美国作物保险改革历程与价格补贴规则

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一、引言

全球近50多个国家正在推行并不断改革农业保险政策，由于这些国家有着不同的背景或政府目标，因而也形成了各自不同的农业保险补贴规则，其中，美国最具有代表性，美国农业补贴主要以市场运作为主，辅以政府支持，美国对农业保险的补贴历史从罗斯福新政开始，1933年政府颁布了《农业调整法》，联邦作物保险公司（FCIC）用了70多年的时间进行农业保险的改革与创新，尤其是在多哈回合背景下，美国颁布了2007年新农业法案，并继续其高额农业补贴，农业保险精算技术日臻完善，从1982年至2010年，农作物保险赔付率呈逐年递减的趋势。美国政府不仅通过多种方式对本国农作物保险直接补贴，保证农民收入、扩大销售市场，而且还将高科技广泛应用于农业，使美国农业成为一个资本、技术密集型的极具国际竞争力的产业。

二、美国农业保险的早期试验

美国历史上第一个尝试的农业保险产品是FCIC根据1938年的《联邦农作物保险法》开发的小麦保险。当时被保作物只有小麦一种，保障以往平均产量的50％～70％，保险责任范围是“干旱、洪水、冰雹、病虫害等其他诸如此类不可避免的灾害损失”，保费和损失赔付可以用小麦或等值现金支付。由于精算师缺乏经验，费率厘定是过分依赖县级平均产量，鉴定保险合同太迟引发了逆选择问题。结果第一年有1／3的投保农户获得赔款，赔付率高达152％。FCIC总结了失败的经验，在每个县选择50～100个产量数据比较完整的农场为代表样本，建立了“重点农场系统”（keyfarmsystem）。但最初三年的经营情况还是一直令人失望，三年拿走了包括管理费补贴的财政补贴2800万美元（Clendenin，1942）。1942年，FCIC增加了棉花保险，但碰到了类似于小麦保险项目相同的问题，赔款仍远远超过保费收入（Benedict，1953）。1943年，美国国会决定取消农业保险并停止有关的农业拨款。1944年经修订的《农业调整法》获国会通过，农业保险随即恢复，并将保险标的扩大到亚麻。1945年又在15个县开办了玉米保险，在12各县开办了烟叶保险。玉米保险产品分两种，一种是产量保险，另一种是玉米生产成本保险。烟叶保险产品也有两种———生产成本保险和烟叶质量保险。1946年为了减少逆向选择和销售保单的费用，对农作物保险产品又进行了一些新的试验，开始试验3年期的小麦保险和棉花保险。自1946年起，可以按县平均产量确定一县的统一费率，并按县费率承包所有农场的农作物。这一年也首次允许农民在最高保障水平限制内选择保险金额，农民可以以较低保费购买较低保障。1947年（试验第9年），FCIC的综合保费收入第一次超过了赔款。1948年又试验了两个新的保险产品，一是在不相邻的4个县试办不同耕作方式下的食用干豆保险，一个是综合农作物保险（multiple－crop），其赔偿是根据预定价格评估的保额（而不是产量）来确定的。1950年，美国遭受大规模严重旱灾，因为有了这些农业保险产品，避免了许多农民破产，证实了它们对农业生产者的价值。1951年～1952年，这5年的平均赔付率是97％，累计保费收入减去赔款还有225万美元的盈余。尽管准备金积累不如预期那么快，但这表明前期试验的农业保险产品开始在健康的基础上运行（FCICAnnualRe－port，1955）。

