自治能力范文10篇

总书记在党的十七大报告中指出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。村民自治符合农村居民当家作主的客观要求，也有效地推动了我国社会建设和政治文明的发展进程。然而，在村民自治的实践中，农村居民自治能力的相对欠缺，既影响了村民自治制度的整体绩效，也在很大程度上制约着我国基层民主的发展和社会主义新农村的建设。为保障“十二五”时期我国农村各项工作的顺利展开，急需解决这一问题。

村民自治能力尚存诸多不足

当前我国村民自治能力不足，体现在农村基层吐会治理的方方面面，如选举、公共参与、自治组织等。

村级选举过程乱象丛生。村民对村庄选举的兴趣和参与度都不高，在选举过程中普遍地对候选人是谁和把票投给谁并不关心，而容易接受一些竞选者的行贿，引发谁给的“出场费”高谁就能当选的乱象。

村民参与村级治理普遍不够。在我国农村的不少地方，村民对村级公共事务普遍不关心。本应成为村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的村委会组织，逐渐发展出“行政化”的特点。村民的集体意志，在村庄公共事务的决策、管理和监督中基本没有体现。

村民缺乏自治所需的公民意识和基本技能及知识。不少村民公民意识淡漠，既缺乏主人翁的权利意识，又缺乏公共利益即是个人利益的责任意识，还缺少公共管理的规则意识，在村庄治理过程中表现出较大的随意性。

实行村民自治是宪法确立的一项重要制度。农村居民是村民自治的主体，其总体素质的高低和自治能力的强弱直接影响着村民自治制度在农村的实行。《中华人民共和国村民委员会组织法》开始实施以后，特别是实行“海选”以来，我县村民参与选举的热情空前高涨，一定程度上反映了农村居民的民主法制意识不断增强，参政议政能力不断提高的崭新局面。

一村民自治能力建设状况分析

村民自治制度的有效实施需要有一批高素质的具有现代民主意识的村民。综合分析我县农村现状，由于受经济社会文化等因素影响，其存在的问题，我们依然不能忽视。

(一)青壮年大量外出，降低村民自治主体的素质

由于经济社会发展相对滞后，近年来我县外出人口越来越多，而且绝大多数是青壮年。由于他们长期在外，和村里的联系越来越少，对本村公共事务也很少过问，选举等村民自治活动对他们的影响越来越小。农村的精英人才大多数集中在青壮年团体，他们的缺席，对村民自治是一种不可忽略的损失，使得村委会吸收不到优秀的人才，造成参加村务管理的村民整体素质下降。这种状况严重的影响了村民自治功能的发挥，而这反过来又影响了村委会在村民心中的地位和村民的参与热情。

(二)村民整体文化素质较低，影响参与自治活动的成效

一、调整建制优布局

按照“往县城靠，提高城镇化率；往产业集中区靠，提高产业聚合度；往撤并乡镇社区靠，提高群众归属感。”的思路，历时3个月，圆满完成村级建制调整及社区优化改革。由151个行政村、52个社区调整为100个村、53个社区，撤并率33.8%。村民小组调整优化改革是村级建制调整及社区优化改革的延伸，改革按照“三不变”“两局限”“五不并”的思路，已完成6个试点镇改革任务，今年10月底完成改革。全市1852个村民小组，拟调减村民小组836个，调减率超过42%。通过改革进一步调优了城乡社区布局，促进了基层治理能力的提升。

二、补齐短板促发展

我市村级建制调整及社区优化改革后，部分村社区人口增多，服务范围扩大，因此办公阵地，尤其是会议室等场所急需改扩建。针对这种情况，一是市财政先后两次安排共计510万元的财政专项资金，用于村社区公共设施补短板；二是市民政局积极向省上争取40万元资金用于九龙镇双泉村阵地建设，目前该项目已完成前期规划和设计；三是各镇（街道）通过整合资金，采取改扩建和与社区单位共建的方式加强综合设施的建设。目前，通过多种途径已基本补齐短板，缓解了城乡社区综合服务设施不足的局面，进一步促进了城乡社区的发展。

