行政诉讼范文10篇

法人或其他组织提起行政诉讼用）

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我国1989年制定的行政诉讼法，规定了维持判决、履行判决、撤销判决、变更判决和重作判决五种行政判决；2000年公布施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，补充规定了确认判决和驳回诉讼请求判决。这些判决形式，在行政审判中发挥了非常重要的作用。但是，这一理论，特别是维持判决理论中存在着一些认识上的盲点和误区，在司法实践中难以操作。本文将分析当时的立法背景和现行制度中的不足，并提出要以驳回诉讼请求判决来全面取代维持判决。

一、问题的提出

（一）为何仅在我国有维持判决制度

根据我国《行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，人民法院审理一审行政案件，认为具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，应当作出维持判决。维持判决，一方面意味着法院对就具体行政行为合法性的肯定，另一个方面，也意味着驳回了原告对具体行政行为的诉讼请求。可以说，我国行政诉讼法规定的维持判决制度是行政诉讼中最具中国特色的，因为，不管是欧洲大陆法系国家还是在英美法系国家，都没有行政维持判决制度。对此，我们不禁产生第一个疑问，为什么国外不存在维持判决制度，而在我国却有这一规定呢？是否当初立法时，我国存在着什么特殊的历史背景？

（二）驳回诉讼请求判决与维持判决的具体关系如何

在最高人民法院的司法解释颁布之前，维持判决在行政判决中占有非常重要的地位，其作为行政诉讼的特有制度，一直深入人心。但是，这个司法解释却新增了“驳回诉讼请求判决”，也就是第五十六条所规定的：“起诉被告不作为理由不成立的，人民法院应当判决驳回诉讼请求。”自从确立了驳回诉讼请求至今，两者重复并行的现象便频频出现，同样的内容，有的地方适用维持判决，而有的地方适用驳回诉讼请求判决，既然同样是原告败诉，为何会有两种判决方式？由此，我们不禁又会产生第二个疑问：维持判决和驳回诉讼请求判决两者是并列关系，抑或种属关系？在现实制度下，有没有必要保留维持判决？

一、行政诉讼证明责任的内涵

（一）有关证明责任含义的三种学说

目前来看，占据主导地位的是证明责任的双重含义说，即认为证明责任是当事人行为责任和风险责任的结合。

（二）证明责任分配的意义

由于证明责任从本质上说是一种风险责任，负有证明责任的当事人需要在案件事实真伪不明时承担败诉的风险，因此，证明责任的分配就具有非常重要的意义。对于证明责任分配的实质，德国学者汉斯•普维庭教授在《德国现代证明责任问题研究》一文中，对案件事实处于真伪不明状态下的证明责任，递进提出三个问题：第一，法官有没有必须裁判的义务。第二，如果有此义务，那么应以何种方式进行裁判？第三，法官在判决中将真伪不明情况下产生的诉讼上风险分配给一方当事人承担的标准是什么？目前，法学界对关于第二、第三阶段的设题的回答尚未形成一致意见，但对第一阶段设题的回答则基本达成共识：在案件事实真伪不明的状态下，法官仍然负有裁判的义务，不得以事实不清为由，拒绝对本案作出裁判。“由此，法官必须要将真伪不明的事实拟制成‘真’或‘伪’然后做出裁判，其结果是，必然有一方要承担不利的后果，而为了实现公平﹑正义，以及现代要求的效率的法律价值，究竟应当由谁来承担这种不利的后果？”[1]探讨证明责任分配规则的根本目的就是为了解决上述问题，不仅通过规则确定由谁来承担败诉的风险，也要解释这种风险负担的理由，据此验证这种规则的确立是理性并符合法律正义的要求。由于诉讼程序的形式与性质存在差异，从而使证明责任的承担者也有所不同。对于证明责任的分配依据要综合考虑各种因素，科学加以设定。

二、设定行政诉讼证明责任分配规则的考量因素

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为自己权益受到某一行政行为的损害，而提起的关于该行政行为是否合法的诉讼。我国商标案件的行政诉讼是依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）而进行的。

（1）商标行政诉讼案件的管辖。行政诉讼法第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这一规定表明，一般情况下行政案件是由被告所在地的人民法院管辖。同时，行政诉讼法第二十五条规定，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同用出具体行政行为的行政机关是共同被告。对此，行政诉讼法第二十条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉的人民法院管辖。”

