长期护理保险章程创建与发展

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2011年9月17日，国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，明确要求建立应对人口老龄化战略体系基本框架，健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，努力实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标，让广大老年人共享改革发展成果。“十二五”时期，我国也将迎来新一轮的老年人口增长高峰，2011年至2015年，我国60岁以上的老年人口将由1.78亿增加到2.21亿，老年人口比重将由13.3%增加到16%①。人口老龄化加快将导致社会有效劳动力资源增长率放缓，老年人养老保障和护理服务需求增加，伴随着社会转型期的各种矛盾，我国老年人护理服务事业发展任重道远。本文就完善我国老年人社会保险制度角度出发，对德国社会性护理保险做一简要分析，拟就发展适合我国现阶段国情的老年长期护理保险制度的发展作一粗浅的探讨。

一、我国长期护理保险制度的发展概述

（一）概念界定

当前，长期护理保险制度概念在我国并未明确的界定，学界广泛接受的主要有以下几种概念描述：一是“对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住长期护理机构，接受长期康复和支持护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种健康保险”（荆涛，2010）；二是“护理保险是借用国家、社会或私人的力量，对需要照顾的老年人提供相应的生活服务，以满足老年人的生活需求，它关注的是老年人口因年老而带来的生活及生理需求”（王莉莉、叶晓恬，2011）；三是“长期护理保险是指那些因为老年、疾病或者伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或者护理服务的保险”（黎建飞、侯海军，2009）。据此，我们可以认为长期护理保险制度是指国家或社会建立的、为了解决因年老、伤残导致的丧失自理生活能力问题而举办的社会保险。它的手段在于长期护理需求产生后，为被保险者提供相应的费用补偿或者服务补偿。它的一般性目的在于免除社会成员的后顾之忧，增强其抵御年老或者伤残时自理生活风险，特殊目的在于应对人口老龄化、家庭结构变迁等原因导致的老年性社会问题，以促进经济发展社会的稳定。

（二）主要制度

我国长期护理保险制度主要集中在商业性保险领域，商业保险公司通过征收商业保险费建立保险基金，当被保险人发生保险责任范围内的伤残或者年老风险损失时，保险公司依据合同对其进行经济给付或者服务补偿。当前市场上主要的护理保险产品有以下三类：2005年国泰人寿保险有限责任公司率先开发出康宁长期看护健康保险产品，它主要针对30到50岁的健康人士，为被保险人提供身故或全残保险金、长期看护复健保险金、长期看护保险金；2006年中国人保健康推出全无忧长期护理个人健康保险，它主要针对18～59岁的健康人士，可以与单独出售，也可以与其公司的其它产品捆绑出售。当被保险人产生护理需求费用时，保险公司派专业调查专员实地调查，根据被保险人的实际情况，确定赔付标准，给付长期护理保险金；太平洋人寿保险公司近年来推出一个更为详细的护理保险产品———太平盛世附加老年护理保险。此产品将参保者的年龄分为三个级别，分别为70～79周岁、80～89周岁、90周岁及以上，年龄越大的获得的保险金就越多。按照被保险人缴纳的保险金额支付保险金，支付时要根据签订的合同和最后一次缴费的凭证、保险金领取人的身份证明和户籍证明，到保险公司填写保险金申领书领取保险金，受益人均为被保险人本人，不得指定其他受益人。②商业性长期护理保险制度作为一种社会化的风险分担机制，为参保者提供抵御老年残障风险服务，解除其后顾之忧。同时它也是一种更具目标性和针对性的经济保障机制，商业保险参加者通过缴纳护理保费，满足人们多层次和特殊的护理需求，进而保险制度经营主体获得利润。但是商业性保险的保险人和投保人之间是基于经济利益建立的合同关系，属于私人经济范畴。主体始终追求个体利润最大化的经营个体，对投保对象也存在选择性。这就致使长期护理保险制度收费高、覆盖面狭窄、风险控制能力弱等，难以抵挡人口老龄化带来的老年人护理需求大幅提高的问题。鉴于此，我们可以举办社会性长期护理保险。

