邓小平民主监督制度建设思想论析

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民主监督制度属于国家政治制度重要组成部分。在社会主义民主政治建设中占有极其重要的地位。我们要实现建设高度社会主义民主政治的目标，必须加强民主监督制度建设。认真研究与学习邓小平关于民主监督制度建设的思想，对完善我国民主监督制度，推动民主政治建设，特别是加强对各级领导干部的监督，有着极其重要的指导意义。

一、要坚持共产党的领导，必须要有监督和制约机制

新中国成立不久，邓小平就多次阐述监督制度建设对于加强党的领导的重要意义。在党的八大上《关于修改党的章程的报告》中，他明确指出：“从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[1](P215)党的十一届三中全会后，根据新时期的特点，他强调中国的社会主义事业要发展，在政治上必须坚持党的领导，这是我国改革开放和社会主义现代化建设能否成功的关键。但在坚持党的领导的同时，党和国家机关必须也要有监督和制约，这是党的领导正确性的必要保证，也是总结我们党和国家历史教训得出的正确结论。

第一，执政党的地位和特点决定了党和国家机关必须要有监督和制约机制。邓小平指出，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督”。[2](P270)加强监督，对于杜绝与克服大的错误的发生，使党经受住执政的考验，具有根本性的意义。我们知道，党在没有取得政权之前，处在武装斗争和白色恐怖的环境之中，随时面临生与死的考验。这种严酷的现实，本身就是对党员的最严厉的监督。执政以后，党的地位和环境发生了根本性的变化，许多党员担任了一定的领导职务，掌握了一定的权力，这时“可以有两种态度，一种是做官，一种是当人民的勤务员。”[3](P304)如果不加强监督，广大干部就会由“公仆”变成“主人”，就会使党脱离群众。在现实生活中确有一些干部，把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，也危害了党的事业。所以，邓小平告诫全党，要注意执政党的特点，更加注意坚持党的优良传统。这样，就可以避免沾染官气、脱离群众、脱离实际。

第二，要防止和杜绝权力的滥用，必须要加强监督机制建设。人类社会发展的历史证明，凡是不受制约的权力，必定被滥用；权力被滥用，必定导致政治腐败和专横。在社会主义社会，仍然存在着权力变质和权力腐败的可能性。资产阶级、封建阶级的旧思想、旧习惯仍会在我们今天的社会中长期存在并影响着党的各级干部，权力行使者在利己主义的驱使下，仍然可能滥用权力。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民是国家权力的所有者，但是我国尚处在社会主义初级阶段，只能将权力交给国家机关及其工作人员去行使。这就造成权力所有者和权力行使者的相对分离。权力行使者如能按照人民的意志行使权力，或者权力所有者能够控制权力行使者，限制其权力滥用，那么权力就成为人民谋利益的工具，推动社会进步。相反，如果权力行使者脱离权力所有者的监督、制约，那么，人民给予的权力就会成为少数人谋取私利的工具，国家机关及其公务人员就有可能从社会公仆变为社会的主人。正如邓小平指出的，“不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。”[3](P304-305)事实上，权力的消极腐化现象正在滋长和蔓延，不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。有的一些党员干部拿着手中的权力侵占群众利益，搞生活特殊化，有的滥用权力，以权谋私，贪赃枉法。因此，要建立完备的监督制度，以便对权力进行全面的制约、管理，对权力行使者实施有效的监督，使其真正地为人民行使权力。

