养老保障制度范文10篇

［提要］迄今为止，我国农村养老保障体系依然存在诸多短板，如政策法规尚未健全、农村家庭养老模式难以为继、资金筹集与基金管理方式存在问题、农村居民参保观念有待加强等。而上述问题根本归因，可追溯到政府责任的缺位、现行户籍和土地制度的制约、村民观念落后等原因。因此，有必要切实推动农村养老保障制度的健全与完善，从法律制度、养老机构、基金筹资及管理和村民积极性等方面探索改革路径，切实解决我国农村居民养老保障困扰。

关键词：养老保障制度；老龄化；家庭养老

目前，我国国民经济已经实现跨越式提升，但是在经济发展新时期下，人口老龄化问题日益严重，随之而来的是农村养老保障问题所造成的挑战。截至2020年，我国农村总人数中有23.8%为60周岁以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。据相关部门统计，至2035年，该比例将上升超过37个百分点，届时农村老年人口比例将比城镇约多出13%，并预测今后30年内我国农村人口老龄化程度将居高不下，农村老龄化问题将持续发展。社会保障制度是国家设计的一项通过国家收入再分配来维护社会公平与正义、促进社会和谐的基本制度，而养老保障制度作为其最重要的一项内容，存在的意义不容忽视。此项制度正是旨在缓解广大群众养老压力、解决国民养老困境。养老保障制度是构建和谐社会的前提要素，也是发展国民经济必不可少的重要保障。然而迄今为止，我国农村养老保障制度依然在诸多方面存在短板，所以探究我国养老保障制度中存在的问题并进行优化路径探索，是当前的关键任务。

一、我国农村养老保障面临的困境

（一）法律法规不健全。首先，在政策法规方面，农村养老保障制度体系亟待健全。现今所施行的相关政策多以指导条例、会议通知等方式下达至区域政府，社会保障政策的制定、落实环节皆缺乏稳定性与规范性。其次，国家补贴相关法律制度尚未建立健全，无法从根本上保障村民养老权益。法律制度是政策落实的根本保障，尤其对于农村养老保障而言更为重要。不仅如此，由于无法可依，不同区域政府有关养老保障工作的决策与落实工作未能统一标准，极易导致养老保险政策落实过程出现责任推诿或临时变更现象，对我国农村养老保障事业的有序推进造成极大困扰。我国农村养老保险相关政策的主要依据，源自民政部门制定的《我国社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好我国社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件，而此类文件并不具备法律效力，无法保证相关规章政策的权威性。并且随着社会城市化、现代化发展进程的深入，相关机制已经难以满足我国农村居民对于养老保障的需求，更加无法契合城乡二元化发展格局的法律保障诉求，导致农村养老保险体系陷入发展困境。

（二）农村家庭养老模式难以为继。现代化、工业化使家庭功能由原来的集中型向分散型转变，传统的几世同堂的生活正受到前所未有的冲击。首先，因为农作物升值空间小，且生活压力加大，乡村适龄青年不断涌入城市寻求就业机会，导致农村空巢老人与日俱增，家庭养老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，农民工在城市化过程中所感受到的外界环境的变化，使孝敬父母、赡养老人的传统观念遇到前所未有的挑战，分散了家庭的凝聚力。最后，生活节奏的加快、竞争压力的增大，使大多数年轻人疲于应付工作的挑战和社会的压力，无暇顾及老年人的生活，更疏于对老年人的照顾，并且年轻人新的价值观念和生活方式难以得到老年人的认同，代际矛盾加深，双方难以共处一堂。“养儿防老”的家庭养老模式难以为继。

近几年来，因渔民转产转业所引发的渔民养老保障问题日益凸显。对此，市、区两级党委政府予以高度重视和关注，把解决渔民养老保障问题确定为今年实事项目。我局于前期就渔民定性、保障范围、保障方式、保障水平等问题，深入渔村开展专题调研，现报告如下。