二、德国长期护理保险及其经验分析

德国1994年颁布了《护理保险法》，自1995年1月1日该国的护理保险法正式生效，通过法律规范将护理服务模式由单纯的“处置”性国民服务变成“契约”性国民保障，为我国护理保险的建立提供了一条可行性道路。德国的长期护理保险制度理念是依托于医疗保险，即国民在进行医疗保险投保的同时也参加护理保险。该保险的对象涵盖18岁以上的全体国民，所有参加医疗保险的人都要参加社会保险。对于符合未满18岁、没有工作同时年龄23岁以下、未满25岁的在校学生等条件的子女不必另交保险税而在承包之列。全体进行医疗保险投保的公民，保险费主要由政府、企业、个人和医疗保险四方承担。自2008年年初起，有缴纳保险费义务的成员，其收入的1.9%为护理保险费，由雇员和雇主各承担一半政府承担部分占总体的1/3以上，政府官员、法官和军人的保险费用则由国家负责缴纳。基金管理方面，医疗保险基金与长期护理保险基金分账管理，委托医疗保险机构投资运营，给付服务费用。服务提供方面，护理程度分为三级（一级最轻，三级最重）。护理级别不同，接受护理服务的时间和享受护理补贴标准也不一样。③德国长期护理保险制度的设立主要遵循以下两个方面的原则：第一，广泛覆盖原则，即对全部人口承担保险。德国《护理保险法》明确规定所有参加国家医疗保险的投保人也必须被社会护理保险承保。这就有效地扩大了德国长期护理保险的覆盖面，据统计，以此种方式参加长期护理保险的人数占总人口的92%；此外，还有7%的公民通过私人医疗保险的途径享受私人互利保险。从总体上来看，在德国参加长期护理保险的公民总数以趋近100%，早在1997年未参加该项保险的人数仅占总人口的0.3%，近年来这一数字又有所下降；第二，护理制度的人性化原则，即投保人所缴纳的保险费额度直接由投保人劳动所得收入的多少决定，而不是与其年龄、生活环境和健康状况等投保风险因素相关。这就保障了投保人在享受长期护理保险过程中能够得到更加平等的对待，不仅充分维护了投保人的个人权利，同时也通过对有限社会资源的公平分配，实现了社会保障制度的人性化操作。从另一个角度来说，德国长期护理保险制度对于不同收入群体采取不同的收费标准，甚至免收保险费，也保障了低收入者能够切实地享受到社会所提供的长期护理服务。德国长期护理保险制度进一步完善了该国的社会保障体系，该制度的发展和完善也为本国公民提供了全面地互利保险服务，并在此基础上有效地促进护理人员培训和医疗卫生等领域的发展。除此之外，更是卓有成效地通过护理人员招聘的途径解决了部分就业问题，维持了社会的稳定。

三、我国开展长期护理保险制度的建议

我国正处在建设覆盖城乡居民的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系的关键时期，可以以长期护理保险制度发展为契机，借鉴国外制度模式，建立起我国的长期护理社会保险制度。当前，我国社会性护理保险制度发展尚处于起步阶段，制度的建立主要应当从政府支持、立法完善、人才培养三个方面入手。首先，政府支持。在完善社会保障体系的过程中，政府责任重点主要有以下三方面。一方面，加大政策支持。《中国老龄事业发展“十二五”规划》中明确要求“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”，鉴于此，我们必须加快出台相关配套措施，完善护理保险制度的具体政策，以促进护理保险制度的建立和发展。另一方面，加强财政倾斜。政府应大力发展长期护理服务事业，加大财政性支出的方向和结构，支出重点向老年护理服务市场的推进。其次，立法完善。在我国推行养老保险、医疗保险制度实践中，我们已经遵循了制度定型后立法的原则。一旦长期护理保险制度实施后运行良好，应上升到法律层面，以法律规范的形式固定下来。法律建设是任何一项社会保障制度健康运行的重要保证。而德国、日本等长期护理保险制度发展成熟国家的做法已经印证了这一点。最后，加强人才培养。当前我国所有机构的护理人员仅有20余万人，具有护理资格的仅有2万余人。长期护理保险制度的实施不仅要有专业的护士，也需要一定数量的护工和社会工作人员。这一方面要求我们利用社会闲置的人力资源，培训大量懂得基础护理知识的服务人员，另一方面也可以缓解护士、护工、部分社会闲置人员就业难的问题、对就业产生促进作用。