政府行为范文10篇

第一条为规范政府制定价格行为，提高政府制定价格的科学性、公正性和透明度，保护消费者和经营者的合法权益，根据《中华人民共和国价格法》，制定本规则。

第二条省级以上人民政府价格主管部门、有关部门和经省级人民政府授权的市、县人民政府（以下简称定价机关）依法制定或者调整实行政府指导价、政府定价的商品和服务价格（以下简称制定价格）的行为，适用本规则。

法律、法规另有规定的，从其规定。

第三条国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。政府制定价格的范围依据《价格法》第十八条确定，具体以中央和地方定价目录为准。定价目录应当根据经济社会发展情况适时调整，并及时向社会公布。

经省级人民政府授权的市、县人民政府制定价格，具体工作由其所属价格主管部门负责。

定价机关应当按照法定的权限制定价格，不得越权定价。

编者按：本文主要从政府行政企业化模式在我国行政改革中的定位；政府行政企业化模式的思考；中西方行政改革中政府行政企业化的比较；结束语进行论述。其中，主要包括：现实的变革要有理论的引导、行政体制改革在我国经济体制改革和政治体制改革中占有重要的战略地位、我国政府行政企业化模式对于当前的行政体制改革具有重要而深远的意义、政府行政企业化是一种值得探索的行政体制改革的新思路和新途径、政府结构与企业结构的比较、宪政体制结构层面、体制化结构层面、人格化结构层面、政府行政过程与仿企业化、政府环境——变革与仿企业化、政治体制与经济体制的关联、行政文化的差异、重视程度差距较大等，具体请详见。

摘要：20世纪80年代以来，我国的行政改革浪潮催生了旨在改变政府行为模式的新公共管理理论——政府管理企业化模式。这一行政改革模式倍受学术界关注。本文在阐述我国行政改革中的定位问题和政府行政改革企业化的基础上，对政府改革企业化模式作了反思。

关键词：政府行政改革企业化探究

20世纪80年代以来，政府传统的行政模式面临越来越多的压力和批评，行政改革势在必行。时隔20多年，这一改革过程仍在行进之中，由此可见，行政改革是一件长期而复杂的任务。现实的变革要有理论的引导，当代新公共管理（NPM）理论中出现了一股思潮，那就是：以企业精神改革政府或称“政府仿企业化”。政府仿企业化是一种崭新的有关行政体制改革的思考，对于解决行政体制中的一些弊端不乏新的思路，当前，我国正处于行政体制改革的深入阶段，重新思考政府行政企业化模式就显得十分有必要了。

1、政府行政企业化模式在我国行政改革中的定位

行政体制改革在我国经济体制改革和政治体制改革中占有重要的战略地位。行政体制改革是政治体制改革的一部分，并具有相对的独立性。从中国自1978年以来的改革实践来看，中国采取了经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的、又相互配套的发展模式，同时兼顾经济发展与政治稳定。因此，行政改革处于经济体制改革和政治体制改革结合部的地位，是经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口。

回顾中国经济体制改革的历程不难看出，中国经济体制改革是沿着两个方向进行的：一是围绕企业问题进行的改革；二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革还是政府方面的改革，归根到底还是政府自身的改革。我国国有企业改革的实质是要使国有企业成为真正的市场竞争主体，而“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度的建立离不开政府自身的改革，没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定，改革的对象是政府，改革的实施者与决定改革进程者还是政府。因此，中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程，即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益。中国经济体制改革的实质从一定意义上说是市场组织和企业组织对政府组织职能的部分替代过程的改革。这一替代过程中存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

现代市场经济是有政府干预的市场经济，政府承担着宏观管理的职能，同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此当代市场经济学中的市场经济模式，是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。

企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化，降低了市场成本，节约了交易费用，是对市场交易的部分替代，即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制，尽管这～替代是有一定的边界而不是无限的，但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。如果从经济运行的组织机制上看，市场机制、企业与政府组织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制，而作为企业与政府组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中，无论是市场组织机制还是政府组织机制，都对经济运行发生影响，只是影响程度不同。在现代企业制度下，政府的行政权力无论在范围和形式方式上都应有所变化。

在西方国家，市场经济体制的形成经过了数百年的磨合而逐步发育、发展并成熟起来，而且是先有市场机制协调而后有政府组织协调。这一方面表现为国家对经济发展的宏观调控，另一方面政府又以市场竞争的主要因素之一进入经济生活，成为市场经济发展的内在变量。但是西方国家政府的介入从没有直接干预企业，也没有对企业实行直接的替代。政府与企业的关系是相当明确的，因而经济运行也是十分有效率的。我国中观决策是政府宏观决策的延伸，决策主体都是政府，只是层级不同而已。而在成熟的市场经济体制中，中观决策是企业化的，决策主体和微观单位属于一个系统，均是由非政府组织来高效率进行的。由此看来在我国传统计划经济体制中，中观决策政府化是我国各种经济体制的弊端所在，是政企不分、政资不分的根源之一。

在市场经济中，政府的职能应该是社会经济的管理者，但是传统体制下存在政府履行社会管理职能与商务困扰的矛盾。由于政府作为公有企业投资的主体，使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者，从而使政府失去了对其他类型企业提供服务的公允性，同时也削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬，甚至为企业跑项目。找贷款、搞产品推销、无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设严重滞后，城乡建设和城市管理不尽如人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降，政府职能严重错位。

