宅基地范文10篇

摘要:农村宅基地调查是关乎广大农民切身利益的重要工作，但由于其范围广、任务重、参与单位众多、技术情况复杂等原因，可以称之为是一项系统而艰巨的任务。本文从GPS控制测量、数据源空间框架的统一、无缝平面投影以及宅基地信息管理系统等方面阐述了农村宅基地调查中的关键技术，希望能够为推动农村宅基地调查工作顺利进行，确保调查成效和结果提供一定的借鉴和帮助。

关键词:农村宅基地;关键技术;测量;确权

为了明确农村宅基地的产权关系，实现农村宅基地规范化管理，需要展开农村宅基地确权登记发证工作，以依法保护村民的合法权益，而农村宅基地调查作为其中一项基础性工作，发挥着十分重要的作用。

一、农村宅基地调查的现状

农村宅基地调查与城镇的地籍调查不同，其涉及的地域比较分散，而分布范围也十分广泛。在地籍测量上，部分地区尚未建立高等级控制点，或者十分稀少，导致传统的控制测量无法实现。在这种情况下，就算构建GPS控制网仍存在难点，只有重新布设高等级的控制网，然而，这种做法并不现实。在这种情况下就需要探求一些新的控制测量方法，以解决农村宅基地的调查问题。控制测量和GIS信息管理需要考虑到地图的投影与坐标系问题。具体来说，我国相关国家标准中存在着跨带现象，即落在两个投影带当中的部分地区坐标在平面地图中会显示出“裂缝”，特别是一些东西跨度较大的地区，其“裂缝”现象更是无法避免。为此，有必要开展无缝平面投影技术的研究。农村宅基地权属调查工作的技术性相对较强，但其政策性则更强，因为该工作在技术处理方面必须符合相关的国家政策。

二、农村宅基地调查工作的特征

第一条为促进郊区村民向城镇集中，合理利用土地，鼓励进镇村民将宅基地让出给农村集体经济组织。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的有关规定，制订本实施细则。

第二条本实施细则所称的村民宅基地让出给农村集体经济组织，是指郊区村民按照自愿原则，将依法取得的宅基地让出给村集体经济组织或者村民委员会，不再申请宅基地的行为。

第三条市房地资源局是村民宅基地让出给农村集体经济组织的主管部门。区（县）土地管理部门负责村民宅基地让出给农村集体经济组织的具体管理工作。

第四条下列对象可以申请宅基地让出：

（一）依法享有宅基地使用权的村民；

（二）村民住房所有权人。

摘要：农村宅基地闲置已成为一种较普遍的现象，而农村宅基地流转虽有利于土地利用效率的提高，却与现有的法律相抵触。针对农村宅基地流转所处的两难境地，在现有的土地制度和法律框架下，提出了建立农村宅基地储备制度的构想，对农村宅基地储备制度的目标、宗旨进行了定位，并对其组织机构、组织职能和运作机制进行了设计，尤其是对其资金运作机制做了深入的探讨。在实际中，农村宅基地储备制度应该根据地方特点，通过实践逐步改进和完善。

关键词：农村土地；宅基地储备；运行机制；资金运作；流转

一、研究背景

农村宅基地是农民的安身立命之本，与农民的生活保障息息相关。近30年来，随着我国社会、经济的快速发展，城市和农村正经历着巨大变革。尤其20世纪90年代以来，大量农村劳动力向城市转移，农村人口流动性加大［1］，农宅闲置在许多地方成为相当普遍的现象，进而，农宅出租和买卖市场也应运而生。近些年，农村宅基地的交易越发频繁，尤其在一些经济发达地区，已经形成了初具规模的隐形交易市场。［2］可以说，目前农村宅基地流转处在一个两难的境地：从利用效率角度来看，农村宅基地流转有助于提高土地的利用效率；而按照我国现行的土地管理法律制度，我国农村宅基地使用权是不允许流转的。

目前，我国农村宅基地流转主要有出租和买卖两种形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用权流转的最普遍的方式。宅基地出租是在集体所有权人主体不变的情况下，改变宅基地使用权人的行为。出租多发生在城乡结合部等经济活动较为活跃的地区，满足外来人口和生产经营的需要。其主要表现形式有直接出租宅基地、随房租地等，其中随房租地更为普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生产加工、商业服务、仓储等。（2）宅基地买卖。一是单纯的宅基地买卖，二是随房买卖。前者交易的数量不多，且通常是在宅基地区位比较好的情况下发生。后者伴随着房屋买卖引发了宅基地流转，主要是多余、闲置房屋的买卖，包括进城务工人员在取得一定的经济收入后在城市购买房屋而将原农村住宅出售给他人；或者是一户多宅的农户，将多余的房屋进行出售等。

