自然资源范文10篇

自然资源法是调整自然资源权属关系、流转关系、管理关系和其他关系的法律规范的总称。自然资源具有经济性、整体性、综合性和生态性的特征,这就要求有综合性的法律对其各种关系加以调整。人类社会主要关注生存环境、农业生态环境和自然景观环境三个方面,这三种环境都与自然资源利用密切相关。自然资源监管的有效性，主要仰仗立法，也倚重执法、监督和司法，需要多方目标一致密切配合。

1自然资源综合立法是新时代的新要求

调整自然资源的法律经历了从经济优先到经济与生态环境并重的立法理念转变。一些学者呼吁生态环境优先，这种呼吁或可成为将来的立法现实。当下的自然资源立法，主要应适宜规范对象的综合性特征，不仅要体现生态环境保护的理念，要经济效益和生态效益并重，还应形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的法制体系，保障人与自然协调发展。1.1综合立法适应体制改革大背景。生态系统的整体性要求实行资源综合管理，但是对单项资源实行个别管理也是十分必要的。各管理部门的管理活动应当在不同层次得到全面的协调。在基础管理、权属管理、利用管理等各个方面协调各单项资源管理部门的管理活动。实现“归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效”，是新时期自然资源管理的目标。2018年自然资源部成立，标志着中国的自然资源监管由相对集中走向了全面集中。另外，成立了生态环境部，把生态保护显性化，与环境保护统筹考虑。按照《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部具有19项具体职能，设部长1名(兼任国家自然资源总督察)，设9个督察局，督察管理，查处案件。内设机构25个，包括调查监测司、确权登记局、所有者权益司等。其中自然资源开发利用司，负责市场监管，节约集约利用。这表明，新时期的自然资源管理要讲究综合性，综合立法、综合规划、综合调查、综合执法。改革源于对以往教训的汲取，对自然资源特性的顺应，对公众日益增长的环境质量要求的回应，以及对生态退化的警醒。自然资源部的角色设定，是具有所有、管理和监督多重职能的部门，资产性管理和资源性管理都需要重视。现有的法律制度并没有对自然资源所有权的行使方式、权利内容等做出明确的规定，自然资源部统一行使所有权和履行监管职责都需要进一步的制度规范[1]，需要尽快进行立法规划、立法调研和法规拟定，增强立法供给。1.2综合立法反映法制建设成熟度。一国法制建设的轨迹，总是从单项散乱立法向综合统一立法过渡，我国自然资源领域已经到了综合立法的历史阶段。我国自1984年制定第一部自然资源单行法《森林法》以来,各种单行资源法已经形成法群形态的自然资源法律体系框架。但是,法群成员之间存在很多的不协调，不能适应自然资源开发利用的严峻形势。现在与各项单行法相配套的行政管理体制已经改革，行政职能发生了根本转变，更是迫切需要进行统一综合立法与体制配套，最终建立使用与保护并重的综合立法模式。1.3自然资源领域法律体系内部存在冲突亟待完善。目前，我国的自然资源法体系已经形成，它以《宪法》为基础，以《环境法》中的相关资源法为原则，以单项法为主干，以大量行政法规、地方法规和行政规章以及国际条约为补充。但是，法律体系内部存在严重冲突：一是各自然资源单行法之间的冲突，包括概念界定、统计口径、污染标准、相互协调等诸多方面。比如，法律、条例提出的8种规划分别由7个部门进行编制，但编制时序错乱。8种规划应有28种协调关系,而3个法律、条例中只提到10种,遗漏了18种[2]。二是环境法与资源法之间的冲突，各自本位导致法条抵触。另外，还存在立法碎片化、目标差异化和生态缺位化等问题。我国实行自然资源绝对公有制，通过《物权法》设立自然资源用益物权来调整对自然资源的占有、使用、收益和处分。但由于民法上的用益物权仅可设立于对物的非消耗性利用之情形,导致了法理逻辑上的矛盾。对自然资源管理事实是，国务院分级授权地方各级政府行使国家所有权，形成了“单一代表，分级行使”的现实模式，在综合监管不力的境况下，自然资源国家所有事实上成了“地方所有”“部门所有”，甚至某些领导干部所有[3]。此外，自然资源分配领域的不公问题也十分突出，成为政府主要的财政工具,这也是导致资源过度开发利用的主要原因。1.4国外自然资源立法实践可供借鉴。世界自然资源立法的发展演变，经历了从征服主义到可持续发展再到生态保护的过程。19世纪以前自然资源的法律内容表现为诸法合体的法律中关于资源物权的规定,从属于民法。19世纪初到20世纪50年代是单行法时期，以行业管理和资源管理为主要内容。20世纪60年代以后是体系化时期，生态科学和系统论的出现，提升了人类对自然资源的认识，生态系统的理念进入管理领域，一些先进国家采用了“多门类资源综合管理”的体制架构，管理适度综合，并结合资源产业发展理性，进行生态管护和生态利用。美国采用的是综合立法模式。美国2008年实施《综合自然资源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特点是“点授权”，即重视对自然资源合理利用的某类事项的授权，以点带面，综合管理[4]。美国自然资源立法将市场配置资源产权作为主要内容，坚持协调和多用途利用，资源管理与生态管理相结合，强调合理利用、环境保护和生态平衡。在美国50个州中有40个州采取了相对综合的自然资源管理体制。瑞典十分注意不同法律之间的协调，几乎每个法律都有与其他法律相互适用的条款。同时,还十分注重法律修改与实施时的过渡。1987年瑞典国会颁布了《自然资源管理法》，这是一部框架式综合性基本法律。该法律中有两个自然资源管理的基本原则：一是一般管理原则，应当选择可永续利用的方式，按照“干扰影响最小”原则尽可能防止显著改变资源特性；二是特殊管理原则，规定了在“特殊地区”(指在整体上具有自然和文化价值的重要地区)从事活动,必须对该区域的自然和文化价值无实质性“损害”[5]。

