主体功能区范文10篇

内容摘要：迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为落实《国民经济和社会发展第**年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20**年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

一、关于推进形成主体功能区的考虑

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。

为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20*年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则

一、主体功能区的法制意蕴

长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；[2]有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。[3]推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。

二、主体功能区法制建设存在的问题

主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区,主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1．主体功能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。[4]但是，目前我国主体功能区的划分在国家和省两个层面展开，全国主体功能区的划分并未采取国土全覆盖原则，以期为各省主体功能区的划分留有余地，发挥各省的积极性。可见，在实践中，我国主体功能区划分的全国部分覆盖与法律的统一性存在矛盾。2．主体功能区划分的动态调整与法律的稳定性相悖。法律的稳定性是指法律在一定时间内应保持相对的稳定，以保持法律的权威性，适应社会生活的需要。稳定性是法律的本质属性之一。当然，法律的稳定性是相对的而非绝对的。社会在发展，人们的生活也日新月异，法律也必须因时而变。基于法律的稳定性，主体功能区划定后，也应当在相当长的一段时期内保持不变这样才有利于主体功能区规划的实施。但是各区域的资源环境承载能力和未来开发潜力又是在不断变化的，优化开发区和重点开发区会随着承载能力的下降成为限制开发区和禁止开发区，而限制开发区和禁止开发区则会在国家扶持政策的帮助下因资源环境承载能力逐步增强而转变为重点开发区。如果不进行定期调整，则会在各区域间引发新的矛盾和冲突。3．主体功能区规划与地方行政区及各类规划的关系不协调。长期以来，我国都是以行政区作为空间单元来进行区域经济管理的，形成了以行政区为主导的区域经济体系。现阶段，行政区划已经无法适应经济社会的发展，但是，由于涉及一系列敏感问题，这种行政区划分割未来很长一段时期内仍将存在。而主体功能区则是在新的经济形势下根据四类主体功能区的不同功能定位进行的划分，是在维护生态经济可持续发展前提下的一种新型的经济管理方式。某一行政区内可以存在一种或多种类型的主体功能区，某一类型的主体功能区又可以散布在不同的行政区中。实践中，完全脱离行政区而以主体功能区管理经济，虽然从理论上说更为科学合理，但是如何确定每个主体功能区的实施和监管主体，目前的法律政策尚无规定，在我国现有的行政区体制下还无法实施，须待以后条件成熟时加以推行。同时，为了促进经济发展，我国各级政府部门制定出台了大量的规划。这些规划包括城市规划、土地利用规划、人口规划、环境保护规划等各类规划。但由于所制定的各类规划的适用范围不同、依据和侧重点不同，造成了各类规划相互之间以及各类规划与主体功能区规划之间的内容相互重复甚至相互矛盾的情况出现。因此，明确主体功能区规划与其他各类空间规划是合作还是替代抑或其他方面的关系，也是主体功能区建设所面临的首要问题。4．中央财政支付转移和多层次区级利益补偿机制有待完善。目前，我国的转移支付制度主要存在以下问题：第一，财政预算的随意性大，专项转移支付不规范，透明度不高。[5]第二，单一的纵向转移支付模式，对限制开发区和禁止开发区的未来发展尤为不利。中央财政转移支付的规模还不够大，结构也不尽合理，主体功能区的财税政策杠杆没有发挥应有的作用，在目前的形势下，基本公共服务均等化目标还无法实现。第三，在区域发展中，限制开发区和禁止开发区是生态功能区，主要任务是进行生态建设和环境保护。为此，它们不但要丧失发展机会而影响区域内的经济发展水平，而且还要为生态修复和环境保护支出一定的费用，然而，当前的财政转移支付没有对限制开发区和禁止开发区因提供生态保护给予充分的补偿。