农村宅基地对于农民来说具有生活保障性和福利性的属性，而农民在经济利益的驱动下对宅基地进行交易买卖行为的自发性和盲目性，将对农民自身的生活和农村社会的稳定造成潜在的危害。据有关资料显示，目前全国1600万公顷村庄建设用地中，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%-15%。［3］农村宅基地流转已是既定的事实，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流转多为隐形流转、随意定价。这种相当活跃却不规范的宅基地流转行为，不仅造成了耕地资源的浪费，也给农村社会的稳定埋下了很大的隐患。首先，宅基地不断扩大不利于耕地的保护。在市场利益的诱惑下，农民会想尽办法多占用土地。在已有的宅基地基础上，农村宅基地总量要扩大，只能通过农地转用，必定导致耕地资源的浪费。其次，宅基地的隐形流转不利于集体和农民利益的保护。因为农民宅基地流转不受法律保护，一旦出现法律纠纷，农民的权益得不到法律保护。并且，农民一旦卖掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。对于集体经济组织，宅基地出租或买卖的所有收益都归农民个人所有，村集体对于宅基地的所有权得不到体现。

农村住房是农民的个人财产，同时也是农民居住权重要的物质载体。由于宅基地产权结构复杂，导致农民的个人资产沉睡现象突出，同时也造成了农民维权困难。这在农村引发了大量纠纷，影响到农村社会的和谐稳定且制约了农村经济社会的良性发展。对于这些问题，实践中一般予以回避。中共中央、国务院在2017年的中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》）中提出：“要加快房地一体的农村宅基地确权登记颁证工作，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”［1］该《意见》明确了农户宅基地用益物权的基本属性，并从方向上奠定了对农民用益物权的政策保障。但由于该《意见》提出的对策还处于探索阶段，因此具体的实践路径并未予以释明。

一、宅基地用益物权制度的立法演化

宅基地用益物权的提法之所以为大众所知，可能更多的是由于2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。在其第三编“用益物权”内以专章的形式确立了宅基地的用益物权制度。但该法只是宣示了宅基地使用权人对宅基地的占有权和使用权，其他并无多少新意。作为他物权，没有对宅基地所有权人及其权利行使方式等作出规定，这不能不说是一个遗憾。在《物权法》未颁行之前，不管是“宅基地使用权”还是“宅基地用益物权制度”的概念，并未出现。“建国后最早涉及宅基地规定的是《高级农业生产合作社示范章程》第16条，不过使用的是地基概念而非宅基地。”［2］随着化运动的持续，在1962年的《农村工作条例修正案》中将自留地、自留山和宅基地放在了一起并强调不能出租和买卖。可以看出农村宅基地术语出现在化运动之时，同时也对现有宅基地法律制度的形成打下了深深的历史印记。改革开放以后，国家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村镇建房用地管理条例》，1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《通则》），1986年的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），1995年的《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》），以及前述的《物权法》。这些条例及法律的颁行，在客观上将农村宅基地的管理及利用纳入了法治轨道，但在立（修）法上依然缺少对实践的关注。在这期间，不少学者开始讨论宅基地使用权的问题，特别是针对宅基地使用权能否转让的争论让现行宅基地用益物权制度饱受争议。对于宅基地使用权能否流转国内学界的观点可大致分为三种，一是孟勤国［3］、陈柏峰［4］等学者主张禁止流转，其主要理由在于宅基地使用权是农民生存权的保障，允许其自由流转可能导致城市居民大规模剥夺农民的土地权利、致使农民流离失所并危及粮食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主张宅基地使用权可以自由流转，认为应逐步剥离宅基地的社会保障功能，允许宅基地自由流转以实现土地资源的优化配置和实现农民财产收益。三是朱岩［7］等认为从发展农村经济出发，且考虑到宅基地使用权具有一定的身份性质，在维持农村稳定的前提下可以规定有限制的宅基地流转政策和有偿收费制度。从立法活动的历史演化脉络来看，现有宅基地法律制度是与社会主义公有制相适应的。正如有学者提到的那样，“以保障农民基本居住需要为价值目标的农村宅基地使用权法律制度必然体现出身份性、以户为单位行使宅基地使用权、宅基地使用权具有从属性、宅基地使用权具有无偿性、宅基地使用权具有平等性”［8］等五个突出的法律特点，这也在一定程度上契合了历史发展的需要。从学界的争论来看，目前多数学者对自由流转持开放态度。即希望赋予宅基地使用权更多的权能以实现其用益物权制度下的收益权，而不仅仅是《物权法》第153条所规定的占有和使用两项权能。在目前加速城镇化的大背景下，如何在现有法律制度的基础上完善和创新宅基地用益物权制度，不仅仅关系到学界争议的法律理论问题，也是立法者和实践者应审慎考虑的社会问题。