三、社工队伍更专业

不断加强社工人才队伍建设，积极组织社工人员参加职业水平考试，通过前期大力宣传，今年全市社工报考人员119人，是2019年报考人数的2.4倍。积极推动出台社工人才激励政策，按照组织部门关于人才方面的要求，进一步细化和草拟了全市的社工激励政策文件，待上会审核后，将正式出台并实施。与新时代文明实践中心联合开展社工人才和志愿者能力提升培训，邀请成都、绵阳等地的专家教授为150余名参训学员讲授社工专业知识，不断提升社工人才专业能力素质。

一、民族自治地方行政发展的“公共性”价值

民族自治地方的“发展”是民族区域自治制度的导向性价值。民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的“公共性”基础，它对民族自治地方的社会、经济、文化等领域的发展起着不可或缺的支撑作用。这主要表现为以下几个方面:一是在中央主导型中央与地方关系模式下，作为地方政府意义上的民族自治地方行政发展很大程度上将取决于“自上而下”的中央政府推动力量。二是地方治理和地方行政是国家治理和国家行政在地方的基本实现途径，它将能动地推动民族自治地方的发展。三是政府主导型的发展战略决定了民族自治地方行政发展作为推动民族自治地方的基础性力量。例如，从民族自治地方民族干部培养方面来说，“民族干部状况是衡量一个民族发展水平的重要标志，培养民族干部是解决民族问题的关键。”“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”从行政发展整体观来看，民族干部的培养是民族自治地方行政发展的公共人力资源方面。“培养民族干部是‘一项事关大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力资源问题，不但表现为行政干部不足，更表现为科技干部队伍严重缺乏，公共人力资源存量前景预期较差。民族干部的培养问题仅从一个侧面反映出，民族自治地方行政发展具有基于自身及其环境的特殊性。民族自治地方行政发展的特殊性就表现在民族自治地方行政主体、行政环境、行政过程、行政文化、发展历程、公共设施基础等方面。民族区域自治制度从制度安排上隐含着一个假设就是，民族区域自治制度政治建设将是中国特色社会主义政治发展的重要组成部分，而民族自治地方行政发展是这一制度建设的直接体现和地方发展的“公共性”基础。实现“两个大局”的战略目标要求缩小落后地区与发达地区的差距。“少数民族聚居地区与内地汉族聚居地区之间发展的不平衡性，主要表现在经济发展差距、人类发展差距和社会发展差距三个方面”，“缩小发展差距的优先次序应该是‘社会发展差距?经济发展差距?人类发展差距’”，要“改变过去50年以追求GDP增长为核心、以开发自然资源为中心的传统现代化追赶战略……”。缩小社会发展差距的评价指标包括社会发展程度的衡量指标包括人力供给能力(出生率、死亡率)、财政平衡能力(人均财政收入、支出)、教育发展能力(人均受教育年限、入学率、升学率)、医疗保健能力(千人口医生数、病床数)、科技创新能力(千人口科技人员数、专利数、人均科技市场成交额)、信息获取能力(人均报纸数、图书印张、广播覆盖率、电视覆盖率、千万人口图书馆数)和交通运输能力(千万人口铁路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必须通过“政府主导型的发展战略、优先缩小社会发展差距、回归公共行政精神、促进地方治理”等行政过程来涵养民族自治地方发展的“公共性”基础。

二、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的内涵

消除民族自治地方行政发展“堕距”的“政策驱动”路径，即基于“民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的‘公共性’基础”的假设，借助民族自治地方行政发展历程形成的政策性路径依赖，通过中央与地方、公域与私域、体制内与体制外等多渠道的政策学习机遇，在获得物质性和象征性公共政策资源的同时，习得现代公共政策知识工具，推进民族自治地方行政发展的进程。“政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。”相较而言，公共政策更多地被认为是方法论的知识体系，行政发展更多地被作为阐释性的研究领域。公共政策学是一个以政治学为基础的、跨学科方法的、功利性的、追求科学品质的知识体系，被认为是政治科学发展的新阶段和新突破。公共政策分析是公共政策学作为方法论在解决公共政策问题中的具体运用过程。公共政策研究以改进政策系统，提高政策质量，实现政策目标，为解决新的公共政策问题积累政策经验为目的。论文从公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政发展进程中公共政策过程的民主化和科学化的统一，回应了“政策科学是联系过去和未来之间的桥梁”的学科范式要求。