一、基本情况和特点

20*年底，全区有在册渔业总人口15412人（区统计部门统计数为12235人），占渔农业人口数的7%，有19个渔业村（队）各分布在8个乡镇（街道），拥有在册耕地695亩（区统计部门统计数为898.82亩）。在渔业人口中，16周岁到60周岁的有10657人（区统计部门统计的劳动力数为4871），占总人口的69.15%；60周岁以上的有2793人，占总人口的18.12%；船只股东人数为822人；渔业村下海打工人数为1324人；打工妇女人数为1893人。

（一）我区涉渔行政区域广，情况比较复杂。在全区渔业村（队）中，没耕地、在凭票供粮时期所有群众都吃全返销粮的有7个村1个队，分别是干览的西码头村、金塘的黄泥坎村、先锋村、沥港渔业队（渔民分散居住在沥港村、平倭村、观前村和外小岙村，统一由沥港渔业资产管理委员会管理）、木渔村、小沙的毛峙村、原峙岙塘渔业村（现在的峙岙塘村还合并了几个农业村，且已有部分农民参加了被征地农民基本养老保障）、盐仓的螺渔村；有少量旱地（具体见表一）、在凭票供粮时期渔业后方人员吃半返销粮的有10个村1个渔业队，分别是白泉的浪西村、长白的白马村、云龙村、北禅的新港社区（三个渔村，钓门、钓山、黄沙）、海峰村、金塘的长沙村、岑港的马南村、马北村和长白的蛟龙村蛟龙渔业队。长白的蛟龙行政村包括蛟龙村、里蛟村与外蛟村，里蛟和外蛟都是农民。

*

金塘的西侯村、干览的胜丰村虽然有部分人员从事船只作业，但每户家庭都分有耕地，并且从没吃过返销粮，目前有部分人员已经参加被征地农民基本养老保障。这些村的第一生产资料是耕地，村民从事海洋捕捞是利用了靠海的优势。盐仓街道平岩村的情况非常特殊，村民虽然户口性质上属于农民，但没有耕地，曾经也吃返销粮，且以撑运输船为生（全村约有76人）。

近几年来，因渔民转产转业所引发的渔民养老保障问题日益凸显。对此，市、区两级党委政府予以高度重视和关注，把解决渔民养老保障问题确定为今年实事项目。我局于前期就渔民定性、保障范围、保障方式、保障水平等问题，深入渔村开展专题调研，现报告如下。

一、基本情况和特点

20*年底，全区有在册渔业总人口15412人（区统计部门统计数为12235人），占渔农业人口数的7%，有19个渔业村（队）各分布在8个乡镇（街道），拥有在册耕地695亩（区统计部门统计数为898.82亩）。在渔业人口中，16周岁到60周岁的有10657人（区统计部门统计的劳动力数为4871），占总人口的69.15%；60周岁以上的有2793人，占总人口的18.12%；船只股东人数为822人；渔业村下海打工人数为1324人；打工妇女人数为1893人。

（一）我区涉渔行政区域广，情况比较复杂。在全区渔业村（队）中，没耕地、在凭票供粮时期所有群众都吃全返销粮的有7个村1个队，分别是干览的西码头村、金塘的黄泥坎村、先锋村、沥港渔业队（渔民分散居住在沥港村、平倭村、观前村和外小岙村，统一由沥港渔业资产管理委员会管理）、木渔村、小沙的毛峙村、原峙岙塘渔业村（现在的峙岙塘村还合并了几个农业村，且已有部分农民参加了被征地农民基本养老保障）、盐仓的螺渔村；有少量旱地（具体见表一）、在凭票供粮时期渔业后方人员吃半返销粮的有10个村1个渔业队，分别是白泉的浪西村、长白的白马村、云龙村、北禅的新港社区（三个渔村，钓门、钓山、黄沙）、海峰村、金塘的长沙村、岑港的马南村、马北村和长白的蛟龙村蛟龙渔业队。长白的蛟龙行政村包括蛟龙村、里蛟村与外蛟村，里蛟和外蛟都是农民。