二、宅基地用益物权制度的立法现状分析及实践悖离

（1）宅基地用益物权的立法现状分析宅基地用益物权制度是在《物权法》上所确立的一项他物权制度。除了《物权法》以外，还有《土地管理法》《担保法》等法律法规以及通过转介条款赋予法律效力的国家规定共同构成了我国宅基地用益物权制度。对我国现有的宅基地用益物权制度的立法现状分析，可以从权利主体、权利内容及权利行使三个方面为切入点，剖析现有宅基地用益物权制度存在的立法缺陷，从而为宅基地用益物权制度的实现提供立（修）法回应。一是从所有权主体来看，宅基地所有权主体地位及权利如何行使并未在《物权法》上予以明确界定。《宪法》第10条及《土地管理法》第10条第2款规定了农村宅基地所有权属于农民集体所有，《物权法》第60条第1款规定了村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权以及《土地管理法》第10条规定了其经营权、管理权。除上述法条中有对所有权主体及权利行使的粗略规定以外，很难再找出与宅基地所有权行使相关的具体法律规定，即使有也体现出仪式性的特点。因此，对《意见》中提出要落实宅基地集体所有权的要求，在法律中并没有得到相应的体现，这也造成了现有宅基地用益物权制度产权的模糊。从宅基地使用权主体来看，《物权法》第152条仅有宅基地使用权人的提法，而《物权法》第153条作为转介条款将宅基地使用权取得、行使、转让的权利主体界定给了《土地管理法》及国家规定。在《土地管理法》中界定宅基地使用权主体的依据主要是第43条及第62条，其中第62条是关于村民住宅用地的规定，这也是学界［9］普遍认为宅基地使用权主体具有身份性的法律依据。有学者认为：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也仅仅表明宅基地使用权初始取得时具有身份性，并不表明宅基地使用权不能由他人转移取得。”［10］可见，如何处理宅基地使用权主体的身份性问题，是关系到宅基地用益物权制度能否实现的关键问题之一。二是从宅基地使用权内容来看，《物权法》第152条赋予了宅基地使用权人对集体所有土地享有占有和使用两项权能。同时在《土地管理法》第62条第3款中对村民出卖、出租住房行为进行法律规制，其主要目的是通过限制其再次申请阻遏其流转行为。但也有学者认为：“其未禁止宅基地使用权的转让和出租，只是转让、出租后不能再申请宅基地。”［11］还有《担保法》第37条第2款规定宅基地使用权不能抵押。通过立法梳理发现，我国现行宅基地使用权内容是非常有限的，其主要是强调使用权和占有权。三是从宅基地所有权及宅基地使用权行使来看，《物权法》第152条规定了宅基地使用权人依法利用该土地建造住宅及附属设施的权利。此外，除了《土地管理法》第62条粗略地规定了宅基地使用权人义务以及行政机关在宅基地申请的权限划分以外，再无其他法律条款对权利主体如何分别行使所有权及用益物权予以规定。现行宅基地用益物权制度侧重于对静态权利的规定，而对同样重要的动态权利采取回避态度，导致在实践中易出现无权可依、无责可担的窘境。（2）宅基地用益物权的实践悖离一是社会经济环境的变化。改革开放以来我国经历了高速的经济发展，城乡流动造成了大量的空闲农房及宅基地，说明现行宅基地用益物权法律制度设计已与社会实践之间出现脱节现象。有学者提出隐形市场［12］的概念，认为现行法律禁止流转而交易却客观存在，造成交易不受法律保护的尴尬局面。客观上，农民有通过流转房屋获得收益的期望。有学者通过问卷调查得出“限制宅基地流转的政策并不能得到农民的广泛赞同，也不能适应经济发展”［13］的结论。此外对于进城定居的农民来说也很无奈，正如学者指出的那样：“很难找到处置其农村房屋和宅基地（使用权）的合理方案，闲置往往成为不是办法的办法。”［14］这些因素的存在造成了土地资源的巨大浪费，有违我国《物权法》强调“发挥物效用”的立法宗旨。二是司法实践的对立。笔者于2017年2月12号在中国裁判文书网上以“房屋买卖”为关键词进行检索，检索时间选择“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件类型选择“民事判决书”，共收集到7份推荐典型案例。在初步阅读后选取了两个典型案例作为样本分析，以期说明现有宅基地用益物权制度衍生出的问题在司法实践中造成的混乱。李某某与郑某某农村房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省高级人民法院（2009）浙民再字第129号民事判决书）。首先，一审法院根据《土地管理法》第63条的规定，认为房屋转让势必引起宅基地使用权主体的变更，而宅基地本就是建设用地，其主体变更并不导致农用地的减少。且《土地管理法》第62条的规定是禁止农村集体土地使用权单独转让，在并未禁止农村房屋所有权发生流转的情况下，其宅基地使用权转让，只是出卖后不可再申请宅基地，故不存在法定无效事由。其次，争议宅基地的使用权由村委会同意变更，但所有权仍属村委会，即在权利属性上没有动摇农村土地集体所有的性质。再次，就是郑某某是农村户籍且没有在本村（或其他地方）申请宅基地建造住房，受让主体是合格的。即原始取得农村宅基地使用权时有身份限制，但转让农村宅基地不再涉及身份限制。二审主要是从受让主体资格是否适格以及村委会出具同意转让的书面证明是否合法有效两个方面进行论辩，二审法院在受让主体资格的说理同一审并无二致。在同意转让证明的合法性上，二审法院认为村委会的证明是否经过民主议定程序及是否侵犯村民的知情权属村内部事务，与郑某某无涉，且该房屋与款项已实际交付，至今未有其他村民提出异议，故此维持一审判决。再审中检察院提出了两点抗诉意见。一是两审法院判决未将房屋和宅基地作为两个不同的物来作出评价，应坚持房地分离原则，认为《城市房地产管理法》关于房地一体原则的规定不适用于农村住房，因此农村房屋转让有效不能得出宅基地转让有效的结论。二是村委会无权同意李某某与郑某某转让房屋的行为。但浙江省高院却回避了房地一体原则，而是认为在适用法律方面原判仅仅引用了《合同法》，却并未直接适用《城市房地产管理法》的规定。村委会同意转让不是必须经过村民代表大会同意的事项，故认为原协议有效。与上述案件情形大致相同的是周某某与曹某某房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省嘉兴市中级人民法院（2008）嘉民一再字第2号民事判决书）。法院认为土地管理法规定宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村委会经营、管理。可见，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让，除非买卖双方都是同一集体经济组织的成员，且经过了宅基地审批手续。故双方所签协议已违反法律的禁止性规定，因此无效。通过上述同一省两个类似案件的司法判决可以看出，即使判决所引用的法条几乎一样，但判决结果却不一样。正如有学者对司法实践的实证研究之后，得出“现行法律规范和政策文件无法形成逻辑自洽的解释框架来禁止宅基地使用权转让”［15］的结论一样，不得不反思现行用益物权制度能否实现《意义》所提出的愿景，即充分保障农户宅基地用益物权的愿景。