在50年代，美国试验的农业保险产品数量没有增多，承保的农作物也没有变化，农作物保险开始稳定化，但在管理上有不少改进。例如，从1957年以后的5年间，停办了科罗卡多州等14个灾害风险很高的县的农业保险、投保的终止日期的改进也减少了逆选择，全国试办的农业保险产品每年的赔付率都小于1。60年代，FCIC为了扩大保险业务，调高了保额、降低了费率，农民的参与率明显增加，但相应赔付率也上去了。1970年，为了解决赔付率升高的问题，FCIC对许多产棉县的棉花保险产品提高了保费并降低了保额，棉花价格选择的上限也调低了（这个价格用来计算被保棉花损失的价格），同时，还停办了一些赔付率高、参与者少的作物保险（例如土豆产量保险）。美国历经40年的保险试验有一定成效但影响不大，直到1980年，FCIC试验的农作物保险产品仅用于不需要联邦财政补贴的地区和农作物，这虽然有利于遏制经营亏损，但它在农业生产中的保障作用就显得较小。例如，到1980年，这些保险产品也只提供给全美50％地区的26种作物（Chite，1988）。但就在这些地区，农民的参与率也是很低的，投保的作物面积不过10％，占总播种面积的7％。1980年，美国第12次修订《农作物保险法》，决定在前40年试验的基础上，针对所有农业占主要地位的县开发相应作物的农业保险产品，例如，农作物一切险，火险和雹灾险。为了鼓励农民参加农业保险，该法规定，以作物平均产量的50％和65％为其保障水平的投保农民，政府补贴保费的35％。保障水平为75％的投保农民，政府的保费补贴要少一些。该法也批准举办一些特殊风险的保障项目，例如，妨碍种植、野兽损毁、树木毁坏和病害、虫害保险产品。该法还决定依法研究和试验一些新的保险产品：放牧区农畜中毒和疾病保险，由于使用农药而对蜜蜂的损害保险和其他有关水果、坚果、蔬菜、水产养殖、林业（包括关上林木）生产中特殊风险的保险产品。根据该法，私人公司可以申请参与FCIC的农作物保险和保险产品的再保险，关系示意如图1所示，大多数产品都有政府补贴支持，但其中冰雹险为纯商业保险产品，完全由私人保险公司经营。据统计，在1981年，17家签约的再保险公司的保费收入有1300万美元，约占保费总收入的4％，这是一个重要的转折。1980年～2000年，美国加入农作物保险的州由39个增加到50个，加入的县由4632个增加到21354个，承保的作物种类由30种增加到51种。

三、作物保险产品的改革创新与补贴规则的完善

事实上，美国从1980年开始全面推行的农业保险并没有发挥预期的作用，农民的参与率比预定的50％还有不小差距，保险产品的费率精算上存在不平衡的问题。本来，美国的农作物保险产品作为政策性保险的工具，其经营目标是求得保费收入（包括政府补贴）与其赔付额维持平衡，并能建立其10％巨灾风险基金（类似于我国人保从80年代末提出的“不赔不赚，略有结余，以备大灾之年”的方针。）但从1980年～1992年，累计赔付率是247％。造成这种严重亏损的原因：一是某些风险的风险单位巨大，对于高度区域化专业化生产的美国来说，根本无法分散风险，例如1988年的旱灾。二是由于FCIC缺乏足够的信息资料来区分农场风险，采用统一费率导致逆向选择。三是道德风险严重又无有效手段加以防范。四是为提高参与率而设计的条款，增加了逆选择和道德风险的发生。针对1980年以后存在的问题，经过连续几年国会的辩论，终于通过了《1994年农作物保险改革法》。依据该法所确立的制度和原则，美国农作物产量保险产品进一步得到完善，新变化主要有以下几方面：

1．考虑到“不交保费的保险”对农作物保险产品的替代作用，取消了“巨灾救助计划”。

2．考虑到旱涝等巨灾的风险单位太大，推出一种新的保险产品———巨灾风险保障（catastroph－icriskprotection，简称CAT）。CAT的保障水平比较低，价格也很低，只提供生产者4年以上平均产量50％的保险保障。发生灾害损失后，其赔偿按美国风险管理局（RMA）每年的粮食预测价格的55％计算赔款。农户每年对于每种作物在每个县内（有的农场会跨县）只交60美元保费，每户每种作物所交保费不超过200美元，总保费不超过600美元。