2自然资源综合立法创新设想

讲综合，离不开协同。综合不是乌合，不是混合，而是部分之间朝着统一方向的有序协同。自然资源综合管理，包括央地协同、府际协同、部门协同、官民协同等多层次、多向度的协同机制。综合立法，还包含着公法与私法同体的意味，自然资源法发展至今，已经从传统单一的公法性质的管理法演变为兼具公法、私法双重属性的规范。为此，应当增加从民事角度对自然资源法律关系进行私法规制的力度，应推动以合理利用为原则，权责明确、处罚严厉的统一的自然资源法立法。2.1理念原则创新。立法理念形成立法的根本宗旨和基本原则。“人们凡欲主动从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。制定和实施法律是件大事，故预先必有某种理念，是为立法理念。”[6]自然资源立法的伦理基础,是从狭隘的人类中心转变为开明的人类中心即弱人类中心。非人类中心论包括生物中心论、生态中心论和资源中心论，前二者过于理想化，后者实质上与弱人类中心论相同，将生态论和人本理念融合，较为现实可用。自然资源系统管理理论包括三个层面的含义：一是坚持资源与生态环境为一有机系统，开发与保护是同一问题的两个侧面；二是坚持各种自然资源为一有机系统，各类资源相互影响；三是坚持中央到地方资源监管部门的垂直系统性，必须充分履行国家及其垂直派出机构对资源开发的直接监管职责。自然资源部需要横向协调与生态环境部的关系，在法规政策、数据标准、工作沟通和执法配合诸方面步调一致。自然资源立法是市场配置与国家干预的协调补缺。在注重市场配置资源的决定性地位的同时，法律制度必须能够有效防止与惩罚违反市场规则的越轨行为。国家作为社会公共利益的代表,应在资源保护与经济发展之间寻找最佳的平衡点。应区分行使所有权过程中涉及的管理权和监督管理权，所有权人和管理者需相互独立。2.2法律体系创新。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上,包含基本法、单行法和各种行政法规、部门规章、地方性法规,以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。首先亟需有一部基本法。学者付英提出了较为完善的自然资源法律体系和基本制度安排，以及编制自然资源法通则的“分步走”思路，值得重视[4]。自然资源法律体系创新，具体来说体现在以下几个方面：一是将“可持续发展”基本原则入宪。《宪法》是其他法律的最高准则，应在宪法中明确可持续发展。这样，自然资源法律体系就有了宪法根据，符合了立法法的形式要求。在自然资源立法中贯彻生态经济理论，追求遵循自然界的生态规律和社会生活的经济价值规律二者的统一，树立生态可持续的资源观，就是对宪法要求的落实。二是制定自然资源基本法。以自然资源的共性为基础，采取相对全面、概括的形式，对自然资源法的立法理念、立法目的、基本原则、监督检查、法律责任等内容进行一个综合性和纲领性的规定，以统一的治理理念来统筹自然资源单行法的立法。三是制定农业自然资源综合管理法。土地等地表资源要素是自然资源的基干，也是农业生产的基础。农业自然资源综合立法，应贯彻统一规划、多目标开发和综合利用的原则，保持自然生态平衡的原则，防止农业面源污染的原则。当前农业资源管理部门资源立法日趋齐全，但在实施过程中也暴露出法规自身以及法规之间的一些问题,主要是缺少综合性管理法规。四是制定国家公园法。兼顾社区发展是国家公园的要义之一。保护优先是必须的，如何兼顾社区发展，一园一策、科学精细的制度设计，是未来国家公园制度探索的重点。2017年中央印发的《建立国家公园体制总体方案》，提出了分级统一管理原则，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，为立法奠定了基调。五是在《物权法》中引入资源保护制度。这是现代物权法的重要发展趋势。传统物权制度以实现物之经济效益最大化为目标,忽视了人与自然界的物质循环、能量流动与信息传递关系，导致因为物权制度本身的原因而损害自然资源。立法解决资源的生态价值保护问题，须有物权法对自然资源生态价值的承认，须有环境法与民法的协调与沟通。六是制定《国有资产人大监督法》。国有资产关涉重大民生问题和国家财政充裕度问题，最高权力机关的监督必不可少，而且需要监督有效。人大监督立法可以规定，在人大常委会财经委设立国有资产监督委员会，专司监督职责。2.3立法模式创新。应考虑自然资源是一类完全新型物权，建构自然资源物权化的二元立法模式,在尊重自然资源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用划分为基础,设立用益物权和所有权,理顺自然资源物权化的法理关系[7]。在承认国家或集体原始取得的基础上，实现作为交易客体的特定部分自然资源的所有权移转。对于宪法上的自然资源公有制，可以解释为仅限于要求原始公有，而不要求继受公有。现实中早已是这样的局面，理论上回避造成了实务的混乱。实际上，对于消耗性资源设立所有权并没有后患，所有权会因为物的消耗而自然灭失。同时，也可以从外部性角度对国有自然资源进行划分，将其分成经营性资产和公益性资产。公益性资产重在保护，也可分级适当经营。对于公共领域的自然资源，应当保证公民能够合理地、平等地使用。这需要因事制宜，进行混合型管理[8]。2.4基本制度创新。学者付英认为，自然资源有8项基本制度可以入法：产权制度，空间规划制度，用途管制制度，严格保护制度，节约集约利用制度，有偿使用制度，生态修复与补偿制度，执法监督制度[4]。笔者根据自己的理解，列举以下制度项目，与前者有重复也有区别。(1)税收制度补足税种完善税率。目前我国资源税尚未完全与大宗商品的高利润挂钩，这造就了一批自然资源业界的超级富豪，他们一掷千金的消费不仅令国人乍舌，也让世界瞠目。2011年国务院决定，将原油和天然气资源税改为从价征收，2015年起稀土、钨、钼资源税从价计征。但这还远远不够，还需要进一步提高资源税税率，并尽快普遍实行从价计征。(2)处罚制度依据成本核算。惩罚性条款是法律法规得以执行的重要保障，在惩罚力度上应当使违法者经济利益在惩罚面前缺乏吸引力。然而,现行自然资源立法中的惩罚性条款规定存在处罚标准过低、条款缺位等诸多问题，比如：高污染企业的废水处理，每吨废水的治理成本与偷排废水每日的净收益相比,差异悬殊，但对此行为的最高罚款限额毫无威慑力。防止污染需要高投入,检测环境也需要高科技，守法成本较高，执法成本也高。比如,建设配套的治污排污设备,少则投入数十万元,多则需要投入数百万甚至数千万元。惩罚力度不够,造成了企业宁交罚款也不治污染的恶性循环。在处罚方式上应当多样性，比如,剥夺或限制自然人从事某种职业的资格、相关职务的晋升资格等等。对于资格限制，应有类似竞业禁止的规定，把限制扩展到相关行业。对于追究领导责任的免职、撤职，应该规定禁止复出的时间限制，至少两年内不能担任相同级别的职务，否则等于未受处罚。(3)规划制度一张图平衡协调。中央已经要求建立全国“一张图”的空间规划体系，统筹国土空间保护和利用格局，尚需配套制度予以落实。需要注意的是，这个综合规划既要体现国家发展战略和保护格局，又要平衡地方发展诉求。综合规划需要充分考虑各界各地区诉求，确保发展与保护、全局与地区的平衡，所以，最好由全国人民代表大会进行审议，把好这一重要关口，守住源头。(4)资产核算制度涵盖多元价值。自然资源资产核算，是合理利用的重要基础，也是领导干部离任审计的重要依据。