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金塘的西侯村、干览的胜丰村虽然有部分人员从事船只作业，但每户家庭都分有耕地，并且从没吃过返销粮，目前有部分人员已经参加被征地农民基本养老保障。这些村的第一生产资料是耕地，村民从事海洋捕捞是利用了靠海的优势。盐仓街道平岩村的情况非常特殊，村民虽然户口性质上属于农民，但没有耕地，曾经也吃返销粮，且以撑运输船为生（全村约有76人）。

摘要：养老保障制度是社会保障制度的重要组成部分，根据国家事业单位改革要求，必须实现传统的养老保障制度到现代养老保障制度的转型，在这一转型时期里，要求以人为本实现养老保障制度的创新，就是要实行社会统筹与个人账户相结合;改革养老金计发办法，强化激励和约束机制;建立科学的养老金增长机制;建立健全企业年金制度和个人养老储蓄计划。

关键词：事业单位改革养老保障制度创新

目前，机关事业单位仍然执行传统的离退休制度，离退休费由财政或者单位负担，而农村基本以家庭养老为主，还没有形成一个普遍性的社会养老制度，这种传统的社会养老保障模式，在合法性与合理性上无疑都有所失当。从人力资源社会保障部获悉，2008年，养老保险省级统筹加快推进，全国有17个省份实现了省级统筹。根据国家事业单位改革要求，必须实现传统的养老保障模式到现代养老保障模式的转型，因此，实现以人为本养老保障模式的制度创新显得尤为重要。

一、实行社会统筹与个人账户相结合

逐步做实个人账户向部分积累制过渡，是符合我国现阶段实际的最优选择，“一般来说，现收现付和基金积累适当结合应该是最优的体系”，“部分基金积累可能是使保险收入在长期内实现最大化的最优办法”。在付出成本尽可能小的情况下做实个人账户，有三个有效途径。

1、分类实施。在推进东北等老工业基地社会保障试点的基础上，对于养老保险基金结余较大、地方财政实力强且不需要中央财政补助的经济发达地区，可以先行一步，鼓励这些地区做实个人账户，尽早形成可运营的基金积累。其他地区逐步渐次推进。

一、相关文献综述

国外关于养老保障制度对子女教育投入的研究多为实证研究，主要以无限期界模型和世代交叠模型以及内生经济增长模型为基础，研究不同养老保险制度模式对家庭教育投入影响。绝大多数学者认为，利他主义假设下现收现付制养老保险制度可以增加家庭教育投入，促进人力资本积累，基金制养老保障则没有这一功能。Zhang(1995)利用内生经济增长模型分析了社会保障与生育率之间的关系，发现现收现付制社会保障模式能显著降低生育率。孩子的数量和质量之间具有替代性质，因此,生育率的降低就会伴随对现有子女教育投入的增加,但是基金制对生育率基本没有影响，因此不能影响单个子女获得的教育投资。Kaganovich和Zilcha（1999）分析了政府税收和补贴行为下，养老保障水平的提高会使家庭增加对子女人力资本投资，政府给予家庭的补贴也会使家庭教育支出增加。Kemnitz和Wigger(2000)将人力资本积累及家庭教育投入的外部性纳入到分析中，认为养老保险体系实际上是政府纠正市场失灵的政策手段，可以促进人力资本水平达到最优，而基金制与没有养老保险的自由放任经济一样都会造成人力资本积累的不足。认为,养老金体现代际交换功能，在子女未来的福利状况是由其自身人力资本水平决定的前提下，父母的效用函数由当期自身消费情况和子女当期的人力资本回报来决定，因此,养老金可以看作是子女对父母教育培养投资的回报，父母对子女教育投入越高，子女收入及缴纳的养老保险费用也相应提高，父母的养老保障水平也会提高，因此，会激励父母增加对孩子的教育投入。国内关于农村养老保障制度对家庭教育影响研究较少。主要有以下结论：我国一直实施二元社会保障制度，农村养老保障制度的缺失产生家庭教育投资的不平等，造成了城乡之间健康、教育方面的不平等，使城乡差距越来越大（田永坡、和川、于月芳，2006，王晓春、崔彩云，2009）在农村建立社会养老保障制度，会削弱农村传统的养儿防老保障观念，降低农村的生育率，由于孩子数量和质量之间存在替代关系，就会提高农村居民对子女教育投入，提高农村人口人力资本水平，因此，应该建立城乡统筹社会保障制度。国内外相关文献的研究都说明，养老保障与家庭人力资本投资之间有着非常重要的联系，但是，国外的文化背景、养老保障制度设计与保障水平等与我国有很大差异，因此，国外的研究结论未必适用于我国。我国目前理论界从社会保障角度探讨农村家庭子女教育投资的研究尚属少数，且多是作者主观态度的表达，缺少有效数据的论证，本文试图从养老保障制度对生育率及家庭收入两个方面对农村家庭教育投入的影响进行分析。

