存款保险制度创建思索

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周小川行长在2012年人民银行工作会议中提出，要把建立存款保险制度作为今后一个时期的十项重要工作之一。这对于建立健全金融稳定机制，加强宏观审慎管理，是非常及时，也是非常必要的。在当前形势下，加快推出和建立中国特色存款保险制度很有必要，这方面还需要加强研究。

一、建立存款保险制度的现实环境和时机

目前经济一体化、金融全球化已经深入到我国经济金融领域的几乎每一个方面。尽管学术界对经济一体化和金融全球化两个概念存在分歧。但是我国金融界认为，金融全球化的概念就是指金融活动及金融资产和负债跨越国界形成全球范围内的金融资源流动，金融运行的规则趋于一致，同质的金融资产在全球金融市场的价格趋于等同，形成全球的同一金融价格。它具体表现为：金融业务和机构国际化，金融工具跨国界流动，金融市场的全球化，各国金融政策趋于一致，交易币种多样化，利率相关化，金融风险蔓延化。金融全球化给发展中国家带来空前挑战，使得发展中国家的民族金融业面临巨大生存压力，为国际热钱利用发展中国家利率汇率改革产生的价格波动乘机套利，造成金融动荡，同时使得发展中国家金融泡沫化加剧，给发展中国家的金融宏观调控和金融监管形成巨大挑战。从目前国际经济金融形势来看，美国经济复苏缓慢，欧元区债务危机日趋危殆，受此影响，我国经济出现外需萎缩，经济增速减缓，物价上涨有增无减，宏观调控难度加大。全国金融工作会议明确把防范和化解系统性金融风险作为金融部门的重中之重。这就是作为发展中国家的中国存款保险制度设立的现实国际环境。从国内形势来看，目前我国建立存款保险制度的内部条件已经基本具备，时机已经成熟，主要表现为：一是近几年来我国宏观经济保持快速健康发展，金融运行基本平稳，为存款保险制度的建立提供了有利的外部环境。二是包括国有商业银行、农村信用社在内的银行业改革逐步深化，通过清理不良资产，补充资本金，历史包袱得到扬弃,为建立存款保险制度奠定了良好的内在基础。三是金融法制体系逐步完善，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》以及《破产法》等的出台和实施，为存款保险制度的建立和运行提供了基本的法律保障。四是中国银行业会计准则不断改进并与国际接轨，银行机构会计报告基本趋于真实，信息披露质量和透明度提高。五是监管制度逐步完善，一些新的监管理念得以引进并逐步运用，监管手段趋于规范，推动商业银行充实资本，建立完善公司化治理结构，加强风险监管，金融安全网开始发挥作用。从历史情况来看，我国政府、专家学者和金融业者也都曾有建立存款保险制度的要求。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997年全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。人民银行一直对存款保险制度进行理论研究。但是恰遇亚洲金融危机爆发，当时时机还不成熟。国家对市场退出金融机构的储蓄存款仍然实行优先偿付和全额收购的原则，以维护社会稳定。亚洲金融危机后，社会保障基金已经建立，证券投资者保护基金也已经初步建立。2004年从理论研究转向制度设计。2005年4月人民银行对存款类金融机构进行账户机构抽样调查，为存款保险制度设计提供实证依据。近年来受全球金融危机的影响，政学界和银行业界已经感到建立存款保险制度变得日益紧迫。