三、宅基地用益物权制度的实现路径

关于农村宅基地的讨论，已经远远超出农村发展与改革的范畴，成为一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题，在很大程度上影响到社会稳定和经济发展。启动农村宅基地的市场化改革，可以在较小范围内探索解决土地承包制深入发展后出现的新问题新矛盾，又不触动土地基本面（大田耕地）的现有产权制度，改革探索稳步推进，改

革收益和改革成本比较划算。

一、对我国农村宅基地产权制度变迁的考察表明，现有制度安排同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程紧密相关

建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

1．1950年颁布的《法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。

2．合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

一、“最高院合同纠纷典型案例(5)”引发的思考

(一)案情简介

2015年12月24日最高人民法院合同纠纷典型案例，其中，邹克友诉张守忠合同纠纷案①，引起学界关于宅基地使用权流转问题的争论。2003年，外村村民邹克友以56900元的价格购买村民张守忠之楼基地，并且签订“楼基地买卖协议”。2013年，由于该地未能办理楼房建设手续，房屋最终被居委会收回，同时将安置房作为补偿给了张守忠。邹克友认为自己受让了楼基地，理应由其享受该安置房，但与张守忠协商却无果，便一纸诉状将其告至法院，请求法院令张守忠返还购买楼基款并赔偿损失。最后山东省日照市岚山区人民法院最终根据《土地管理法》第63条的规定②，判定双方的《楼基地买卖协议书》因违反法律强制性规定无效，责令张守忠返还购买楼基地款并赔偿损失。

