议程设置范文10篇

摘要：麦克斯维尔·麦库姆斯作为议程设置理论的奠基人之一，一直在深入与扩展这项研究，成为该领域的权威学者。目前，议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。笔者和麦库姆斯的学术对话，对议程设置理论30多年来的发展作了整体描述和前瞻性分析。

Abstract:MaxwellMcCombs,apioneeroftheagenda-settingtheory,isanexampleofaprolificscholarwhothroughtheyearshascontinuedtoresearchanddevelopintheagenda-settingtheory,andwhoisanauthoritativescholarinthearea.Thetheoryhasdrawnonfruitsacrosstheoreticaldomains,gonebeyondgeographicalandpoliticalcontexts,andbecomearesearchareathatattractsjournalismandcommunicationscholarsaroundtheworldovermorethan30years.Inthisinterview,McCombsgaveabroad,incisiveoverviewfortheagenda-settingtheoryovertheyears,andalong-termoutlookforitsgrowthinthefuture.

作为议程设置理论的奠基人之一，麦克斯维尔·麦库姆斯自1968年与唐纳德·肖一起提出“议程设置”概念以来，一直专注于议程设置研究的深入与扩展，成为该领域的权威学者。由于他的推动，目前的议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。由于议程设置研究在政治传播研究中的重大影响，有学者评价，“在这一领域的经典范例中，议程设置可以说是最值得探索的理论。”1

麦库姆斯目前是美国德克萨斯大学（奥斯汀）新闻学院教授。作者蔡雯作为富布莱特高级访问学者，在赴美国访学期间与该校博士生戴佳合作，对麦库姆斯进行了学术访谈。在交流中，麦库姆斯对议程设置理论30多年来的发展作了整体的描述，使我们对这一理论的历史、现状与未来有了一个更为宏观和直接的了解。

问：在研究议程设置理论研究的30多年中，您将这一理论从第一层的基本效果研究扩展到影响这些效果的偶然因素，到媒介议程的来源，再到第二层的议程设置效果等等。您能将这一理论的发展作一个简要的回顾吗？

答：评价一个理论是否科学的主要标准之一在于考察其“生产力”，即它是否可以持续地触发新的问题，从而不断深化这一理论探讨的主题。根据这一标准，议程设置理论是成功的。1968年美国总统选举其间我和肖在夏贝尔山（ChapelHill）进行的研究是对一个新的传播领域的研究的开端，这一领域的研究发展到今天一共经历了五个相对独立的阶段。现在全世界范围内已有400多项关于议程设置的研究，这些重要的研究成果成为我在撰写《设置议程：大众媒介与舆论》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一书时的重要参考。2

摘要：麦克斯维尔·麦库姆斯作为议程设置理论的奠基人之一，一直在深入与扩展这项研究，成为该领域的权威学者。目前，议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。笔者和麦库姆斯的学术对话，对议程设置理论30多年来的发展作了整体描述和前瞻性分析。

作为议程设置理论的奠基人之一，麦克斯维尔·麦库姆斯自1968年与唐纳德·肖一起提出“议程设置”概念以来，一直专注于议程设置研究的深入与扩展，成为该领域的权威学者。由于他的推动，目前的议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。由于议程设置研究在政治传播研究中的重大影响，有学者评价，“在这一领域的经典范例中，议程设置可以说是最值得探索的理论。”1

麦库姆斯目前是美国德克萨斯大学（奥斯汀）新闻学院教授。作者蔡雯作为富布莱特高级访问学者，在赴美国访学期间与该校博士生戴佳合作，对麦库姆斯进行了学术访谈。在交流中，麦库姆斯对议程设置理论30多年来的发展作了整体的描述，使我们对这一理论的历史、现状与未来有了一个更为宏观和直接的了解。

问：在研究议程设置理论研究的30多年中，您将这一理论从第一层的基本效果研究扩展到影响这些效果的偶然因素，到媒介议程的来源，再到第二层的议程设置效果等等。您能将这一理论的发展作一个简要的回顾吗？