3．对原有的农作物一切险进行了改进，推出新的作物多种险保险产品（multipleperilcropin－surance，简称MPCI），该产品可保前四年个人历史平均产量（APH，actualproductionhistory）的50％～75％，个别地区可保障产量的85％，赔偿按RMA预测价格的60％～100％计算，包括前面提到的提供最低保障的CAT以及基于较高保障水平的产量保险（APHbuyup）。购买MPCI后可以不必另外购买CAT，其补贴标准从最低投保水平补贴保费的100％到投保最高标准补贴保费的23％。

4．为了有效防范逆向选择的发生，HaroldHalcrow曾于1949年首次设想过用某一区域，通常为某县的平均产量作为保险标的，后来经过肯塔基大学的教授Skees和Barnaby的重新论证，由美国农业部（RMA）新推出一种指数型保险产品———区域风险保险计划（groupriskplan，简称GRP）。它是专为大麦、玉米、棉花、花生、小麦、饲料等8种作物设立的。该保险产品的保额不按个人农场的历史产量（APH）确定，而是以一个县的预期产量的一定比例来确定，可选择的保障水平为70％～90％，只有在全县平均产量低于保险产量时，才能得到保险赔偿。也就是说如果县平均产量在保险产量之上，即使被保险人的作物产量低于保险产量，也得不到赔偿。可见，当农户能够获得正常作物产量，而所在县的作物平均产量下降时，购买GRP保险产品是最有利可图的，因为此时农户没有遭受任何产量损失，但却能得到保险公司的赔付；与之相比，若投保MPCI，当农户生产正常产量时，则不会从保险公司那里得到任何赔付。由于GRP产品可以有效地保障系统性风险。

5．为了体现公平，专门为FCIC不可保农作物（主要有蘑菇、芹菜、胡萝卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等23种农作物）设计了非保险农作物（NAP）灾害援助计划。当某地区的不可保作物平均产量低于正常产量65％时，生产者个人的损失大于平均产量的50％时，FCIC即可按该作物市场价格的60％予以补偿。1994年《农作物保险改革法》出台后，由于低保障水平的各种产量保险产品的推出，同时实行了与福利政策相联系的强制投保，以及保险费补贴的提高，使得农作物保险的参与率（投保面积占可保面积的比率）从前一年的38％一下子提高到创纪录的85％（其中，单买巨灾风险保险产品的占44％，购买作物一切险保险的占41％）。两年后，由于农民反映CAT的保障水平太低，修订的《1996年的农场法》取消CAT与各项福利政策挂钩，于是CAT的购买率有所下降，不过随着MPCI产品的保障水平的提高，2000年，MPCI的投保率上升到56％，包括CAT在内的总投保率也已达到76％。

值得一提的是美国农业保险的一个特例———冰雹险，也属于产量保险的一种，是一个完全由私营公司开展的纯商业性的保险产品，它是美国特定气候灾害环境下诞生的产物，已经有100多年的历史。该产品只对由冰雹引发的产出损失提供产量保障。与MPCI不同的是，冰雹险采用的期望产量并非APH，正由于这个预期产量产量往往超过APH，因此，受到大多数农户的欢迎。冰雹险的免赔额从零开始计算，比MPCI低，该产品也提供5％，10％以及20％的免赔额，并且许多冰雹险合同都存在免赔消失条款，一旦损失达到90％，大多数投保人将得到100％保额赔付。一旦冰雹引发损失，许多购买冰雹险的农民立即就能得到赔付，而大多数的MPCI产品需要产量损失达到APH的25％时，才开始赔付。因此，许多农户经常同时购买冰雹险和MPCI产品。由于私营保险公司的参与，新的保险产品也不断涌现，目前，各州还试验了20多种针对不同作物的保险，如新苗圃保险、白菜种植收入保险等。作为美国农作物保险产品的一个创新，又可以同时应对农作物产量风险和农产品价格风险，1996年根据该法决定将所开发的收入保险产品投入试验，尽管美国不是世界上第一个实行既保农作物产量风险又保农产品价格风险的国家，与以前所开发的保险产品主要区别是根据农场收入而非产量作为承保和赔偿的依据。2001年上半年，引起农民很大兴趣的收入保险大体有5大类（20多种）产品：包括团体收益保险（GRIP）、作物收益保险（croprevenuecoverage，简称CRC）。、收益保证保险（revenueassurance，简称RA）、收入保护保险（incomeprotection，简称IP）、农场总收入保险（grossfarmrevenue，简称GFR）。、按照2007年的《农业风险保障法》，进一步提高对以上农业保险产品的补贴比例（见表1），例如，选择75％产量保障水平的MPCI保单，补贴由23．5％（1994年的保障法）提高到55％（2007年的保障法），近几年GRP与GRIP等保险产品的保费价格的补贴率也日趋完善（见表2）。今后每年，政府给农业保险的财政支持将会超过30亿美元，如此高昂的计划成本，为政策性农业保险成功开展提供有力保障。