(二)相关案例评释

最高人民法院以此为典型案例颇具争议。最高人民法院以此案例欲最终确认宅基地使用权仅可在村集体经济组织间流转。因而，此前著名的“画家村”③案件的命运，我们便不难理解，也为我们探讨宅基地使用权上房屋之流转埋下伏笔。检索近年来关于宅基地上房屋买卖合同纠纷的判决书，笔者发现，各地法院始终秉持“画家村”案的判决精神，或依“双方房屋买卖行为涉及宅基地买卖，违反国家法律、行政法规之强制性规定”④，或依“宅基地使用权是以农民身份为依据、基于集体经济组织成员之身份而取得的，非农民则无法获得宅基地之使用权，因此基于买卖合同的手段取得宅基地的使用权有违上述法律内容”⑤，或依“因未经集体经济组织同意和准许，原告与被告之间的宅基地买卖属于非法买卖，应属无效合同”⑥等理由，均否定了宅基地上房屋买卖合同的效力。总结上述所列案例，不外乎是将房屋买卖合同之效力从属于宅基地使用权的流转性，再根据现行法律禁止转让集体土地使用权的规定，最终抛弃了房屋买卖合同的有效性。在笔者看来，这类的判决让农村宅基地负载了过于沉重的使命和负担，限制农宅流转似有斟酌余地。为维护农民应有的财产处分权，塑造独立完整的农宅所有权，笔者倾向于肯定此类合同的效力。下文就将针对宅基地上房屋买卖合同的效力问题，进行叙述分析。

二、农宅流转的法律困境

1登记发证存在的问题及原因

通过对辖区21个村调查测量，发现存在以下三方面问题。

1.1一户多宅。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，但在实际中“一户多宅”的现象普遍存在。一是建新房后旧房未拆除，形成事实的“一户多宅”；二是村民自行购买造成“一户多宅”，部分村民外出务工购房，私下将自家的房屋买卖给其他本集体经济组织成员，形成“一户多宅”；三是由于继承房屋造成一户多宅；四是由于村民接收赠与造成的一户多宅。

1.2违法用地。农村宅基地违法用地现象主要表现为：一是少批多占。一般平原地区规定建房面积167平方米，一般不能满足生活需要，有些农民堆放柴草、放置农业用具、搭建厕所、饲养家畜等，实际占用面积大于批准面积；二是未批先建。有些没有取得批准建房手续，私自占用土地建造房屋。1.3非本农民集体成员拥有宅基地。一种情况是，政府实施扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设等项目组织农民异地建房使用宅基地；另一种情况是许多非农业户口居民(含华侨)合法取得的或因合法取得房屋而占用的宅基地。

2推进宅基地发证的对策及建议

2.1加强宣传和政策引导工作。政府应加大对宅基地登记发证工作的宣传力度，引导村民树立正确的法律意识、产权意识以及依法合理取得宅基地使用权。国土基层所要明确工作任务，积极争取各乡镇政府的重视和支持，切实增强服务意识，提高工作效率，积极为农民群众办理宅基地登记发证工作。2.2规范登记行为解决一户多宅的登记问题。根据现有法律为基础，一户村民申请第二宗宅基地登记，要严格把关，根据一户多宅产生的不同原因，分别进行处理：①建新未拆旧，村民申请第二宗宅基地登记的，村民应先拆除旧宅、注销旧证，再申请登记新的宅基地使用权证；②村民自行购买，村民申请第二宗宅基地使用权登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台前，土地登记机构不得受理；③因继承房屋造成一户多宅，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机关可以受理；④由于村民接收赠与，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构不得受理，否则容易导致实为买卖名为赠与现象出现。

摘要：通过对贵州省农村空置宅基地基本情况进行问卷调查和实地访问，获得了详实的调研资料，在此基础上，分析少数民族地区农村空置宅基地社会问题对贵州社会经济文化产生的不利影响，据此提出几点建议。以期对贵州少数民族地区的民族传统文化保护、生态环境保护、民族团结和经济社会的持续发展产生些许建设性的意义。

关键词：贵州少数民族地区；农村空置宅基地；社会问题

农村宅基地属农村建设用地，农村空置宅基地是指宅基地荒置（无建筑物）、宅基地上建筑废弃或建筑物无人居住若干年以上的农村宅基地[1]，这是学者界的解释；国家相关法律对农村空置宅基地规定见于1995年国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》52条规定空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本文所讲的农村空置宅基地偏向于学者界的解释，因为其范围涵盖比法律规定的要宽泛。贵州农村山川秀美，少数民族传统文化底蕴丰厚，发展山地旅游经济有着得天独厚条件，旅游经济收入占贵州经济收入占有一定比重，所以贵州的乡村治理相对于其他省份更为重要。乡村治理涉及软硬件的治理，农村空置宅基地问题直接影响乡村的硬件条件的改善，间接影响乡村软件文化的继存，因而分析并解决贵州少数民族地区农村空置宅基地问题尤为重要。