答：评价一个理论是否科学的主要标准之一在于考察其“生产力”，即它是否可以持续地触发新的问题，从而不断深化这一理论探讨的主题。根据这一标准，议程设置理论是成功的。1968年美国总统选举其间我和肖在夏贝尔山（ChapelHill）进行的研究是对一个新的传播领域的研究的开端，这一领域的研究发展到今天一共经历了五个相对独立的阶段。现在全世界范围内已有400多项关于议程设置的研究，这些重要的研究成果成为我在撰写《设置议程：大众媒介与舆论》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一书时的重要参考。2

自从最初的夏贝尔山的研究发现媒介议程和公众议程之间存在着较强的相关性，接下来在1972年美国总统选举期间我们在夏洛特（Charlotte）进行的研究也证实了同样的结果，并由此推进到一个新的问题，即影响媒介议程设置效果强度变化的因素是什么。什么情况下媒介效果较强？什么情况下效果较弱？为回答这一问题，我们将“导向需要”（needfororientation）的概念引入了议程设置理论。需求小产生弱效果，需求大产生强效果。这一概念的引入成为议程设置研究第二阶段的开端。

一、议程设置的内涵概述

议程设置理论是关于大众传媒关注公众注意力的理论。该理论认为，大众媒体经常有意或无意地选择报告的重点，从而建立公众讨论和关注的重点。人们倾向于理解大众媒体关注的问题，并根据大众媒体设定的重要性顺序来理解事件。该议程于1972年正式成立，麦库姆斯和肖在《舆论季刊》的《大众传媒的议程设置的功能》一文中发表。为了证明相应观点，麦库姆斯和肖在1968年美国总统大选期间对查普西尔地区的媒体选举报道对选民的影响进行了调查。他们的研究分为两个部分，首先是对选民进行抽样调查，但这种抽样并不是随机的，而是选取那些没有明确政治倾向的选民，因为他们认为那些长期支持某个政党的选民很难因为几个议题而改变自己十数年的信仰，议题的作用在他们身上是有限的。其次，他们对媒介的政治报道内容进行分析，把媒介近期的报道分为政治、经济、军事等几大部分，最后得出结论，受众在一段时间内觉得重要的消息其实就是媒介重复报道的内容。

