准行政行为范文10篇

摘要：准行政行为指行政主体运用行政职权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。本文通过对准行政行为概念的分析，试图找出准行政行为的本质特征，及其与相关行政行为的差异。通过对准行政行为表现形态进行列举式的归纳，使对准行政行为的研究走进现实的复杂环境中。笔者还结合司法实践中获得的实证材料，对准行政行为的可诉性进行了讨论。

关键词：行政行为；准行政行为；观念表示；间接法律效果

OntheQuasi-administrativeAct

Abstract：quasi-administrativeactisdefinedasthefactualexpressionrenderedbytheadministrativebodiesbyexercisingadministrativepower，whichwillindirectlycontributetotheadministrativelegaleffect.Thisarticleintendstounveiltheattributesofquasi-administrativeactandthedifferencesbetweenquasi-administrativeactandanyotherkindofadministrativeactbyprobingintoitsconcept.Bylistingthemodesoftheexpressionofquasi-administrativeact，itisexpectedtoconnectthequasi-administrativeacttocomplexreality.Basedonthepositivematerials.

Keywords：administrativeactquasi-administrativeactfactualexpressionindirectlegaleffect

准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

摘要：准行政行为指行政主体运用行政职权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。本文通过对准行政行为概念的分析，试图找出准行政行为的本质特征，及其与相关行政行为的差异。通过对准行政行为表现形态进行列举式的归纳，使对准行政行为的研究走进现实的复杂环境中。笔者还结合司法实践中获得的实证材料，对准行政行为的可诉性进行了讨论。

关键词：行政行为；准行政行为；观念表示；间接法律效果

OntheQuasi-administrativeAct

Abstract：quasi-administrativeactisdefinedasthefactualexpressionrenderedbytheadministrativebodiesbyexercisingadministrativepower，whichwillindirectlycontributetotheadministrativelegaleffect.Thisarticleintendstounveiltheattributesofquasi-administrativeactandthedifferencesbetweenquasi-administrativeactandanyotherkindofadministrativeactbyprobingintoitsconcept.Bylistingthemodesoftheexpressionofquasi-administrativeact，itisexpectedtoconnectthequasi-administrativeacttocomplexreality.Basedonthepositivematerials.

Keywords：administrativeactquasi-administrativeactfactualexpressionindirectlegaleffect

准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

一、准行政行为的概念及特征

学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”[2]。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”[4]

在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”[5]我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。

根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：

1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。

摘要：准行政行为是行政主体运用行政职权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为，它具有自己独特的特征及其表现形式。由于涉及准行政行为案件的复杂性，其是否可诉存在很多的争议，法律也没有规定其是否可诉的具体标准，以致人民法院在审理涉及准行政行为的案件时常产生很多问题与不足，研究的关键就是如何解决这些问题与不足，所以本文会对其概念、特征、表现形式进行探讨和研究，并针对这些问题与不足的解决提出一些建议。

关键词：准行政行为；观念表示；间接法律效果

准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究。本文通过对准行政行为概念的分析，试图找出准行政行为的本质特征。通过对准行政行为表现形态进行列举式的归纳，使对准行政行为的研究走进现实的复杂环境中。并将结合司法实践中获得的实证材料，对人民法院审理涉及准行政行为的案件的不足，提出相应的解决办法。

一、准行政行为的概念及特征

（一）准行政行为的概念

学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”。[2]我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”。[4]

xx区财政局失职追究制度

为了提高财政人员执法水平，维护公民、法人、或其他组织的合法权益，根据《行政处罚法》和《国家赔偿法》及有关法律、法规、制度的规定,特制定本制度。公务员之家，全国公务员公同的天地

一、失职的认定

失职：是指财政干部职工和财政执法人员在履行公务过程中由于过失所造成的主要事实和法律适用程序违法，越权执法或玩忽职守的具体行政行为。

过失在主观上包括故意和过失，在行为上包括作为和不作为。

作为过失是指行为人用积极的行动所实施的违反法律、财政法规的行为。

一、基本案情

从核准次月起支付周某养老金，并核准确定养老金起付时间为2016年5月。周某认为养老金应从其退休的次月即2013年11月起开始发放，人社局核准行为错误，遂向法院提起行政诉讼，被法院以超过法定期限为由驳回。后周某向检察院申请监督。检察院受理后向人社局发送检察建议，人社局撤销了原养老金核准的具体行政行为，并重新作出“养老金起算时间为周某的退休次月”的核准决定。周某领取了补发的30个月养老金，多年未决的行政争议得到化解。对于周某养老金申领起算时间如何认定，检察院是否应当监督，实践中有三种意见。