一、对贵州少数民族地区农村空置宅基地调查的基本情况

经过对贵州黔西南和黔东南的两个县6个村庄调查得出，每个村庄都有20%以上的住宅呈现空置状态，空置时间3—10年不等，有的甚至超过15年之久，造成空置的原因主要两大种：第一农民工长期外出务工定居外地；第二随着农村整体经济水平的提高，农村建房热潮不断兴起，但由于宅基地管理制度落后，政府部门对农民建房缺乏引导、规划与管理，任意选址建房、任意空置宅基地现象层出不穷；调查发现有些少数民族聚居区（如黔东南的凯里地区）其具有传统建筑特色的老房子连片废弃，景象让人唏嘘、心生悲凉；因贵州典型山区的地理属性，农村房屋90%依山而建，错落不齐，新居旧房杂混一起，村容村貌受到很大的影响；调查还发现：一方面，近九成的村民对“自己”的空置宅基地怎样处理态度并不明确，基本都是持弃之可惜留之无用的放之任之的态度，政府、村集体无具体宅基地腾退措施；另一方面，面临分户的新生代农民普遍无宅基地建房，申请宅基地也毫无门路，村集体或地方政府也没有采取相应措施帮这些需地农民取得宅基地，宅基地大量空置与宅基地需求紧张形成一对强烈矛盾。

二、贵州少数民族地区空置宅基地社会问题产生的不利影响

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）：

为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。现将有关事项通知如下：

一、提高认识，加强宣传

宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。各级国土资源行政主管部门要站在贯彻落实科学发展观，切实保护广大农民群众合法权益的高度，充分认识加快宅基地使用权登记发证工作的重要意义。采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大农民群众和社会各界的理解和支持，增强各级国土资源管理部门登记发证工作的紧迫感，集中力量，克服困难，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成。

二、认真部署，狠抓落实

宅基地使用权登记工作政策性强、涉及面广，各级国土资源行政主管部门要积极争取地方政府及相关部门的重视和支持，切实加强对本地区宅基地使用权登记工作的组织领导，把宅基地使用权登记工作作为当前一项重要工作，认真部署落实。要按照2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记工作的要求，结合本地区实际情况，制定工作计划，明确工作目标和任务，层层落实责任制。

