保险管理失效及规避问题

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一般认为保险市场存在失灵的现象，需要保险监管来弥补这一缺陷;然而保险监管也是需要成本的，也存在监管失灵的现象。那么需要什么样的机制来保证保险监管在有效地纠正失灵的保险市场的同时，避免自身可能存在的失灵现象呢?为此，本文将从对保险监管失灵的理论解释入手，在分析我国保险监管的失灵风险之后，提出规避监管失灵的措施和建议。

一、保险监管失灵

保险监管是有成本的。因而保险监管失灵总是表现为保险监管的成本大于其调节或者弥补保险市场缺陷所带来的收益，甚至影响保险市场的效率和保险产品的供给，使经济社会发展对于保险保障的需求不能得到有效的满足。那么保险监管为什么会失灵呢?

(一)保险监管失灵的一般性解释

根据契约理论的分析思路，保险监管失灵问题实质上是契约激励性的扭曲，即保险监管“契约”在设计过程中没有考虑信息约束，由此导致了保险公司激励性的失衡。信息不对称是保险监管者与被监管者之间的一种常态，由于保险监管者获得的信息不充分，因而保险监管任何良好的愿望与理性都具有一定盲目性，以此为基础所采取的手段也就不能弥补市场缺陷，便产生了保险监管失灵的现象。在传统的管制理论中，监管者总是被假定为“天然的、全能的和全知的”，是追求社会福利最大化的制定和实施者，监管者的目标总是与经济社会发展的要求一致，但是实际上保险监管活动总是由政府委托保险监管机构具体执行的，保险监管机构在执行过程中有可能出现偏离监管本质的现象。首先，政府监管决策的主观性强，所受到的约束少，如果决策过程倾向于“集中”或者决策者的主观评价，那么由于政府保险监管机构的决策和行为的“垄断优势”，即如果缺乏对监管者的监管，那么一方面保险监管的决策难免会偏离实际而导致监管失灵;另一方面，保险监管机构在具体政策执行中的处置权很少也很难受到完全的控制和监督，因此权力的滥用不可避免地会造成监管失灵。其次，保险监管失灵还可能源自于监管机构组织结构的缺乏弹性。保险市场的发展变化客观上要求保险监管也进行不断的变革，主要是要求保险监管机构的组织结构和监管技术、程序也要发生相应的变化。然而，保险监管机构的组织结构往往缺乏弹性，对市场环境变化的敏感性差，现实市场环境中风险不断变化但是监管技术、程序的更新或者创新滞后，保险监管也就无法均衡“风险与发展”。同时监管机构的自我扩张和监管人员的增加则可能导致监管成本增加而监管效率下降，从而很难实现监管的预期目标，同样会导致监管失灵。另外，保险监管失灵还可能源自于被利益集团所“俘获”。保险监管机构同样需要激励来鼓励工作人员提高效率，尽管监管机构的激励方式和被监管保险机构不同，但是不可否认，受被监管对象的影响，一些保险监管工作人员很可能为了个人利益而被利益集团所“俘获”，从而保险监管工作人员的一些监管行为仅仅有利于部分被监管对象时，将会造成总体社会福利的损失，导致监管失灵。

(二)我国的保险监管失灵风险

经过十几年的努力，我国牢固树立了与时俱进的科学监管理念，逐步从过去那些具有传统的计划色彩的、过多依赖行政干预的观念、做法和体制的束缚中解放出来，立足国情和行业实际，在广泛吸收国际先进的保险监管经验的基础上进行再创新，初步确立了现代保险监管体系，在监管框架、法律法规、制度规则等方面基本建立了既符合我国实际又与国际标准趋同的监管体系，推进我国保险监管进入了一个科学监管、依法监管、有效监管的时期。那么，我国保险监管是否存在失灵风险呢?应该说前述保险监管失灵的条件在我国还依然存在。我国保险监管的发展实际上就是一个不断克服监管失灵风险实现有效监管的过程。依据社会主义市场经济理论，我国的保险监管失灵风险首先来自于是否遵循了保险运行的基本规律。从理论上，保险监管目标的实现必须以尊重保险市场规律为前提，必须坚持市场调节和保险监管的统一，坚持市场的客观性与监管的主观能动性的统一;从实践上，保险监管目标的实现则必须建立一套符合保险市场发展状况并随着市场变化而变化的动态的监管实现机制。所以，任何片面夸大保险监管的主观能动性或者否认保险监管的主观能动性的行为，都会造成保险监管失灵;任何不遵循市场规律和监管规律的保险监管实现机制，也同样会造成保险监管失灵。其次，组织结构的缺乏弹性、保险监管工作重叠资源浪费等因素依然是我国保险监管失灵风险的主要影响因素。我国保险监管机构根据保险市场的主体特征按照分业经营的法律要求形成针对性的监管部门，然而监管对象的业务特征虽然有所差异，但是从风险管理角度，监管的程序和技术要求并没有太大的差异，而各专业监管部门在不断提高监管技术、摸索有效监管方式的过程中也在一定程度上存在着“各自为战”、资源信息不能共享的缺陷，造成重复性劳动和资源的浪费。