2000年，国务院在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》文件中提出了一个方向性的改制思路：今后政府与企业将由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别，国有资产实行授权经营。这个变化是多年探索国有资产法人治理结构的一次方向性突破。发展是“十五”的主导思想，因此，取消企业行政级别不仅预示着国有资产结构将面临大刀阔斧的调整，对杜绝干部腐败，遏制数字账目游戏，改革经营者制度，放开工资、保险、就业市场化程度和降低财政信贷风险等都将起到根本性转变作用，也是转换产权关系的重要前提。从更积极的意义上说，改革产权关系就是改革政资不分行为。所以，应从根本上用法律程序规范政府最近提出的三个定位问题，把国有资产按三大类经营方式划分清楚。属于政府垄断的资源，政府不能“缺位”，委托给国有大型企业集团的国有资产，政府不能“越位”，划拨给地方进行改制的国有资产，政府不能“错位”。政府要做到对企业集团既不能撒手不管，又不能管得过死，关键是要找准着力点，同时要掌握好“度”的问题。中国正处于体制转型时期亦即市场化进程的初期，企业集团化还离不开政府推动。其一，只有政府的介入，推动企业集团化，才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题，即无法避免的“市场失灵”问题。其二，只有政府的推动，才能实现政府培育市场、推进市场化改革，以克服我国市场力量薄弱、不能实现资源充分有效配置问题，从而可以节省时间，节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的自然演进，需要很长一个过程，这既不能满足中国经济发展战略目标的要求，也未能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三，只有政府具有权威和地位，从找国国民经济整体利益出发，打破条块分割与地方割据，协调利益关系，提供资金技术人才支撑等，以解决“小而散”，追求规模效益，避免过度竞争。其四，从国际经验来看，对于企业集团在市场竞争中形成与发展，无论是发展中国家，还是发达国家，政府扶持都起着催化作用。由此时见，目前的中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理的角色发挥其不可或缺的职能。

回顾中国经济体制改革的历程不难看出，中国经济体制改革是沿着两个方向进行的：一是围绕企业问题进行的改革；二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革还是政府方面的改革，归根到底还是政府自身的改革。我国国有企业改革的实质是要使国有企业成为真正的市场竞争主体，而“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度的建立离不开政府自身的改革，没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定，改革的对象是政府，改革的实施者与决定改革进程者还是政府。因此，中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程，即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益。中国经济体制改革的实质从一定意义上说是市场组织和企业组织对政府组织职能的部分替代过程的改革。这一替代过程中存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

现代市场经济是有政府干预的市场经济，政府承担着宏观管理的职能，同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此当代市场经济学中的市场经济模式，是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。

企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化，降低了市场成本，节约了交易费用，是对市场交易的部分替代，即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制，尽管这～替代是有一定的边界而不是无限的，但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。如果从经济运行的组织机制上看，市场机制、企业与政府组织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制，而作为企业与政府组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中，无论是市场组织机制还是政府组织机制，都对经济运行发生影响，只是影响程度不同。在现代企业制度下，政府的行政权力无论在范围和形式方式上都应有所变化。

在西方国家，市场经济体制的形成经过了数百年的磨合而逐步发育、发展并成熟起来，而且是先有市场机制协调而后有政府组织协调。这一方面表现为国家对经济发展的宏观调控，另一方面政府又以市场竞争的主要因素之一进入经济生活，成为市场经济发展的内在变量。但是西方国家政府的介入从没有直接干预企业，也没有对企业实行直接的替代。政府与企业的关系是相当明确的，因而经济运行也是十分有效率的。我国中观决策是政府宏观决策的延伸，决策主体都是政府，只是层级不同而已。而在成熟的市场经济体制中，中观决策是企业化的，决策主体和微观单位属于一个系统，均是由非政府组织来高效率进行的。由此看来在我国传统计划经济体制中，中观决策政府化是我国各种经济体制的弊端所在，是政企不分、政资不分的根源之一。

在市场经济中，政府的职能应该是社会经济的管理者，但是传统体制下存在政府履行社会管理职能与商务困扰的矛盾。由于政府作为公有企业投资的主体，使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者，从而使政府失去了对其他类型企业提供服务的公允性，同时也削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬，甚至为企业跑项目。找贷款、搞产品推销、无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设严重滞后，城乡建设和城市管理不尽如人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降，政府职能严重错位。

2000年，国务院在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》文件中提出了一个方向性的改制思路：今后政府与企业将由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别，国有资产实行授权经营。这个变化是多年探索国有资产法人治理结构的一次方向性突破。发展是“十五”的主导思想，因此，取消企业行政级别不仅预示着国有资产结构将面临大刀阔斧的调整，对杜绝干部腐败，遏制数字账目游戏，改革经营者制度，放开工资、保险、就业市场化程度和降低财政信贷风险等都将起到根本性转变作用，也是转换产权关系的重要前提。从更积极的意义上说，改革产权关系就是改革政资不分行为。所以，应从根本上用法律程序规范政府最近提出的三个定位问题，把国有资产按三大类经营方式划分清楚。属于政府垄断的资源，政府不能“缺位”，委托给国有大型企业集团的国有资产，政府不能“越位”，划拨给地方进行改制的国有资产，政府不能“错位”。政府要做到对企业集团既不能撒手不管，又不能管得过死，关键是要找准着力点，同时要掌握好“度”的问题。中国正处于体制转型时期亦即市场化进程的初期，企业集团化还离不开政府推动。其一，只有政府的介入，推动企业集团化，才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题，即无法避免的“市场失灵”问题。其二，只有政府的推动，才能实现政府培育市场、推进市场化改革，以克服我国市场力量薄弱、不能实现资源充分有效配置问题，从而可以节省时间，节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的自然演进，需要很长一个过程，这既不能满足中国经济发展战略目标的要求，也未能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三，只有政府具有权威和地位，从找国国民经济整体利益出发，打破条块分割与地方割据，协调利益关系，提供资金技术人才支撑等，以解决“小而散”，追求规模效益，避免过度竞争。其四，从国际经验来看，对于企业集团在市场竞争中形成与发展，无论是发展中国家，还是发达国家，政府扶持都起着催化作用。由此时见，目前的中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理的角色发挥其不可或缺的职能。当然，我国政府在推动企业集团化的过程中，存在着若干观念和行为误区。如把企业集团化仅仅看作是拯救危困企业的临时救急措施的“脱困论”，按以强带弱、以优扶劣的思路推进企业集团化，以解决就业债务等问题和实现社会稳定。最典型的表现是近年来出现的纯粹为政府分忧、“帮贫扶困”、转嫁亏损性质的联合，结果是卸掉了政府的财政包袱，却增加了优势企业集团的负担，使优势企业集团效益下降甚至被拖垮，最终又形成了财政负担。而主张由政府取代企业的主体地位，包揽整个企业集团化过程，按照政府的意志和愿望，用行政手段随意进行干预，甚至直接操盘，进行简单的行政捏合，追求数字，在自己的圈内拼凑企业集团，这种观点是传统计划经济思想的体现。“拉郎配”“捆绑夫妻”“空壳重组”的政府行为是其最为典型的表现。依据无为论推进的企业集团化则表现为政府无为，市场有为，政府只能跟着市场走，甚至放任自流。结果在实际操作过程中为图省事只强调鼓励而忽视监督管理，往往满足于搭个架子，挂个牌子，片面求多求大，甚至以流失国有资产为代价换取政绩。