三、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的可行性

民族自治地方行政发展的历时性特质塑造了民族自治地方行政发展的政策性路径依赖。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖的内涵表现为:首先，民族自治地方行政主体大多数在近现代“国家—民族”构建过程中，特别是在社会形态“直过”改造和自上而下的“条块建设”过程中逐渐形成的。其次，民族自治地方行政系统的运行机制被有效地整合为“民主集中制下‘条块分割’”的运行模式。第三，民族自治地方行政发展的现有基础是在上级政府通过公共政策进行社会资源和社会价值的权威性配置的方式，经由民族自治地方行政发展行政主体性获致过程而形成的。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖可以为民族自治地方行政发展提供干预民族自治地方行政发展进程的突破口，植入公共政策知识和方法的可行性渠道。当然，行政发展必然表现为一种共同体政治生活方式的变迁，而政治生活领域具有制度质量密集，权威和权力具有非对称性，既得利益具有继承性，过程不透明且复杂化等特点，故而公共领域的变迁比私人领域的变迁具有更强的路径依赖。这就使得与行政发展所必需的相关制度创新变得困难，行政改革过程遭遇阻力，因此需要功利性地运用公共政策知识和方法来推动行政发展。目前，民族自治地方行政发展拥有政策驱动的双重机遇，即拥有国家帮助民族自治地方发展的政策输入和民族自治地方自身发展需要的政策输出。通过国家帮助民族自治地方行政发展的政策输入，一方面可以通过财政转移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共产品和公共服务的供给，另一方面可以通过公共政策项目的实践积累民族自治地方行政主体的行政能力。随着地方政府的治理价值在国家政治发展中被认可和重视，民族自治地方行政自主性将会被强调，民族自治地方政府将真正意义上成为实践的民族自治地方公共政策活动中“自我管理本民族事务”的行政主体。

摘要：乡村基层群众自治作为乡村治理的重点工作之一，是乡村振兴的重要纽带。笔者坚持问题导向，分析了当前乡村振兴工作中基层群众自治实践所面临的困境，为进一步回应乡村振兴战略的实施找准解决基层群众自治问题的突破途径，找到与乡村振兴战略实施相配合的基层治理方式。基于此，笔者提出了要继续完善政党嵌入，平衡自治性与行政化以及拓展乡村基层民主协商等乡村振兴视域下基层群众自治的路径。

关键词：基层群众自治；乡村振兴；基层治理

2022年中央一号文件聚焦“全面推进乡村振兴重点工作”，提出“扎实有序做好乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”[1]。乡村基层群众自治作为乡村治理重点工作之一，是乡村振兴的重要纽带[2]。以2022年中央一号文件的出台为触发点，乡村振兴战略新发展阶段亦必将对基层群众自治提出新要求。乡村振兴战略新发展阶段的内容、目标和完成方式有别于精准扶贫，势必要调整和创新原有的治理方式。

1乡村振兴中基层群众自治的困境

1.1基层群众自治主体性弱化

基层群众自治主体性是指包括村委会组织在内的乡村自治主体能够根据当地实际情况，自主开展工作的一种自治状态。具有主体性的自治形态才能够实现对村社共同体利益的保护。基层群众自治主体性弱化主要体现在以下几个方面。1）村级自治主体仍存在“等、靠、要”的落后思想。具体来看，当前村级自治主体缺乏推动乡村振兴的主动性，仍处于被动等待上级行政决策的状态中。在脱贫攻坚中，一方面通过资源输入、项目下乡等将福利政策下放给村民；另一方面通过行政力量下沉的方式推动贫困地区和贫困人口脱贫。在精准扶贫过程中国家承担了特定的主体责任，导致了农民对国家资源供给的依赖，以及村委会在村级治理中依靠自上而下的决策和行政命令，即通过执行上级行政指令对照精准扶贫基本标准完成既定任务。然而乡村振兴战略目标的多元化、实现方式的差异化，亟需改变村级自治主体“等、靠、要”的落后思想，激发村级政治、经济、文化组织和农民等的内生动力。2）村级自治主体缺乏长远视角。乡村振兴是系统性长期工程，其目标指针是实现农业农村现代化。为推动乡村振兴取得新进展，村级自治主体要具有乡村振兴“为谁建设”“如何建设”“建设什么”的长远考量。一方面，自治主体要秉持村社理性。不同地区由于资源优势、经济社会发展水平的差异，乡村振兴的运行特征和运行方式也有所不同。外部的行政力量很难为所有乡村都找到一条适合其特点的发展道路。因此，村级自治主体要秉持村社理性，积极挖掘地方特色，并基于乡村特征做出合理决策和治理行为。另一方面，要秉持“运动式治理”形态。“运动式治理”能在有限时间内聚合行政体制内所有人力、财力、物力等全域资源，可以有效解决短期内的社会问题[3]。但这种治理方式在一定程度上忽视了群众共治形态，群众主体性缺失会导致民主决策被弱化。