资产核算以资产统计为基础，自然资源部应与统计部门充分协调，统一数据口径，探索更全面更合理的价值量评估方法。价值量的评估应当涵盖多元，既包括经济价值，也包括生态价值、社会价值和文化价值[9]。(5)资产负债制度如实反映变量。应改进和完善《自然资源资产负债表编制指南》，突出核算重点，注重质量指标。应通过自然资源资产负债表如实反映自然资源的存量水平及核算期内变化状况，动态反映资产数量，关注资产质量演变，警示由量变到质变的数值节点。(6)生态补偿制度彰显整体公平。一是建立区位生态补偿机制，通过一般性财政转移支付弥补税收损失，对农民以直接经济损失、未来可期利益和生态投资成本等为依据进行经济补偿；二是建立生态建设补偿机制，给予农村污水处理、农村垃圾处理、产业结构调整补偿和生态重建价值补偿；三是鼓励“造血型”生态补偿模式，帮助生态保护区发展生态经济，提高生态保护区的自我发展能力。(7)损害赔偿制度威慑违法行为。2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出，到2020年，力争初步构建责任明确、途径通畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。有赔偿才会少损害，加重赔偿才能威慑故意损害。(8)信息公开制度助力公益诉讼。自然资源管理，尤其要重视信息公开和公益诉讼。知情权是正确进行行为选择的前提。必须保障公民获知自然资源资产被保护和使用情况的权利。管理部门有义务为公众提供自然资源资产信息，有义务支持公益诉讼。(9)执法监督制度保障监管有效。在自然资源管理方面，过去大多是通过行政行为而不是通过法律手段,缺少针对相对人的行为规范和对执法行为的有效监督。应立法清晰界定相关机构的监管职能和地方政府的使用权人地位。以统一规划为基础，用途管制为重点，日常监测为手段，注重应用先进技术，实施资产负债管理和领导干部离任审计等制度，最大限度地提升监管有效性。一是立体管控强技术。制度文明的进步在很大程度上仰仗科技的进步。自然资源监管应当加快人工智能、大数据和航空遥感技术在资源调查、评价、监测和预警方面的应用。应整合各相关单位的技术手段，尽快建立自然资源资产数据共享平台，运用地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术和全球定位（GPS）技术（简称“3S”技术），进行数据的实时更新和对象的立体管控[10]。二是过程监管重落实。过去的自然资源监管，主要手段是行政许可，按照载体使用许可、载体产权许可、产品生产许可三个阶段展开，对过程的监管较弱。未来监管应从单纯重准入向同时重过程和重结果转变，打造全流程监管制度体系，特别要把过程中的动态监管落到实处。对监管效果的评价，应从重数量向重质量转变，多设计质量评价指标，比如，废弃矿场再利用比例等。三是审计监督明责任。审计是问责的依据。根据中央部署，2018年起领导干部自然资源资产离任审计由审计试点进入到全面推开阶段，有很多配套性的问题需要解决。任期审计制度尚未规划，说明这一领域的审计监督还处于初始阶段。审计监督是否有力有效，还取决于最高决策层的重视程度。在积极的方向上，法治和人治是相辅相成的。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，领导责任承担包括决策责任、执行责任与监管责任。监管责任具体包括资产开发监督、资产管理和维护公共利益。对领导责任的综合量化难是离任审计的一大难点。首先应剔除上位法的责任和上级领导的责任，考量客观方面产业转移的大背景，这个需要实践探索。其次应考量领导在本岗位的责任，这个更多地需要技术介入。审计监督还需要在以下几个方面改进：一是创新审计工作模式，环境审计与经济责任审计相结合。二是审计结果公告，官网上应当公布审计结果，并应高效利用媒体，公示于全社会。三是提升审计人员专业能力，培训自然资源学、自然地理与资源环境、自然资源管理、植物学、生物学、环境工程学等专业知识和综合分析评定能力。需要建立高质量高效率培训制度和宽领域遴选制度，弥补现有人才和能力的差距，同时可聘请第三方参与。四是地方立法填补漏洞。2017年《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》不尽完善，如缺乏具体定责指标、评定体系、追责依据、资产监管范围、资源损害赔偿标准等[11]，可在地方立法层面进行补缺。五是建立科学的审计评价标准体系。依托自然资源资产负债表,建立通畅的数据采集渠道。应以政策审计、项目审计、资金审计、法规执行审计、监管审计以及报表审计作为基础。四是人大监督需问责。人大监督立法应对听取专项报告作进一步细化规定，明确人大可以自主选取专项报告的议题，要求政府就关键环节，或重大项目等重大问题作专项报告。应规定人大在听取报告中可以采取的处置措施及法律效力[12]。人大监督不力通过典型案例可见一斑。比如2009年由国家海洋局下达通知肇始的地方围填海闹剧。《监督法》和《企业国有资产法》对人大听取专项报告的听取程序的效力等都缺乏具体规定，因而实践效果差；没有规定人大质询的法律后果及人大在质询中可采取的处置措施，质询权权威性弱。应当将政府行使自然资源国家所有权的以下几个方面规定为人大监督的重点：第一，规范性文件的审查和备案。第二，国有自然资源配置。第三，自然资源有偿使用制度的执行情况，审查地方政府是否以行政管理代替产权管理。第四，国有自然资源收益的部自然资源资产离任审计规定(试行)》不尽完善，如缺乏具体定责指标、评定体系、追责依据、资产监管范围、资源损害赔偿标准等[11]，可在地方立法层面进行补缺。五是建立科学的审计评价标准体系。依托自然资源资产负债表,建立通畅的数据采集渠道。应以政策审计、项目审计、资金审计、法规执行审计、监管审计以及报表审计作为基础。四是人大监督需问责。人大监督立法应对听取专项报告作进一步细化规定，明确人大可以自主选取专项报告的议题，要求政府就关键环节，或重大项目等重大问题作专项报告。应规定人大在听取报告中可以采取的处置措施及法律效力[12]。人大监督不力通过典型案例可见一斑。比如2009年由国家海洋局下达通知肇始的地方围填海闹剧。《监督法》和《企业国有资产法》对人大听取专项报告的听取程序的效力等都缺乏具体规定，因而实践效果差；没有规定人大质询的法律后果及人大在质询中可采取的处置措施，质询权权威性弱。应当将政府行使自然资源国家所有权的以下几个方面规定为人大监督的重点：第一，规范性文件的审查和备案。第二，国有自然资源配置。第三，自然资源有偿使用制度的执行情况，审查地方政府是否以行政管理代替产权管理。第四，国有自然资源收益的分配和使用情况。目前分配不公和使用不合理的问题依然十分突出。应解决透明性、公平性、全民共享、财政支出结构合理性问题。人大监督立法应重视公共利益的评判程序，防止政府将国有自然资源地方化、部门化。五是社会监督重参与。应构建有多元主体参与的共同治理体系，其主体应当包含政府、市场和社会。社会公众包括社会组织，他们是自然资源开发利用的受益者，更是开发利用后果的直接承担者，因此公众的参与十分必要。公众参与的热情也是法律得到良好实施的重要保障资源。首先，需要在立法层面对于社会组织参与自然资源管理做出明确的授权，充分发挥志愿者作用。其次，需要对公众的监督意见及时接纳，有效反馈，使公众能够真正发挥独立第三方的监督作用。