农村宅基地制度改革的主要做法

根据中央改革要求，义乌市在相关法律法规和政策制度方面强化顶层设计，平衡各方利益，结合各项国家级改革，逐步探索出农民住房保障的多种实现形式。多形式完善宅基地取得及置换方式。义乌市在改革地区探索出了不同区域农民住房保障多种实现形式，即在城镇规划建设用地红线范围内实行新社区集聚建设，在城镇规划建设用地红线范围外实行“空心村”改造，远郊区实行“异地奔小康”工程。1.城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设。新社区集聚建设政策的核心内容是满足农民基本居住需求前提下，允许集聚建设对象以户为单位申请宅基地取得及置换。村集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑占地面积为基数，按1∶5或每人175平方米建筑面积置换具有完全产权，可以直接入市交易的高层公寓，同时剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。该模式实现了土地利用由粗放型向节约集约利用型的转变，引导了人口产业有序集聚，优化了城市品质。目前，全市在建7个集聚高层公寓项目，配套7个产业项目，预计安置农民1.44万余人。2.城镇规划红线范围外，实施“空心村”改造。义乌市相关政策规定城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。改造以拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地、畅通村内道路、改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，义乌市对“空心村”改造中安置基数予以明确，原则上不得实施“全拆全建”。实施改造的村庄，采用联立式住宅安置，对建筑密度、容积率、房屋檐口高度进行严格控制，且不再规划建设多层、高层公寓。3.对远郊山区村庄实施“异地奔小康”工程。义乌市对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。其中，集中安置是在山区村比较集中的镇街单独选址，规划安居社区；货币补偿安置是村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的，可放弃房屋安置，拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小户确定本集体经济组织成员的房屋补偿面积。目前，义乌市共有5个“异地奔小康”工程在建项目，可安置下山脱贫对象1.1万人。多举措探索宅基地自愿有偿退出机制。义乌市在确保农民宅基地权益不受损和保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿退出的不同方式，真正实现宅基地减量化管理。一方面，退出宅基地复垦形成“集地券”。结合浙江实际，义乌市打造城乡建设用地增减挂钩升级版和新形态，实行“集地券”管理制度。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及参加城乡新社区集聚建设、“空心村”改造和“异地奔小康”退出的宅基地等建设用地进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”实行台账登记，建设项目需要时再挂钩在市域范围内统筹使用，从而达到零星的建设指标集中统筹利用。义乌市通过“集地券”有效打通了新型城镇化、农村现代化之间的“任督二脉”，破解了发展空间不足的难题。“集地券”可以进行交易，政府设立最低保护价40万元/亩，初次交易获得的收益在扣除村级集体经济组织计提纯收益的10%之外归宅基地使用权人所有。“集地券”可进行银行质押贷款，拓展金融功能。目前，义乌市建立了“集地券”后备资源库，预计可盘活全市农村存量建设用地2000亩以上，统筹用于民生项目，破解了城乡土地统筹利用难题。现在全市56个村实施了“集地券”政策，政府回购收益已达7960万元，平均每村142.14万元。另一方面，退出宅基地用于再分配。义乌市规定对于自愿退出农村宅基地的农民，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价与宅基地使用权人协商确定，政府给予每平方米1000元的补助，全市已累计退出农村宅基地3.3万平方米。与此同时，全面开展城市有机更新。义乌市大力实施了5.78平方公里老城区更新改造，通过货币补偿、产权调换、货币化安置凭证三种补偿方式退出“城中村”宅基地。首批启动的3个区块改造，占地567亩，房屋建筑面积共计约32万平方米，涉及1954户，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地权益保障方式。加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地抵押流转等用益物权，实现由单一居住功能向多功能转变。1.有序处理农村住房历史遗留问题。义乌市将农村住房历史遗留问题区分为严重违法和轻微违法，其中宅基地超过批准面积或按户控面积少于一间36平方米、住房超建少于一层，至今未依法处理，视为轻微违法列入历史遗留问题处理范围。义乌市对轻微违法的纳入有偿使用范围，有偿使用费参照宅基地楼面基准地价，以宗地为单位，由村集体经济组织按20年使用期限向农户一次性收取，并根据超占建筑面积大小，采取累进制收费办法。严重违法的按照土地管理和规划法律法规予以拆除。2.建立城乡置换权益交易制度。义乌市出台相-6-关政策文件，规定城乡新社区集聚建设对象退出宅基地或放弃宅基地分配资格权的，折算成置换权益，该权益可以交易，且政府设定最低保护回购价，确保农民权益不受损。目前，全市置换权益已成交1729宗，成交面积17.62万平方米。3.全面开展宅基地抵押及尝试宅基地使用权转让。2015年12月，义乌市依法办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。目前全市24家金融机构均可开展业务办理，累计办理宅基地抵押登记125宗，抵押金额达2.24亿元，贷款金额1.64亿元。同时，在保障基本居住条件的前提下，允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的客票宅基地使用权连同地上建（构）筑物，通过买卖、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人，使用年限最高为70年。多途径探索宅基地使用制度。义乌市充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现宅基地从永久无偿使用向分类有偿使用转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。一是允许宅基地有偿调剂。允许宅基地分配权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。日前，义乌市的赤岸镇蒋坑村通过“空心村”改造取得的宅基地分配权，首次通过拍卖会实施公开拍卖，共成交40平方米，每平方米均价3350元，蒋坑村也因此成为全市农村宅基地制度改革以来实行有偿调剂的第一村。二是完善宅基地有偿选位。宅基地有偿选位是义乌市农村集体经济组织自发的基层创新，开展农村土地制度改革后，义乌市将群众首创之举上升为制度设计，鼓励以公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。据初步统计，全市农村集体经济组织累积收取有偿选位费约110亿元，其中大部分费用用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助，有效解决了公建设施资金和经济困难家庭建房资金问题。

改革中遇到的“硬骨头”