（2）商标行政诉讼案件的范围。根据行政诉讼法第十一条第八项规定，公民、法人或其他组织“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”可以提起行政诉讼。当事人对所有涉及到财产权的处罚不服，都可以提起诉讼。就商标行政诉讼案件讲，根据商标法及其细则规定，当事人对工商行政管理机关对下列7项行为处罚不服的，可以提起行政诉讼。

A、使用商标的商标商品粗制造，以次充好，欺骗消费者的；

B、国家规定必须使用注册商标的商品，没有使用注册商标在市场上销售的；

C、未注册商标冒充注册商标使用的；

一、行政诉讼的举证责任存在于行政诉讼中，而行政主体、行政相对人、具体行政行为的存在及其关联是行政诉讼存在的前提。

二、行政诉讼法是中国三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。

三、举证责任可以看作是一项义务，但又不完全等同于义务。

四、举证责任由被告承担可以更加有力的贯彻“依法行政”这一治国方针。在法律上的体现之一是被告应当提供其作出具体行政行为的事实根据和规范性文件依据；二是被告应当在法定期限内提供证据；三是被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。

五、被告承担举证责任后，会引起人民法院对被告所举证据的二次认定和对被告所依据法律的二次适用。

六、被告应当为其作出具体行政行为时所采用证据的真实性负责。有关这一点行政诉讼法律体系中并没有体现，这不失为一种缺陷。

一、新旧行政诉讼法判决类型的变化

（一）改判决维持为判决驳回原告诉讼请求。(1)通过前面的介绍可知，修改后的行政诉讼法中的驳回原告诉讼请求与修改)前的行政诉讼法中的判决维持的条件基本一致，除了修改后的驳回原告诉讼请求多了“原告申请被告履行法定职责或给付义务不成立”一点。两者只是在名称上有较大差异，而在实质内容和适用上，并无区别。（二）“明显不当”成为撤销判决的理由。修改前的行政诉讼法规定了五点导致撤销判决的理由，而修改后的行政诉讼法把“明显不当”纳入其中，就使得撤销判决不仅仅在“管辖”上的范围有所扩大，而且适用上的范围也有了一定的拓宽。（三）增加了给付判决。2014年行政诉讼法修改前的规定中并无给付判决这一项内容，而在修改后的行政诉讼法中以新创的方式增加了这一项判决类型，此项内容主要是针对行政机关不履行其给付义务，法院不得不通过判决的方式督促其履行给付义务，维护和保障公民的合法权益，也维护行政机关的自身形象。（四）新增了确认违法判决。在旧的行政诉讼法中，对于例如“不具有可撤销内容”这样的现象没有做出具体的规定，而新法在注意到这些实践中所出现的未被旧法考虑的情况下，新增加确认违法这样一种判决类型，弥补旧法在这一块的薄弱之处，也进一步完善我国行政诉讼法的适用，使得实践中能够更加轻松地依法行事。

二、判决类型变化的启示

（一）适时调整判决类型。随着经济的发展，社会的进步，理所应当会出现越来越多千奇百怪的行政案件，当旧的行政判决类型已经不能应对丰富多彩的行政案件时，我们自然不可能听之任之，及时做出调整和修改，才是妥善的应对之策。就像新法将维持判决修改为驳回原告诉讼请求一样，或许未来在更多的实践中，我们也需要将变更判决变做另一种判决类型。做这些改动，一方面，为了促进中国法治事业的进步，更好的维护和保障普通民众的权利；另一方面，与时俱进，让法律能够跟得上甚至超过社会的发展趋势。但是，适时调整并不是说朝令夕改，虽然法律需要能够符合时代的要求，但法律毕竟庄严而且代表着权威，因此，法律修改也应当掌握一个度，一个既不操之过急也不拖拖拉拉的度，这也是“适时调整”的一个方面。（二）符合时宜的新创更多的判决类型。2014年行政诉讼法创造了不少新的判决类型，这就表示我国行政诉讼的判决类型已经十分合理了吗？答案肯定不是，我们都知道法律的创制具有滞后性，它很少能够未卜先知社会发现会出现哪些状况，因此，在未来可能出现更多的行政案件，现在的行政诉讼法所没有规定的类型，到那个时候，我们就需要创制更多的判决类型，就像新法所创的给付判决这样一种类型。但是新创判决类型并不是儿戏，它应当是为应对在大量的实践中所反复出现的问题而必须要做的创制，如果仅仅因为个别案例就对一部法律进行修改调整，这显然是不合乎立法精神和立法理念的。（三）拓宽行政案件的公开方式。从古至今，我国的民众在与“官府”的交往中都有一种畏惧心理，或者说大多数情况下都是处于弱势地位的，尽管新的行政诉讼法新创了给付判决这一类型来使民众有途径向行政机关索要自己所应得的东西，但是这并不足以完全保障处于弱势地位的民众，他们也许会由于畏惧在自己向“官府”索要自己应得之后，而依然选择忍气吞声，进而导致这样绞尽脑汁创制的条款成为毫无意义的文字。因此，我认为要从根本上解决民众在行政案件中地位上的不平等，一方面，在问题出现后，要让案件为广大民众知悉，使得权利受到侵犯的民众能够有所依靠，但是使民众知悉并不是通过无良媒体的方式，这就需要一个类似于法院“绝对中立”的媒体传递行政案件所能够公开的信息，这样才不会导致媒体的无脑瞎说引导舆论导致法院判决受到影响；另一方面，行政机关应当在问题出现后主动站在公众面前，若其行政行为合法，则阐述其合法的理由，使得普通民众也能理解；若其行政行为不合法，则自觉进行改正并向社会大众道歉。