作者:祁雪瑞 单位:河南省社会科学院

摘要:经济主权原则是国家主权原则的重要内容，是一项最主要的国际法基本原则。自然资源关乎一国的经济命脉，是判断一国独立与否的重要标志。自然资源永久主权原则是否是国际法的渊源，关系到WTO解决争端时它可否援引作为裁决依据，本文将就这一问题展开论述。

关键词:自然资源永久主权原则;国际法渊源;一般法律原则

一、自然资源永久主权原则

(一)界定。自然资源永久主权原则是指国家对本国的自然资源以及与经济相关的行动所拥有的完全的、无限制的主权权利。对本国自然资源享有的主权是该原则的重要内容，对与经济相关的行动所拥有的主权是该原则的内容得以实现的方式和途径。(二)背景。在世界近代史上，帝国主义和殖民主义以其优势长期将亚非拉作为其商品市场和原料供应基地，二战后的许多殖民地国家只是获得了形式上的独立，经济政治仍为他国所控制，他们为争取经济主权而展开了一系列斗争，于1952年提出了自然资源永久主权的问题。1958年的《大陆架公约》和1982年的《联合国海洋法公约》也均确认了各国对本国的自然资源享有主权。1974年4月联合国大会《关于建立新的国际经济秩序的宣言》确定了自然资源永久主权原则，同年12月的《各国经济权利和义务宪章》再次对自然资源永久主权原则作出确定，并且强调各国对其境内的一切与自然资源相关的经济活动也享有完整和永久的主权。

二、国际法渊源

(一)定义。中外国际法学家关于国际法渊源的定义长期以来存在不同的解释。关于该定义归纳总结主要有以下两种:一是国际法形成的方式或者程序，二是国际法规范第一次出现的地方。(二)种类。国际法的渊源有两种:严格意义上的国际法渊源以及广泛历史意义上的国际法渊源。严格法律意义上的国际法渊源包括国际条约和国际习惯。而广泛历史意义上的国际条约则还包括一般法律原则和判例、国际法学说及重要国际组织的决议。