三、加强主体功能区法制建设建言

这项工作的主旨在于，通过更新立法理念,基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，推动主体功能区建设的各项工作全面落实和持续发展，确保主体功能区建设目标的实现。1．主体功能区现阶段应采用全国部分覆盖的立法原则。从理论上说主体功能区规划应该覆盖我国的整个国土，不仅包括陆地，海洋也应当纳入其中。世界上经济发达的美国和欧盟的经济区域划分,均采用的是国土全覆盖方式，仅仅针对一些问题区域采用国土部分覆盖。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段,市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区规划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。[6]四类主体功能区的划分依据确立后，即按照这些标准对我国的区域进行归类，这会导致一些区域无法归入任何一类主体功能区，但是，可随着各区域资源环境承载能力、开发强度和未来开发潜力的变化需要而对主体功能区的原有范围重新调整。这种划分方式将有利于政府集中财力和人力搞好现有的主体功能区建设，确保主体功能区规划的实效。2．主体功能区是一种初始性划分，应允许定期动态调整法律政策。任何事物都有一个发展变化的过程，各国的规划目标也是随着不同时期的客观情况而动态调整的。譬如德国及欧洲一些国家的规划经历了以经济发展为中心向促进生态可持续发展和保持文化多样性的变化，日本国土规划也经历了经济和产业布局的调整从集中转向分散的变化，韩国的产业或投资也经历了从聚集效益的城市到成长据点广域圈化的变化。因此，我国主体功能区规划也应该随着四类主体功能区发展变化的实际情况定期进行调整。我国的主体功能区规划是对于国土空间的中长期战略性开发和布局安排,具有长期性、指导性和约束性等特征，随着开发的逐步深入，四类主体功能区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力也在不断地调整变化。一般说来，重点开发区会因过高的开发强度，资源环境承载能力逐渐减弱而转变为优化开发区；限制开发区会因生态环境的修复，资源环境承载能力逐渐增强，有较好的发展经济的条件以及承接优化开发区的产业转移转化为重点开发区；禁止开发区比较稳定，而且随着人们逐渐认识到生态环境的重要性，该区域的范围还有扩大的趋势。由此可见，主体功能区规划一经制定，虽然会在长时期内保持稳定,但仍需一个定期调整机制，需要进行局部性和阶段性调整。因此，我们要立足当前，谋划长远，实现规划中近期目标和长远目标的有机结合，在合理的动态调整与长期有效之间寻找均衡点。[7]3．建构主体功能区规划与其他各类规划的合作关系。从理论上讲，主体功能区在划分时不应当受限于行政区，应依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来划定。但是，由于行政区涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感问题，这种行政区划分割短时期内难以改变；主体功能区划定还涉及到各类区域的实施主体与监管主体问题，故在我国现有的行政区体制下，完全不考虑行政区来划分主体功能区不切实际，不利于主体功能区建设的顺利实施。因此，在进行主体功能区划分时，要兼顾行政区分割，要以行政区为依托，以行政区的边界为限，将其确定为主体功能区的实施主体和监管主体，使主体功能区的建设落到实处。当然，在局部区域，可以尝试打破行政区的界限来构建主体功能区。同时，主体功能区规划与其它各类规划都是协调区域发展的规划，总的目标是一致的。主体功能区规划强调各区域的主体功能，从宏观上配置资源、布局基础设施和促进人口有序流动，而其他各类规划则各有所侧重，大多属于专项规划，适用范围有一定的局限性。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为区域规划、城市规划等各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。[8]可见，主体功能区规划是其他各类规划的基础和依据，也为其他规划间以及和主体功能区规划的衔接和协调奠定了基础。同样，其他各类规划也是对主体功能区规划的细化，对保障主体功能区规划的实现起了助推作用，相互间是一种功能互补的合作关系。4．建立多层次的区际利益补偿机制。应设立用于限制开发区域和禁止开发区域生态修复和维护的专门的生态效益补偿基金。建立规范的财政转移支付制度，进一步增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付。以基本公共服务均等化为目标，完善纵向财政转移，建立横向财政转移支付制度。（1）尽快出台财政预算的法律和法规，使专项转移支付规范化、法律化，增强透明度。在预算法中明确规定用于主体功能区建设的资金比例和具体用途，形成硬约束力。政府按照财政预算规定的比例对单一生态功能区和生态专项建设进行财政拨款。各地方政府可以根据相关指标计算出当地的财政转移输出和输入量，从而避免地方与中央之间长期以来的不规范交易行为，使财政转移支付透明化。（2）建立横向转移支付制度。横向转移支付制度实质上是财政资源的再分配，是各方主体就自身利益不断博弈的过程。目的就是让发达地区对欠发达地区、无灾地区对受灾地区、优化和重点开发区（经济区）对限制和禁止开发区（生态区）无偿提供部分财力支持，提供物资、技术和资金的援助，进行横向财政转移支付，缩小各地区间的经济差距，实现各区域间基本公共服务水平的均等化。（3）加大中央财政转移支付力度。保护生态环境同样是为国民经济发展做贡献。“生态也是财富”和“保护好生态也是发展”的理念，为限制开发区域和禁止开发区域的持续健康发展提供了制度上的保障。[9]正是以“不开发”为代价换取了全国的生态环境建设的大发展。尤其对限制和禁止开发区，要加大中央财政转移支付的力度，切实改善绩效考核办法，使这些地区最终实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”。[10]通过对现有的财政转移支付制度进行改革，制定合理的财税政策，以求达到基本公共服务均等化的目标。具体来讲，中央财政转移支付的规模要逐步加大，以促进要素合理流动，形成良好的财政转移支付结构；对中西部落后地区要加大转移支付的力度，对限制开发区和禁止开发区要给予财政扶持，对节约资源和保护环境的企业要给予支持。