二、分歧意见

第一种意见认为，人社局核准行为错误，周某养老金申领起算时间为法定退休的次月即2013年11月，但检察院不应当进行法律监督。理由是，《中华人民共和国社会保险法》第16条第1款规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”作为上位法，社会保险法并没有设置人社局核准的前置条件，劳动者只要累计缴费满15年就可以在退休次月领取养老金。所以，人社局核准行为错误。但是法院以超过起诉期限为由驳回周某起诉并无不当，正确的生效裁判具有拘束力，检察院不应当进行法律监督。第二种意见认为，人社局核准行为错误，周某养老金申领起算时间为法定退休的次月即2013年11月，但检察院可以进行法律监督。关于人社局核准行为错误的理由同第二种观点。检察院对错误的具体行政行为可以进行监督。法院生效裁判只审理了超不超过起诉期限的程序性问题，并没有审理当事人的实体诉求，并没有纠正错误核准行为。行政检察可以发挥“一手托两家”的职能，既监督法院诉讼活动，又监督行政机关行政行为。通过“穿透式监督”，透过法院判决，依法监督并纠正错误的具体行政行为。

三、评析意见

笔者同意第二种意见，评析如下。（一）人社局仅适用政府规章进行养老金核准的行为错误养老金核准应当结合上位法的一般性规定和下位法的具体性规定综合认定。下位法可以在上位法基础上对养老金如何领取进行具体规定，但是不能限制或者剥夺上位法规定的领取养老金的权利。当下位法表述不明确导致理解出现偏差时，应当按上位法的一般性规定进行适用。本案的上位法为劳动法和社会保险法，位阶为法律。《中华人民共和国劳动法》第73条第1款规定，“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一）退休；……。”《中华人民共和国社会保险法》第16条第1款规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”按照劳动法和社会保险法的规定，劳动者只要累计缴费满15年就可以在退休次月领取养老金。本案的下位法为北京市基本养老保险规定，位阶为政府规章。《北京市基本养老保险规定》第22条第1款规定，“被保险人符合下列条件的，自劳动保障行政部门核准后的次月起，按月领取基本养老金：（一）达到国家规定的退休条件并办理相关手续的；（二）按规定缴纳基本养老保险费累计缴费年限满十五年的。”北京市政府规章增设了核准次月起才能领取养老金的前置条件。但是，增设核准程序的目的是为了更好地算清养老金具体数额，并不等于从核准次月起起算养老金，否则将造成养老金分配的极大不公平。所以，当下位法表述不明确导致理解出现偏差时，应当按上位法的一般性规定进行适用，即养老金申领的起算时间应当为劳动者退休的次月。本案中，人社局理解法律、适用法律不当，仅适用政府规章作出的核准行为错误，侵害了退休人员的合法权益，应当予以监督纠正。（二）通过行政诉讼解决行政争议具有局限性行政诉讼是由法院通过审查引起争议的具体行政行为的合法性，从而实现保护公民合法权益的目的的一种诉讼制度。它本质上是司法权对行政权的监督，其重心在于审查具体行政行为的合法性，并严格适用司法程序，使裁决具有最终的法律效力，以法律的权威与公正限制行政权的滥用。但行政诉讼解决争议具有局限性。行政诉讼进入实体审查具有严格的程序限制。比如法院受理案件后，首先审理是否是适格原被告、是否超过起诉期限、是否属于本院管辖。法院往往关注程序问题，一般不对当事人的实体诉求是否成立、应否支持直接作出裁判。当事人一旦不符合起诉条件，法院就驳回起诉。案件虽已依法审结但当事人实体诉求没有得到解决的“程序空转”现象十分普遍。即便相对人“胜诉”，也可能是新一轮“马拉松式”维权的开始。以本案为例，人社局具体行政行为错误，侵害了周某权益，周某向法院提起诉讼，因种种原因超过了起诉期限，被法院驳回起诉，导致其实体权利无法得到救济。法院驳回起诉并无不当，但是遮蔽了错误的行政行为。通过提起行政诉讼化解矛盾的方式不仅没有使行政行为得到纠正、当事人权益得到救济，反而增加了当事人诉累，牵扯了法院、行政机关大量精力，同时滋生社会戾气，影响社会稳定。因此，亟需行政检察发挥作用，进行法律监督。（三）通过行政检察监督可以有效化解争议，实现案结事了人和政和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第2条规定，“人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。”上述条款表明，检察机关对行政诉讼的监督，兼具了化解争议、监督权力、维护权利的三项功能。［1］在监督权力方面，行政检察既应当对生效裁判进行监督，又应当对行政行为的合法性一并进行监督，尤其是对法院裁定驳回起诉、行政行为未得到实体审理的案件，更应当进行严格审查，依法纠正错误的具体行政行为。针对违法或有瑕疵的具体行政行为，检察院无法通过抗诉、再审检察建议途径解决时，应当通过制发检察建议等方式进行监督。本案涉及的是养老保险待遇核准问题，这也是事关劳动者切身利益的普遍性问题，对于确实侵害退休人员合法权益的行政行为，检察院应当予以监督纠正。本案中，法院裁定驳回起诉并无不当，检察院依法支持法院生效裁判，维护生效裁判权威。同时，采用“穿透式监督”方法，透过法院裁判，监督具体行政行为。检察院践行“以人民为中心”理念，对案涉的养老保险待遇核准行为进一步审查，依法及时提出检察建议，纠正人社局片面理解和适用法律、错误作出养老金核准等问题，积极促使人社局依法行政，切实维护退休人员合法权益，解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事，实现案结事了人和政和。