第三，为了改革开放和发展社会主义市场经济，也必须要加强监督制约机制建设。改革开放和发展社会主义市场经济促进了社会经济的快速发展，但在这种新形势下滋生并蔓延开来的各种腐败现象使我们党和国家面临着一场严峻的考验。在新旧体制转型的过程中，各级领导干部中出现的贪污、贿赂等经济犯罪案件，涉及的人数之多，范围之广也是前所未有的；各种行业不正之风屡禁不止；整个社会拜金主义也日益猖獗。这种严重的权力腐败和社会腐败现象给我国的现代化建设和社会进步带来了极大的危害，不仅严重败坏了党和政府的声誉，也阻碍和破坏了改革进程和社会主义市场经济体制的建立。邓小平曾在1982年就指出，我们自从实行对外开放和对内搞经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会“改变面貌”的问题。1989年6月，他又严肃地告诫全党，要“实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”[6](P313)产生这种腐败现象的原因是多方面的，固然与封建特权思想和资产阶级腐朽思想的影响有关，但更为主要的原因是在体制转型的时期，相应的法规和制度包括监督制度不健全、不完善。传统的计划经济是由行政权力来驱动的，行政权力无所不在，无所不能。在由计划经济向市场经济转变的过程中，由于计划机制和市场机制双轨并存，使得某些行政权力有可能变为一种可以带来收入的东西，它诱使一些人铤而走险，以权谋私，大搞权钱交易。要从根本上解决这一问题，必须建立健全各种完备的权力制约机制。改革开放以来，党和国家对惩治腐败问题先后制定了很多规定和法律，但一些腐败分子如陈希同、成克杰、胡长青之流仍置若罔闻，更加猖獗。问题就在于这些人手中的权力没有受到应有的制约，我们初步建立的相关权力制约机制也未能发挥应有的效能。因此，只有在加快政治体制改革、健全权力制约机制上下功夫，通过强化并完善对各级党政领导机关和领导干部的政治监督、法律监督，通过广泛的群众监督、派和无党派民主人士的监督，以及舆论监督，才能有效地防止腐败现象的发生。

二、党内民主监督是最直接的监督

早在50年代中期，邓小平就明确提出，所谓监督来自三个方面。第一是党的监督，第二是群众监督，第三是派和无党派民主人士的监督。后来又多次强调要拓宽监督渠道，加强各方面的监督，并认为，对于共产党员来说，党的监督是最直接的，也是最重要的。因为中国共产党是执政党。一方面，党内民主监督是党自身存在和发展的内在动力，是党自我约束、自我完善的基本途径，是保持党的肌体健康发展的重要手段。另一方面，建立、发展完善党内民主监督机制，是党依靠自身的力量，对党员、党的干部、党组织的各种权力加以制约，以保证党员、党的组织、尤其是党的领导干部按照党章和党的其他规章制度办事，维护党的先进性、纯洁性，保证党的政治领导有效实现。为此，邓小平把党内民主监督放到极其突出的地位来对待，并认为要利用党内明确的隶属关系，运用直接的组织手段实施监督。

邓小平不仅阐述党内民主监督的直接性和重要性，而且认为最重要的应通过健全党内的民主集中制和民主生活制度化，对党员、党员领导干部开展最直接的监督。监督的办法是采取自上而下和自下而上相结合，主要方式之一是党组织的监督。包括上下级党组织之间的监督，同级党组织之间的监督和党组织对党员的监督。作为党组织特别是上级组织要监督下级组织和党员是否执行贯彻上级组织的决定，下级组织和党员有责任也有权力对上级组织包括党的领导机关的活动加以监督。但这种监督不能等量齐观、不分主次，监督的重点是上级组织及党的各级领导机关和领导干部。因为领导机关和领导干部权力大、责任重，如果发生失误，后果更为严重。同时，下级组织对上级组织及领导机关和领导干部的监督，能较好地体现民主精神，有利于保障下级组织和广大党员群众的民主权利。其二，党组织生活会的监督。建国初期，邓小平就指出，严格党的支部生活极端重要，没有支部生活就没有战斗力。后来他又说，对于干部的监督，“首先是党的生活的监督，党员干部要过党的生活……这不只是个人的修养问题，也是一种监督，是党的生活的一种形式……至于一般党员、干部，人人都应该经常过支部生活，过小组生活，接受党的监督。”[5](P330-331)特别是党的高级干部更应该“参加党的小组生活。尽管党委本身有党的生活，可以起到互相监督、互相勉励的作用，但是，党委要很好注意高级干部参加党小组生活的问题”，[6](P83)并要以普通党员的身份，按时参加所在的党支部、党小组的生活会，汇报思想情况，严肃认真地开展批评与自我批评，自觉接受支部、小组内党员的监督。其三，党委会内部的监督。邓小平认为，对于党的各级领导人，都应该有监督。“最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。……在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”“我们要重视党委会内部的互相监督作用这个问题。”[3](P309-310)此外，邓小平认为党的纪律监督，党风监督，组织部门对干部实行鉴定制度的监督，也都是党内民主监督的重要形式。