二、建立存款保险制度的现实意义

存款保险制度是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序稳定，在银行倒闭或面临倒闭时直接赔付存款人，或对银行进行救助或处置的制度。目前全世界约有90多个国家和地区建立了存款保险体系。主要发达国家如美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚等都有比较完善的存款保险制度。存款保险制度和中央银行最后贷款人功能及银行破产程序以及银行监管综合体共同构成金融安全网的三大基本要素。存款保险制度首先是由美国于1829年创立的，当时由各银行集股成立的纽约安全基金对纽约的银行券和存款进行担保，到1933年受经济大萧条影响美国联邦存款保险公司（FDIC）正式成立，标志着现代存款保险制度诞生了。它建立七十多年来，经历了多次规模巨大的金融危机的考验。存款保险制度作为金融安全网的重要组成部分，对于保护存款人利益，提高社会公众对银行体系的信心，维护金融稳定有着非常重要的作用。现在越来越多的国家和地区开始建立存款保险制度。随着我国经济金融逐步融入国际体系，如何充分借鉴国际经验，推动建立适合中国国情的存款保险制度，对于进一步完善我国金融体系具有十分重要的意义。建立存款保险制度十分必要。新中国成立以来，国家实际上实行的是隐性的不可掌控的存款担保政策，也就是说，国家以担保人的名义，对所有存款进行无限责任的担保。法律上虽然没有对存款清偿次序作出规定，但是当银行破产时均是优先兑付居民存款，对国有商业银行甚至充当隐性最后贷款人的角色。这样的国家隐性担保的确对保护居民利益、维护经济和金融稳定发挥了重要作用。但是随着市场经济的发展和逐步完善，国家隐性担保的弊端日趋明显。主要体现在银行经营者、存款人、存款最终使用者都错误地认为银行是国家的，国家不会倒闭，银行当然也不会倒闭，因此存款是最保险的。事实上我们过去也是这样宣传所谓“大马不死”神话的。但是当某一个银行发生倒闭时，特别容易造成诱发性心理恐慌，极易引起全局性恶性反应，所谓银行风险“传染效应”（ContagionEffect）。而一旦这种反应发生，银行系统性风险就会出现，就意味着没有任何技术手段进行救助，将会给国家和个人造成不可挽回的损失。2008年美国次贷危机就是非常生动的现实例子。因此，这种隐性国家担保必须尽快转为显性的可掌控的存款保险制度。所谓显性存款保险制度，就是有专门法律法规对存款保险的范围、保险对象、保险金额等进行明确的规定，用非常确定的制度来保护融资来源，当投保的存款机构面临挤兑危机或者系统性银行危机时，对投保的存款金融机构存款进行全额或部分赔偿，同时也赔偿存款人。建立存款保险制度具有十分重要的现实意义。首先，建立存款保险制度是深化中国金融体制改革的需要，可以大大促进银行业改革，加快现代金融进程，使商业银行之间的竞争更加公平，使得存款金融体系变得更加安全。也可以转而促进金融改革的稳健进行。第二，设计良好、可掌控的存款保险制度可以有效保护中小存款人的利益。第三，存款保险制度可以增强债权人和大额存款人对金融机构风险识别和市场约束，有效防范道德风险。第四，建立存款保险制度可以提高公众信心、防范存款挤提事件和系统性金融危机发生。第五，建立存款保险制度是规范我国金融机构市场退出机制的需要。

三、存款保险制度的主要内容

（一）组织形式。根据出资方式不同，组织形式有三种：一是由政府出资设立公营的存款保险机构，即官方模式，美国、英国、加拿大属于此种。二是由政府和金融机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构。所谓的官银模式。日本存款保险公司由政府、日本银行和民间商业银行共同出资。三是由金融同业出资设立行业性的民营存款保险机构，非官方模式，法国、德国、意大利等采用这一模式。存款保险机构不以赢利为目的，具有一定的监管功能。

（二）保险方式。有强制方式、自愿方式、强制和自愿相结合方式三种。法国和德国采取自愿方式，即银行可以自愿决定是否参加投保，这种方法具有一定选择性，但导致经营较好的金融机构不参加保险，难以达到保险制度理想效果。英国、日本、加拿大实行强制保险。美国则采取强制与自愿相结合方式，美国法律规定，凡是美国联邦储备体系的银行都必须参加美国联邦存款保险公司的存款保险，非联邦储备体系的州银行以及其他金融机构可以自愿参加存款保险。美国98%以上的商业银行都参加了联邦存款保险。

（三）承保范围。许多国家只对小额存款人进行保护，存款保险的范围一般不包括金融机构存款、政府存款、外币存款。

（四）保险额度。一般的存款保险制度都按存款账户限额保险。1934年美国联邦存款保险公司赔付额仅限于每位存款人2500美元，半年后为5000美元，1950年为1万美元，1966年15000美元，1969年2万美元，1974年4万美元，1980年10万美元，2006年美国联邦存款保险公司将所有存款账户保险限额提高到10万美元，对退休金还进行额外保障，规定退休金账户最高赔付25万美元。日本存款保险的最高限额是1000万日元本金加利息。欧盟最低存款保险上限限额2万欧元。1999年全世界存款保额的平均水平是人均GDP的3倍。欧洲1.6倍，非洲6.2倍，亚洲4.0倍，中东3.4倍，西半球3.2倍。瑞士0.37倍最低。这种限额的方式对于限额内的小额存款人十分有利，同时也促进了大额存款人对银行资信程度进行审慎选择。

