉溪、红河、版纳、文山等州（市），常年甘蔗种植面积450余万亩，蔗糖产量200万吨以上。2010/2011榨季全省制糖行业实现工农业销售收入161.63亿元，其中：制糖工业销售收入达到108.87亿元，蔗农卖甘蔗的收入达到52.76亿元。制糖企业共实现利润20.75亿元，上缴税金15.25亿元。甘蔗产业已成为主产区农业和农村经济发展以及边疆民族地区脱贫致富的支柱产业。云南是我国自然灾害最频繁的省份之一，云南农业生产素有“无灾不成年”的说法，而云南甘蔗种植由于70%以上分布在依靠自然降雨的旱坡地，蔗区水利、道路等基本建设和基础设施落后，加之雨量分布不均，干旱、霜冻、火灾等灾害使云南甘蔗生产成为受灾最严重的产业，甘蔗大面积受灾、减产，种植甘蔗的农户必然遭受重大的经济损失，对蔗农的生产生活危害极大，严重地影响了云南甘蔗生产的发展。例如，2009年以来云南蔗区遭受连续三年的严重旱灾就是最好的例证，蔗区大面积受灾、成灾，仅2009/2010榨季全省有378万亩甘蔗受灾（约占全省当年种蔗面积的84％），其中成灾面积超过300万亩，绝收面积达60万亩，甘蔗减产379万吨，蔗农因旱灾直接损失就高达12亿多元。所以，在全省范围发展甘蔗保险的要求十分迫切，这不仅可以给广大农民群众提供强有力的保险保障，也能够促进云南省甘蔗种植和制糖业的健康快速发展。

二、云南甘蔗政策性保险发展状况与机遇

（一）云南甘蔗政策性保险的发展概况

为认真贯彻落实《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发[2008]1号）精神，云南省在总结过去部分蔗区甘蔗种植商业性保险经验的基础上，积极开展了甘蔗保险试点工作。2008年12月，由财政、农业、制糖企业、人保财产公司等部门按照多方筹集、滚动发展、逐年积累、以丰补歉的原则，共同实施了甘蔗政策性保险试点工作，率先在勐海县、云县和凤庆县实施了48万亩的甘蔗政策性保险。在前期试点的基础上，不断扩大甘蔗政策性保险的试点范围和面积，截至2012年2月，全省甘蔗政策性保险面积达182万亩，占全省甘蔗种植面积的36.5%，其中，版纳18万亩，临沧102万亩，德宏62万亩。实践证明，在试点地区甘蔗政策性保险对蔗农防灾减损发挥了重要作用。一方面，政策性保险与商业种植险相比，变灾后补贴为灾前预防的措施发挥了积极作用，有效地减少了灾害损失。例如，在2009-2010年历史不遇的大旱中，勐海人保财险公司启用25万元用于抗灾防旱（其中20万元用于浇灌，5万元用于人工降雨），使接近水源、种植相对集中的蔗区得到了普遍浇灌，有效地控制了旱灾损失。另一方面，当灾害发生时，通过保险理赔能减轻蔗农经济损失，解决蔗农的生产生活困难。例如，2009年12月23-26日，盈江县部分蔗区甘蔗遭遇了几十年不遇的霜冻灾害，受灾面积2.8万多亩，绝收面积达5232亩，灾情发生后，保险公司的相关工作人员及时赶赴灾区，查看受灾现场，与其他工作人员一道，测定损失，保险公司及时将150多万元的赔付款打入蔗农的账户中，有效帮助了蔗农克服生活的困难和恢复生产。

（二）云南甘蔗政策性保险的试行办法

试点县（市）按照“政府主导、财政支持、市场运作、自愿参保”的原则，对符合当地政府、农业部门和糖业企业的生产管理要求和种植规范标准的新植蔗及宿根蔗全部投保，保险期限为一年，期满后可办理续保手续。保险分为基本险和附加险两大类，其中基本险范围包括：火灾和地震造成的损失，因洪水渍涝、山体滑坡、泥石流造成甘蔗中毁、掩埋的损失，暴风、龙卷风、造成的损失，新植蔗旱灾损失；附加险包括：投保霜（冰）冻保险责任和旱灾保险责任。保险金额及费率：每亩基本保险金额为300元，每亩附加霜（冰）冻保险金额300元，每亩附加旱灾保险金额150元（勐海县每亩基本保险金额为500元，每亩附加霜（冰）冻保险金额300元，每亩附加旱灾保险金额200元）；基本险责任费率为2%，附加霜（冰）冻责任费率为4%，附加旱灾责任费率为5%，每亩保险费25.5元（勐海县每亩保险费32元）。甘蔗保险试点所需保费由省、州、县（市）财政，制糖企业和农户共同承担。其中，省级财政承担45%，州（市）级财政承担5%（德宏州为4.5%），县（市）财政承担10%（德宏州为10.5%），制糖企业承担20%，种植户承担20%。同时，建立“甘蔗巨灾风险准备金”，用于补贴大灾的巨灾赔款，巨灾风险准备金正常年份，只增加不使用，一旦出现非正常年景的特大自然灾害，及时启动巨灾风险准备金，用于支付巨灾赔款，巨灾赔款不足部分由财政按照相关政策负责承担。