二、农村养老保障制度对家庭教育投资影响分析

（一）养老保障制度通过生育率影响家庭教育投资

我国现在实行的养老保障制度虽然是统账结合制度，但是由于个人账户一直在空账运行，本质上就是现收现付制度。如本文文献综述所述，诸多学者采用两期或者三期世代交叠模型的分析已经充分证明现收现付养老保障制度能够降低生育率。在我国农村也被证明存在这样的情况（龚六堂，2006；申曙光、龙朝阳等，2008）。长期以来，我国农村居民养老主要依靠土地保障与家庭保障，普遍存在“养儿防老”的传统心态。父母在年轻时会选择增加子女人力资本数量的投资，年老后父母会得到子女精神与物质的照料，代际间转移基本是双向平等的。因此，无社会化养老保障制度下，农村一直保持较高的生育率和对男孩子的生育偏好。但是，在存在养老保障制度经济模式下，父母在年轻的时候需要缴纳社会养老保险费，老年时可以获得养老保障，对子女的经济依赖减轻。我国农村家庭中父母利他主义情况较为普遍，近年来子女的养老功能正在日渐弱化“，啃老”的情况却日益普遍，代际间流动出现不平衡。农村父母不仅在孩子年轻时要承担抚养义务，在子女成年后还得帮忙抚养第三代，子女的投入与回报的不平衡使很多家庭降低数量。养老保障制度带来的这种外部性，使家庭倾向于减少子女生育率。贝克尔(G.S.Becker，1981)家庭经济理论认为，孩子的数量和质量存在替代关系，在家庭其他条件不变的情况下，生育率的降低必然会提升家庭对质量需求。我国农村家庭是否也存在子女数量与子女质量的替代呢？鉴于数据来源的全面性和有效性，本文选取历年统计年鉴中“农村居民家庭生活消费支出”中”文教娱乐用品及服务”这项数据来代表农村家庭对子女的“教育投资”，观察生育率对家庭教育投入影响。首先按照东、中、西部为标准在全国随机选取九个地区进行研究。农村家庭人均教育投资受到家庭人均纯收入影响，人均收入越高，人均教育支出总额越高，东部地区教育投资高于中西部；教育支出占家庭总消费支出比重与生育率关系密切，两者呈现反向变动，总和生育率越高，人均教育投资越少，反之亦然。人均消费支出比例和总和生育率之间的关系。通过计算得出两者相关系数-0.82，呈现高度负相关。进一步可以证明贝克尔关于子女数量与子女质量的替代关系在我国农村是存在的。因此，养老保障制度的建立降低了我国农村生育率，提高了单个子女教育投资水平。

(二)养老保障制度通过农村家庭收入影响家庭教育投资

摘要：随着我国经济的发展，人口老龄化进程的加快，发展农村养老保障制度的呼声日紧，成为社会关注的焦点。而我国现今农村养老保障仍存在着覆盖面狭窄、保障水平低、管理体制差等诸多问题。重视并完善农村社会养老保障制度，对于深化我国经济体制改革，建立和完善社会主义市场经济，尽快建立社会主义法治国家，减少社会冲突和矛盾，为经济的发展创造良好的社会秩序有着重要的作用和意义。