二、议程设置的路径模型对公共政策的影响

在本文中，笔者将结合近年来发生的代表性案例，专门探讨议程设置如何在当前媒体环境中发挥作用以及媒体的强势崛起。（一）孙志刚事件。孙志刚，湖北人，毕业后在广州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去网吧的路上偶遇民警，因为发现其没有暂住证，被警察送到广州市收容所。当晚死亡，后经法医鉴定，孙志刚的死因是钝器击打其背部，造成大面积软组织挫伤导致休克。孙志刚的非正常死亡事件被人发帖到西祠胡同中，后被南方都市报的记者陈峰发现。记者私下联系其家人，对于这个事件的起因经过进行了全盘了解，之后于南方都市报上发表了《被收容者孙志刚之死》这篇文章，引发社会的广泛关注。此时，孙志刚事件已经从一个普通地方案件升级为一个全国性关注的社会典型案例，其中涉及社会法制条款中关于收容方面的漏洞、警务人员的暴力执法问题，甚至还反映出当今社会的官民矛盾等一系列问题，触发了舆论机制，也引起了国家相关部门的注意和重视。相关部门派遣指导工作组来督察此案。同时，要求纪检、监督公安、民政、卫生等有关部门组成联合调查组，加快案件调查进程。在整个活动过程中，媒体的议程设置在促进公共政策的最终结果方面发挥了重要作用。首先，南方都市报记者通过网络（西华胡同）了解到这一消息，并通过媒体形成了媒体议程，并得到其他媒体的呼应。在此之后，媒体议程被推到公众面前，受到了广泛的社会关注并形成了舆论。当公共议程和媒体议程联合起来向国家政治部门施加压力以最终推进政策议程时，这种舆论代表了公共议程。最后，国务院和全国人大常委会等部门出台了公共政策，制定新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以来，包括北京和上海在内的许多地方连续大雾天气严重影响了居民的日常生活，引起网民对空气质量和自身健康的关注。它还将一个非常专业的词汇PM2.5引入公众视野。该事件分为几个阶段。第一阶段：2011年10月，美国大使馆和北京市环境保护局公布的环境空气质量数据不一致，引起了媒体和公众对PM2.5的关注；第二个阶段：11月，北京更多的普通人、环保部门和媒体开始关注PM2．5数值变动，并通过微博等自媒体对外监测数据，发起行动倡议；第三个阶段：12月，在第七届全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤宣布了PM2.5和臭氧监测计划；第四个阶段：2012年1月，北京市环保局公布了PM2.5监测网络建设计划，该计划分为三个步骤，计划于年底完成；第五个阶段：2012年2月，时任国务院总理主持召开国务院常务会议，同意新修订的《环境空气质量标准》。这一事件是媒体采用议程设置来影响公共政策实施的典型事件。传统媒体报道后，媒体提出议程，将问题提交给所有网友。后来，更多的微博用户加入了关于这个话题的讨论，特别是名人，引起了社会的广泛关注。这创造了一个受欢迎的议程，给政府施加了压力，最终打开了政策窗口。在这次事件中，普通网民、微博活动参与者和名人这三股势力通过媒体议程设置影响了公共政策的形成，改变了传统的公共政策议程设置理论。

三、议程设置的新思路和改进计划

（一）互联网时代的传统媒体是否需要制定议程。议程设置理论是一个不断更新的理论，在媒体行为中仍然起着巨大的指导作用。互联网等新媒体打破了明确的阶级差异，每个人都可以影响每个人。于是有人提出这样的想法：由于媒体中的每个人都是平等的，我们是否还需要媒体来决定每日的新闻？笔者认为，今天仍然需要媒体的议程设置功能。就受众的媒介素养来说，我们依旧存在海量的受众在浩瀚的新闻海洋中无所适从的情况。而那些媒介素养较高的受众虽然完全有能力挑选出自己认为最重要和最感兴趣的内容，但媒介的选择依旧能给他们以参考。（二）议程设置面临的新挑战。虽然议程设置会不断与时俱进，但仍然不完美。在不同的时间，议程有自身的局限性。我们经常可以看到，不同类型的媒体经常为同一个新闻设定重复议程，我们接触不同的网站、APP、报纸等媒介却会读到一模一样的新闻。这种情况浪费了受众的时间，也无法凸显不同新闻媒介的属性。此外，媒体议程设置的效果并非立竿见影，有些甚至在几周后开始出现在新闻报道中，存在滞后性。与此同时，公众对信息的接受程度一般都有一定的限制。尽管媒体会对人们的看法产生一定的影响，但议程设置虽然功能强大却并不是绝对的。这也是媒体从业者在议程设置时应当警惕的问题。（三）媒体融合时代的议程设置更好地引导舆论的策略。首先，议程设置可以促进传统媒体和在线媒体互动。如上所述，议程设置通常采用两种模式：传统媒体议程—公共议程—政策议程，在线新媒体议程的主要途径是在线个人议程—网络小组议程—公共议程—政策议程。这两种议程设置的方式各有优劣，传统议程方式自上而下，议程的正确与否主要靠上层的政治把握，一旦出现失误下层的人就要买单。同样网络议程也不是完美无缺的，自下而上的议程方式也需要网民拥有较高的媒介素养和政治自觉，否则民众大规模参与政治讨论，各种意见混杂在一起，也容易造成难以决断或过于偏激的态度。笔者认为，我们应该实现这两个议程相互结合、相互补充。其次，议程设置的优化发展还需要政府和新媒体之间的良性互动。新媒体议程设置带来了意想不到的惊喜，但相关问题也随之出现。当前，网民的素质、政治素养和媒体素养仍有待提高。此时，政府必须优化在线议程。美国学者桑斯坦在《互联网共和国：网络社会中的民主问题》一书中提出了建议：“创建一个有利于商议的网络区域。”桑斯坦认为，开辟互联网商议领域，允许网民根据自己的利益选择主题参与讨论，鼓励网民制定商议规范，有助于提高商议效率。最后，除了上述措施外，政府和传统媒体都要发挥应有的作用。同时，新媒体的使用者、新闻消息的提供者都要加强自律，保证消息的来源可靠、真实。媒体、政府、公众是相互制约的，良性互动可以最大限度地发挥议程设置的积极作用。