摘要：中央政府与地方政府事权、财权体制的不完善强化了地方政府作为利益主体的竞争意识，但由于激励机制的缺陷和约束机制的不完善，导致了地方政府间竞争行为的失范，使地方政府间竟争出现了不容忽视的负面效应。

关键词：地方政府竞争行为失范制度缺失

随着中央行政权力逐渐向地方政府下放以及分税制的实施，地方政府作为地区的利益主体角色日益凸显。这一方面极大地促进了各地生产技术的改进和制度的创新，一方面又会造成地方政府间的竞争。如果政府间竞争行为失范，就会阻碍国内统一大市场的形成，并使中央政府的宏观调控受到影响。本文拟从制度的角度对当前我国地方政府竞争失范的原因做一分析。

一、中央与地方政府行政性分权的制度缺陷

拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为政治性分权、行政性分权、行政权转让三种。根据这种划分，我国应属于行政性分权模式。其分权路径是，把中央对国有经济的大部分控制权逐步让与地方政府控制，并通过财政分权让地方政府获得地方经济发展的部分收益权，以充分发挥地方政府在经济发展中的主观能动性和积极性，这同时也造就了地方政府追求辖区经济利益的前提条件。即分权是地方政府间竞争形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科学等，逐渐促成了我国地方政府竞争行为的失范：

一是中央与地方政府事权范围模糊。事实上，放权以后，并未能对中央与地方政府各自的权限和利益格局作出明确的界定，造成了中央与地方权力调整的随意性。地方政府热心于地区市场分割、地方保护主义、重复建设等，为了实现本地利益的最大化而对中央的政策“为我所用”。比如有的地方政府为了本地的经济利益，对制售假冒伪劣商品的本地企业不闻不问，任其发展，其理由就是“发展地方经济，增加财政收入”；有的地方政府为了保护本地利益而封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，到处封关设卡。

1.美国的政府行为理论概述

美国宪法第5及第14修正案规定：未经法律正当程序，任何人的生命、自由或财产不得被剥夺。最高法院裁定，该禁令仅仅适用于政府作出的行为，也即“政府行为”。实际上，第14修正案的重要结果之一是授权联邦法院去控制各州政府（包括其立法机关），以撤销其违反“正当程序”和“平等保护”的法律或决定。[1]（318）但是，作为政府行为理论主要内容的正当程序条款最初来源于最高法院在1883年就1875年民权诸案所做的判决，明确指出私人行业拒绝为黑人提供保护并不违反宪法第14修正案的平等保护条款，因为该条禁止的是特定的政府行为。这样，最高法院就在私行为与政府行为之间划定了一条明确的界限，并在一系列判例基础上搭建起了政府行为理论的基本框架。

由此可见，美国法中的政府行为理论即正当程序及平等保护条款尽管仅仅用来限制联邦或各州的行为，但也约束了宪法自身的管辖范围。1982年，美国联邦法院在判决中指出，政府行为的理论基础在于限制政府的权力，尤其是司法机关的权力，保障个人自由。[①]因此，政府行为理论通过确保个人行为不受宪法限制来保障个人自治，而保障个人自由与限制政府的权力是宪法的基本原则。实际上，政府行为理论通过限制联邦法律来保障个人权利，但应避免要求政府对其所不能控制的行为承担责任。所以，区分政府行为与私行为便成为不可避免的议题。

至于政府行为的范围，既包括由美国联邦和各州政府的立法、执法、司法以及行政部门所作出的行为，也包括在政治上下属地区的县、市和地区的政府部门的行为。具体来讲，在判断某一私实体的行为是否为政府行为或者能否接受宪法审查方面，美国最高院通过其判决发展出了以下几种判断标准：政府与有关私行为之间存在有充分的密切联系；政府对有关私行为给予了胁迫或者鼓励；私人行为者积极参与了政府或者其有关部门的合作行动；私人行为者从事了传统上被认为是政府特权的行为；政府官员与私人行为者的管理人员互相交织以至于后者行为被认为是政府行为等。[2]（188）简而言之，只有在所谓的政府行为侵犯联邦权利或者政府对某一特定行为负责任的时候，宪法规定的标准才能适用。尽管如此，在衡量某一私行为是否为政府行为的时候，上述衡量标准并不是固定的和必需的，并没有一个固定的范式，而是需要根据具体案件进行具体分析，而法院更青睐于在个案中予以认定。具体到业余体育运动而言，就需要考察政府与业余体育运动组织的关系，尤其是政府对业余体育运动的影响以及权力控制问题。

至于政府行为的认定方法，根据最高法院的判决，主要有以下几种方式：首先是公共职能标准，法院考察的是私人行为者的行为是否属于传统意义上政府的公共管理职能。如果个人或其他私人行为者的行为被认为属于传统意义上政府的专属权力范畴，那么该行为应被认定为“政府行为”，理应受到宪法修正案第14条及第15条关于正当程序条款的限制。其次是共生关系或者共同行为方法，指考察政府对私人行为者进行支持、指导及强迫的力度与强度以及双方之间的关系。