三、总结

行政案件中大多数都是因为行政机关行为的不当造成的，这不是针对行政机关，可以想象，一个普通人在不是迫不得已的情况下，基本不可能选择去和行政机关作对。因此，要使行政机关的行为变得恰当，更少的出现行政案件，最好的方式就是提高行政机关人员的整体素质，这就要求行政人员要具有较高的法律素养和较强的服务意识，不仅要求每个行政人员要做到“法无授权不可为”，并且要做到心底要具有为人民服务的意识。要实现这两点，一方面要加强对行政人员的选拔，选拔法律素质较高的行政人员，并且，在选出后要不定期进行学习，毕竟法律是在时常变化的；另一方面要通过各种具有实质意义的教育提高行政人员的公仆意识，比如最近的“扶贫”事业就是很不错的树立公仆意识实践活动，相比较于那些各种报纸宣传演讲，往往流于形式，实质意义较低。

一、现行立法的规定及问题的提出

学理上通说认为，行政诉讼起诉不停止执行制度是行政诉讼法上特有的一项制度，是指行政主体一旦作出具体行政行为，就被推定为合法有效，具有执行力，不因行政相对人向法院提起诉讼而停止对行政行为的执行。但这项原则也并非绝对，在某些特定情形下，法院可以裁定停止执行行政行为。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对此制度进行了明确的规定。

（一）现行立法的规定

（1）被告认为需要停止执行的；（2）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（3）法律、法规规定停止执行的。”根据该条的规定，可以看出我国《行政诉讼法》确立的是起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形。因此，我国的立法模式是“起诉不停止执行为原则，停止执行为例外”。同时，该法第66条又作出了这样的规定“：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”据此，关于行政诉讼期间是否执行被诉行政行为，我国在实践中采用的是双轨制：第一，对依法享有强制执行权的行政机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间不停止执行。因为这些行政机关本身就具有强制执行权，可以自主决定是否执行，如果在进入诉讼程序后其仍然认为应该执行，则自然意味着继续执行；第二，对没有强制执行权的机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间停止执行。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第94条规定“：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”这些行政机关本身就不具有强制执行权，当其作出的具体行政行为进入诉讼程序后，若要继续执行，则需要向法院申请，而根据《若干解释》第94条的规定，人民法院不予执行被诉行政行为，即诉讼期间会导致停止执行被诉行政行为。