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

摘要：麦克斯维尔·麦库姆斯作为议程设置理论的奠基人之一，一直在深入与扩展这项研究，成为该领域的权威学者。目前，议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。笔者和麦库姆斯的学术对话，对议程设置理论30多年来的发展作了整体描述和前瞻性分析。

Abstract:MaxwellMcCombs,apioneeroftheagenda-settingtheory,isanexampleofaprolificscholarwhothroughtheyearshascontinuedtoresearchanddevelopintheagenda-settingtheory,andwhoisanauthoritativescholarinthearea.Thetheoryhasdrawnonfruitsacrosstheoreticaldomains,gonebeyondgeographicalandpoliticalcontexts,andbecomearesearchareathatattractsjournalismandcommunicationscholarsaroundtheworldovermorethan30years.Inthisinterview,McCombsgaveabroad,incisiveoverviewfortheagenda-settingtheoryovertheyears,andalong-termoutlookforitsgrowthinthefuture.

作为议程设置理论的奠基人之一，麦克斯维尔·麦库姆斯自1968年与唐纳德·肖一起提出“议程设置”概念以来，一直专注于议程设置研究的深入与扩展，成为该领域的权威学者。由于他的推动，目前的议程设置理论已经涵盖了不同的理论范畴，并跨越地域和政治的限制，成为一个被全世界的新闻传播学者关注的研究领域。由于议程设置研究在政治传播研究中的重大影响，有学者评价，“在这一领域的经典范例中，议程设置可以说是最值得探索的理论。”1

麦库姆斯目前是美国德克萨斯大学（奥斯汀）新闻学院教授。作者蔡雯作为富布莱特高级访问学者，在赴美国访学期间与该校博士生戴佳合作，对麦库姆斯进行了学术访谈。在交流中，麦库姆斯对议程设置理论30多年来的发展作了整体的描述，使我们对这一理论的历史、现状与未来有了一个更为宏观和直接的了解。

问：在研究议程设置理论研究的30多年中，您将这一理论从第一层的基本效果研究扩展到影响这些效果的偶然因素，到媒介议程的来源，再到第二层的议程设置效果等等。您能将这一理论的发展作一个简要的回顾吗？

答：评价一个理论是否科学的主要标准之一在于考察其“生产力”，即它是否可以持续地触发新的问题，从而不断深化这一理论探讨的主题。根据这一标准，议程设置理论是成功的。1968年美国总统选举其间我和肖在夏贝尔山（ChapelHill）进行的研究是对一个新的传播领域的研究的开端，这一领域的研究发展到今天一共经历了五个相对独立的阶段。现在全世界范围内已有400多项关于议程设置的研究，这些重要的研究成果成为我在撰写《设置议程：大众媒介与舆论》（SettingtheAgenda:TheMassMediaandPublicOpinion）一书时的重要参考。2

网民与网站在议程设置层面摘要：“议程设置”理论认为大众传媒不仅是最重要的信息来源，而且还是对受众最重要的影响源。这一理论在网络时代有了全新的意义，在具有高度互动性的网站，议程设置遇到了传统大众传媒没有遇到的新情况，议程设置的合理性常常受到质疑。因此，在最直接与网民互动的一些功能板块上，例如BBS，网站既要承担议程设置的任务，同时也要对网民进行一定程度的管理，而更重要的是网民作为个人有史以来第一次拥有了议程设置权。网站与网民于是就在议程设置这一层面上形成博弈。强国论坛的网管与网民在这种博弈中形成的良性互动关系，很值得思索。