此外，法院还认为，如果一个私人行为者由政府部门所控制，或被授权履行公共职能，那么私人行为者的行为属于政府行为。在1991年的判决中，美国最高法院肯定“政府行为”是否存在的适当标准是有关行为是否来源于政府权力，且被指控违宪的私人行为者是否可被认为是政府行为者。有关考虑因素包括行为者依赖政府资助的程度、行为者是否履行传统的政府职能以及政府权力是否一特殊方式导致伤害的加重。[3]（1）另外，政府官员普遍存在于一个私人行为者领导组织中的现象也可以认为构成政府行为。

内容提要：农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。农村治理关乎整个社会的治理，农村稳定则社会稳定已是一种共识。在转型时期基层政府治理农村的方式已不适应现实的要求，严重制约着政府主导作用的发挥，应适时进行变更。本文从基层政府在农村地方治理中的地位分析入手，回溯新中国建立50余年基层政府农村治理体制及方式，围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。

关键词：农村地方治理基层政府体制政社合一行为方式变革

一、近50年中国基层政府农村治理体制及行为方式回溯

新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几次重大的调整。

(一)农村社会主义改造时期基层政府体制

建国初期，人民政府迅速地在地方确立起了农村地方治理行政体制。这一时期由于农村在大规模地发动和推进，基层政府组织形式仍保留着县、乡的格局，只是运作机制和所辖范围与旧中国不同。“人民政府对所采取的制度与(即费孝通)早先描述的体制相仿，但有重大区别，单位的大小很不一样，甚至单位的范围限定也不那么死板。”[1]“首先是省，省分成若干个县，相当于旧体制中的县。每县有若干乡，这些乡一般来说，比旧体制中的乡大一些。”[2]乡之下为村，乡和村分别建立了委员会，实行直接选举制。“每一级有一个委员会和一个选出的领导人。乡委员会包含从每个村里推选出来的两名或两名以上的代表，人数根据村的大小而定。”[3]从查证的资料看，以上叙述基本反映了当时的历史状况。1950年12月8日政务院第62次会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府即为乡的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政治理人员的自主权。1953年底，全国绝大部分地区相继完成了任务，农民的积极性被有效调动起来。为了克服农民在分散经营中遇到的困难，有必要在农村建立起自愿互利的合作组织，于是许多地方相继出现了产生于革命根据地时期的“互助组”。随着爱国生产运动的兴起，农业生产互助组织也更加广泛地发展起来，逐步发展成为农业合作社。合作社初期为初级农业合作社，也叫初级社，不久发展为高级农业合作社，称高级社。1956年底，全国绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于彻底变革前夜的宁静状态。基层政府运作机制和方式开始随着社会主义性质的农业体制（以下改称传统农业体制）的逐步建立在积极地进行着变革。1953年10月11日，中共中央发出“命令”和“决定”，对粮食、油料实行计划收购和计划供应。随后又在54年至57年间又陆续决定将棉花、棉布、生猪、烤烟、麻类、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛以及经济作物和药材纳入统一收购、统销和派购。从而在农业生产、供应和销售环节中建构起了统购、统销体制。奠定了传统农业的微观经济基础。与此同时，农村生产经营单位也在由分散的个体向集中过渡。农业合作化的全面推行正在从根本上改变基层政府对农村的治理手段。有资料表明，实行合作化以后，国家对农村统购统销的对象，由一亿几千万户简化为几十万个合作社。因为，国家已不在直接向农户统购粮食、油料等，而直接面向合作社。政府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行政行为方式悄然变革。

论文关键词：诚信；政府行为；相关性。

论文摘要：社会诚信受制于多种因素，尤其与政府行为相关。本文首先分析社会诚信的逻辑条件，然后分析政府的哪一类行为破坏着社会成员的诚信行为选择，在此基础上，提出规范政府行为、增强政府信用从而促进社会诚信的基本设想。

近年来，一系列有损诚信原则的事件接连发生，整个社会陷于前所未有的“信仟危机”。社会诚信的严重缺失，极大地抬高了社会运行的成本，滞碍了社会组织系统的发展成熟，使社会交往方式朝原始方向退化。诚信已成为仅次于腐败的引起全民关注的第二大热点问题社会诚信受制丁多种因素，而尤其与政府行为相关，本文即拟就此试作分析。

一、社会诚信的逻辑条件

诚信是一种非常古老的道德行为规范。孔子就曾说过:“民无信不立”。然而，尽管有思想家的反复倡导，但诚信并没有成为社会的普遍性行为倾向，社会中的失信现象依然比比皆是。

让一个人讲诚信、守信用的逻辑条件到底是什么?

