农保制度的分类保障新措施探究论文

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摘要：我国农村社会养老保险不能顺利开展的直接原因在于农保制度供给不力，如相关制度未能及时修订等。当前，由于农民分化为纯农户、农民工和失地农民，在制度供给上也应针对不同农民实行分类制度保障，只有这样才能更好地保障农民老有所养。

关键词：农村社会养老保险；制度供给；分类保障

2007年8月，劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理，理顺管理体制；对农保基金进行全面审计，摸清底数，并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象，探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。

一、农保低参保率的直接原因：制度供给不力

以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比，前者得到了农民的普遍拥护，参合率达到90%以上，基本实现了全覆盖；而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的，但制度供给的匮乏无疑首当其冲。

第一，《基本方案》未充分体现政府的经济责任，制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)，其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家，不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来，乡镇企业大多改制为民营企业，这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话，“国家予以政策扶持”也没了载体，结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5000多万参保农民大多具有集体补助也可反证，仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。

第二，《基本方案》未及时修订，制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性：当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值，乡镇企业等集体经济也可以适当交费，因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久，我国的存款利息率不断下降，物价上涨，原有的乡镇企业也大多私有化，加之管理中的漏洞，资金难以保值，更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进，最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。

也许有人会说，制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的，但同时也要强调，当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑，相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整，农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改，不能不说是一种遗憾。

二、农保制度的新选择：分类保障

当前，农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际，《基本方案》已不能适应其变化的需求，根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。

第一，“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国，纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入，则东、中、西部纯农户收入分别为2522.2元、1903.96元、1704.39元，东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局，2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式：即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上，鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险，这一模式可表示为：“基础养老保险”+“附加养老保险”。

“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上，应是经济发达地区的地方政府多出资，中央政府少出资，甚至不出资；而经济欠发达，特别是落后地区的地方政府应该少出资，甚至不出资，完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任，也符合“国际惯例”，因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计，有129个国家由政府出大头，农民出小头，政府在其中的责任不可或缺。

“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入，以及集体经济发展状况不同，对于农民收入较高，或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”，以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同，“附加养老保险”的参保是自愿的，其筹资主体主要是农民自身，以及(或)集体经济较好的集体经济组织，且这种保险采取完全积累的个人账户，谁参保，谁受益。

第二，“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处，而目前，我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式，所以对于农民工，特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择，可依然借鉴这种模式，但又有区别，其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。

1.缴费主体的具体安排。事实上，随着就业的复杂化，农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以，与城保相比，农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。

农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资，或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位，还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳，是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果；而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资，是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值，其剩余劳动由雇佣者占有，因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者，因为他们已合法纳税)，或政府与个人(针对业主，因为他们除纳税外，又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资，或政府与雇佣者(针对雇工，因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。

2.提高社会统筹账户层次，促进农民工社会养老保险发展。在方案设计上，农民工社会养老保险统筹账户与城镇职工社会养老保险统筹账户存在重大区别：前者仅限于市、县统筹，而后者则分属省级统筹。这种区别是改革的着力点，但又不是向城镇看齐。

(1)农民工社会养老保险统筹账户必须实行全国统筹。因为农民工的跨省流动性较强，已占41.11%(李强，2004)。如果统筹仅限于省内，甚至市县内，且不能随农民工的流动有效转移，其结果只能是农民工在A地被扣除的一部分必要劳动因其流动到B地而无法获得，这显然是对农民工劳动的剥夺。而实行全国统筹，农民工无论在何处谋职，都能获得由社会统筹账户提供的基础养老金，有利于提高农民工的保障水平。

(2)在全国统筹基础上，实行缴费年限累计，只要在退休前累积或补齐15年，就应享受相应保险待遇，而不是如《关于完善城镇职工基本养老保险有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号，简称《通知》)规定“凡重新就业的，应重新参加养老保险”。如果在全国统筹基础上，实施缴费年限累积或补缴，可大大提高其参保积极性。

