养老保险基金范文10篇

[摘要]随着我国社会人口老龄化和退休人员养老金水平的提高，养老保险基金收支矛盾日益突出，需要进一步探讨养老保险基金的统筹与平衡，提高其利用率。理论上可以通过国际比较分析，借鉴经验，从养老保险基金区际、代际统筹与平衡两个角度来寻找摆脱危机的对策。

[关键词]社会保障养老保险养老保险基金统筹与平衡

21世纪，我国已步入人口老龄化社会,2000年我国60岁以上的老年人口已达1.3亿，占总人口的10.2%,并以每年3%的速度递增。随着老龄化人口比例的攀升，养老保险负担系数也随之提高,加上预期的人口寿命延长、养老保险待遇不断提高、城市大量在职职工提前退休、基金收缴率下降、养老保险基金管理不善等诸多因素,我国正不可避免地面临着严峻的养老保险平衡危机。

目前，我国在确保离退休人员养老金按时足额发放的同时，养老保险基金收支不平衡、资金短缺的现象日益突出，这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，因此探讨我国养老保险基金的统筹与平衡，提高养老保险基金的利用率显得尤为迫切。

一、社会养老保险制度及保险基金概述

现代社会，养老保险是国家社会保障制度重要组成部分，即国家通过立法强制建立养老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一种社会保险制度。目前，世界各国实行养老保险制度主要有三种模式：

【摘要】确保企业离退休人员养老金按时足额发放的核心问题是要有稳定可靠的资金来源。然而，当前一些地方的养老保险基金面临着十分严峻的形势，需要认真分析存在的问题，及时研究解决的对策。

【关键词】养老保险基金问题对策

一、当前面临的问题及原因

一是国有、集体企业参保人数大幅度下降。前段时间，各地养老保险通过扩大覆盖面，参保人数有较大幅度增加，这主要表现在非公有制企业。随着鼓励和支持非公有制经济发展的政策措施出台，各地非公有制经济得到较快发展，其参保人数占参保总数的比例上升较快。据调查，浙江湖州市由1999年的10％上升到去年的40％。但国有、集体企业的参保人数却大幅度减少。去年湖州市国有、集体企业参保人数占全市参保总数的比例，由1999年的85％下降到去年的58％。据统计，去年该市278家企业24055名职工实现了劳动关系的转换，其中离开企业的有16600多人，留在企业的只有4916人。同时，该市三资企业的参保人数这两年一直只占全市参保总数的2％，没有增加。

二是养老保险没有实现真正意义上的全覆盖。调查表明，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围。如对湖州市区8家民政福利企业、60家股份制企业的参保情况调查显示，共有职工16753人，参保的仅有3366人，占职工总数的20.1％。

三是中断缴费人数增加。随着企业改制力度的加大，近年来，各地中断缴费的职工急剧上升。据调查，湖州市去年中断缴费24117人，比1999年的16383人增加了7734人，增幅472％。其中市区中断缴费12232人，比1999年的9420人增加了2812人，增幅30％。市区中断缴费的人员中，男性为6933人50岁以下6525人，50岁以上408人，女性为5299人40岁以下4782人、40岁以上517人。

一、我国养老保险基金迫切需要投资

养老问题是任何一个社会、任何一个人都无法回避的问题。基于养老的风险性和社会性，为保证人们退休后的生活水平，通常以养老保险的形式筹集养老保险基金，最终以养老金的形式返回到养老保险的受益人手中。因而，偿付能力的充足性是养老保险基金的根本问题，投资成为养老保险基金的迫切需要。

1.巨额隐性债务问题需要解决。在我国现行的基本养老保险的“统账结合”筹集模式下，社会统筹账户由企业缴费；个人账户按照职工工资缴费比例建立。企业缴费率由各省政府自行确定，不超过企业工资总额的20%.但在实行该体制以前，已经退休的职工和在现收现付的旧体制下已经工作一定年限的在职职工，都没有时间或没有足够的时间为个人账户积累资金。这势必造成了目前基本养老保险收不抵支和个人账户“空账运行”的现象。据统计，在退休人员每年以6%的速度递增的情况下，全国养老保险基金缺口已经从1998年的100多亿元增加到2003年的400亿元左右。改革遗留下的隐性债务日益加剧。其中导致基金缺口的原因是：一是退休年龄偏低；二是待遇水平偏高。