主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，既不同于综合性区域，也不同于类型区。厘清主体功能区的内涵、特性和发展要求，对于制定科学的落实推进形成主体功能区战略具有重要意义。

一、主体功能区的内涵和特性

在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。

主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。

主体功能区的主要特性可以概括为：

（一）它服务于人与自然协调发展

一、关于推进形成主体功能区的考虑

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。

摘要：本文阐述了推进形成主体功能区的背景，在对中国现代区域政策总体评价的基础上，讨论了区域发展战略及其政策的演化，分析了主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别，提出制定与主体功能区相配套的区域政策体系应注意的问题。

关键词：区域政策；主体功能区

一、关于推进形成主体功能区的考虑

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

【论文关键词】主体功能区区域政策需求区域政策供给

【论文摘要】国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。划分四类主体功能区之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为构建以主体功能区为基础的区域开发榕局的重要保障。加强对主体功能区建设政策的研究．是理论工作者面临的新任务。本文对主体功能区建设政策的研究思路和研究过程中需要加以特别注意的几个问题进行了探讨。

推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》(国办发[2006]85号)的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。

十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实旖区域政策的历史进行认真总结。

各市、县（区）人民政府，省人民政府各部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号）精神，深入实施《福建省建设海峡西岸经济区纲要》和《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，省政府决定开展全省主体功能区规划编制工作，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。主体功能区规划是统筹经济社会发展和人口资源环境的重要载体，也是协调各类空间规划的重要手段，涉及各地自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全省人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及我省区域协调发展布局等，需要各有关方面广泛参与，深入研究，科学论证，民主决策。为切实做好这项工作，经省政府同意，现就有关事项通知如下：

一、目的和意义

编制全省主体功能区规划，就是要认真贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于全面推进海峡西岸经济区建设的战略部署，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我省人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局，将国土空间按优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的有关要求进行科学合理划分，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。按主体功能区对全省国土空间发展方向和要求进行定位，是在区域发展中贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措，也是贯彻落实宏观调控政策的重要保证，有利于维护自然生态系统和建设资源节约型、环境友好型社会，对全面推进海峡西岸经济区建设，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。各级各部门必须高度重视,从经济社会发展全局出发,认真做好规划编制工作。

二、主要任务和工作步骤

主体功能区规划编制工作的主要任务是：确定全省主体功能区划分的具体标准和评价指标体系，综合评价分析国土空间，提出全省主体功能区规划基本思路，编制完成《福建省主体功能区规划》。工作分两个阶段进行：