关键词：议程设置；强国论坛；BBS

一

在新闻传播学中有一个著名的“议程设置”理论，该理论的主要观点是：公众通过媒体了解当前大事及其重要性，并依照媒体提示的角度来思考问题，按照传媒对某个问题的重视程度来判断其重要性，传媒不仅是最重要的信息来源，而且还是最重要的影响源。

值得注意的是，“议程设置”理论成形于大众传媒飞速发展的20世纪70年代，当时以电视、报纸、杂志、广播为代表的大众传媒已经发育成熟，并充分显现出强大的影响力。在那个年代，人们只会把媒体与媒体进行比较，只会谈论电视媒体能否取代报纸媒体，或者某个媒体的立场与另一个媒体的立场有什么区别，却不会想到把个人与媒体进行比较，因为在大众媒介这一庞然大物面前，个人的力量实在是微不足道的。

“议程设置”理论提出之后，很多人对其进行了质疑，认为这一理论忽视了受众自身的作用，因为受众并不是无条件地被传媒所安排的议程所改变，他们也具有判断事情真实与否的能力。但是我们也应该承认，在传统大众传播媒介的黄金时代，个人充其量也只能让自己拒绝媒介的“洗脑”，却不能在较大的范围内与其抗衡。换言之，个人只能在“受”的过程中抗拒传媒对自己的摆布，却无力在“传”的层面与大众传媒争夺受众。

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

[内容摘要]本文探讨了议程设置论的涵义，议程设置产生效果的条件，以及正确运用议程设置论进行政策宣传等问题。

[关键词]议程设置；媒介议程；公众议程效果；政策宣传

传达党的方针政策是我国大众传媒的重要职责，是影响和控制舆论的重要方式。随着社会主义市场经济的发展和日趋成熟，大众传媒对舆论的影响力更大了，“现在，新闻媒介（报刊、广播、电视）已成为政策传递中‘一竿子插到底’、信息衰减或失真最小的主渠道”。⑴对大众传媒来说，能否引导公众正确理解党的政策和策略，始终是问题的关键。而议程设置论对大众传媒进行政策宣传，搞好“舆论导向”则是很有意义的。本文将就议程设置论的涵义，议程设置发挥积极作用的条件与限制以及正确运用议程设置论进行政策宣传作些出粗浅的探讨。

一、正确认识议程设置论

议程设置论是美国传播学者麦康于己于人1972年首先提出的一种直接探讨媒介如何引导公共形成舆论或转变已有舆论的理论假设。其中心思想是：公众通过媒介知晓事件或问题，依媒介提示的角度思考，按照媒介对各种问题的重视程度来调整自己对这些问题重要性的看法，或者说媒介对某一事物的强调程度同公众对同一事物的重视程度构成正比关系。大约在议程设置论提出的同一时期，英国和美国和传播学者分别依据自己的实证研究提出了“社会现实建构理论”，事实上这一观点可追溯到1922年李普曼的《舆论学》。这两种从不同角度略有不同的假设具有“神似之处”。⑵

我国传播学者郭镇之在回顾了议程设置论这一理论假设将近30年来的研究进程后认为：“议程设置作为一种间接的媒介效果，获得了大量的验证，说明它是一种普遍现象。虽然这种效果具有潜在的歪曲‘图像’的危险，但它并不是一个贬义词。……议程设置是一种客观的功能，”⑶既然媒介的议程设置及其效果是一种客观的媒介功能，那么就非常有必要探讨一下这种客观功能的作用、条件及可能出现的问题，从而充分、适当地运用它达到既定的宣传党的政策进而正确引导舆论的目的。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）