四、美国多保障水平下的作物保险赔付规则

综上所述，目前，美国农业保险改革完善后的主要作物保险产品分别从产量保险或收入保险两个方面进行多个保障水平的损失保险赔付。其中，产量保险可分为基于APH的MPCI和基于县平均产量的GRP两类保险产品（Skeesetal，1997），其中，MPCI又分为CAT和较高保障水平的产量保险（APHbuyup）；而收入保险（保障因减产或降价引起的收入损失）包括CRC、RA、IP、GFR和GRIP五类保险产品（RiskManagementAgency，1999）。其中，GRP与GRIP是基于县平均产量和收益而非基于APH2来计算保费和赔付额。除CAT外，纯保险保费一般都等于保额乘以相应的费率，通常所选择的保额越高，保费则越高；保障水平越高，费率也相应越高，从纯保费中减去补贴的金额，就是农户实际应该交纳的保费。

美国农业保险在经历了无数次的探索之后，每种保险产品相应的保险纯费率与保障水平厘定标准已逐步完善，灾害损失率是作物保险费率确定的基础，它的确定和计算方法不同于中国现行的基于受灾级别及减产成数的方法和指标。美国现行的做法是利用保险统计精算原理，在生存分析基础上，通过对作物产量的损失风险模型进行估计，从而确定出相应的保费成本、免赔及补贴比例。其赔付规则也基于相应的作物产量与价格水平之上，2010年，美国主要农作物保险产品赔付额计算方法如表3所示。五、美国未来农业保险的发展趋势经过70多年的试验与改革，美国的农作物保险积累了比较系统和先进的价格精算技术与经营管理经验，也积累了较为完整的数据信息，使之能够持续不断地完善，这为许多发展中国家如我国农业保险的复兴提供很好的经验和参考。但按照美国决策者的意愿和某种目标，目前还不尽如人意，例如，他们一直想用高补贴的农作物保险计划取代其他的福利性政策计划，但是最终还是没有实现。有人认为，如此高比例的补贴会干扰市场信号，从而影响生产者的种植决策和对投入品的使用。

也有人认为，通过补贴农作物保险会使产量增加，但增加产品产量所得到的好处会被低收益所抵消。未来10年内，美国政府打算耗资76亿美元继续完善农业保险产品的开发与创新，在关于农业保险改革的各种方案中，有一个方案是按照作物各年的某种指数来设计保险产品。这一种创新型保险产品起源于20世纪50年代的瑞典。加拿大一些区域也开始了这类产品的尝试，目前，仍只在少数国家推行。这类保险不是基于农户的产量损失进行赔付，而是根据某种“指数”是否实现来决定赔付与否，因此，在理论和实践中该指数必须与农户产量损失情况高度相关。实际上，美国从1992年～2010年间一直坚持开展一种指数保险，就是以区域平均产量作为指数的GRP保险产品。展望未来，美国还设想通过精算模型把高风险地区和一般风险地区区别开来，设立一个特别基金，把高风险的农业生产者集中在一起，由政府提供保障，而一般风险地区的农业保险业务则由私营公司去做。美国农户以后购买农业保险产品就像买汽车保险一样方便，其保险精算及补贴方案有待于进一步探究。