2.社会老龄化问题需要渐渐化解。在进入本世纪，我国60岁和65岁以上人口分别占到全部人口10%和7%，被认为是我国人口老龄化进入一个新阶段。据测算，我国老年人在2015年前后将高达2亿，在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上。然而，我国今天国民经济生产总值只占世界的3.8%，却要负担着世界20%的老人乃至1/4（25%）的老人。我国在职职工与退休职工的比例是：2000年为5：1.2001年为4.1：1；预测2020年为2.2：1，2030年下降为1.8：1.据预测，2030年左右我国退休高峰（60岁以上人口约占33500万，约占总人口的27%）来临时，退休费将占工资总额的36%，高出国际公认的26%的警戒线10个百分点。目前正不断扩大的老龄化危机，对存在缺口的养老保险基金来说是雪上加霜。

3.需要投资扩充基金。基金的来源主要包括政府财政拨款、企业（雇主）缴费、职工（雇员）缴费和基金运营收入四个方面。为尽快充实社会保障基金，一方面要继续保持适度的财政支持，按照“中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15-20%”的要求，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和彩票公益金收入，适时开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实社会保障基金；但是政府财政的主要来源是纳税人，每年用于补充养老保险基金的财政毕竟是有限的，否则抽空财政会影响到社会经济的发展。企业和职工的负担已经比较重，还有医疗、工伤等其他缴费，再加重企业负担已经不大可能。从理论上讲，通过缴费来扩充基金毕竟有空间的限制。在缴费比例、覆盖范围都饱和的情况下，缴费就不能再带来基金的增长。因此，长期的养老保险基金问题只能通过长期不断的投资来解决。

4.基金管理方面存在的漏洞需要投资来化解。一方面，由于我国养老保险基金与财政密不可分的关系，造成了大量的养老保险基金流失，表现为基金挪用、隐瞒截留收入、福利奖金等非正常支出等等，这一现象近几年来随着监管力度的加大已有所控制。另一方面，因为征缴力度不足，基本养老保险的覆盖面近几年才扩展到私营经济、个体经济的从业人员和一些灵活就业人员。而片面追求覆盖面以应付眼前的基金支付还会造成基金管理行为的短期化，出现“优惠征收”、“打折征收”的现象，给以后的养老保险基金埋下巨大隐患。这使得养老保险基金的投资问题更加紧迫。

一、养老保险基金管理中存在的问题

（一）急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金的形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理的模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。

（二）基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前，我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据国家劳动和社会保障部公布的数据，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20%，全国总计达800万人。

（三）人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。

摘要:在基本养老保险金初步投资资本市场的政策背景下，文章通过查阅相关国外文献，首先分析了国外养老金的运营模式和管理管理模式。进而结合我国的具体情况，对社保基金的投资收益与风险管理等问题进行梳理研究，最后做出简要评述。

关键词:最优投资组合;资本市场;社保保障基金;基本养老保险基金

一、引言

由于国内外经济制度的差异和发展水平的不同，导致在养老金融领域研究的侧重点也不一样就国外养老金发展而言，国外养老金大部分由投资公司投入资本市场，以股票和债券为主;而国内的基本养老金在2015开始放开管制，允许投资在银行和国债以外的其他金融市场。