1国内研究现状述评

1．1理论研究成果较为丰富

1．1．1审计定义研究国内专家学者对此问题研究较多，主要从不同视角给自然资源资产离任审计下定义，但尚未形成一致定论。①考虑审计目标下定义，蔡春、毕铭悦（2014）提出，自然资源资产离任审计是监督、证实和评价受托人在受托期应该承担的自然资源受托经济责任的有效履行情况。［3］陶玉侠、谢志华（2014）认为：“自然资源资产离任审计就是通过对领导干部任期内对自然资源资产公共受托经济责任履行情况进行监督和评价。”［4］②基于审计内容下定义，董贤磊、余芳沁（2014）认为，自然资源资产离任审计是针对被审计者，在任期间受托管理的关于自然资源资产的开发、利用、保护等行为的真实性、合法性实施的审计。［5］③从审计工作过程下定义，如湖北省审计厅课题组（2014）认为，自然资源资产离任审计是对领导干部在任职期内所管辖区域的自然资源资产使用及开发保护的审查、鉴证和总体评价活动。［6］1．1．2审计目标研究专家学者对此问题研究颇多，众说纷纭，观点不同，主要观点有责任观、国家治理观、资源管理观等。①持责任观者认为，自然资源资产离任审计目标是明确被审计者承担的自然资源资产的管理责任。持此观点者较多。蔡春、毕铭悦（2014）提出：“自然资源资产离任审计目标是促进自然资源资产保护责任的全面有效履行”［3］。谢志华（2014）认为，自然资源资产离任审计目标是促进受托人履行好对自然资源资产的管理责任，又使全社会关注自然资源资产保护问题。［7］崔振龙（2014）称，自然资源资产离任审计目标是完善责任体系［7］。林忠华（2014）声称，总体上，自然资源资产离任审计目标是明确在改善生态环境方面领导干部的责任不可推卸，促使领导干部建立健全相应的制度和保证社会与经济发展具有可持续性。［8］②持国家治理观者称，自然资源资产离任审计目标是为了促进资源节约和环境保护的落实。黄文静（2014）提出，从战略上看，自然资源资产离任审计的目标是促进贯彻执行资源节约和环境保护的基本国策，促使落实自然资源环境持续发展。［7］姜龙（2014）认为，自然资源资产离任审计有宏观目标与微观目标之分，宏观目标是推进国家整治生态损害问题，微观目标是考核政府在自然资源资产管理权力运用的合规性、结果的绩效性和报告是否遵循公允性。［7］③持资源管理观者提出，自然资源资产离任审计目标是促进被审计者加强自然资源资产管理。陈献东（2014）认为，自然资源资产离任审计直接目标是对受托人关于自然资源资产使用、管理情况开展检查和评价，促使受托人健全、执行相应的管理制度。［9］1．1．3审计范围研究对自然资源资产离任审计的范围，专家学者有2种看法，部分专家学者持自然资源观，另一部分专家学者持资源环境观。①持自然资源观者认为，自然资源资产离任审计的范围是自然资源资产本身，这是观察自然环境的责任界定有难度、操作性较差之后得出的结论。湖北省审计厅课题组（2014）认为，自然资源资产离任审计范围是土地资源、森林资源、矿山资源、水资源等［6］。林忠华、崔振龙均有此种看法。②持资源环境观者强调，自然资源资产离任审计的审计范围是资源与环境，保护、管理资源与环境都是各级地方领导的受托责任，实施审计理所应当。谢志华（2014）认为，自然资源资产离任审计的范围有土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、海洋资源，以及由被审计者共同承担的环境保护责任。［7］许萍、何畅（2015）提出，自然资源资产离任审计的范围覆盖森林、矿山、海洋、水、土地等资源及其环境。［10］1．1．4审计对象研究对自然资源资产离任审计的对象，专家学者看法并不完全一致，主要形成了2种观点，一种是一般意义的自然资源资产离任审计对象，另一种是自然资源资产离任审计的责任对象。前者的代表湖北省审计厅课题组（2014）认为：“自然资源资产离任审计的对象是指领导干部任期内所辖区域的自然资源资产使用及开发保护情况”［6］。后者的代表有陈波、卜琦、安徽省审计厅课题组等，陈波、卜琦（2014）认为，自然资源资产离任审计的责任对象是政府党政领导干部、企业负责人。［11］安徽省审计厅课题组（2014）提出，自然资源资产离任审计的对象是地方各级党政主要领导干部。［12］1．1．5审计内容研究专家学者从不同的角度对自然资源资产离任审计内容进行了研究，归纳起来主要集中在以下3方面。①从审计业务性质看。蔡春、毕铭悦（2014）指明，自然资源资产离任审计的内容有财务收支审计、合规性审计、资产负债表审计、绩效审计、政策审计。［3］陈波、卜琦（2014）提出，政府领导干部自然资源资产离任审计的重点内容是：国家自然资源重大政策、战略、规划执行的结果，自然资源利用和生态环境保护的状况，资源资产的保值增值情况和综合效益。［11］②从审计项目视角看。这里所说的项目主要有政策、资金、工程建设等。刘西友（2014）认为，自然资源资产离任审计的内容主要包括：各项政策措施的落实情况，目标任务的完成情况，资金的筹集、管理和使用情况，工程建设项目的管理情况。［13］林忠华（2014）提出，自然资源资产离任审计的内容，涵盖相关自然资源资产的重大决策、法律法规与政策的执行情况和管理情况、自然资源资产负债表等。［8］许萍、何畅（2015）指出，自然资源资产离任审计的内容包括：开发或建设中投入的资金及产生的经济收益，自然资源管理与保护状况，自然资源资产剩余价值，是否存在违反相关法律法规或修复自然资源的行为。［10］③从审计环节视角看。这里的环节涵盖自然资源资产使用、管理和监管。陈献东（2014）认为，自然资源资产离任审计内容包括：自然资源资产使用与管理情况，如自然资源资产管理体制的建立健全、产权界定、生态补偿情况，国家自然资源资产开发利用政策执行情况。自然资源资产监管情况，如自然资源资产监管体制建立健全、管制、损害责任追究及其赔偿情况。［9］1．1．6审计理论基础研究对此问题，国内专家学者研究极少。蔡春、毕铭悦（2014）认为，自然资源资产离任审计是新兴的审计领域，其理论基础主要是审计学理论、会计学理论、可持续发展理论、环境经济学理论、大循环成本理论、经济计量学与统计学理论7种。［3］1．1．7审计方法研究对此问题，专家学者主要有2种观点。①设立审计评价指标。自然资源资产离任审计通过构建一系列指标进行审计。湖北省审计厅课题组（2014）认为，应按照审计重点确定考核指标，建立领导干部自然资源资产离任审计考核评价指标体系。［6］曹颖、曹东初步建立了中国环境绩效评估指标体系。②自然资源资产负债表。即采用审计自然资源资产负债表方法开展相应审计工作。谢志华（2014）认为，自然资源资产负债表是此审计的依据，因而应先构建审计的微观基础，即通过编制补充报告建立企业层面资源报告体系。然后，构建宏观基础，即根据企业自然资源资产负债表和统计数据等，编制宏观自然资源资产负债表。［7］王立彦、林溢、张颖等也持类似观点。蔡春、毕铭悦（2014）称，在现实尚未编制出价值量型、实物量型自然资源资产负债表之时，可以先编制能够反映自然资源资产变动的重大事项和存量变化情况的自然资源资产变动状况表，对此表审计，简单易行，但最终应当审计价值量型自然资源资产负债表。［3］林忠华（2014）提出，审计自然资源资产负债表应该检查自然资源资产负债的存量及其变动情况，在国内外没有成熟的编制自然资源资产负债表的方法下，应该挑选重点的自然资源资产开展真实性、合法性审计试点。［8］综合以上七个方面看，我国相关专家学者研究了自然资源资产离任审计的审计定义、审计目标、审计范围、审计对象、审计内容、审计理论基础、审计方法等，从专家学者所持的观点看，基本上，对每个理论问题都有2种或2种以上的观点。从专家学者研究的广度看，对有些理论问题研究较多，对另外一些理论问题研究很少。从专家学者研究的深度看，对有些理论问题研究较深入，对有些理论问题研究较粗浅。大体上，专家学者不同程度上研究了自然资源资产离任审计涉及的多个方面的理论问题，取得了较为丰富的理论研究成果。