[摘要]本文在委托─理论的框架内分析了地方政府的行为，指出地方政府官员对控制权回报的追求以及地方官员工作绩效的选择性显示，会导致地方政府过分关注辖区经济规模的快速扩张，偏离建设和谐社会所要求的综合发展目标。为了减轻地方政府行为的偏差，本文提出了加强地方人大建设、推进政务公开和建立科学的地方政府官员绩效评价体系等建议。[关键词]和谐社会；地方政府行为；个人控制权回报；工作绩效选择性显示一、引言党的十六届四中全会提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”和谐社会的建设要靠社会各界共同努力，其中各级政府的作用尤为重要。本文假定构建和谐社会首先是中央政府的目标，但这一目标要通过有效的中央政府与各级地方政府的委托─活动才能实现。然而，由于信息不对称，在中央政府与各级地方政府的委托关系中，地方政府一方面可能会偏好地方性目标，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息优势，对自身绩效进行选择性显示，作出不利于中央政府目标实现的行为。这种委托─链条中地方政府的行为偏差如果得不到妥善处理，必将妨碍我国建设全面和谐社会目标的达成。为此，本文在委托─理论的框架内分析了在建设和谐社会进程中地方政府可能的行为偏差，以及如何减轻这种地方政府行为偏差对建设和谐社会的不利影响。二、政府行为的委托─分析经典委托—理论框架包括以下主要内容:①清晰的私有产权边界和行为主体的自由选择，这是市场中形成的委托─关系的产权基础；②行为主体间的信息不对称。作为委托事项的具体处理者，人因拥有关于自己工作的隐蔽信息而处于信息优势地位，相比之下，委托人处于信息劣势，并因此而不能有效地监督人的行为；③行为主体间的效用目标冲突，人会利用合约的不完整性追求自身效用的最大化，妨碍了委托人目标的实现；④人激励约束机制的建立，委托─分析框架的落脚点在于委托人如何通过建立适当的激励约束机制来获得人的适当行动，即促使人在追求自身效用最大化的同时尽可能地增进委托人的利益，从而达到双方的利益均衡。虽然经典的委托─理论最初运用于对企业所有者和经理行为的分析，具有较浓的“公司化”气息，但自从公共选择理论将经济人假设运用到政府行为研究中以来，委托─理论在对公共决策的分析中发挥了越来越重要的作用。我们可以把地方政府与企业等社会生产组织进行类比，把地方政府官员看做与企业经理人一样的管理阶层。它们是在工业社会专业化分工基础上形成的一个特殊的利益集团，是公众、企业、国家、社区等各利益集团通过非市场合约建立的公共管理阶层。它们具有特殊的信息优势和追求自身利益最大化的动机，并作为中央治国者的人提供公共服务。因此，从这个角度看，在向社会提供公共产品的过程中，我国的中央政府和各级地方政府之间显然处于一种委托─关系中，具体表现在以下三方面:首先，从信息结构看，在我国行政金字塔中地方政府处于较低层级，比中央政府更贴近社会生活的现场，对本地区的经济社会发展状况比较了解，能更好地掌握信息(钱颖一等，1995)。特别是最低层级的乡镇政府，处于国家和社会的交界面上，和其它更高层次的政治单位相比，与当地微观社会组织的联系更加紧密和直接(杨雪东，2001)。可见，就涉及到地方经济社会发展的具体委托事项而言，中央政府在信息获取上显然不如地方政府，地方政府处于信息优势地位。其次，从行为目标的冲突来看，国家统治者在理性的驱动下，追求社会总产出和垄断租金的双重最大化，通过发展经济，保持持久的政权稳定，来降低交易费用和竞争约束(诺思，1991；张宇燕等，1998)。可见，作为国家的最高决策层，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这不仅是一种理论假设，也为我国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显(Qian&Weingast，1996)，对自身独立利益的追求构成了地方政府参与制度创新的动力(杨瑞龙，1998)，地方政府有较强的动机通过对本地资源的开发来扩大并增强自身的运作能力，从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。第三，就契约安排而言，作为委托人的中央政府为了使保证全社会福利水平最大化的政策措施得以推行，会提出一系列激励约束措施，加强对人的监督，并激励人尽职尽力。作为人的地方政府据此选择自己的行为方向和努力水平，尽管委托人与人的目标函数不一致，但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。三、地方政府官员对控制权回报的追求我国社会主义现代化建设的基本目的就是要在生产力不断发展的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。因此，保持经济持续健康发展，不断提高人民生活水平是构建社会主义和谐社会的首要内容。但是，物质丰富并不必然带来社会和谐，我们还必须从以下几方面来理解和谐社会的内涵:第一、构建社会主义和谐社会，要正确处理和兼顾社会各方利益关系，坚持公平和正义的价值取向以及机会平等原则。具体来说，要保证社会成员享有平等的发展机会，保证他们都能够接受教育，平等地参与市场竞争和社会生活。第二、社会主义和谐社会应是一个法制健全、秩序良好的社会。衡量社会主义和谐社会的一个基本标准就是社会稳定、秩序良好。全体人民平等友爱、融洽相处，人民群众安居乐业。第三、社会主义和谐社会必须强调人与自然的和谐共处，以科学发展观为指导，统筹人与自然的协调发展，处理好经济建设、人口增长、资源利用和生态环境保护之间的关系，建立资源节约型社会。因此，构建和谐社会要求中央政府必须追求多元化的目标，包括经济增长、社会稳定、社会公平、生态良好和资源节约等。但由于现实中中央政府与地方政府委托─关系的存在，地方政府的行为可能偏离上述目标，从而不利于和谐社会的建设。委托─关系的形成是社会化大生产的必然结果，对推动全社会的专业化分工具有重要的意义。在市场经济发展的初期，专业化分工程度较低，要素所有者直接占有、支配和使用各类生产要素来实现完全的剩余索取权和剩余控制权。但是，随着市场规模的扩大和社会分工的扩展，两权分离的公司制组织越来越成为主要的生产组织形式，所有者直接占有、支配和使用生产要要素的情况越来越少，职业经理实际上掌握了公司的运作，发生了所谓的“经理革命”。威尔森(1969)、罗斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麦克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把这种“两权分离”情况下的股东与经理的关系描绘成委托─关系。他们发现企业经营者与所有者具有不同的目标函数，企业所有者追求利润最大化，而管理者追求个人控制收益最大化。现代股份公司的发展使得公司的股权极端分散，大量小股东没有激励去监督经营者，管理者取得了较大的企业实际控制权，所有者的产权遭到削弱。因此，企业的成败既关乎所有者的利益，更关乎到管理者人力资本的回报水平。格罗斯曼和哈特(1986)在不完全合约概念的基础上用“剩余控制权”来定义所有权和产权。由于签订一项就交易的每个细节都有明确条款的合约所涉及的交易成本十分巨大，导致市场上有很多合约是不完全的，企业就是一种不完备的契约。进入企业的合约是不完备的，未来也是不确定的，因此当实际事态发生时，必须有人来填补不完备合约中的漏洞，这就是“剩余控制权”(residualrightsofcontrol)的由来。企业经营者的个人控制权是指他们实际上已取得部分的企业剩余控制权，拥有剩余控制权实际上已被看成是所有权的定义。自伯利和米恩斯(1932)的研究以来，管理者主导企业的模型受到了很多学者的重视(鲍莫尔，1959；马瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在现代工业社会的多数大型企业中，管理者实际控制了企业，他们通常追求个人控制权的最大化(肖伯纳，1941)。企业理论的研究表明，控制权回报在一定程度上弥补了货币激励不足的缺陷，对激发经营者的“企业家精神”起到积极的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制权为主导的激励结构下，控制权与剩余索取权过度偏离，管理者为获得更大的控制权，热衷于盲目投资，扩大企业规模，并抵制来自外部的兼并收购行动(张维迎，1998)。地方政府官员追求的个人控制权，与以上企业经营者追求剩余控制权的逻辑基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、时间和工作人数三者之间的关系时指出，工作人员数量与完成工作量之间毫无关系，不管工作量增加或减少，工作人员数量几乎都不受影响，官员一直有增加下属的动力。这就是著名的帕金森定律。增加下属和制造出工作岗位，相当于提高了官员地位，增加了官员的个人控制权，这就是现实中很多因人设事、机构膨胀的逻辑。根据公共选择理论，政府官员同企业经营者一样，都是经济人，都追求个人效用最大化。政府官员的个人效用函数主要包括货币化收益和非货币化收益两部分。货币化收益有岗位工资收入和在职消费，非货币化收益主要包括个人声誉、个人成就感、对权力的自由支配程度和政治支持等。对于官员来说，非货币化收益与货币化收益同样重要，其中个人对权力的自由支配程度就是官员的“控制权回报”。地方官员都希望领导更多的人、控制更大规模的资源，从而增加自己的影响力和权力的含金量，这样的控制权回报对地方政府官员来说是最大的激励。按照经济学的解释，这种控制权回报就是中央政府与地方政府不完备合约中的剩余权利，是不同层级政府间专业化分工的结果，是激励监督者的交易成本最低的契约安排。政府官员因其岗位职能而拥有的个人控制权既是一种效用来源，也是一种体制资本(撒列尼，1994)。个人的岗位控制权能为拥有者带来实在的利益，并能在一定条件下转化为经济资本，它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。因此，地方政府官员扩大自己的控制权回报的激励是内在的，这种扩张的实现机制也与企业管理者致力于扩大企业投资规模的机制相类似。很多研究表明，人在用其委托人的钱进行投资时，具有更大的风险承担倾向和扩大投资规模的冲动。这是因为如果投资失败，则大部分投资损失由委托人承担，而一旦投资成功，人可以享受到更多的实际利益。缪勒(1971)指出企业人对规模的追求要远远超过对利润的追求。与企业经营者通过扩大企业投资规模来扩展个人控制权边界的逻辑一致，地方资源开发和经济规模的扩大也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。地方投资规模的扩张至少在以下三个方面有利于增强地方官员的个人控制权:第一、地方经济规模越大，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质性效用也越高；第二、地方投资规模越大，经济社会结构越复杂，中央政府对地方官员进行监督的成本会越来越高，中央政府的控制和约束不可避免地遭到削弱，这反过来进一步增强了地方政府官员的个人控制权；第三、地方经济规模扩大还会增加地方政府官员的谈判力量(bargainingpower)，地方政府在与上级政府讨价还价的过程中处于更加有力的地位，有利于争取到更大的行政独立性和更多的政策支持。目前，我国各地方官员通过扩大辖区投资规模扩张个人控制权的动机十分强烈，有时甚至达到了不计成本的程度，预算软约束(softbudgetconstraint)状态使得有些地方政府盲目地铺摊子、上项目，大搞所谓的政绩工程，积累了巨额债务。