二、规避监管失灵的难点分析

保险监管有效的前提首先来自内因，只有保证监管机构目标与保险监管目标相一致，才能保证保险监管行为的有效性。一般讲，保险监管主体主要包括监管机构与被监管对象。被监管对象不仅包括各级各类保险公司，还包括保险产业链条中裂变出来的、独立的各个产业环节———各类保险中介。不过，保险监管机构与保险公司、保险中介之间的监管与被监管关系，并不是保险监管关系的全部。基于保险监管原理，保险监管旨在保证保险本质的实现机制有效，平衡保险业自身的“风险与发展”的问题，使保险业能够提供充足有效的保险供给，从而满足经济社会发展中均衡“风险与发展”矛盾的客观需要。为此，保险监管机构并不是也不能基于自身的利益实施监管行为，我们首先需要明确的一个问题就是，保险监管机构是基于“谁”的利益，委托人是“谁”?通常，政府是保险监管机构当然的委托人，保险监管机构作为政府的代表实施对保险业的监管，有效管理经济社会发展中的风险问题，促进政府经济社会发展总体目标的实现。基于委托理论(Principal-agentTheory)，在委托的关系当中，由于委托人与人的效用函数不一样，委托人和人各自均追求自身的财富最大化，这必然导致两者的利益冲突。显然，在没有有效的制度安排下人的行为很可能最终损害委托人的利益，因此寻求激励的影响因素和设计最优的激励机制就成为委托关系的核心。在对称信息情况下，由于人的行为是可以被观察到的，委托人可以根据观测到的人行为对其实行奖惩，因此帕累托最优风险分担和帕累托最优努力水平都可以达到。在非对称信息情况下，委托人不能观测到人的行为，只能观测到相关变量，这些变量由人的行动和其它外生的随机因素共同决定。因而，委托人不能使用“强制合同”(forcingcontract)来迫使人选择委托人希望的行动，只能通过一定的制度安排，将委托人与人的利益进行有效“捆绑”，以激励人采取最有利于委托人的行为，使得人追求自身利益的行为，能够与委托人的目标相吻合，从而委托人利益最大化的实现能够通过人的效用最大化行为来实现。这种制度安排就是“激励相容”。于是委托人的问题就在于选择满足人参与约束和激励相容约束的激励合同以最大化自己的期望效用。其中，莫里斯———霍姆斯特姆条件(Mirrlees-HolmstromCondition)给出了信息不对称时的最优分担原则。