（二）问题的提出

上述论及的双轨制是我国现行立法确立的基本制度，应当说，这种制度设计还是比较完备的，但乍看之下似乎设计得比较严密、无懈可击，其中的矛盾却是客观存在的，集中表现为以下三个方面：1.起诉不停止执行原则与现行行政强制执行制度相冲突。如上文所述，《行政诉讼法》第44条确立了起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形，如果仅从这一条款观察，这一制度设计并无问题。但是，若将此条款与《行政诉讼法》第66条结合起来观察，就会发现其中不可忽视的制度矛盾。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”此条款是对所有不享有行政强制执行权的行政机关的授权，即这些机关可以以条款为依据向法院申请强制执行行政行为，这也与世界主要国家的通行做法相一致。但问题在于，我国很多单行法律都规定原则上只有人民法院才享有行政强制执行权，除此之外，绝大多数行政机关都不享有此项权力，都只能向法院申请强制执行，只有诸如审计、税务、公安、工商、海关等极少数行政机关才享有强制执行权。而《若干解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”这就清楚地表明，不享有行政强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，是不能被执行的，而这样的行政机关占绝大多数，因此停止执行占据了主流地位。相反，享有强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，依然可以继续执行，即不停止执行，而这样的行政机关只是占极少数，正如最高人民法院法官所认为的那样“，《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则，此原则只适用于行政机关有强制执行权并自行强制执行的情形。”[1]因此不停止执行反而成为了例外情形，再加上《行政诉讼法》第44条规定的3种停止执行的例外情形又排除了相当一部分被诉行政行为，这就使得在行政诉讼期间能够继续执行的行政行为的数量变得极为有限。如此看来，我国《行政诉讼法》第44条确立的“起诉不停止执行原则”在实际操作中变得基本没有价值，原则与例外已经颠倒，制度设计成为了一纸空文。2.起诉不停止执行原则与行政行为效力理论相矛盾。我国行政法学界通说认为，行政行为的效力通常包含三个方面，即确定力、拘束力与执行力。[2]这种效力的内涵与法院的司法行为的效力内涵有着很大的相似性，因为长期以来学界是将行政行为等同于司法行为的，司法判决具有确定力、拘束力与执行力，这是基本公认的事实，于是行政行为的效力内容也借鉴移植了这种理论。但实际上，行政机关作出的行政决定与法院的的司法判决毕竟有着很大的不同，一个很明显的例证就是，在世界主要国家里，绝大多数行政行为都要接受司法审查，只有极少数行政行为才可以免于司法审查。因此，司法判决的效力内容是否可以完全移植到行政行为上来，这是值得怀疑的。实际上，行政行为的效力应该作出这样的区分：一方面，行政机关在作出行政行为后，行政行为即具有确定力和拘束力，它要求行政机关非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，否则会承担法律责任；行政相对人也不得任意否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。另一方面，行政行为虽已成立，却并不当然地具有执行力，因为所谓行政行为的执行力，是指“行政行为生效后，行政主体与行政相对人必须自觉履行相应行政行为所确定的义务”。[3]在这里，行政行为具有执行力的前提是行政行为已经生效，而行政行为也有有效与无效之分，正如民事行为也有民事法律行为（合法有效）与其他民事行为（效力有瑕疵）一样。因此，无效的行政行为自然谈不上具有执行力，而具体行政行为进入诉讼程序后，说明其受到了行政相对人的质疑，并且要等待法院的合法性审查判断，其效力已经处于不确定状态，在这样的状态下，如果不停止执行被诉行政行为，就等于承认了该行政行为当然地具有执行力，这与行政行为执行力的内涵是相矛盾的。3.起诉不停止执行原则会牺牲对相对人合法权益的保护。我国现行“起诉不停止执行”的立法设计是为了追求行政管理的连续性与效率要求，正如一种很具有影响力的观点所说“：现代国家的行政管理，要求效率性与连续性，如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性与连续性，使法律秩序处于不稳定状态。如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷入瘫痪，危害社会和公众的利益。”[4]在行政机关想要实现的法律效果或者公共利益与行政相对人的个人利益发生冲突之时，立法选择了继续执行被诉行政行为，从而保障公共利益的实现，这就牺牲了行政相对人的利益诉求，但这与《行政诉讼法》的立法宗旨就相去甚远了，因为该法第1条明确规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。虽然《行政诉讼法》第44条规定在三种情形下法院可以停止执行被诉行政行为，但这些情形所适用的条件并不明晰，缺乏明确客观的衡量标准，现实中缺乏可操作性，实际并不利于相对人权利的有效保护。而且，那种担心停止执行就会破坏行政管理效率性与连续性的论点实际也并不能必然成立，因为这种阻碍只是暂时性的，不是永久性的，从全国范围来看，起诉对行政管理的影响是很小的。[5]因此，从有效保护行政相对人合法权益和行政管理是否会受影响的角度来看，起诉不停止执行原则都是存在问题的。

行政诉讼起诉期限，指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。法律通过设立起诉期限制度，用表面限制行政相对方在一定时间内行使诉权的手段，来确保行政相对方及时通过法定救济渠道维护自己合法权益，一方面使行政法律关系得以尽快稳定，另一方面也使人民法院行政审判更少因时过境迁而在取证、查证上面临困难。目前，有关行政诉讼起诉期限的规定，散见于《行政诉讼法》、《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干解释的规定》(以下简称《若干规定》)以及少量最高人民法院对下级法院的请示答复里。这些规定，可以解决司法实践中大部分涉及起诉期限的问题。

