农民养老保险制度分析论文

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摘要：建立和完善农村社会养老保险制度，是解决“三农”问题和全面建设小康社会的必要举措。经过近二十年的发展，河北省农村社会养老保险制度建设取得了一定成绩，但问题依然很多。目前，河北省建立农村社会养老保险制度的条件已基本具备，政府应积极推进农村养老保险制度建设，为和谐社会的构建奠定基础。

关键词：农村；养老；保险；河北；制度

由于我国广大农村的特殊情况以及人们思想观念上的认识不同，到目前为止，河北省乃至全国，农村社会养老保障还没有形成一个成型并比较完善的制度，绝大部分农村地区面临的养老保障形势依然严峻，建立起真正意义上的养老社会保险势在必行。

一、我国农村养老保险的现状及河北的特点

为了更好地解决好农民养老问题，中国政府从1987年开始探索，并在部分地区进行试点，到1991年，民政部在国内调查的基础上出台了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》），标志着我国养老保障制度建设工作的正式开启。同年，在山东牟平县组织试点，随后在全国逐渐推广，但效果并不理想。河北省的农村社会养老保障制度建设在《方案》下发后的一段时间内曾取得较大进展，但自1999年国务院决定对农村社会养老保险进行规范整顿，并停止开展一切新业务后，又一度趋于停顿，致使一些投保农民对社会养老保险失去信心，并在很多地方出现了农民大规模退保现象。此后，全省一定层面上的农村社会养老保障制度建设及相应的改革探索虽然一直没有停止，并在部分地区和一些局部领域逐步走向深化，但总体进展缓慢，到目前为止，农村社会养老保障还没有建立比较完善的制度。

从整体上说，农村老年人投保意识淡薄，在投保问题上顾虑重重，怕政策不稳。1992年颁布的《方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一政策一直延续至今。在这一规定下，我国农村社会养老保险主要是基金积累式个人账户模式。个人缴费及集体补助全部计入个人账户，个人账户属个人所有。养老保险主要由农民个人缴纳，有条件的集体虽可以给予一定的补助，但实际上因为我国农村普遍贫穷，享受这一待遇的农民很少。农民在达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金，养老金数额根据个人账户积累额和市场预期寿命来确定。1998年向5.98万参保人发放养老金，人均42元，月均3.5元。显然，这样的保障没有多大意义。

受经济发展水平、经济承受能力特别是小农意识的制约，当前，农民对加入农村养老保险、医疗保障等社会保障在认识上还存在偏差。据笔者在河北省部分县市农村访谈发现，被调查老年人只有少数人投过农村社会养老保险，只有20%的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别，只有10%的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。

就河北而言，现行农村社会养老保险制度存在的主要问题是：（1）农村地区开展的社会养老保险实行农民自愿参加，筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳，所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄，缺乏人与人之间的互助互济，这与社会保险应具有的强制性、互济性相违背，因此，它并不是真正意义上的社会保险。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，县级主管投资空间小、收益差，使农村养老保险基金难以保值增值。违规投入非银行运营机构，挪用、占用农村养老基金的案例比比皆是。（3）农村社会养老保险目标人群的实际政策指向存在偏差。从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需要越强烈。但是，目前的政策恰好相反，农村社会养老保险实际走得是一条“保富不保贫”的路子。另外，现行农村社会养老保险采用积累式个人账户模式，只能解决“未来老年人”的养老问题，对目前已进入老年和即将进入老年的农民来说，没有任何意义。（4）缺乏有效的法律法规依据。河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据民政部下发的《方案》和各级主管部门下发的业务指导性文件，虽然党的十六大报告再次明确要求在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村社会养老保险操作办法和规定仍未出台。

二、建立符合实际的农村社会养老保险新体系

纵观国外发达国家的经验，养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性，在目前构建农村新型养老保险体系的同时，必须迅速制定相关配套的法律。法律的制定必须兼顾公平与效率、权利与义务相和谐的立法价值选择，确定国家和政府的责任，明确农村养老保险是整个社会养老保障体系的有机组成部分。此外，还应制定农村社会养老保险行政规章，并将这一层次的规章作为我国农村社会养老保险法体系的主体。具体可包括：农村社会养老保险的具体实施办法；农村养老基金管理、运营和监督条例；农村养老基金税收减免办法等。由于我国农村社会经济发展不平衡的地区差距而造成的养老保险制度不统一状况应尽快得到扭转和协调。

为了推动农村社会养老保险工作稳步发展，实现农村小康社会建设目标，必须采取以下措施，积极稳妥地推进河北省农村养老保险。首先，加强各级政府对建立农村社会养老保险制度的推进。建立农村社会养老保险制度是对传统家庭养老模式的一次重大变革，在农村养老保险制度变迁中，作为变迁主体的农民并不具备创新主体的资格。我国以建立社会养老保险为目标的农村养老保险制度改革实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利，其制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。从河北省来讲，除了力争尽快出台一套较完备统一的基本法规之外，必须加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度。为此，有关部门应在缜密调查和分析的基础上，摸清各地各类农民的经济条件，制定统一规划和适合不同收入层次的养老保险政策和实施方案。达到一定人均收入的地区，必须强制实施一定保险水平的社会养老保险。未达到规定人均收入水平的地区实行群众自愿，但随着经济的发展，一旦达到规定的人均收入水平，就必须进入强制实施社会养老保险的行列。另外，在强制实施社会养老保险情况下，对部分确实困难而不具备负担能力的农民可以实行减免政策。

其次，加强各级政府对农村社会养老保险的财政投入力度，健全基金管理体系。资金筹集是社会保险制度运行的核心，纵观国外，日本和德国对养老保险的财政支持都在1/3以上。事实证明，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案，就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新制度模式。另外，国家还应对农村社会养老保险基金实行让税政策，并承担养老基金运行的管理经费。在政府加大对财政投入的同时，面对庞大的养老基金，基金管理是一个至关重要的问题。一个完备的基金管理体系应涵盖政策制定、基金监督和基金经办三个层面。基金管理政策的制定由行政主管部门负责；基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成，外部监督包括政府监督和社会监督，内部监督分为行政监督和内部审计稽核；基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用，基金收支必须实行收支两条线管理。

再次，应着眼统筹发展全局，做好农村社会养老保险与其他相关制度建设之间的协调工作。农村养老保险制度是广大农民各项社会保障制度的组成部分，除此之外，还有农村医疗保险、农村最低生活保险和农村社会救助等。养老保险的功能在于解决农民生活上的“远虑”，而医疗保险和最低生活保险的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保险与后者在保险农民生活安全上相互统一，相辅相成，但又存在着财力资源上的矛盾。因此，农村社会养老保险制度的建设应纳入整个农村社会保险体系建设全局，与其他保险项目统一考虑，统一规划。对大部分农村地区而言，先行建立农村最低生活保险制度与完善农村社会救助制度是目前比较理想的选择。另外，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保险制度建设还应着眼城乡统筹发展的全局。农村社会养老保险的覆盖范围，除农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现行城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。在目前的情况下，农村社会养老保险制度应尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。

最后，除上述制度方面的建设之外，还应该大力培育农民的社会养老保险意识，提高农民对社会养老保险的认同程度。这对于推进农村社会养老保险的制度建设具有极大的促进作用。

总之，农村养老问题直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展。随着农村商品经济的不断深化，构建和完善农村养老法律体系，确定国家和政府的主体责任地位，加大对农村养老保险的扶持力度，不断规范农村养老保险已是大势所趋。认真研究我国和各省农村的实际情况，建立符合国情和省情的农村养老保险制度，是落实党的十七大精神的重要保证。

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