二、国外的研究现状

20世纪80年代，对于养老金的性质、类型、运作方式以及养老金所面临的风险，，Zvibodie在这些方面做了详尽的研究与阐述。由于通货膨胀的存在和宏观经济的不确定性，养老金需要通过投资资本市场来抵消通货膨胀的负面影响。具体来看包括购买国债、公司债和股票等方式，并且养老金投资资本市场有利于金融市场的创新和发展(zvibodie1988，1990，ZviBodie，AlanJ．Marcus，andRobertC．Nerton1988，R．D．ArnottandP．L．Brenstein1988，zvibodieandL．E．Papke1990)。此外，通过对过去15年美国资本市场的观察，发展养老金在资本市场中起到了至关重要的作用，DBp-lan和DCplan都可以得到一个基础的保底收益，并且养老金投资也是一种重要且有效的方式来应对利率的波动性(K．P．Ambacht-sheer1987，zvibodie1988)。在养老金的管理与投资方面，Merton．R．C提出了消费指数化养老金，将经济发展、通货膨胀等因素考虑在内，从而在根本上保证退休者的生活质量(Merton．R．C1971，Josa－FombellidaandRincón－Zapatero2001)。之后对于养老金的最优投资组合问题，不同的专家学者从模型构建与假设条件的合理性等方面出发进行了一系列研究。在DBplan的养老金动态模型中，将贡献率风险与偿付风险纳入模型之中，将两种风险达到最小化的控制目标，来确定一个最优的资产配置组合公式(StevenHabermanandSung1994，StevenHaberman1993，1997，Josa－FombellidaandRincón－Zapatero2001)。此外，在DCplan的动态模型中，通过对财务风险的分析推导出了离散型养老金计划模型，并且找到了最佳的投资策略(ElenaVignaandStevenHaberman2001，2002)。

摘要：基本养老保险基金作为人民群众重要生活保障，对维持社会稳定及和谐发展具有重要意义。基于此，本文就基本养老保险基金在实际审计中存在的问题及解决措施进行相关研讨，旨在其实提升基本养老保险基金审计质量，以供参考。

关键词：基本养老保险基金；审计问题

由于基本养老保险基金审计工作具有一定的长期性及复杂性，因此极易受到审计经验过少、相关管理机制尚未完善等因素影响，造成基本养老保险基金审计期间矛盾激化。因此为切实改变基本养老保险基金审计现状，相关工作人员就应明确实际审计期间存在局限性，构建起更具长效性及可行性的基本养老保险基金审计体系。

一、基本养老保险基金审计的理论分析

(一)基本养老保险基金审计概念。基本养老保险基金是国家及社会为保障劳动者在离职后的基本生活而提供的基金，对离职人员控制及转移年老风险具有深远影响[1]。而基本养老保险基金审计就是为基本养老保险基金收支的真实性及合理性所开展的独立监管活动，以更好的发挥出基本养老保险基金在构建文明和谐社会中的重要作用。(二)基本养老保险基金审计的重要意义。现阶段基本养老保险基金审计工作开展时间较短，所积累起的经验不足解决基本养老保险基金实际收支中的全部问题，但由于基本养老保险基金数量巨大，其中所牵扯到的各部门经济利益过多，一些基金流失、损害人民群众核心利益的问题频繁发生，因此更需基本养老保险基金审计部门采取更加有效及权威的措施维护基本养老保险基金的规范性及权威性，紧跟基本养老保险基金政策的改进脚步，不断完善及优化基本养老保险基金审计体系。

二、当前基本养老保险基金审计工作存在问题

论文关键词：养老保险基金征收管理安全

论文摘要：目前，我国在养老保险基金的征收、发放和管理过程中，主要存在着提前退休、冒领保险金、养老保险覆盖面窄、少缴漏缴、欠缴以及养老保险基金的安全和险基金的升值等问题。可通过加大养老保险基金的安全管理力度；尽快出台《养老保险法》；在全国范围内建立养老金发放体系；加大养老保险基金的征缴、扩面工作；加大养老保险信息化建设；逐步完善退休审批和退休金调整制度；确保养老保险基金的安全、保值和升值。

养老保险是社会保障的重要组成部分，对国民经济发展、尤其是社会和谐稳定具有重要的影响。随着人口老龄化，我国养老保险面临严峻挑战，而养老保险基金是养老保险赖以生存的根本。因此加强养老保险基金的征收、管理，特别是严防养老保险基金的流失，确保养老保险基金更加保险是十分迫切和必要的。