摘要：现代政治发展理论认为，一定形式的地方自治，是政治现代化的重要条件。伟大的民主革命先行者孙中山先生对西方资产阶级的地方自治理论与实贱给予了很大的关注。地方自治思想是孙中山三民主义之重要内容，贯穿其民主革合思想发展的始终，值得后人认真学习与研究。

关键词：孙中山地方自治直接民权

孙中山的地方自治思想可划分为产生、发展和成熟三个阶段。

早在1897年，孙中山在与宫崎寅藏、平山周谈话时指出:“余以人群自治为政治之极致，故于政治之精神，执共和主义。”这是孙中山首次提出地方自治的主张。随后，孙中山在与兴中会骨干陈少白、郑士良等8人在致港督仆力书中进一步强调:“于都内立一中央政府，以总其成;于各省立一自治政府，以资分理。”“所谓中央政府者，举民望所归之人为之首，统辖水陆各军，宰理交涉事物。惟其主权仍在宪法之内，设立议会，由各省贡士若干名以充议员，以驻京公使为暂时顾问局员。”“所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干名为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。至于会内之代议士，本由民间选举”。在信中，孙中山不仅正式提出了地方自治的政治主张，而且为实行地方自治设计出了具体方案。1905-1906年，在其手订的《同盟会宣言》和《中国同盟会革命方略》中，孙中山将革命过程划分为军法之治，约法之治，宪法之治三个阶段，此即后期的革命程序论。其中约法之治，即“军政府授权地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。这是孙中山首次将“地方自治”写进正式的纲领性文件，它标志着地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形势，孙中山决定让位于袁世凯，但他对地方自治的重视并未因此稍减。在袁世凯倒行逆施，复辟帝制时，他毅然宣布讨袁护国，并在其讨袁檄文中将“停罢自治”列为袁世凯的主要罪状之一。袁世凯死后，民国政治形式上回归民主，但孙中山痛感民国“基础尚不坚固”，认识到“欲民国之巩固，必先建其基础”，而“地方自治，乃建设国家之基础”。他指出:“吾国自推翻帝制，五年以来，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治不发达。若地方自治既完备，国家既可巩固。”这一时期，孙中山对地方自治简直到了人迷的程度，仅在1916年7月至8月间，他以地方自治为主题的演讲就达六次之多，而在其后的各种场合对地方自治的宣传更是难以计数。为促进地方自治的实行，孙中山于1920年发表了《地方自治实行法》一文，对试办地方自治的区域范围、步骤和方法作出了具体规划。而在其兼任部长的内政部中，孙中山更是专门设立了“地方自治局”，意在将地方自治落到实处。这一切均标志着孙中山的地方自治思想发展到了一个新的高度。

随着孙中山政治思想的演进，他的地方自治思想在他去世前的几年间得到了长足的发展，并逐步走向成熟。他先是发表《中华民国建设之基础》一文，对中央与地方的关系、主权在民的含义和民治与官治等问题进行了具体的论述，最后指出，要实现主权在民，达致民治，必须要执行四个方略，即分县自治、全民自治、五权分立和国民大会。其中分县自治是第一步，也是最重要的一步，“盖无分县自治，则人民无所凭籍，所谓全民自治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。……当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”但局势的进展并非一帆风顺，面对复杂多变的政治局面和势单力薄的现状，孙中山感到困惑绝望。“孙中山在绝望里遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党与他合作。”这直接导致了孙中山从旧三民主义向新三民主义的转变，而“国民党一大”则是这种转变的主要标志。1924年1月23日，在孙中山的主持下，国民党发表了由孙中山起草的《中国国民党第一次代表大会宣言》和《国民政府建国大纲》。《宣言》的第三部分为国民之政纲，该政纲的对内政策的前三条规定的全是地方自治的相关内容，而《大纲》则用了多达11个条款来规定地方自治，举凡地方自治开始的时间、规则的制定、应办的事项、执行的程序和达到的目的无不罗列详备。这两个对国民党具有重要意义的政治文件的发表标志着孙中山地方自治思想的完备与成熟。