1．2应用研究不够成熟

在自然资源资产离任审计实践方面，因客观存在着相关法规制度不完善、自然资源资产信息复杂、分散，审计方法不足等问题，此审计实际工作在艰难推进。截至2014年末，内蒙古、湖南、陕西、湖北、四川、广东、福建、山东、云南、江苏10个省市进行此审计试点，审计内容只是部分自然资源资产，如土地资源、矿产资源、水资源，以及生态环境保护、自然资源资产有偿使用保护制度执行情况等。尤其是深圳市宝安区用7个月时间开展自然资源资产离任审计的应用理论研究，形成一批初步成果，包括《宝安区自然资源资产核算体系及负债表》、自然资源资产离任审计制度及其编制说明等，其中，自然资源核算体系，设置了10项一级指标、19项二级指标；负债类指标是资源治理与保护的资金投入。通过调查研究，逐步改进这种审计。目前，参与自然资源资产离任审计试点的省市在较快增加。［14］1．2．1审计存在的问题研究对自然资源资产离任审计存在的问题，专家学者从自然资源资产离任审计工作开展可能出现的不同问题，持有不尽相同的观点，主要问题有：①相关法规制度不完善。马志娟、宗新星（2014）认为，此审计存在问题之一是相关法律、法规、规章不健全［15］。湖北省审计厅课题组（2014）提出，一些法律法规的有关条款滞后［6］。②自然资源资产产权界定不明晰。马志娟、宗新星（2014）认为，此审计存在自然资源资产产权界定不明确问题［15］。黄金曦、钟浩（2014）提出，此审计有自然资源资产产权难以界定问题［16］。③自然资源资产责任难以界定。祝素月、夏晶晶（2014）认为，此审计存在领导干部自然资源资产责任难以界定问题［17］。董贤磊、余芳沁（2014）提出，此审计面临领导干部责任难以区分问题。［5］④自然资源资产信息复杂、分散。祝素月、夏晶晶、黄金曦、钟浩（2014）都认为，此审计存在自然资源资产信息复杂、分散问题［17，16］。董贤磊、余芳沁（2014）强调，此审计面临的问题是自然资源资产信息分散［5］。⑤审计评价指标体系尚未建立和完善。马志娟、宗新星（2014）提出，中央组织部的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价（试行办法）》中，内容不详细，评价指标不明确，指标权重缺乏。［15］张爱民（2015）认为，此审计没有统一的评价指标体系［18］。湖北省审计厅课题组（2014）强调，难以确定合理的评价指标和评价标准［6］。杨斌（2014）认为，此审计存在指标体系尚未建立和完善问题［19］。⑥审计力量不足，审计专业性强。祝素月、夏晶晶（2014）认为，此审计存在现有审计力量不足、专业性强问题［17］。黄金曦、钟浩（2014）也提出了相同的看法。董贤磊、余芳沁（2014）强调，此审计面临的问题是审计人员有限、专业能力不足［5］。⑦尚无统一的自然资源资产负债表编制方法。马志娟、宗新星（2014）认为，此审计存在自然资源资产负债表编制方法尚未统一问题［15］。黄金曦、钟浩（2014）提出，此审计面临自然资源资产负债表的编制仍有难度问题［16］。1．2．2完善审计问题的建议研究①建立健全相关法规制度。蔡春、毕铭悦（2014）认为，应健全自然资源产权制度和用途管制制度，完善生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，建立自然资源有偿使用制度和生态补偿机制。［3］陈波、卜琦（2014）提出，应完善政府官员的目标责任制、岗位责任制，完善自然资源资产的统计和会计核算制度。［11］马志娟、宗新星（2014）指出，应完善自然资源资产产权制度，改进自然资源资产管理中的监督机制，建立健全生态环境损害责任终身追究制等。［15］董贤磊、余芳沁（2014）强调继续完善审计联席会议制度［5］。黄金曦、钟浩（2014）声称，应制定自然资源会计准则、审计准则［16］。湖北省审计厅课题组（2014）称，应改革自然资源保护管理体制，建立健全自然资源资产管理体制。［6］②建立自然资源资产信息系统。祝素月、夏晶晶（2014）认为，为了审计人员方便利用复杂、分散的自然资源资产信息，必须建立起自然资源资产信息系统。［17］董贤磊、余芳沁（2014）提出，应根据分散的自然资源资产信息建立起相关的资源资产信息系统［5］。黄金曦、钟浩（2014）强调，为减少审计人员的工作量，利于审计工作开展，应该建立一个自然资源资产信息数据库作为共享平台。［16］③构建审计评价指标体系。湖北省审计厅课题组（2014）认为，应建立自然资源生态环境价值的资源环境统计制度，可以按照审计重点内容制订考核指标，建立相应的审计评价指标体系，提高生态环境指标考核权重。［6］杨斌（2014）认为，应根据上级政府部门下达的指标任务并结合实际情况进行指标分解，建立一套科学的、可行的指标体系。并运用这些指标考核。［19］④联合、协同审计。祝素月、夏晶晶（2014）认为，审计机关上下级或者同级之间相互合作工作，可以减少审计工作的重复性，增强审计结论的准确性；引进自然资源专家参与审计工作，可解决审计力量不足和知识结构的缺陷。［17］黄金曦、钟浩（2014）提出，各政府职能部门掌握着各类自然资源资产的数据，审计机关与其建立合作关系，利用其工作基础，可以提高审计的工作效率和审计质量；委托其自然资源专家参与审计，可以帮助审计人员处理审计工作中遇到的专业方面的问题。［16］董贤磊、余芳沁（2014）强调，审计机关联合审计之后即可达成共享资源，减少重复工作，相应增加人力；组建以审计部门为主、相关职能部门为辅的审计小组，可以充分发挥各职能部门的专业优势。［5］⑤探讨编制自然资源资产负债表。马志娟、宗新星（2014）认为，应先制定自然资源会计准则；自然资源资产负债表应当借鉴国家财政财务收支资产负债表的编制方法，先对各个地方的自然资源资产分类编制成地方自然资源资产负债表，再汇总编制国家自然资源资产负债表。［15］黄金曦、钟浩（2014）提出，自然资源资产负债表编制的“基本方法是先做实物量核算，再做价值量核算；先实行自然资源单项核算，再实行自然资源综合核算。”列表的方式应该做到数量、价值和质量并重。［16］综上所述，专家学者从宏观上研究了自然资源资产离任审计应用存在的问题，这些问题既有法规制度的，也有审计机制的，还有审计队伍的，又有审计方法的；专家学者对这些问题提出了有针对性的意见、建议。事实上，有的问题容易化解，对有的问题只是提出一些认知，如对自然资源资产离任审计的审计方法，设置哪些审计评价指标，如何编制有效的自然资源资产负债表，研究者尚未达成一致意见，不接地气，不具备可操作性。

1．3实证研究较少

国有自然资源是我国重要的国有资产，是全体人民共同的宝贵财富。探索建立国有自然资源报告制度并编制年度报告，对巩固以公有制为主体的中国特色社会主义基本经济制度、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以及所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、促进生态文明建设具有重大意义。

国有自然资源报告制度建设的法理考量

所有权主体地位有待落实。根据法律规定，我国国有自然资源的最终所有者是全民，但全民在法律上只是一个抽象概念，无法直接行使自然资源所有权。实践中，《物权法》等法律规定由国务院代表行使包括国有自然资源在内的国有财产所有权，国务院再将国有自然资源所有权分配给各级政府行使。这种管理模式虽然能实现国务院对国有自然资源所有权行使的统一领导，但不同层级政府行使所有权的目标和利益会有所差异，多级机制本身也容易出现信息不对称、责任不对等、激励不兼容等问题，可能导致国有自然资源所有权行使部门化或地方化，损害公共利益。因此，必须要加强制度建设，巩固和维护全民作为国有自然资源所有权主体的法律地位。人大监督职能有待强化。人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。全民行使国有自然资源所有权，主要是通过各级人大及其常委会履行法定职权（立法权和监督权）来实现的。在国有自然资源所有权行使制度中，所有权行使主体是人民政府，全民有权监督政府行使所有权的行为。长期以来，各级人大未充分履行国有自然资源的监督权，全民对行使国有自然资源各项权利缺少监督机制。因此，必须要加快健全相关制度，强化和落实人大监督职能，为完善自然资源国家所有权行使制度、确保实现国家所有者权益提供基本路径和制度保障。