（五）存款保险的费率。存款保险有统一费率和差别费率，根据各行风险级别、风险管理水平、经济状况等因素设定不同的保险费率可以促进银行加强自身业务风险的控制，可以实现实质意义上的公平。

（六）存款保险机构的职能。主要是保险基金的筹集和管理，对存款人进行赔付，这是保险最基本职能。主要包括：监管职能，即对投保金融机构的实力、清偿能力、信贷质量、盈余状况及风险规避能力进行监管，各投保金融机构必须定期报送资产负债表、损益表等，并无条件地接受不定期检查，以及时发现并阻止金融机构的违规经营行为。

四、设计我国存款保险制度必须考虑的几个现实问题

任何制度的设计好比是量体裁衣，我国存款保险制度也必须根据中国的经济金融和社会发展的实际来量身定制。因此有几个问题必须考虑进去。一是中国是一个发展中的国家，2007年GDP为3.2万亿美元，人均不到2500美元。2011年，我国GDP是7.5万亿美元，人均5300美元左右。这个水平在世界排名是非常靠后的。这说明我国经济总量虽然位居第二，居美国之后，但是经济水平仍然比较低下。同时中国居民储蓄率近几年一直保持在40%左右，储蓄总额的年增长率15%左右。就是说我国银行业承担了非常大的负债，建立切合实际的存款保险制度显得尤为迫切。二是中国还处于社会转轨时期，法律机制还不完备、严密。有法律还必须正常运作，这是法律存在的真正意义。存款保险制度在何种法律状态下运行，金融监管部门如何配合协调，存款保险制度作为一种金融监管政策本身应该管到何种程度，这些问题都是必须认真研究的。三是金融安全网还很不完备、监管还比较粗放。目前我国已经成立了银行业监督管理、证券监管、保险监督机构和中央银行调控监管制度，但是这些机构和制度如何协调运作，如何发挥综合效力，是值得好好研究的重大问题。现有的金融监管网还有很多不完善的地方，监管还比较粗放，因此要通过建立更加具体更加严密的金融监管制度，编织起疏而不漏的网络系统，将大大小小的金融风险置于强有力的掌控之中。四是四大国有商业银行占绝对主导地位。根据统计，1999年末全国金融资产中，四大国有商业银行占69%，其他商业银行占9%，农村信用社占9%，其他金融机构占8%，城市信用社占5%。根据《中国金融年鉴2007》统计，2006年这个比例分别是55%、27%、7.9%、2.4%和0.4%。政策性银行占7.3%。数据说明虽然国有商业银行总体占比略有下降，但是仍然是银行业中的巨无霸。五是中国各地区情况差别巨大。中国幅员辽阔，经济发展极不平衡，东中西差别、城乡差别非常大，制定政策应该全面兼顾，实施过程应该循序渐进。照搬照抄西方制度，急躁冒进，不可能取得成功。六是应该用发展的眼光来制定政策。也就是说，目前我国仍然是发展中国家，但是任何事物都是不断变化的。要借鉴发达国家的做法，适当留有余地，使得存款保险制度在一定的时期内相对稳定适用。七是我国社会保障制度尚不完备。在存款保险制度目标选择上，应该从战略高度来认识它的意义，既要设计存款保险制度又要带有社会保障制度的战略保障色彩，对小额存款人和存款类金融机构采取同等保护政策作为存款保险目标，既保护鸟巢又保护鸟蛋，不至于倾巢之下没有完卵。

五、我国存款保险制度的架构设想

（一）关于存款保险机构的性质和职能。目前世界各国的存款保险制度种类：一种是所谓付款箱式管理制度（Paybox），它是指仅在银行倒闭或破产以后赔付存款人债权，没有监管或者干预金融机构的权力。它的特征是：在银行关闭或破产时发挥作用；直接成本较低；在银行危机中始终处于被动地位。早期的加拿大、芬兰、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰、葡萄牙、英国、瑞典属于此类。另一种是所谓风险管理制度，其中又分为成本最小化制度（LeastCostSystem）和风险最小化制度（RiskMinimisers）。成本最小化制度（LeastCostSystem）具有三大特征，一是信息披露要求严格，重复审核，信息要求全面，要求资产价格最大化，尽量减少赔付。二是拥有一定风险处置能力。可以介入早期的救助和重组。三是成本最小化管理功能和权力只能在银行关闭或破产以后产生，并不能预先防止。丹麦、西班牙、意大利属于此类。风险最小化制度（RiskMinimisers）则具有五个特点，