关键词：农村；养老保障制度；管理体制

党的十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会的目标就是要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“在农村要逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。”老年保障是各国社会保障制度的重要组成部分。而现今我国养老保障制度却呈现出明显的“二元化”结构，城乡分割的户籍管理制度人为地把大量农村人口阻隔在农村，使得农村人口养老保障形势更为严峻。

一、我国农村养老保障制度的现状

（一）农村养老保障的覆盖面小，保障水平低

我国农村养老保障的保障对象一直限于“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”，农村的大多数人由于种种原因还无法享受社会保障。相关的调查显示，占人口总数20%的城镇居民，享受全国89%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受到了社会11%的社会保障，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。

摘要：我国养老保障制度未建立全国统一的养老保障体系，养老保障统筹层次偏低，养老保障资金筹措比例不恰当，养老保障基金的保值增值面临困难等问题。为完善我国养老保障制度，文章建议建立全国统一的城镇基本养老保障制度，逐步建立农村基本养老保障制度，改革城镇养老保障资金的筹措机制，加强养老保障资金的管理、找准保值增值途径。

关键词：我国；养老保障制度；对策

社会保障是国家和社会为生活面临困难的社会成员提供物质帮助以保障其基本生存条件的活动。社会保障的意义十分重大，它不仅保障群众基本生活，而且还可以促进经济发展、维护社会稳定、实现社会公平。社会保障也获得了经济运行的“减震器”、社会的“稳定器”和“安全阀”、实现社会公平的“调节器”等美誉。因此，党的十七大报告提出，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。而养老保障又是社会保障的最主要内容，养老保障制度的建设对社会保障制度建设影响深远。

一、我国养老保障制度存在的主要问题

（一）没有建立全国统一的体系

由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的国家级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：

一、该体系的覆盖率仍然十分低。根据《中国劳动统计年鉴》数据计算，2005年底，城镇基本养老保险参保人数达到1.75亿人，占城镇就业数量比例为55.2%。但是，由于现行的统计体系遗失了相当一部分非正规的就业人群，因此，按照这个口径计算的基本养老保障覆盖率，被大大高估了。根据2005年全国1%人口抽样调查微观数据，我们可以估算出在不同就业口径假设下的城镇基本养老保障覆盖率(表1)，从中可以看到，实际覆盖率比公布的统计数字要低得多。具体地讲，包括一部分再就业劳动者、因拆迁而失去土地的农民，以及绝大多数农民工在内的非正规就业者，迄今为止尚没有适当的养老保障制度予以覆盖。

2.该体系的社会统筹层次还较低。早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而整整十年之后，目前全国仍有19个省份尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没有与市场经济体制良好衔接，因为统筹层次低就降低了基本养老保险的可携带性，从而在劳动力流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。

3.作为该体系重要支柱的个人账户既不充实也不广泛。为了解决个人账户的空账问题，2001年开始在辽宁省，随后在吉林和黑龙江两省，先后进行了以作实个人账户为主要内容的基本养老保险制度改革试点。之后，仅仅又有另外8个省市自治区进行试点，全国大多数省份还没有起步。然而，在试点省份把空账变为实账的同时，个人账户规模却大大缩小了。在辽宁的试验中，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，完全由个人缴费形成。原来规定的用人单位的缴费不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。试点扩大到吉林和黑龙江两省时，个人账户的规模降到了只有5%。而在另外8个省份的试验中，则允许这个比例进一步降到只相当于个人工资的3%。而在没有进行试点的地区，统筹账户和个人账户仍然实行混账管理，相互调剂使用，因而继续积累个人账户上的巨额空账规模。

养老保障制度表现出不完善和改革进程缓慢，固然与中国所采取的渐进性改革方式有关，但是在某种程度上也是由于改革的目标模式有其不尽清晰之处。虽然养老保障制度改革的目标模式早在上个世纪90年代后期就已经确立，但是只有在充分认识和考虑到人口转变特征、经济体制类型、公共财政性质和劳动力市场发育程度等一系列因素，并在制度设计中包含了上述因素之后，改革目标才能逐步清晰，改革步骤才能按照人们的期望推进。