当前审判实践中遇到的几个有争议问题

第一，行政诉讼最长起诉期限与法定起诉期限衔接问题。

案例1：张某与李某为邻居。2000年5月，张某通过申请，获得某市规划局的许可，将其旧房翻新并扩建100平方米。由于该扩建范围涉及邻居李某的出入通道，致使工程完工后该通道的宽度由过去的2米缩至0.8米，引起李某的不满，双方时有摩擦。同年10月，张某向李某出示规划许可证，证明其属合法占地，李某也没有更多意思表示。2002年12月，李某以某市规划局给张某颁发的规划许可证侵犯其合法权益为由，向某市法院提起行政诉讼，要求撤销该规划许可证。法院对于李某是否享有诉权存在分岐：一种意见认为，某市规划局颁发规划许可证的时间为2000年5月，由于李某当时并不知道该具体行政行为内容，根据《若干规定》第四十二条，起诉期限应从知道该具体行政行为内容之日起计算，由于涉及不动产，当事人从作出具体行政行为之日起二十年内向人民法院提起诉讼，人民法院均应受理。因此，李某于2002年12月向人民法院起诉，仍处于司法解释规定的最长起诉期限内，其诉权应受到保护。另一种意见认为，根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，公民、法人和其他组织应从知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，而李某于2000年10月就从张某处获知某市规划局颁发规划许可证一事，但时隔二年多才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，其诉权依法不予保护。这个案例提出的问题是：《若干规定》里的行政诉讼最长起诉期限与《行政诉讼法》里的法定起诉期限究竟是彼此分离还是相互补充？在适用《若干规定》第四十二条时，是否应当考虑与《行政诉讼法》第三十九条衔接？

第二，行政机关作出具体行政行为不告知诉权和起诉期限，适用《贯彻意见》或《若干规定》的起诉期限时，应否将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时问题。

案例2：赵某与其子共同居住在临江路34号，该房屋属于房改房，由赵某购买，享有完全产权。1996年2月，赵某之子瞒着父亲将房产证拿走，由某市国土房管局办理了房屋变更登记，产权人由赵某变为其子。2001年元月，赵某得知房产证被变更，为了不伤亲情只好作罢。2002年8月，赵某之子擅自决定将房屋部分面积出租，引发父子不和，赵某为了争回自己的房屋产权，遂以某市国土房管局违法进行房屋变更登记为由向法院起诉。赵某的起诉是否超过法定起诉期限？从《贯彻意见》第35条规定看，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。加上法定的三个月起诉期限，赵某实际享有一年零三个月的起诉期限。从本案实际情况看，如果从1996年2月具体行政行为作出算起，赵某显然超过了起诉期限。但是，《若干规定》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案若适用《若干规定》，赵某刚好在法定起诉期限内。因此，适用《贯彻意见》抑或适用《若干规定》直接关系赵某的诉讼利益。有人认为，只要相对人知道具体行政行为是在《若干规定》生效后，即2000年3月10日后，不管具体行政行为实际作出时间在什么时候，一律适用《若干规定》的有关起诉期限规定。另有人认为，应当将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时，具体行政行为作出在2000年3月10日之前，则适用《贯彻意见》，之后，则适用《若干规定》。

行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点，不仅关系到对行政诉讼制度的定位，更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成效。关于我国行政诉讼目的，学术界多有争议。随着《行政诉讼法》修改提到议事日程，此种争议不再只是理论层面上的纷争，更关系到立法的选择和安排，即如何具体确定我国行政诉讼的目的并体现在具体条文和制度之中。本文从有关行政诉讼目的理论纷争入手，对我国行政诉讼目的的确定及其落实机制展开探讨，以期能推进我国《行政诉讼法》的修改。

一、立法中的争议

关于中国行政诉讼的目的，无论是在《行政诉讼法》制定之前，还是在《行政诉讼法》实施之后都存在争论，莫衷一是。在《行政诉讼法》制定前，就有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”①这是从保护公民合法权益的角度理解行政诉讼制度的。《行政诉讼法》制定中，出现了保护公民权益与保障行政机关依法行使权力的观点之争。“一种意见认为，行政诉讼立法的目的在于保障和维护公民的合法权益，另一种意见对此并不否认，但同时强调行政诉讼立法的目的还在于保障行政机关依法行使权力，认为保护公民的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立的，而是统一的。”①《行政诉讼法》最终采纳了第二种观点。②