国有自然资源报告制度建设具备良好基础

按照《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）要求，国有自然资源报告重点是：自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护与利用等情况。目前，我国自然资源管理在总量、制度建设和保护利用方面已取得了积极进展。已基本摸清主要门类自然资源数量。我国已经建立了主要门类自然资源调查评价和监测统计制度，包括全国国土调查、全国土地利用现状变更调查、全国水资源调查评价、全国森林资源清查、海岛统计调查以及年度《中国土地矿产海洋资源统计公报》《中国水资源公报》《海岛统计调查公报》等，基本掌握了各类自然资源数量和部分资源质量情况，为开展国有自然资源报告编制奠定了基础。初步形成自然资源管理重大制度体系。国土空间开发方面，通过科学编制实施各类规划，优化了国土空间开发格局。一是建立国土规划制度，印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，引导和管控国土空间开发、保护、整治等各类活动。二是建立实施土地利用规划制度，形成了全国、省、市、县、乡五级规划体系，开展了“多规合一”试点。三是建立实施海洋功能区划制度，优化了海洋空间开局。四是建立健全用途管制制度，制定实施了《自然生态空间用途管制办法(试行)》，构建以用途管制为手段的国土空间开发保护制度。生态环境保护方面，通过加强制度建设和工程实施，促进了生态环境质量改善。一是建立健全地质环境保护和恢复治理制度，2017年建立了矿山地质环境治理恢复基金，初步建立起矿山地质环境保护长效机制。二是推动国土综合整治，实施了青海祁连山等11个山水林田湖草生态保护修复工程试点，推动统一保护和系统修复。三是开展绿色矿山建设，形成了煤炭等九大矿业行业绿色矿山建设规范，先后批准了四批共661家国家级绿色矿山试点单位，促进矿业行业的绿色发展。四是推进海洋生态环境保护和修复，全面建立海洋生态保护红线制度，将全国30%的近岸海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围。生态文明建设方面，通过开展重大制度改革，促进美丽中国建设。一是推进自然资源产权制度改革，建立了不动产统一登记制度，颁布实施《不动产登记暂行条例》等政策标准，形成了自然资源产权制度改革文件思路。二是推进自然资源资产有偿使用制度改革，出台《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》等政策文件，不断扩大有偿使用范围，提高资源市场化配置效率，维护国家所有者权益。全面加强自然资源保护与合理利用。资源保护方面，一是贯彻最严格的耕地保护制度，构建了数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，全国划定永久基本农田15.5亿亩，确保国家粮食安全的物质基础。二是有序推动自然保护区建设，截至2017年底，全国林业自然保护区达2249处，占国土面积的13.14%；建立了自然保护区监督管理平台，开展多项专项监督检查行动。资源节约集约利用方面，一是实行建设用地总量和强度双控管理，推广节地技术和节地模式，提高了土地集约利用水平。“十二五”时期，全国单位国内生产总值建设用地下降24.2%，单位固定资产投资建设用地下降58.4%。二是不断推动矿产资源节约和综合利用，推进40个示范基地建设，遴选334项先进适用采选技术，黑色金属和有色金属矿产回采率分别提高5.7个百分点和l个～2个百分点。三是确定了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等“四项制度”。四是持续推进国土资源节约集约模范市县创建活动，并选择部分省份探索开展资源节约集约示范省建设。

国有自然资源报告制度建设存在的困难

[摘要]生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。

[关键词]自然资源物权合理限制生态补偿

一、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义

自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。

与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。

摘要：自然资源机构改革背景下，重塑自然资源管理格局，需要切实做好信息化建设工作，构建起能够实现全面覆盖的动态化、精细化自然资源信息化管理体系，帮助管理机构完成对于自然资源的清查工作，明确资源管理绩效，促进部门监管水平的提高。文章从新时期自然资源信息化管理的要求出发，就自然资源信息化建设的发展策略进行了积极探索。

关键词：自然资源；信息化建设；发展策略

2018年3月，党的三中全会通过了政府机构改革方案，自然资源部取代了国土资源部，统一行使所有国土空间用途管制以及生态保护、解决自然资源空间规划重叠问题等发挥着重要作用。在国土信息资源化建设的基础上，完善和创新，以先进的信息技术为支撑，实现对自然资源的高效管理。

1自然资源信息化管理的新要求

在政府机构改革前，原国土资源部对信息化建设非常重视，基本完成了国土资源云的建设，另外，以“云”为支撑，不动产登记信息平台得以实现，并实现对全国县市的全覆盖。在新的发展环境下，自然资源部对国土资源部的取代以及三定方案的实施，并对自然资源管理工作的发展方向进行了明确，并强调在生态、规划、管控、监管这四方面加强重视。在政务方面推出了便民、利民服务体系，实行互联网+政务服务模式，还以信息技术的高速发展为支撑，使云计算、AR、VR以及AI等技术在自然资源信息化建设中得到了更好应用。随着新形势的发展，对自然资源信息化管理提出三方面新要求：（1）政策方面，以“放管服”为前提，搞好互联网+政务建设，为民众提供便利，提出了“数据多跑路、群众少跑腿”的服务目标；（2）业务方面，在自然资源信息化建设中，应重视国土空间规划，做好生态保护与生态修复工作，从原本重审批到重监管的转变；（3）技术方面，建设好自然资源信息化统筹，利用大数据分析和决策服务功能，实现数据信息的跨部门共享应用。

2自然资源信息化建设发展新趋势

2020年以来，镇自然资源及耕地保护工作在市市委、市政府的正确领导下，在上级业务主管部门的指导下，严格执行国家关于自然资源及耕地保护工作的一系列方针政策，紧紧围绕保护资源与保障发展并重，为建设“工业强市、文旅名城、美丽家园”科学制定工作措施，牢固树立科学发展观，较好地完成了各项工作任务，现将一年来的工作情况总结如下：

一、注重业务、法律法规知识的学习

基层自然资源管理工作业务性较强，土地变更调查、卫片执法检查，土地“增减挂”地块的查找及设施农业用地审批等工作，每年都有新的内容，一年以来，我镇自然资源工作人员积极参加主管部门组织的业务培训学习，并开展集中和自学等不同形式的学习，工作之余，挤出时间进一步学习《土地管理法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政强制法》《信访条例》等法律法规，提高了自己的法律意识和法制观念，有效促进自己开展各项工作。