（三）云南甘蔗政策性保险的重大发展机遇

国家财政部于2012年1月20日了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》的政策文件，将糖料作物纳入农业保险补贴的范围，全国各地区的甘蔗种植将享受以下政策优惠：一是在保险费用方面，除按照现行的中央财政种植业保险保费补贴政策执行外，在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%；二是甘蔗政策性补贴将覆盖在生产过程中所花费的所有直接物化成本，包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本等，对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保费补贴。这项政策的出台对云南甘蔗政策性保险的发展将带来重大机遇和变化。一方面，过去由于地方财政的困难难以实现的甘蔗政策性保险全覆盖愿望即将变为现实，蔗区所有蔗农都将被纳入保障范围地。另一方面，蔗农在甘蔗种植过程中所产生的所有费用都将计入直接物化成本当中，蔗农受灾损失的保险金额将显著提高，意味着即使甘蔗绝收，蔗农也不赔钱，至少能够回保本。

三、完善与发展云南甘蔗保险的对策建议

要落实好国家甘蔗政策性保险这项惠农政策，科学研究、设计云南省新甘蔗政策性保险实施方案成为了关键。总体来讲，新方案在延续“滚动发展、逐年积累、以丰补歉”等原则和有效方法的基础上，应突出方案既要充分体现国家对甘蔗政策性保险的规定和要求，又应考虑和结合云南省3年多来实施甘蔗政策性保险试点的经验、问题和蔗区的现实条件；既要能保证受灾蔗农获得充分的保障，又能有效地调动蔗农防灾抗灾的积极性；既要调动地方政府、蔗农参保的积极性，又要充分调动制糖企业参保的积极性。具体建议如下：

（一）科学测算甘蔗种植的各项直接物化成本

在充分调研的基础上，依据甘蔗生产的农艺技术特点和各项生产实物资料的市场价格水平，科学测算新植蔗的机耕（机种）、种子购买及运费、底肥、地膜、追肥、机械培土、除草剂、杀虫剂等物化成本，宿根蔗的地膜、追肥、机械培土、除草剂、杀虫剂等物化成本，科学计量出各生长期甘蔗种植的平均物化成本水平，科学合理制定甘蔗基本保险和附加险的保险金额和不同生长期的最高保险理赔额度。

（二）充分调动和发挥制糖企业参与保险的积极性

扶持蔗农甘蔗保险，是蔗糖产业化发展的现实要求，也是促进蔗农与制糖企业构筑“风险共担、利益共享”紧密的利益共同体的有效方式，甘蔗生产的稳定和健康发展，制糖企业也是最直接的受益者。在云南前期甘蔗政策性保险试点中，制糖企业对甘蔗保险有较强的积极性，表现出了高度的社会责任感，与蔗农一起各承担了20%的保险费用，保障了甘蔗保险的顺利实施，并在防灾抗灾中发挥了重大作用。制定新的云南甘蔗保险政策时，在充分考虑制糖企业承受能力的基础上，应充分调动和发挥企业参保的积极性，合理分担部分保险费用，减轻蔗农和地方财政的保费负担，促进甘蔗政策性保险的健康发展。

（三）合理确定各参与主体的保费负担

新保险方案因覆盖了甘蔗种植的所有物化成本，在保障水平提高的同时，保险费用也必然上升。按照国家对中西部地区的甘蔗保险的政策规定，在省级财政至少补贴25%的基础上，国家将对以覆盖甘蔗种植所有物化成本的保险保费提供40%的补贴，这也就意味云南各参保主体一共要承担保费的60%。在对比云南现行其他作物国家农业政策性保险的实施方案的基础上（保费由国家负担40%、省级财政负担32%、州市财政负担8%、县市财政负担10%、农户负担10%），结合云南甘蔗保险的试点经验，建议在新保险方案中：由制糖企业和蔗农各承担10%的保费；在省级财政负担25%以上保费的条件下，由省、州（市）、县（市）共同负担40%的保费，并在确定三者负担比例时，应充分考虑属于国家及省级扶贫开发工作重点县的实际，给予适当倾斜照顾。

（四）完善保险内容的设计

云南甘蔗种植的产地条件和灾害的特点，决定了旱灾是蔗区最普遍的自然灾害，是蔗农生产最大威胁的实际，建议：将旱灾保险由原试点方案的附加险改列为基本险，同时将宿根蔗也纳入到旱灾保险范畴，切实有效地加强保险保障作用；针对试点方案中存在的保费结余相对过多的问题，在调整和完善基本险和附加险保险责任的基础上，更科学合理地确定保险费率，更好地协调好保费收入、理赔成本支出、经营费用、经营利润及巨灾风险准备金比例关系。

（五）完善保险管理与服务

一是要建设和完善保险公司与甘蔗政策性保险要求相吻合的核算机制和体制，有效设立“巨灾风险准备金”专门账户，切实保证甘蔗政策性保险保费的专户管理、专账核算；二是要进一步完善政策性保险中保险公司防灾抗灾的措施和办法，健全事前预防机制，有效降低灾害的发生与损失；三是完善保险查勘、定损的协作与管理机制和办法，提高理赔服务质量和效率。.