从党的十一届三中全会开始，在邓小平的主持下，党中央颁布了一系列党规党法，如1980年党的十一届五中全会颁发的《关于党内政治生活的若干准则》，其后不久又颁布了《关于高级干部生活待遇的若干规定》，1987年中纪委发出的《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》等，不仅为党员尤其是党员领导干部的相关权利义务和行为作出规范，而且为党内民主监督的正常开展提供了制度上的根据。应该说，这些年来在党的相关制度的约束规范下，党内民主监督的成效是显著的，促进和保证了党的路线、方针、政策的贯彻执行，推动了改革开放和现代化事业的健康发展。

然而，现行党内民主监督机制还存在着一些薄弱环节，未能充分发挥其应有作用。一是党内已有的监督法规往往得不到有效贯彻执行，有些党员甚至党员领导干部有章不循，有法不依，这就使党内民主监督在某种程度上存在有主观性、随意性。二是党内民主监督的层次单一，即党内自上而下监督好办，自下而上的监督难办。三是党内民主监督制度不完善，党员行使民主权利常常流于形式。依照党章，党员有权对党组织的工作提出建议或意见，批评党的任何组织和党员。但在实际生活中，由于缺乏切实的途径和保障，党员的这些权利往往只停留在党章条文上。为加强和完善党内民主监督，确保党的各级组织和党员特别是党员领导干部遵守党纪、政纪、法纪，贯彻执行党的路线、方针、政策，必须强化党员的民主监督意识，增强民主监督责任感，规范民主监督程序，提高依章监督的自觉性；拓宽自下而上的民主监督渠道及制度保障，如检举、揭发、申诉、控告、上访制度等，保证自下而上监督的运转正常和有效；增强党务活动的透明度，并建立党内党员民主罢免制，罢免可通过党员对领导者的民意测验、信任表决或通过党代表在代表大会上行使罢免权等方式进行，从而使党内民主监督真正具有约束力。

三、最重要的要有专门的机构依法进行铁面无私的监督检查

无论是从现代国家政权组织机构设置的趋势来看，还是从实际工作的需要和效果着眼，专门的监督机构在国家政权的监督机制中，都具有无法取代的重要作用。一方面，有了专门机构就可以根据法律和制度对党和国家机关及其工作人员进行经常地、主动地监督检查，及时发现和查处违法违纪行为，使任何犯了法的人都不能逍遥法外；另一方面，专门的监督机构具有相对的独立性，不受监督对象的干扰，可以利用职位权力，调动人力、物力、财力，采取各种手段开展监督活动。所以，以专门的监督机构依照国家法律及相关规定对党和国家的各级领导机关和领导干部进行铁面无私的监督检查，是监督机制制度化的最直接体现，也是邓小平监督思想的主要内容之一。

新中国建立不久，邓小平就明确要求“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来”，认为“这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器”。[7](P160)1956年，他在党的八大上着重指出，必须加强党的和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义现象，对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子，及时地给以应得的处分。粉碎“”，特别是党的十一届三中全会以后，针对十年动乱时期党内监督机关和监督工作遇到全面破坏，国家行政监督机构被撤销的沉痛教训，邓小平严肃而又及时地提出必须“要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[8](P332)，要强化监督机关的职能，充分发挥专门监督机构的监督作用。