从立法背景和立法意图来看，当时的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是维护行政机关依法行使行政职权。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”如果从字面意义上看，我们可以把“保证人民法院正确、及时审查行政案件”理解为是实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的手段和途径；同时，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”明显居于立法目的中的主要地位；而且如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释是为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，在语义诠释学上也可以说得通。有关行政诉讼目的的争议，不仅没有因《行政诉讼法》的颁布而停止，反而引发了更多的争议，其中不乏激烈的批评，矛头直指《行政诉讼法》第1条中“维护行政机关依法行使行政职权”的规定。③

仔细分析可以发现，这一目的载入《行政诉讼法》，既有主观认识的误区，也是彼时现实使然。在行政诉讼中，被诉行政行为经过法院审查后，合法的不支持原告的请求，固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或制度的目的与行为或制度产生的附随效果混为一谈。当然，不可否认，这一认识与其时行政权强大和行政强制执行制度不健全等有关。伴随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善，不能也不宜将维护行政权力作为行政诉讼目的，已成为理论界的共识。目前，可以见到的不同版本的《行政诉讼法》修改建议稿均删除了这一内容。有充足的理由可以预见，维护行政权力这一目的会为未来的《行政诉讼法》所摒弃。不过，这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在《行政诉讼法》修改中不再会出现。事实上，针对行政诉讼目的的确定，学术界争议的焦点已悄然发生转换。近十年来，对此问题的争议集中在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之上或三者关系的处理之上。④

在这三重目的中，解决行政争议并未出现在《行政诉讼法》中，是学术界对行政诉讼作为一种诉讼形态的本质反思的结果。较早将解决行政争议或行政纠纷作为行政诉讼目的探讨的，见诸《行政诉讼程序目的论》一文。⑤虽然该文是从批判工具主义（诉讼）程序观角度展开分析的，但却从实体法与程序法的关联与区分中推演出行政诉讼具有解决争议或纠纷的目的。这一认识近年来得到学术界的响应和认可。保护公民权益与监督行政机关明确出现在《行政诉讼法》第1条之中，但二者关系的处理则是重要问题。表面上看，将监督行政机关与保护公民权益并置为行政诉讼目的似乎没有问题。监督行政机关可以达成保护公民权益，而保护公民权益正需要将行政机关置于强有力的监督之下。就一般意义上分析，这一论证很合理、很完美。然而，深入分析就可以发现，二者之间存在着微妙而深刻的差异，并因此会给行政诉讼安排带来重大的不同。监督行政机关着眼于促进行政的正当、合法、有序地运转，致力于营造客观的良好的行政秩序，因此行政诉讼的安排必然聚集于对行政行为合法与违法的判定。相反，保护公民权益的立意在于保护个体的权益，而不是客观的行政秩序，相应的行政诉讼的安排主要围绕着当事人的权利是否受到侵犯以及如何予以救济。

行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼程序的活动。笔者认为行政诉讼调解不能只看作是一种争议处理方式，还应把它看作是一种特殊的行政权的处分，它是新形势下解决行政纠纷的一种特殊的行政行为。在此思路下，进而探讨规范行政诉讼调解的制度。

一、行政诉讼的性质

行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。行政诉讼对行政主体而言是法院对行政主体的法律监督制度；对于行政相对人而言，则是法院对行政相对人的行政法律救济制度。

（一）行政诉讼是法律监督制度。在行政法律监督体系中，行政诉讼是一种不可缺少的事后法律监督制度，是国家法律监督制度的重要组成部分，其功能主要是监督行政机关以及法律、法规授权的国家组织依法行使职权。人民法院通过对行政案件的审理，发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定违法事实不清，可以运用国家司法权，撤销违法具体行政行为，或责成行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中，人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其它瑕疵，还可以向行政机关提出司法建议，要求行政机关予以纠正。实践表明，法院通过受理和审理行政诉讼案件，依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查，并判决一些被告败诉，体现了司法权对行政权的监督与制约。

（二）行政诉讼是一种行政法律救济制度。从行政诉讼的设置上看，民告官的行政诉讼是为行政相对人提供保护的救济途径。由于行政行为的先定效力，行政相对人在提起诉讼之前根本无法与行政主体对抗，而只能服从，所以，没有行政诉讼，不法行政行为侵犯相对人的合法权益时，行政相对人的合法权益无法得到保障。从这层意义上说，行政诉讼旨在监督行政机关依法行政的同时保护相对人的合法权益，在相对人的合法权益受到或可能受到具体行政行为侵犯时，为相对人提供及时有效的救济。

二、行政诉讼的制度缺陷