二、认真履行职责、积极做好各项工作

1、利用多种形式，认真开展自然资源及耕地保护宣传教育活动。

紧紧围绕自然资源及耕地管理工作重点，认真开展了自然资源法制宣传教育工作。通过广播、悬挂横幅，发放宣传材料，开展专题咨询活动等方式，把《土地管理法》、《农田基本保护条例》作为普法的重点，坚持广泛深入地宣传，确保了普法宣传工作的扎实有效推进。另外，我们还有重点、有区别的加强普法宣传工作，对于乡镇村干部加强农村集体土地法律知识普及，对广大群众加强有关土地资源利用与粮食安全的基本国情普及，对企事业单位加强国有土地使用法规的宣传普及，这种有针对性的开展宣传教育活动的举措，受到了群众的普遍好评。通过进一步开展国土资源法制宣传教育工作，提高了全社会遵守和执行自然资源法律法规的自觉性和资源保护的意识，为实现自然资源管理方式和利用方式的根本性转变营造了良好的法制环境。

1、自然资源资产及其折补内涵

1.1资源资产

自然资源资产（下简称资源资产）的概念和内涵目前尚未统一，李金昌强调资产是在价值量和所有权基础上的自然资源存量[1]；钱阔、陈绍志侧重于资源资产的获益性[2]；谷树忠偏重于资源所有属性和价值性能[3]。

要准确地界定资源资产，需要在深入分析资源和资产概念内涵的同时，必须对资源演变为资源资产历史的过程进行剖析。作者认为，资源资产是具有明确的所有权、且在一定的技术经济条件下能够给所有者带来效益的稀缺自然资源。资源资产并不是自然资源的别称，自然资源转化为资源资产必须同时满足以下三个条件[4]：（1）稀缺，即相对于人类的需求而言，自然资源供给不足，这是资源转化为资源资产的重要前提；（2）产生效益，效益是资源转化为资源资产的经济要素，他既包括经济效益和社会效益，也包括资源所产生的生态效益；（3）具有明确的所有者，只有具有明确的所有权的资源，资源才有可能转化为资源资产，没有主体的资源，难以转化为资源资产。目前，资源资产研究出现了笼统模糊的倾向，有人主张一切自然资源都是资产，这在理论上不可能的，在实践上也不具有可操作性。

因此，资源资产不是全部的自然资源，只是自然资源的一部分。注意的是，有些自然资源从整体上可以划分为资源资产，但从局部或者时间上来看，它是为非资源资产。如水资源，根据其时空分布的不同，在缺水地区可以是资源资产，但不能将洪水包括在内，因为洪水它不仅不能给人类带来效益，相反往往伴随着巨大损失，正确处理自然资源和资源资产的关系是十分必要的。

1.2资源资产折补

为了加强自然资源资产管理，有效提升自然资源开发利用效率，不断增强自然生态空间修复和保护力度，进一步推动生态文明建设，保障生态安全和资源安全，结合县域实际，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实生态文明思想，认真贯彻党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，以加强监督管理为保障，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产管理体系。

（二）基本原则。

——坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心，健全自然资源资产产权体系，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平；加强政府监督管理，促进自然资源权利人合理利用资源。

一、引言

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。领导干部自然资源资产离任审计（以下简称自然资源资产离任审计）成为我国各级审计机关日常工作的新业务，成为审计理论界、教育界与实务界研究的新领域及社会各界关注的新热点。截至2018年11月17日，我国自然资源资产离任审计及其研究已发展5年。在中国知网（CNKI），以“自然资源资产离任审计”作为“篇名”搜索、高级搜索，分别有352篇、342篇文章。笔者使用文献研究法、分类比较法、分层分析法等查阅前述文章，研究后发现，自然资源资产离任审计研究发展势头良好。总体上可概括为：从无到有，从基础理论研究到应用研究，从单项研究到综合研究，从专业新闻、学术会议到硕士研究生毕业论文选题，审计研究与审计实务开始相互影响、促进。

二、述评文献回顾

2015年，伴随自然资源资产离任审计研究成果日渐增多，文献研究综述或者相关专业会议述评开始出现。截至2018年11月17日，文献研究综述或者专业会议述评文章11篇，主要文献如下：张爱民[1]根据自然资源资产离任审计试点信息，分析2014年我国审计机关自然资源资产离任审计特征和难题，提出了开展自然资源资产离任审计若干建议。牛彦绍[2]梳理自然资源资产离任审计概念、基本理论框架，对自然资源资产离任审计的应用研究成果进行综述，对未来研究方向进行展望。张婷[3]指出了我国自然资源资产离任审计研究的不足，从制度规范、审计方法创新、重视审计案例运用和发挥政府部门内部审计监督作用等方面提出改革建议。林进添[4]用文献计量学方法对中国知网（CNKI）数据库收录的90篇自然资源资产离任审计研究文献的发表年度、来源等进行分析，提出“通力合作、学科融合、细化主题、凝练经验、提升水平”等建议。陶宇[5]探讨了自然资源资产离任审计的必要性、概念、主体，提出述评和展望。仵文霞、杨荣美[6]对自然资源资产离任审计的文献进行综述研究。伍彬、伍中信[7]认为自然资源资产离任审计基本理论和综合的讨论内容较丰富，涉及面较广，对具体审计技术方法、审计结果应用及责任追究机制探讨不足。王娟[8]从资源审计、环境审计、自然资源资产负债表、责任界定等方面总结了目前国内外关于领导干部自然资源资产离任审计理论研究与实践探索，为领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研究提供借鉴。郭旭[9]对中国审计学会举办的领导干部自然资源资产离任审计合作研究课题成果汇报交流会情况进行了会议综述。马志娟等[10]对2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会进行了会议综述。

三、研究文献概况

（一）总体数量与年度分布。在中国知网（CNKI），以“自然资源资产离任审计”作为“篇名”，不作其他任何限制，分别进行搜索、高级搜索，依次有352篇、342篇文章。审阅每篇文章的标题、内容、发表时间和文章载体，删除同一作者在不同刊物重复发表的文章以及2013年的自然资源资产离任审计新闻报道后，2014年初至2018年11月17日，每年文章数量依次分别为30篇、42篇、81篇、97篇、85篇，共335篇。因此，自然资源资产离任审计研究成果稳中有进。（二）基金资助情况。开展自然资源资产离任审计理论与实务研究，得到国家社科基金、自然科学基金项目、各级审计机关基金项目等支持。2014年初至2018年11月17日，我国自然资源资产离任审计研究文章335篇，其中72篇文章得到一个或者多个基金项目的支持，占全部文章数量的21.49%。2014年初至2018年11月17日，受到各类基金项目支持的文章数量依次分别是4篇、6篇、26篇、19篇、17篇。各类、各级基金项目对自然资源资产离任审计研究支持力度相对稳定。