加强监督机构的组织建设，是发挥专门机构监督作用的重要基础和首要条件。党的十一届三中全会后，根据邓小平的倡议，重新恢复了中央和地方党的各级纪律检查委员会，并规定每个支部都必须设纪检委员，形成了党内监督的专门系统。鉴于在改革过程中，有的国家行政机关以及国家行政机关工作人员违反政策和法律法规，违反政纪，1986年第六届人大常委会第十八次会议决定恢复国家行政监察体制，1987年，国家监察部正式组建，随后县以上地方各级人民政府设立了行政监察机构。从此，我国行政监察机构的专门监督又走上了正轨。与此同时，人民检察机关的力量也相应地得到加强，各级检察机关均设立了法纪检察厅，有的还成立了专门的法纪检察机构。这样，在反对特殊化、惩治腐败，维护为政清廉的过程中，党的各级纪委、行政监察机关和人民检察机关三管齐下，构成了我国专门监督机构的组织体系，在监督实践中发挥了极为重要的作用。

加强监督机构的领导体制和制度化建设，也是充分发挥专门机构监督作用的重要条件和必要保证。新中国建立初期，党内建立的各级纪律检查委员会属于同级党委的一个工作部门，直接在各级党委的领导下工作，党的上级纪委对下级纪委是业务指导关系。这种体制在工作中暴露出了一些诸如职权受限、不能检查和处理同级党委委员的问题，缺乏与党内外群众公开的直接联系。因此，1955年党的全国代表会议通过了成立党的监察委员会的决议，把纪委改为监察委员会，扩大了职权，领导体制也由原来的直属同级党委改为实行垂直领导，即实行上下级领导关系。邓小平在党的八大上给予充分肯定，并提出在上下级关系上，上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，有权审查、批评和改变下级监察委员会对案件所作的决定。这是对党的纪检领导体制的调整，也是更有利于党的纪检机构监督作用的发挥。1982年党的十二大通过的党章和1992年党的十四大通过的新党章，不仅重新恢复被否定16年之久的各级党的纪委由同级党的代表大会选举，各级纪检接受“双重领导”等规定，而且对其领导方式作了说明，并进一步扩大各级纪委的权限。在各级行政监察机关和人民检察机关，也实行“双重领导”体制，在行政监察和司法监督制度建设方面也有较大进展，先后颁布的一系列法规条例，如1990年12月，国务院颁布的《行政监察条例》，1997年5月，八届全国人大第25次常务委员会审议通过了《行政监察法》等等，这都为对党和国家各级领导机关和领导干部的监督，追究一切行政人员特别是领导干部的失职、渎职和其他违法违纪行为进行处罚提供了依据和保障。

强化监督机构的权威性和确保其相对独立性，是发挥专门机构更大作用的必然要求和迫切需要。改革开放以来，在邓小平关于专门机构监督检查的精神指导下，监督机构在抑制国家政治、经济、文化生活中的消极因素，特别是在惩治党和国家机关中的各种腐败现象以及企事业单位、社会团体中的违法乱纪行为方面，发挥了重大作用。然而，我们也必须看到，监督机构的功能仍然发挥较弱，还不足以预防、纠正重大失误，消除各种腐败现象，包括它在实际工作中缺乏知情权，在处理问题上缺乏批评权。其主要原因是监督机构独立性不够，监督者的权力往往小于被监督者，从而出现被监督者领导监督者、监督者依附于被监督者的状况。这样，作为监督主体的监督机构，其监督的权威性及有效性大打折扣，也就难以对重要权力进行切实有效的监督与制约。要充分发挥专门监督机构的作用，一要加大纪检监察部门的权力。党章和宪法法律赋予纪检监察机构的权力和权威任何人不得借口干扰“截流”。适当的时候，可将党内的纪检监督机构与同级党委互不隶属，即均由代表大会选举产生，同时对代表大会负责并报告工作，受其监督。二要适当扩大监督制约的范围和权限，赋予监督机构对同级党委、政府重大决策的知情权、参与权、建议权、批评权，对领导干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权。三要扩大并保障监督机构执法、执纪过程的相对独立性，切实落实有关法规赋予的对违法违纪线索的调查核实权、立案权和处分权，使监督机构的监督作用真正得到发挥。