这种情况的出现与我国经济转轨时期特殊的经济、社会条件有关，具体有四:第一、在现有的政治体制框架内，目前我国的地方官员的产生并非地方公众直接选择的结果，地方官员还不是地方公众的人，其效用目标的选择受地方公众的影响较小，有可能与地方公共利益偏差较大。第二、基于我国政府层级结构的现状，很大部分的地方政府官员，特别是基层政府官员很难获得政治上较大的提升，他们个人效用的满足主要取决于个人控制权回报。第三、地方政府官员的个人控制权回报与地方财政支出规模密切相关。改革开放以来的行政放权和财政分税制等措施的推行，导致地方独立的财政利益日见突出，而地方财政的支出规模有赖于地方经济规模的扩大。第四、我国的市场经济转轨是一个渐进的增量改革过程，其一个最显著的特征就是地方政府积极干预经济发展过程，发挥了较大的市场增进功能。较强的政府干预使得地方官员面对着大量体制性垄断租金，他们的个人控制权回报更加清晰，利益扩张的动机也就更加强烈。基于以上分析可以看到，在经济转轨时期，正是我国地方政府官员对个人任期控制权回报的强烈追求使得地方政府热衷于经济发展目标，盲目追求投资和GDP增长，从而忽视了建设和谐社会所必需的其他社会发展目标，如环境保护、节约资源、维护社会平等和制度文化建设等。这种情况如果得不到根本转变，势必在长期内影响我国全面建设社会主义和谐社会的进程。四、地方政府绩效指标的选择性显示委托—关系的形成有多种情况，有时委托人仅就单项事务委托他人，有时委托人也会就多项工作委托他人。由于监督是有成本的，而这种成本会因为不同的工作性质而有所不同，因此，在涉及多项工作的委托─关系中，委托人对同一人所从事的不同工作进行监督时所需要的成本是不一样的，委托人对不同工作的监督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更难评价。在对不同工作进行监督的难易程度不同的情况下，由于“隐藏信息”的存在，人很容易将其从事的工作进行监督难易程度上的分类，在此基础上，为了获得对自己有利的绩效评价，人会对易于监督的工作投入过度的努力，而忽视其他事项，导致资源配置的扭曲。例如，我国中小学应试教育的很多弊端都是由过分注重升学率的考核制度带来的，对升学率的过度关注导致教师忽视了对学生的创造力、想象力和道德品质等综合素质的培养，因为对学生升学率的考核远比对学生的创造力、想象力和道德品质等的考核容易。基于以上逻辑，我国地方政府会利用自己所具有的信息优势，对自身的绩效进行选择性显示，在完成上级政府考核指标的过程中采取机会主义行为，过度关注那些易于监督的工作指标的达成，片面强调经济增长目标，在实践中偏离建设和谐社会和落实科学发展观的要求。在建设社会主义和谐社会的过程中，中央政府必须与各级地方政府达成一项多任务的委托─合同，内容包括地区经济增长、生态环境保护、维护社会稳定、缩小居民收入差距和提高自主创新能力等。其中GDP增长率、税收增长率和就业率等经济增长事项比较容易评价，只要通过对相关指标的统计结果进行评价就可以完成了，涉及的监督成本最低。相比之下，对生态环境保护等其他社会发展目标的监督则要困难得多，因为这些发展目标大多是隐性的，无法通过直接的统计数据进行评价，对它们的考核势必要涉及到大规模的实地调研和复杂的评估程序，从而导致较高的监督成本。因此，从中央政府作为理性的委托人的角度来看，把地方GDP增长率、税收增长率和就业率等指标作为考核和奖惩地方官员的主要指标，无疑是监督成本最小的方式，有的学者把这种情况称为地方政府的经济“政绩合法性”(陈剩勇、马斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架内，对我国28个省1980-1993年间的数据进行了分析，揭示了各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。在我国目前的行政体制下，对地方政府的监督主要来自上级政府，辖区公众的监督机制还不完善，在人力、物力有限的情况下，上级政府自然十分偏爱以上成本最小化的绩效考核方式。此外，从地方政府作为人的角度来看，地方政府理性地认识到上级政府的选择，会利用上级政府的信息劣势采取机会主义对策，地方政府会把大部分力量投入到经济发展中去，特别是努力扩大地方经济规模，以经济增长的高指标来争取上级对自己的有利评价，这必然导致对建设和谐社会的其他发展目标重视不够。在对自身绩效进行选择性显示的过程中，地方政府的机会主义行为还可能因为以下三方面因素而得到强化:第一、在具体实施监督的过程中，上级政府为了减少监督成本，一般主要依赖地方政府自报经济发展方面的指标数据。地方政府有动力利用我国政府层级过多、链条过长的不足，传递虚假信息，虚报经济增长数据，以获得较好的绩效评价。地方政府层层上报的统计数据大量失真的情况在我国并不少见，特别是在那些经济发展较为落后的地区，这种情况更为严重。第二、由于上级监督不力和辖区公众监督还不能完全到位，地方政府有可能为了达到上级政府易于观察的“政绩显示”目标，忽视群众利益，盲目进行形象工程和政绩工程建设，制造了潜在的社会不稳定因素。例如，很多地方盲目进行大规模的城市建设活动，很多被拆迁户的利益得不到及时补偿，近年来城市拆迁户上访事件频发揭示了这种机会主义的“政绩显示”的巨大危害性。第三、由于隐藏信息的存在，地方政府官员很可能透支辖区未来的长期增长潜力，导致严重的届别机会主义行为。目前，我国各级地方政府官员的任期普遍在3-5年左右，很容易引发政策上的短期行为。2002年以来，有些地方政府新领导班子上任后，急于创造政绩，纷纷选择产值高、税收多的大项目，企业的利润扩张与地方政府政绩冲动互相推动导致了一些行业的投资过热。但短期的利税增长并不能准确反映一个地方经济增长的质量、结构和可持续性，在很多情况下削弱了长期增长的潜力。五、主要结论和政策含义公共选择理论指出，政府官员具有一种偏离选民利益，在其所面临的约束条件内努力实现自身效用最大化的自然倾向。根据以上分析，我国地方政府官员个人效用的满足主要体现在个人控制权回报上。为了尽量扩大自己的个人控制权回报，地方政府往往会专注于地方经济规模的横向扩张，忽视其他社会发展目标，从而在一定程度上偏离了中央政府建设和谐社会的目标。此外，在多任务委托─框架内，由于不同任务监督成本的差异，把地方经济增长指标作为主要的考核指标是作为委托人的中央政府和作为人的地方政府共同的理性选择。因此，我们需要从以上两方面入手来分析如何减轻地方政府在建设和谐社会过程中的行为偏差。第一，地方政府的行为偏差主要是由信息不对称造成的，因此，有效的解决办法在于缩短信息传递链条，提高监督者信息的有效性。从逻辑上看，我国地方政府实际上处于两个委托─链条中:一是中央政府与地方政府的纵向委托─关系；二是辖区公众与地方政府的横向委托关系。前一个委托─关系是通过垂直的政府层级实现的，中央政府远离监督的现场，信息传递需要经过一个很长的行政链条，监督者的信息劣势十分明显。相比之下，辖区公众位于监督现场，能直接感受到地方政府施政的成效，理应能更有效地监督地方政府行为。但由于一般民众在进行监督的过程中的搭便车行为和较高的监督成本，要使公众监督能够有效地实行就必须做好以下两方面工作:首先，社会需要一个能代表地方公众利益的组织来实施监督，地方人大就是这样一种组织。由地方人大来代表社会公众实施监督不仅具有信息优势，也具有成本优势。因此，在上述两个委托关系中，我们要着重理顺横向委托关系，加强地方人大对地方政府的同级监督，在制度上构筑地方人大与同级政府之间的委托关系。为此，我们必须强化地方人大在地方公共政策制定过程中的主导功能，引导地方各类利益集团的形成，以搭建有效的地方公共选择权力的制衡机制。今后特别要注意地方人民代表大会制度的建设，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序进入地方人民代表大会，使得地方辖区内纳税人和公共产品受益人的意志能得到更多的体现，在地方政策供给过程中保持地方人民代表大会的主导性。第二，为了进一步减轻委托人信息劣势的影响，必须加强政府公开力度，进一步扩大监督主体的知情权，发挥社会舆论监督的力量。从我国政务公开的现状来看，目前最迫切的是要尽快进行我国有关政务公开的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困难，进一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群众监督网络，保持渠道畅通，充分利用信息网络技术，开辟政府公开的新途径；不断创新和完善群众监督的实施方式，如信访举报制度、特邀监察员制度和行风评议制度等。其次，在政府决策环节实行监督听证制度，加强政府重大决策的事中监督。所谓听证制度就是由公民推选的代表或公民监督组织，就特定的决策事项向政府部门提出质疑询问的一项制度。在实践中坚持和完善政府重大决策听证制度有利于增加政府决策的透明度和科学性，防止政府决策对公共利益的损害。第三、进一步强化舆论监督的力量，加强社会舆论监督法治化和制度化建设。在西方发达国家，舆论监督被视为第四种权力，与立法权、行政权、司法权并列，这足以说明舆论监督的强大力量。公共媒体报道能以其传播的迅捷和广泛性，对被监督者形成巨大的心理压力和社会压力。针对目前舆论监督中存在的问题，今后特别需要加快社会舆论监督的法制建设，不断提高舆论工作人员的政治素质、业务素质及社会责任感，使舆论监督能真正站在人民的立场上，反映社会公众的心声，成为制衡政府可能的行政不当的有效力量。第三，适应建设和谐社会的需要，建立科学的地方政府官员绩效评价体系。我们一定要用科学精神对待现有的GDP核算制度，牢固树立全面的发展观，通过确立科学的绩效评价体系来正确地规范地方官员们的行为取向，引导地方官员注重地方经济、社会的可持续发展，避免地方官员绩效的选择性显示。为此，应设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，在现有GDP考核体系中增加绿色GDP和人文GDP指标。1993年联合国提出绿色GDP概念，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护费用。人文GDP则是为保障人的全面发展而投入的财富增长指标，包括教育、文化和医疗卫生等。笔者认为，今后新增的绿色和人文GDP至少应包括以下8方面指标:①资源利用指标；②生态指标；③环境污染指标；④历史文化保护指标；⑤公众素质指标；⑥社会风气指标；⑦公共设施建设指标；⑧政府投入之指标。[参考文献][1]胡书东.经济发展中的中央与地方关系[M].上海三联书店，2001.[2]金太军.当代中国中央政府与地方政府关系的现状及对策[J].中国行政管理，1999(7)[3]李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公共选择视角[J].中国工业经济，2004(4).[4]路易斯·普特曼，兰德尔·克罗茨纳(编).企业的经济性质[C].上海财经大学出版社，2002.[5]潘小娟.中央与地方关系的若干思考[J]1政治学研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯等.财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店，上海人民出版社，2002.[7][美]缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社，1999.[8][美]麦克尔·麦金尼斯.多中心制道与发展[M].上海:上海三联书店，2000.[9]杨善华，苏红.从“型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002(1).