宅基地制度改革为义乌市经济社会发展注入了新的动能，但改革已进入深水区，碰到的都是难啃的硬“骨头”，主要体现在以下4个方面：宅基地规模总量控制较难。按目前实行的宅基地取得及置换标准，农村宅基地一般都不足以拆后新建，农民建房基本涉及宅基地规模增加，至少是先增后减，一般意义上的村庄综合整治成效不明显，规模控制任务十分艰巨。村庄建设资金筹措较难。在农村宅基地取得及置换等过程中，从拆旧建新，到村庄基础设施配套建设，都需要投入大量资金。在一些偏远地区，农村集体经济比较薄弱，筹措村庄基础设施配套资金难度还是比较大。宅基地遗留问题处置较难。虽然相关法律法规对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如存在少批多建、未批新建、规划不符、“一户多宅”等各类宅基地历史遗留问题，如果实际操作中稍有不慎，就容易引起群众不满，造成矛盾纠纷。宅基地使用权转让权能体现较难。宅基地仅允许在集体经济组织内部流转，宅基地权利和权能不够完整，抵押权也难以实现，市场价值也难以真实体现。如何为金融机构分担放贷风险，并对承贷农民予以一定风险补偿等问题，也还需作深入思考和研究。

完善农村宅基地制度的政策建议

明确宅基地取得及置换的对象和程序。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”何为农村村民？一般理解为是指居住在农村的村民，包括农村集体经济组织的成员；经主管部门批准由外地迁入的农业户口农民；离休、退休及退职的干部、职工、复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的居民；农村集体经济组织招聘的技术人员在当地落户且户口已迁入当地农村的人员等。但在实践中，对服兵役前本村集体经济组织成员的现役义务兵和士官、入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生、在服刑前本村集体经济组织成员的正在改造人员等特殊人员，是否属于农村村民的范畴，现行法律法规和地方政策都没有明确的界定。特别是对原本村集体经济组织成员在审批宅基地后因招工等原因户口已迁出、或因继承拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员，在界定其是否属于宅基地取得及置换对象时，还须地方政府作进一步明确，以免出现利益纠纷。在取得及置换程序上，《土地管理法》规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。”基于浙江省农村宅基地行政审批权限已经委托下放至镇政府（街道办事处），农村宅基地取得及置换可以采用由农户向村集体经济组织提出申请，报所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案；对涉及使用新增建设用地的，须报市政府办理农转用审批手续后，再由所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案。宅基地取得及置换可采取多种模式。模式一：实施城乡新社区集聚建设。在城镇规划建设用地红线范围内的村庄，按照价值相当原则，用宅基地取得及置换集中统建的高层公寓和产业用房，实行生产用房和生活用房相分离，这既保护了民众的合法权益，又促进土地节约集约利用。模式二：实施农村有机更新改造。在城镇规划建设用地红线范围外的农村，以落实“一户一宅”为重点，推行农村有机更新改造，在政府核定的村庄建设用地规模内，充分发挥村集体经济组织作用，依据村庄发展一体化规划，鼓励突出地域特征，建设坡地村镇，通过有效盘活存量建设用地和闲置宅基地，优化和调整村庄用地布局，科学合理安排农民建房，积极有序推进农房更新改造。模式三：继续完善“空心村”改造和“异地奔小康”工程。对已经批准并正在实施“空心村”改造的村庄，严格执行“零增地”模式开展新农村建设；对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，在村民自愿的基础上，允许参加新社区集聚建设或继续实行“异地奔小康”工程政策，让农民有更多的选择权。宅基地历史遗留问题分类处理。当前，农村许多宅基地因存在历史遗留问题导致不能办理不动产权证书，进而无法实现宅基地的抵押担保、入市流转等权能，宅基地的价值也无法有效体现。义乌市根据前期调查分析，将农村住房历史遗留问题分为两类：一类是违反宅基地审批程序和面积控制标准的未批先建、少批多建；另一类是违反规划控制标准的房屋建筑面积超标和房屋高度超限。义乌市按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，采取“轻微违法优先处理、确权登记同步跟进”的总体思路，妥善处理历史遗留土地和规划问题。但按照目前《土地管理法》的规定，农村村民非法占用土地建住宅的，须责令退还非法占用的土地，限期拆除新建房屋。这与当前宅基地管理实际和经济发展现实需要已经不完全相适应。笔者认为，从义乌市的试点经验看，农村住房历史遗留问题可具体分为3类情况进行处置：第一类，对符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件非法占用土地建住宅的行为，由乡镇人民政府责令改正、补办手续或处以罚款，同时予以确权登记；第二类，对不符合土地利用总体规划的，由国土资源行政主管部门责令退还土地，限期自行拆除地上建筑物；第三类，对符合土地利用总体规划但不符合宅基地使用条件的，由乡镇人民政府责令退还土地，地上建筑物交由农村集体经济组织公开处置。上述不同类型的处置方式，更加符合当前经济社会发展以及宅基地管理的现实需要，更好地保障了宅基地完整权能的实现。