xx区财政局失职追究制度

为了提高财政人员执法水平，维护公民、法人、或其他组织的合法权益，根据《行政处罚法》和《国家赔偿法》及有关法律、法规、制度的规定,特制定本制度。公务员之家，全国公务员公同的天地

一、失职的认定

失职：是指财政干部职工和财政执法人员在履行公务过程中由于过失所造成的主要事实和法律适用程序违法，越权执法或玩忽职守的具体行政行为。

过失在主观上包括故意和过失，在行为上包括作为和不作为。

作为过失是指行为人用积极的行动所实施的违反法律、财政法规的行为。

在我国，行政复议是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它运用行政机关内部的层级监督关系，由上级机关纠正下级机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益。我国对行政复议的范围、程序等方面的规定，与行政诉讼有所区别。充分发挥行政复议自身特有的优势，能够有效地弥补行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性，能够使相对人权利得到更直接、及时、全面的保护。因此，行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。1999年4月29日，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国复议法》（以下简称《复议法》），进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

众所周知，《复议法》与《行政复议条例》相比，一个重要的成就就是充分地考虑到行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，扩大了申请复议的具体行政行为范围：行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议，在对具体行政行为提出行政复议同时，如果认为该具体行政行为所依据的抽象行政行为不合法，还可以一并向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，是法制进步的要求，更是行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值的体现。

作为国务院主管市场监督管理和行政执法工作的工商行政管理机关，对行政复议工作历来十分重视，早在国务院《行政复议条件》颁布之前，就在一些法规中给予相对人行政复议权。现阶段，各级工商行政管理机关给予相对人的复议范围与《复议法》中的规定是一致的，即凡是相对人认为工商行政管理机关在行使市场监督管理和行政执法中的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以依法提出复议。然而由于县级工商行政管理机关（以下简称县级工商机关）与工商行政管理所（以下简称工商所）之间的设置方式、权限划分和县级以上工商行政管理机关（省级以下）之间的设置方式、权限划分是不同的，故而，县级工商机关与其上级工商机关的复议范围也是不同的。那么，县级工商机关受理复议案件的范围到底有多大？即相对人不服工商所作出的具体行政行为提起行政复议时，县级工商机关对工商所作出的哪一些具体行政行为可以受理，哪一些不可以受理呢？

按照现行工商行政管理法律法规的规定，工商所行使职权时有两种方式，一是上报县局、以局名义作出，二是直接以自己的名义作出。毫无疑问，对工商所上报县局、以局名义作出的具体行政行为，相对人不服的，其复议机关依法是县级工商机关的上一级机关，即地区级工商机关。然而，当工商所以自己的名义作出具体行政行为，而相对人不服时，县级工商机关可不可以受理其复议申请？可以受理哪一些复议申请？这在实践和理论中，是存在争议的。