(3)建立农民工返乡调整机制。据统计，80%的农民工要回到生他养他的故里，以城镇职工养老保险标准所保障的生活水平对返乡农民无疑是相对较高的。因而，一旦农民工返乡，而又没有完成15年的缴费，在缴费年限及支付水平上可作适当调整，如缴费年限降为10年，同时执行较低的支付标准。而对于那些缴费年限处于最低(10年)和最高(15年)之间的农民工，同样作适当调整，以与缴费年限相应的比例支付。

第三，“个人账户”+“基础养老金账户”+“储备金账户”——失地农民社会养老保险模式。与市民相比，失地农民的整体素质和在城镇的就业能力都相对较低，这就要求对失地农民建立相应的社会养老保险方案，以确保其安全养老。根据年龄，失地农民可分为三类，一是未成年人(18岁以下)，二是年轻人(男18-45岁，女18-40岁)，三是中年人(男45-60岁，女40-55岁)及老年人(男60岁以上，女55岁以上)。对于未成年人，其首要问题是教育，通过教育培训，增强其在城市的就业能力；对于年轻人，其首要问题是就业安置，通过就业，特别是纳入城镇就业体系，其他保障(含社会养老保险)也随之确立；对于中年人、老年人，因年龄与技术等原因，纳入正轨渠道就业，参加城保都比较困难。因此，失地农民的社会养老保险主要是针对中年人、老年人的，其社会养老保险模式为“个人账户”+“基础养老金账户”+“储备金账户”。

1.建立失地农民的“个人账户”，其费用以个人缴纳为主，为调动失地农民参保的积极性，集体可从土地补偿费(土地集体所有权权益的体现)中给予适当补贴。个人账户实行完全积累制，在参保者达到退休年龄后方可支取，且根据账户储存额与平均余命逐月发放。如参保人在达到退休年龄前就死亡的，其个人账户储存额由其指定受益人继承；如超过平均余命，其养老保险金则由储备金账户提供。

2.建立“基础养老金账户”，账户资金主要由土地补偿费构成。土地补偿费作为集体土地所有权权益的体现，其用途一方面可以由集体兴办实业，为失地农民提供就业机会；另一方面也可以用于公益事业，而为失地农民建立社会养老保险账户就是其一。

3.建立“储备金账户”，其资金来源有二：一是由集体从土地补偿费用中支付少部分，二是由地方政府提供大部分。因为按《土地管理法》规定，农村集体所有的土地只有经过国有“变性”后方可出让，而出让后的增值收益则主要由地方政府占有，这显失公允。农民理应享有工业化、城市化发展的成果，其形式之一就是政府从土地增值收益中拿出一部分补贴储备金账户。

三、强化政府责任，重塑农村社会养老保险制度

在农保制度建设上，政府起着至关重要的作用。只有强化政府相关责任，才能真正实现农保制度的变革，使农民真正老有所养。具体体现在农保制度中，一是要完善法律法规，二是强化管理与监督。公务员之家

第一，完善养老保险法律。长期以来，尽管我国在社会保险领域已颁布大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一基础性立法，这也加剧了制度的波动性。在社会保险法的制定上，应由全国人大常委会颁布《社会保险法》，国务院据此制定《农村社会养老保险条例》，各地根据实际出台切实可行的政策。可喜的是，社会各界期盼已久的《中华人民共和国社会保险法(草案)》，历经长期酝酿后，终于在2007年12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议后，2008年12月28日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议，其内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种。可以预期，这一立法将为农保制度的制定提供法律依据，也必将推动农保事业的发展。

第二，强化管理与监督。在农村社会养老保险上，社会保险行政部门有权对社会养老保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现社会保险基金管理使用存在问题的，应当提出整改建议，并定期向社会公布社会保险基金检查结果。财政部门、审计机关也应按照各自的职责，对社会保险基金的收支和管理实施监督。在社会统筹上，统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。社会保险经办机构应当按季度向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，并向社会公开。

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