有关地方政府执政能力以及政府失信的问题是近来的热门话题，学界与民间均见仁见智。我国当前政治、经济处于转型时期，地方政府执政行为面临其执政范围内的具体约束。地方政府有些执政行为虽满足上级政策，却没有带来效率；有些执政行为看似与上级精神相违背，却是符合其辖管范围内的经济运行需求、满足效率的原则。孰是孰非不能仅凭一家之言，本文正是以此为背景试图实证的分析地方政府在面临不同局限条件时行为的变化，在经济学意义上给出合理解释，在推测地方政府行为的基础上给出建议，努力使上级、地方政府和公众三方之间的利益达到帕累托最优。

在本文中，分析方法采用标准的经济学理论，并以需求定律作为一切解释的出发点。当交易费用不为零时，经济人必然力图使交易费用降到更少。因此当一系列局限条件给定时，我们所考察的社会中总的交易费用一定处于最低的水平，否则总会有人出于私利将自己的资源配置到减少其所面临的交易费用的努力上，只要在他看来作为代价资源的付出小于其对交易费用的节约。如果降低交易费用努力的过程，若不会使其他人的福利降低，那么属于帕累托改进；若降低他人福利，将会面临科斯定理所针对的情况，此时如果由政府出面阻挠经济人降低交易费用的努力，将损害经济人利益。如果这一损害与其所造成的其他人的福利降低的水平并不相等，那么他们之间总是存在一种可以交易的空间，以引导他们彼此交易以使自己的损失变得更小，直到至少一方认为继续交易是无利可图的，那么在社会总体看来交易费用必然最小。