论文关键词：孙中山地方自治直接民权

论文摘要：现代政治发展理论认为，一定形式的地方自治，是政治现代化的重要条件。伟大的民主革命先行者孙中山先生对西方资产阶级的地方自治理论与实贱给予了很大的关注。地方自治思想是孙中山三民主义之重要内容，贯穿其民主革合思想发展的始终，值得后人认真学习与研究。

孙中山的地方自治思想可划分为产生、发展和成熟三个阶段。

早在1897年，孙中山在与宫崎寅藏、平山周谈话时指出:“余以人群自治为政治之极致，故于政治之精神，执共和主义。”这是孙中山首次提出地方自治的主张。随后，孙中山在与兴中会骨干陈少白、郑士良等8人在致港督仆力书中进一步强调:“于都内立一中央政府，以总其成;于各省立一自治政府，以资分理。”“所谓中央政府者，举民望所归之人为之首，统辖水陆各军，宰理交涉事物。惟其主权仍在宪法之内，设立议会，由各省贡士若干名以充议员，以驻京公使为暂时顾问局员。”“所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干名为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。至于会内之代议士，本由民间选举”。在信中，孙中山不仅正式提出了地方自治的政治主张，而且为实行地方自治设计出了具体方案。1905-1906年，在其手订的《同盟会宣言》和《中国同盟会革命方略》中，孙中山将革命过程划分为军法之治，约法之治，宪法之治三个阶段，此即后期的革命程序论。其中约法之治，即“军政府授权地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。这是孙中山首次将“地方自治”写进正式的纲领性文件，它标志着地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形势，孙中山决定让位于袁世凯，但他对地方自治的重视并未因此稍减。在袁世凯倒行逆施，复辟帝制时，他毅然宣布讨袁护国，并在其讨袁檄文中将“停罢自治”列为袁世凯的主要罪状之一。袁世凯死后，民国政治形式上回归民主，但孙中山痛感民国“基础尚不坚固”，认识到“欲民国之巩固，必先建其基础”，而“地方自治，乃建设国家之基础”。他指出:“吾国自推翻帝制，五年以来，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治不发达。若地方自治既完备，国家既可巩固。”这一时期，孙中山对地方自治简直到了人迷的程度，仅在1916年7月至8月间，他以地方自治为主题的演讲就达六次之多，而在其后的各种场合对地方自治的宣传更是难以计数。为促进地方自治的实行，孙中山于1920年发表了《地方自治实行法》一文，对试办地方自治的区域范围、步骤和方法作出了具体规划。而在其兼任部长的内政部中，孙中山更是专门设立了“地方自治局”，意在将地方自治落到实处。这一切均标志着孙中山的地方自治思想发展到了一个新的高度。

随着孙中山政治思想的演进，他的地方自治思想在他去世前的几年间得到了长足的发展，并逐步走向成熟。他先是发表《中华民国建设之基础》一文，对中央与地方的关系、主权在民的含义和民治与官治等问题进行了具体的论述，最后指出，要实现主权在民，达致民治，必须要执行四个方略，即分县自治、全民自治、五权分立和国民大会。其中分县自治是第一步，也是最重要的一步，“盖无分县自治，则人民无所凭籍，所谓全民自治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。……当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”但局势的进展并非一帆风顺，面对复杂多变的政治局面和势单力薄的现状，孙中山感到困惑绝望。“孙中山在绝望里遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党与他合作。”这直接导致了孙中山从旧三民主义向新三民主义的转变，而“国民党一大”则是这种转变的主要标志。1924年1月23日，在孙中山的主持下，国民党发表了由孙中山起草的《中国国民党第一次代表大会宣言》和《国民政府建国大纲》。《宣言》的第三部分为国民之政纲，该政纲的对内政策的前三条规定的全是地方自治的相关内容，而《大纲》则用了多达11个条款来规定地方自治，举凡地方自治开始的时间、规则的制定、应办的事项、执行的程序和达到的目的无不罗列详备。这两个对国民党具有重要意义的政治文件的发表标志着孙中山地方自治思想的完备与成熟。