四、要有群众监督制度

邓小平一贯强调建立强大的自下而上的群众监督体系。早在1956年，他就明确指出，我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。1957年，他在西安干部工作会上的讲话中把群众监督作为我们党和国家实行监督的主要渠道之一，并认为有群众监督比没有群众监督要好，会谨慎一些，可以把群众的积极性调动起来，强调要扩大群众对党的监督，对党员的监督。在改革开放的新时期，重点强调了“要有群众监督制度”的新思路。1980年，他总结国际国内的历史经验，特别是十年动乱的惨痛教训，明确提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[8](P332)邓小平关于“要有群众监督制度”的思想，不仅是强调群众监督是各种监督的基础，更重要的是在于要求加强群众监督的制度建设，使人民群众能够依循制度化的渠道提出意见，按照法律的规定行使自己的民主权力。建立和健全群众监督制度，确立群众监督原则非常重要，既可以使群众监督有法可依，而不靠大轰大嗡的政治运动，也能确保群众自身的利益和安全，使群众监督持久有序地进行。

为此，邓小平认为首要一条是要制定相关监督条例、原则，以便于群众大胆地监督国家机关及其工作人员。他多次指出，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，这既可以约束国家机关及其工作人员的行为，也可以保证广大群众依照一定的准则规范进行监督。正是在这一思想指导下，党的十一届三中全会以来，先后制定了一些相关准则、规定，为人民群众的监督提供了重要依据。党的十三届六中全会作出的《关于加强党和人民群众联系的决定》，要求对群众监督及反映的问题，要认真研究，正确处理，严禁压置不理，互相推诿。另外，中央还先后制定了有关如何接受人民群众监督及带有可供操作性的规定、条例。如国务院颁布的“信访条例”，一些部门行业监督条例，为广大群众对违法违纪失职的国家机关及其工作人员提出申诉、控告或检举提供了重要依据。

其次，扩大人民的民主权利，使人民通过行使知情权、选举权、参政权等权利来制约国家权力，这是加强群众监督制度建设的最为关键的一点。邓小平特别强调，要采取多种形式增强党务、政务活动的公开性，要大力加强党的组织、党员同群众的联系，要把国家的形势和困难、党的工作和政策经常真实地告诉群众。让人民群众知政、知情，除了国家安全机密之外，凡是能公开的，一律公开，尤其是各级各类负责人的主要公务活动、个人财产情况等，均应公开供人民群众直接监督。从监督环节上讲，还要把一切需要人民群众监督的职责权限、办事依据、办事程序和办事结果都公开出来，以便人民群众监督时有所遵循。

再次，建立群众监督的导向机制、激励机制和保障机制，也是群众监督制度建设的重要内容。因为群众监督积极性需要好的导向、激励机制，才能持久、顺利进行。也就是说，建立了完善的措施和好的机制，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气，才能避免挫伤群众监督的积极性，保证群众对国家机关及其工作人员监督工作正常开展。邓小平指出，宪法和党章规定的公民权利，党员权利，工人农民个人的民主权利，包括民主监督权，必须坚决保障，任何人不得侵犯。一方面，对群众的批评、建议、检举、揭发、申诉、控告要及时处理，作出交待，特别是对那些被群众检举揭发出来的违法违纪、搞特权、特殊化的人要作出法律、政纪处分，不能让他们占便宜；另一方面，要为检举、揭发的群众保密，严禁打击报复，如有打击报复，要严肃查处，不管什么人，都要执行纪律。

建立与不断健全群众监督制度，是邓小平和我们党在新时期实践中的一种探索。特别是初步建立的群众举报制度、群众评议制度、党政领导干部廉政报告制度和离任审计制度等，在社会实践中发挥了重要影响和不可低估的作用。但在目前情况下，群众监督中仍然存在某些无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象。这一方面造成了监督过程、环节、机制上的紊乱无序和不受制约，另一方面，与广大群众的监督权相配套的选举、罢免、公开、申诉、控告和国家赔偿制度等程序性规则的不完善，使群众的监督缺乏有效的针对性和操作性，从而影响了民主监督机制的运行及其作用的发挥。我们必须深刻领会邓小平关于群众监督的思想，进一步推动我国群众民主监督制度的发展和完善。