二、政策抉择中面临的两难处境

中国的基本养老保障制度改革，是在双重的转型背景下进行的，即一方面是经济体制转型的过程，核心是从没有积累的、全国统筹和企业支付型的现收现付体制，转向地方统筹加部分积累型的社会化体制(随着辽宁等11个省份的试点，逐步转变为统筹加完全积累型体制)；另一方面又伴随着不断加快的人口转变过程，即在经济社会发展和计划生育政策双重作用下，中国显现出迅速的未富先老趋势。这样一种复杂背景，为中国基本养老保障制度改革带来了一系列的矛盾或两难处境。

一、我国养老保障制度存在的主要问题

（一）没有建立全国统一的体系

由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的国家级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：

1、城乡覆盖面的差别。2006年末，全国参加基本养老保险的人数大约是24091万人，只占全国应该参加养老保险总人数的24.3%。而在参保的人数中，城镇参加基本养老保险的人数是18649万人，占城镇应保人数的64.8%；农村参加养老保险的人数是5442万人，占农村应保人数的9.9%。城乡覆盖面的比例为18∶1，城乡养老保障覆盖面的差距巨大。

2、所有制差别。就城镇而言，机关事业单位和国有企业员工的参保率高，外资企业、私营企业以及灵活就业人员的参保率低，发展很不平衡。而且企业与机关事业单位的养老保障实行的是双轨制。机关事业单位的个人不需要交纳保险费，各种养老保障资金由国家财政承担，而企业职工要承担相当一部分保险费用，并且享受的待遇要远远低于机关事业单位人员。

3、地区差别。我国是按照属地化原则来建立基本养老保障制度的，实行的是地方统筹保障基金的方式。不同地区之间统筹比例参差不齐，以企业交付的养老费为例，河北规定为16%，北京、天津为18%，上海为25.5%。这就造成各地养老保障负担轻重不一，因而养老保障待遇也不同。东部地区的养老保障待遇普遍高于中西部地区。

内容提要：中国社会养老保障制度的改革，迄今为止取得差强人意的成绩，形成了许多有价值的经验，这些都有助于我们形成比较清晰的改革目标模式，同时也需要形成新的认识视角。我们将探讨在更加开放的视野下，如何形成符合中国国情的养老保障体制的改革路线图。

关键词：养老保障，社会保障，养老金

一、引言

如果以正式确立建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度，即1997年国务院正式颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为起点，中国有明确目标模式的基本养老保障制度改革已经历经十余年，并取得初步的成效。基本养老保险像其他社会保障制度的改革一样，不仅是整体中国经济改革的必然要求和逻辑中的一环，还应用于劳动力市场改革的配套要求，起到了独特的为改革保驾护航的作用。但是，城镇基本养老保障制度的改革还远远没有完成，主要表现在以下方面。

1.该体系的覆盖率仍然十分低。根据《中国劳动统计年鉴》数据计算，2005年底，城镇基本养老保险参保人数达到1.75亿人，占城镇就业数量比例为55.2%。但是，由于现行的统计体系遗失了相当一部分非正规的就业人群，因此，按照这个口径计算的基本养老保障覆盖率，被大大高估了。根据2005年全国1%人口抽样调查微观数据，我们可以估算出在不同就业口径假设下的城镇基本养老保障覆盖率(表1)，从中可以看到，实际覆盖率比公布的统计数字要低得多。具体地讲，包括一部分再就业劳动者、因拆迁而失去土地的农民，以及绝大多数农民工在内的非正规就业者，迄今为止尚没有适当的养老保障制度予以覆盖。

2.该体系的社会统筹层次还较低。早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而整整十年之后，目前全国仍有19个省份尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没有与市场经济体制良好衔接，因为统筹层次低就降低了基本养老保险的可携带性，从而在劳动力流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。