在标准的委托模型中，委托人、人都是给定的。但是在保险监管的委托关系中，人很明确，就是保险监管机构，而政府并不是最终的委托人。基于经济社会发展中对于保险保障的客观要求，广大公众，包括潜在的和已经实现需求的投保人，就成为保险监管机构真正的委托人。这里，更为直接的问题是，监管费用应该从哪里支付。基于公众利益的保险监管，公众纳税给政府，政府再分配给保险监管机构是一种监管费用的来源，而保险费收入的一定比例缴纳监管费用则是监管机构重要的费用来源。自然，保险公司会将保险监管费用作为成本转嫁给投保人。由于监管的介入，保险交易的价格中将包括支付给保险监管的费用。基于保险定价原理，投保人愿意支付的价格高于其风险定价，只要保险产品带来的效用不低于没有购买保险产品时的效用即可，因而风险定价基础上的附加部分既包括保险公司的费用和风险回报，也包括监管的费用。保险公司的费用取决于其生产技术，技术水平确定则该费用基本固定，保险公司的风险回报实际上是资本的报酬，即投资于保险业所能得到的不低于社会资本平均收益的回报，否则资本就会流出直到达到资本的平均收益水平。而投保人之所以愿意支付一定的监管费用，主要希望通过支付监管费用来换取风险转移的有效。也就是说，投保人希望监管可以降低其甄别保险公司的搜寻成本，转嫁保险公司“赔不起”的风险。不过，与标准的委托模型不同，保险监管的委托关系中委托人———投保人能够付得起的监管费用并不高，也并不能设计出最优的激励机制使得人———保险监管机构按照委托人的希望行为，存在事实上的委托人缺位现象。作为最终的委托人，投保人也无法直接约束保险监管机构的行为，投保人只能通过舆论给监管机构施压，或者直接“用脚投票”。而缺乏直接约束和委托人激励的保险监管机构有着创造监管供给的动机和扩大监管范围的冲动，正如公共选择理论所表明的，随着时间推移，监管者往往会以部门或者个人利益而非社会公众利益的改善而扩大其活动范围，监管机构扩大监管范围将会使监管成本上升。缺乏直接约束的保险监管机构往往根据监管者自身的风险态度采取监管措施，积极的监管者强调发展时往往会使行业风险积累，谨慎的监管者强调风险时会影响到行业发展的正常速度，使得保险覆盖程度不能跟上经济社会发展的要求，从而使监管的效率、效果(即监管收益)不确定性增加。

三、规避监管失灵、促进有效监管的策略建议

如前所述，保险监管机构的目标应该与公众利益和政府的目标一致，如果保险监管机构存在不利于总体经济社会价值增长最大化的行为，就会造成监管失灵。因而，在委托人缺位、缺乏直接激励和约束机制的情况下，如何寻求对于保险监管机构的激励影响因素、设计最优的激励机制就成为有效保险监管的关键。笔者认为，可以从监管文化建设、监管透明度和监管竞争设计等软约束中寻求激励和约束保险监管机构的方法，以期避免监管失灵、提升监管效率和效能。

(一)注重监管文化建设

保险监管机构的监管文化实质上就是保险监管机构的价值取向和思想行为规范的总和，是监管机构在长期发展过程中逐渐形成和培育起来并得以贯彻的价值理念与精神，是全体监管员工普遍认同的价值观、道德观和监管行为规范。从形式上看，保险监管机构的监管文化属于思想范畴的概念，它是一种内在的价值理念，一种内在的约束，即保险监管者在思想理念、道德规范上的约束。从内容上看，保险监管机构的监管文化是现实运行过程的反映，即监管机构的制度安排和战略选择在人的价值理念上的反映。可以说，建设保险监管机构的监管文化本身就是一种整合监管资源、提高监管效率的重要手段。正如保监会项俊波主席在2012年全国保险监管工作会议上所指出的，“我国保险事业发展到今天，文化越来越成为监管凝聚力和创造力的源泉，越来越成为监管执行力和公信力的重要因素。”通过树立先进的监管文化，可以有效地约束和指引保险监管机构及其工作人员的行为，促进保险监管有效性的提升。同时，保险监管机构还应发挥监管文化的示范和引领功能，将先进的科学的保险监管文化作为行业价值理念、行为规范和基本信念加以贯彻和传播，使保险行业文化、保险公司的文化与保险监管文化相衔接，达成监管与被监管的价值一致性，从而实现保险监管纠正市场失灵而自身监管有效的目标，使保险业实现科学发展、良性发展。