1.同时拥有存款机构关闭或破产之前和之后的风险管理功能和权力。

2.需要一定的机构设置和人力资源配置。

3.由于存在较大授权往往具有更多委托问题。

4.存在一定的机构协作问题。

5.具有更加有效的激励机制。

典型的就是美国，FDIC具有财务援助权、补充检查权“、及时纠正”（PAC）权“、收购与承接”（P&A）权。基于上述情况，我认为我国选择风险管理制度而且选择风险最小化模式比较合适。具体机构设置根据前面介绍有官办、官银合办、银行自办三种模式。考虑到中国权力运作模式，应该设置成类似于银监会的具有行政管理职能的事业型机构。可以设计成存款保险管理委员会，具有一定行政管理职能的全民事业单位。主要负责金融机构风险监管（具有补充检查权、及时纠正权、财务援助权）、存款保险基金的征收、赔付和运用。对保险机构缴纳保费和损失情况进行检查，并参加问题金融机构的撤销和破产清算工作。

（二）必须实行强制性存款保险。所有存款类金融机构都实行保险，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄银行、中外合作制银行。这些银行的境外分支机构要充分考虑到驻在国的金融制度。外资银行如何具体实施应该根据国际规则进行具体研究，但是总的指导思想是应该能保尽保，不要留下隐患。

（三）存款保险基金的来源。主要是金融机构缴纳的存款保险费。人民银行或中央财政可投入一定数量的初始资金。从投保金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金。在始建立后的过渡时期内，可建立一个特殊资金通道筹措资金。

（四）最高赔付限额问题。人民银行2005年四月份作了一个调查，存款10万元以下账户占全部账户的98%左右，存款总额约占调查账户存款总额的30%。这个调查比较真实地反映了我国存款实际情况。根据这个调查，同时借鉴1999年国际赔付限额和人均国内生产总额比例关系是3倍，欧洲是1.6倍，亚洲是4倍，美国是10万美元，我国最高赔付限额应该定在4到5倍左右比较合适。就是说存款保险赔付限额是人均国内生产总值的4到5倍，超过国际平均水平1到2倍。按照2007年人均GDP2500美元计算，应该是1万到1.25万美元。按照当年汇率计算应该是人民币10万元。如果按照2011年人均5300美元计算，按最近汇率换算，按5倍计算就是2.65万美元，大约是17万元人民币。如果按照购买力计算，这个限额还是颇有说服力的。

（五）关于差别费率。存款保险费率计算分为简单的差异保费制度和风险保费制度两种。简单的差异保费制度是根据投保的存款金融机构情况体现出一定的差异化，但是保费差异基础或标准比较简单，符合中国金融机构面广量多、千差万别的实际，比较容易被这些金融机构所接受。它的好处是有利于尽快建立存款保险制度，有利于投保机构接受，减少风险评级争议，有利于准确反映当前银行监管水平，为风险基础差异保费制度的建立打下基础。风险保费制度主要是考虑城乡信用社风险特点和承受能力，合理确定保费水平。风险管理水平和公司治理结构比较完善的国有商业银行和股份制商业银行首先实行风险评级体系，取得经验以后逐步推开。在风险制度下信息披露比较规范，存款保险机构可以根据投保的存款金融机构的风险情况及时调整保费。我们根据上述情况认为，可以先实行简单差异保费制度，在摸索出实际经验以后，再来实行与风险挂钩的差别费率，高风险高费率，低风险低费率。同时充分考虑大银行利益，考虑资产规模不同也实行差别费率。

（六）关于制度实施的过渡期问题。建立存款保险制度是一项全新的工程，要充分考虑银行业特别是城乡中小银行对保费的承受能力，为此中国在建立存款保险制度时应该考虑若干年的过渡期。在过渡期内，《存款保险条例》，建立存款保险基金，初步建立起存款保险制度的组织框架，积累相关经验，深化金融体制改革，逐步完善法律法规，加快问题金融机构处置，对存款人进行风险教育，公布取消国家隐性担保的时间表。在条件成熟时设立完全独立的存款保险公司。