若要使交易费用在整个社会看来变的更小，唯一的方法是引入新的局限条件，这一情况就是制度的变迁。制度的作用就是帮助制度的制定者使其自身面临的交易费用降到更少。市场是一种制度，由私人来配置资源；政府也是一种制度，是出于降低交易费用的努力。市场和政府在降低交易费用的努力上拥有各自的比较优势，取决于对各自交易费用节约的比较。地方政府的执政行为千差万别，但在本质上以经济学的眼光去看待都属于对降低交易费用的选择，因此，地方政府执政能力的强弱就体现在对社会交易费用节约的多少。如果一个地方政府对社会交易费用的节约越多，那么它的执政能力就越强，反之就越弱。

以下就从真实世界中的具体案例开始，采用经济学知识分析这一问题。

案例：公共品投资。由于公共品具有非竞争性和非排他性的属性（或准公共品具备其中的一条属性），因而传统经济学理论认为，对消费公共品的个体收费困难（非排他性），所以这项工作应该由政府完成，比如国防。但是，仅就地方政府而言，有多少公共品其意义能够与国防等同从而非政府投资不可呢？要知道地方政府投资所依赖的资金也无非是纳税人上缴的税金，同样数量的货币，是由民间经济力量来支配还是由政府来支配经济效率更高呢？由于民间所掌握的市场信息要比政府充分，且“花自己的钱比花别人的钱要细心”，在非公共品领域的投资上市场相比政府具有比较优势，所以政府的投资就其可以选择的范围应该集中在公共品投资上。

事实上政府提供公共品的行为，属于一种降低交易费用的选择，这是因为，政府对公共品投资所需的资金来自于公民对税收的交纳，这就相当于私人（对应不同的民间经济力量）联合起来委托政府进行了一项经济活动而不是他们选择自己进行这项经济活动。