五、充分发挥派的监督作用

我们党历来重视发挥派的参政和监督作用。特别是在新的历史时期，党外人士包括派的民主监督“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中一些我们所没有发现的缺点和错误，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[11](P225)而且，派对党和国家的监督具有一些不同于其他形式的监督。其一，派对党和国家的监督是友党之间的监督。中国共产党与派的关系，不是与资产阶级政党的关系，而是新型的政党关系。资产阶级政党是互相倾轧，而我国的派是在承认共产党领导这个前提下，服务于社会主义事业的友党。建设和发展社会主义事业，已成为各派和我们党的共同利益和共同愿望。所以，他们提意见，展开批评，绝不是资产阶级执政党和反对党、在朝党和在野党之间的互相攻击、互相拆台，而是在共同的政治基础上，集思广益，多谋善断，相互帮助，相互督促，把社会主义事业推向前进。尤其是在社会主义改造取得了决定性胜利以后，他们的立场和我们的立场比以前更加接近，他们可以给我们的帮助只会越来越多。其二，派的监督是具有广泛代表性的监督。我国各个派均由各界知识分子和有一定影响的人士组成，具有深厚的群众基础和广泛的代表性，他们在行使监督职能时，能从自身特色的视角反映广大群众的意见，党和政府把他们有益的意见和建议吸收到党和国家的方针政策中去，可以使党和国家的方针政策更加符合实际，使决策更加正确，所以，邓小平指出：“我们要广开言路，广开才路，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子‘三不主义’，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，以利于政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点、错误，把我们的各项事业推向前进。”[9](P187)其三，派的监督是代表着统一战线主要方面的有组织监督。派的监督不同于一般群众的个别监督，同权力监督也不同，它不带有强制性，不具有法律的约束力。但是，派是我国统一战线的重要组成部分，作为统一战线的组织形式——人民政协，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，各派通过人民政协组织形式对党和国家的方针政策、各项工作进行监督，起到其他监督难以起到的监督作用。是一种有组织的监督，具有较大的权威性和影响力。其四，派的监督是一种高质量的监督。邓小平指出：“各派和工商联的成员以及他们所联系的人们中，有大量的知识分子，其中不少同志有较高的文化科学水平，有丰富的实践经验，不少同志是学有专长的专门家”。[10](P204)因此，他们在监督时，往往能够有机融入或运用有关科学文化知识，使监督更加科学合理。同时，派作为参政党所处的位置比较超脱，所反映的意见具有较大客观性，对党和政府的决策更具有参考价值，所以，充分发挥派这种高水平高质量的监督一直受到邓小平的高度重视。

为了更好地调动派监督的积极性，充分发挥派监督的作用，邓小平认为必须制定一定的规章和制度作为保证。在邓小平的主持下，党的十二大将1956年确定的处理中国共产党与派关系的八字方针进一步发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”十六字方针。1987年，党的十三大明确提出共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，并把坚持与完善这一制度作为我国政治体制改革的一项重要内容。1989年初，邓小平专门批示，要拟定派成员参政和履行监督职能的方案。根据邓小平这个《批示》，不久，全国政协会议通过了《全国政协关于政治协商、民主监督的暂行规定》，对各派参政和进行民主监督作了详细的规定。1989年12月，中共中央经与各派共同研究协商，制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对加强民主监督的意义和措施作了明确的阐述。全国政协的《暂行规定》和中共中央的《意见》对于推动多党合作、政治协商和民主监督的发展发挥了重要作用，并在各方的共同努力下，派对共产党和党员干部的监督在监督形式、监督手段和监督途径等方面逐步走向制度化、规范化，民主监督的成效也越来越大。[11](P256-257)

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