一种意见认为，工商所（站、队、分局等）是县级工商机关的派出机构，不是独立的法人单位，按照现行法律规定，工商所可以依照法律、法规和规章规定以自己的名义作出具体行政行为，因此，县级工商机关只能受理相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为时提出的复议申请。如果工商所不是依照法律、法规和规章的规定，即使以自己的名义作出了具体行政行为，复议机关也不应是县级工商机关。这种看法具有一定的普遍性。我局市场管理所在2000年1月20日，联合瑞安市城关镇城建监察中队管理无照经营的沙河底菜市场，拆除了部分摊位。沙河底居委会以我局市场管理所违法采取强制措施为由，于2000年2月向我局申请复议。复议期间，沙河底居委会又以我局违法采取强制措施为由，将我局作为被告，向瑞安市人民法院提起行政诉讼。我局向法院提出不同意见，认为沙河底居委会既以市场管理所为复议被申请人向我局提出行政复议，同时又以同一理由在复议尚未终结期间将我局列为被告向人民法院提起诉讼，尽管无论是将我局或将市场所列为被告，诉讼结果可能相同，但沙河底居委会显然违反了《中华人民共和国行政诉讼法》和《复议法》的相关规定，滥用了诉权。瑞安市人民法院审查后认为，根据现行法律，我局市场所不能以自己的名义采取行政强制措施，作为我局派出机构，其行政行为可以视为我局行政行为，因此我局受理沙河底居委会的复议申请本属错误，将我局列为被告没有什么不妥。应当指出，我局提出答辩理由后，瑞安市人民法院是相当重视的，经多次研究并经多方请示，才作出开庭审查的决定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了现阶段审判机关的普遍看法。

另一种意见认为，尽管工商所是县级工商机关的派出机构，尽管它行使的不是法律、法规和规章规定的职权，但只要它以自己的名义作出具体行政行为，而相对人不服提起行政复议的，县级工商机关都可以受理。理由是，我国建立和健全行政复议制度的目的就是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。越权执法本身就是违法行政行为的一种，所以，无论工商所行使了何种违法或不当的具体行政行为，只要这种具体行政行为是以其名义作出的，行政复议机关理应是县级工商机关。当然，按照《复议法》的规定，相对人不服政府工作部门依法设立派出机构以自己名义作出的具体行政行为时，也可以向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。但是工商行政管理机关现阶段是实行垂直领导的，县级工商机关是地区工商行政管理机关的直属机构，因此，相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为申请复议时，只能向县级工商机关提出。这样才是《复议法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委会诉我局强制措施违法为例，尽管拆除摊拉不是我局市场管理所的权限范围，但既然市场所以自己的名义发出通告、并在市局未知的情况作出了拆除摊位的具体行政行为，那么，无论复议被申请人或者行政诉讼被告，都应该是市场所，而非我局。我局受理相对人的复议申请完全体现了《复议法》的立法精神。很难想象，假设我局以自己的名义行使了国务院的具体行政行为，而相对人将朱镕基总理告上法庭是怎样的一番法律奇观。瑞安市人民法院的做法显然违背了法律的立法精神和宗旨。

第一条为增强执法责任意识，维护相对人的合法权益，确保依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国国家赔偿法》，结合工作实际，制定本制度。

第二条本制度所称行政执法错案，是指建口各执法单位（科室）及其工作人员在行使行政职权时，因违法或者不当，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益或者对国家利益造成损害，依法应予追究的建设行政执法案件。

第三条建口行政机关和执法人员在执法过程中，有下列情形之一者，追究其责任：

（一）实施处罚、主要事实不清、证据不足的；

（二）适用法律、法规、规章确有错误的；

（三）违反法定程序的；

xx区财政局失职追究制度

为了提高财政人员执法水平，维护公民、法人、或其他组织的合法权益，根据《行政处罚法》和《国家赔偿法》及有关法律、法规、制度的规定,特制定本制度。

一、失职的认定

失职：是指财政干部职工和财政执法人员在履行公务过程中由于过失所造成的主要事实和法律适用程序违法，越权执法或玩忽职守的具体行政行为。

过失在主观上包括故意和过失，在行为上包括作为和不作为。

作为过失是指行为人用积极的行动所实施的违反法律、财政法规的行为。