(二)增强监管的透明度

保险监管文化更多的是精神层面、制度层面的约束，而为了防止监管机构根据自身利益不断扩大监管范围，还需要增强监管的透明度。正如公共选择理论所指出的，限制管理者的自由裁量权并使监管过程尽可能地透明非常重要。因为模糊的、不透明的保险监管政策制定机制会导致权利寻租和资源浪费。目前，最大化透明度原则已被各国金融监管机构普遍接受。欧美发达国家也在加强保险市场的信息披露基础建设的同时逐步推进监管机构的信息公开，从而增强了整个保险体系的透明度。实际上，监管透明就是通过信息公开，使社会公众、保险市场的供求双方获得监管方面的较为完全的信息，使保险市场的参与者更好地评估保险监管政策的前因后果，减少决策的不确定性，从而可以监督约束保险监管机构合理合法、公平公正地实施监管行为，进而增加监管政策的有效性，减少震荡反应。监管透明不仅要求在监管决策机制上坚持集体决策，保证监管决策程序的透明，而且还要求监管行为以及监管结果的透明。同时，保险监管机构在要求被监管对象进行信息披露，强化社会监督的同时，也需要加强自身的法制化和规范化的建设，保证监管政策、监管程序、监管行为、监管评价以及监管结果的公平、公正、透明，明晰监管机构和市场主体的责任边界，接受社会公众的监督，避免监管机构决策集中化，避免资源浪费和权利寻租行为，充分发挥市场配置资源的作用，保证保险监管的有效性。在我国，为了提高保险监督管理工作的透明度，促进依法行政，充分发挥保险政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，保监会根据《中华人民共和国政府信息公开条例》以及国家有关规定已经出台了《中国保险监督管理委员会政府信息公开办法》(2008)，建立健全了政府信息协调机制，通过信息公开加强了保险监管的透明度，接受了社会公众的监督，有利于我国保险监管工作的公开公正和有效性的提升。

(三)引入适度的监管竞争

监管法制化和规范化是保险监管机构在社会公众监督约束下的自我完善，监管透明只是让委托人即包括投保人、投资人在内的社会公众得到的信息更加充分，同样是一种软约束，也难以衡量由于监管法制化和规范化、程序化而增加的监管成本是否能带来监管效率的相应或者更大的提升。事实上，随着保险业的发展，保险公司的不断增加，保险产业链条的不断裂变、衍生，当过去严格或者放松的监管无法进一步促进保险业的发展而风险开始积累时，原有的监管边界就不再合理有效。因此，需要寻找一种更为合理的方式解决监管范围和监管方式问题，从国际经验看，一种可能的解决方式就是引入监管竞争。如果有监管竞争，不同的政府监管机构之间就如同在一个“监管市场”中竞争，将有助于发现在不同环境里监管的最佳模式，也有助于消费者区分由不同监管者监管的保险公司。这里，监管竞争，既包括国内的不同的金融监管机构之间的竞争，也包括可能的私人监管机构与政府监管机构之间的竞争，还包括国外监管机构与国内监管机构之间的竞争。监管竞争的目的主要在于寻找和确立保险监管机构的合理、有效的监管边界和监管方式。在美国，虽然对保险业的监管一直围绕“是联邦监管还是州监管”而争议不休，但是其特殊的州监管模式的确带来了一定限度的监管竞争。当然，人们对监管竞争的质疑主要在于可能会产生所谓的“竞次”现象(racetothebottom)，即监管机构竞相放松监管，竞相降低监管标准，导致削弱整体监管水平，损害消费者和社会公共利益。尤其是2008年的金融危机中，人们就将次贷危机部分归因为美国的州监管模式，认为各州竞相放松监管是危机发生的重要原因。不过，金融理论和金融监管实践均表明，不应过分高估上述问题的严重性。事实上保险公司破产没有系统外部性，因而金融危机并不是监管竞争的结果。

总之，监管竞争植根于传统的“分权与制衡”理念、被监管机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的经济金融环境，面对保险市场中保险业务的多元化和保险公司集团化的发展趋势，保持适度监管竞争，也许是更好的选择。适度的监管竞争既可以制约监管机构可能的过度监管(over-regula-tion)，又可以制约“监管狂热”以及独断和反复无常的监管政策。而针对我国目前实行的中国保监会统一监管的机构监管(entityregulation)为主的保险监管实践，即保监会的派出机构根据授权对属地的保险市场和保险公司进行监管，笔者建议:一是适应金融综合经营的发展趋势，加强“一行三会”的合作与适度竞争，逐步从机构监管转向功能监管;二是体现监管弹性理念，根据属地保险市场的风险和发展状况给予保监会的派出机构不同的授权范围，鼓励保监会派出机构之间的良性监管竞争;三是加强监管机构内部各部门的协调与合作，根据保险市场风险状况的变化和监管重点的转换合理分配监管资源，增加监管组织弹性，避免低水平重复，不断提高保险监管机构的信息技术水平，建立资源共享平台，提高监管的效能。