下城区地处**市核心位置，行政建制数度变迁，现有城区面积31.46平方公里，辖8个街、71个社区，常住人口37.9万。近来年，我区社区建设工作在中共**市委、市政府的直接领导，在省民政厅、市民政局的具体指导下，按照国家民政部提出的“一手抓推进、一手抓研究”的要求，紧密结合下城工作的实际，逐步形成了“351”（五位一体、五力合一、五型并举、三评互动）社区建设经验模式，并在社区居民自治建设实践中，以提增自治能力为重点，加以创意、创实、创新，从经验模式深化发展到自治能力模式，有效推进了新时期和谐社区建设的发展。先后被授予全国社区建设实验区、全国社区建设示范区、全国民政工作先进区、全国社区教育示范区、全国社区卫生服务示范区、全国科技进步先进区、全国社区残疾人工作示范区、全国婚姻登记工作先进城区等各种荣誉称号，并成为联合国教科文组织亚太地区社区教育资源中心。2007年7月28日，总书记继2001年5月视察我区灯芯巷社区后，再次来到我区王马社区视察社区建设工作，对我区在加强社区党建、推进居民自治、完善社区服务等方面的工作给予了充分肯定。

一、强化理解与认知，推开和谐社区居民自治能力的综合性建设

我区历来高度重视社区建设，始终坚持把社区建设作为城区工作的永恒主题，并经过在体制、机制、模式等方面地不断探索实践与理论提升，有效地推动了全区和谐社区建设的整体水平。特别是总书记视察我区社区建设工作以来，全区进一步强化在和谐社区建设中对推进居民自治能力建设的理解与认识，抢抓机遇、狠抓落实、乘势而上、兴势而起，有效推开了居民自治能力的综合性建设，并在实践中不断提高对社区居民自治的认识。

1、社区居民自治是社区建设的方向。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。其依法直接行使民主权利，管理基层公共事物和公共事业，保障其知情权、参与权、表达权、监督权，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民当家作主最有效最广泛的途径。因此，全区将扩大基层民主，实行居民自治，作为社区建设的根本目标和方向，作为发展社会主义民主政治的基础工程，重点推进。

2、社区居民自治是党领导下的有序自治。推进社区居民自治要始终坚持党对社区工作的领导，不断创新社区党的建设模式。2002年我区在全国首创并建立了楼道党支部和单元党小组，为社区居民自治起到重要的政治保证作用，今年以来，又坚持在楼道党支部、单元党小组的领导下，首创建立了楼宇居民自治会和单元居民自治小组，实现了社区党组织领导下的居民有序自治。

3、社区居民自治是服务实践过程中的自治，需要不断提增自治的能力。随着社会民主政治建设的深入和居民需求的丰富，社区居民自治的能力问题越来越成为坚持“四个自我”，深化自治建设的核心问题。全区在实现居民自治过程中，不仅培育居民自我的自治能力，而且动员、组织政府、社会、市场、社区等方方面面的力量，强化服务供给，全面提升和谐社区自治能力。

一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性

十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

一、村民自治现象的发展历程

中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代，西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋，朋三为里”，“国设六乡，乡在郊内”，“乡”的层级相当于现在的省市，而“里”作为“乡”下面的自治组织，对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利，权力主要集中在“乡”这一级；到了秦汉和隋唐时期，“乡”的级别有所降低，这一时期确立的乡官制度，由管理向职役的角色转变，“村”制在这一时期得以确立，由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务，这时对村民的管理更加细化，但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中，村民只享有推举村官的权利；到宋元明清时期，随着封建专制的加强，中央加强了对“村”级的控制，出现了保甲制度，所有权力收回中央，封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化，可以说整个封建时期，村民处于“原始民主时期”，村民没有自治的权利，但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现，或多或少地推动了中国民主进程的发展。

在近现代社会发展过程中，乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治，然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威，曾发动“乡村建设运动”，农村经济由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击加速了衰败进程，正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言：“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量，通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下，行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败，带来成本的增加，而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能，乡村的经济因原动力不足走向衰败。

与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治，它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表，可以参加村级事务的管理，可以享有言论自由的权利，还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象，虽然村民的文化水平不高，但是他们用黄豆代替选票，实现了他们的自治权，在一定程度上说，民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。

新中国成立后,农村开始实行制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，农村社会出现了制度真空。在此背景下，一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在村民自治的试行阶段，激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依，奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家做主权利的制度基础。

二、村民自治与现代化的关系