一、影响养老保险基金安全运行的有关问题

养老保险事业虽取得重大进展，但影响养老保险基金安全、正常运行的因素不少，笔者通过实践和调查认为，可以从养老保险基金的发放、管理和征收三个方面去分析：

（一）、在养老保险基金的发放过程中，主要存在下几个的问题：

一、引言

当前，我国社会养老保险覆盖8.5亿人，城镇基本养老保险基金累计结余3.5万亿元，作为社会养老战略资金储备的社会保障基金净资产达到1.9万亿元，我国基本养老保险基金正处于规模快速增长时期。规范的投资管理正稳步推进过程中，社会保障基金和几个典型省份已经取得部分运营经验。表1给出了基本养老保险投资相关收益率情况。②数据根据社会保障基金财务报告和山东省历年相关文件得到。保险有关的收益率情况，考虑到全国社会保障基金自成立至2015年年均投资收益率为8.4%，并管理巨额资产，养老保险的规范投资运作具备了实践基础。养老保险基金投资已初步建立起相对规范的投资体系，典型如社会保障基金资产配置的三级结构，能够有效做出大类资产配置策略的同时，还能在权益市场和固定收益市场做动态的配置调整，期限从五年滚动到季度的相机调整。表2给出了社保基金五年资产大类构成概况，其逐年调整应对了金融市场潜在收益率情况。尽管投资运营管理取得了一些成果，但基本养老保险基金还缺乏长期投资管理经验，还未经历极端投资环境的考验。建立在未来负债现金流评估基础上的资产负债管理还为开始，个人账户实账化程度有待提高。这些都急需在投资运营的规范建设中加以完善。

二、现阶段我国养老保险基金投资运营中面临的问题

1.养老基金投资通道过度依赖社会保障基金，存在长期制度隐患基金投资运营的制度框架、管理办法已经确立，以广东省和山东省为代表的委托投资模式取得了初步运作经验。但养老保险收支结余情况地区差距大，人口年龄结构差异导致的未来负债现金流规律也不尽相同。当前投资安排通过全国社保基金理事会进行，这需要基金有较大规模结余和国企资产划转，只是对结余资产进行长期投资，本质上还不是通过养老保险收支现金流管理、资产负债管理等提高投资收益。随着不同地区人口红利的陆续消失，老龄化问题严峻考验着投资运营机制安排。过度依赖社会保障基金在有利于地区间资金调节的同时，投资风险的受托主体单一化给基金带来的潜在风险。2.养老保险基金精算评估未实现制度化在基金管理部门和学术部门，对养老保险的精算评估研究已进行多年，但在省和市这一层级，定期的制度化的精算评估还未实施。基金管理者无法清晰描述近期的现金流收支情况和精算资产负债评估情况，投资经理无法根据规范的精算评估报告为依据制度投资策略，优化资金使用效率。随着城乡居民和城镇基本养老保险的深化，养老保险精算研究的深入，科学评估未来现金流规律，进而用于投资管理正变得比较迫切。3.养老基金的投资运营监管安排还不够成熟对养老保险基金的监管是实现社会养老保险基金的预期目标与实际目标过程中有力的保障。目前，养老保险基金全部由政府人力资源和社会保障、财政、审计等多部门参与管理，基金信息披露少，管理不够透明。《养老保险投资管理暂行办法》中明确省级政府作为委托人，社会保障基金等养老保险基金管理机构作为受托人，商业银行作为托管人，基金公司等进行投资管理的制度安排，并主要由中央层级人力资源和社会保障、财政部门实施投资运营监管，这种安排拉长了养老保险参保职工到投资经理的距离，没有明确将基金管理机构和参保职工代表作为监管功能执行者，结合不够完善的信息披露制度，长期中，养老资产存在巨大的监管隐患，容易产生投资管理者侵害基金利益问题。4.投资管理人才和团队建设仍需完善近三十年的金融市场发展造就了一批具备专业技能和实践经验的投资人才，但距离成熟金融市场的人才队伍还有很大差距，优秀的金融团队不多。同时金融领域乱象丛生，在债券和权益投资领域腐败和严重违规问题频发。近年来广泛进行的金融创新反而成为滋生问题的温床。养老保险基金投资要求在长期中获得稳健增值，这尤其需要专业人才和优秀团队进行投资管理。

三、完善养老保险基金投资运营管理的政策建议

通过上述问题分析，考虑基金投资运营管理的未来发展，本文提出如下建议：1.建设守法规范的金融市场，为养老保险投资创造良好的外部环境通过国际经验看，由于创造了一个守法规范、相对健康的金融环境，近年来经济得以快速发展。金融领域反腐有利于推动金融市场的健康发展。养老保险基金是金融市场的最大规模投资者，资产所有者和投资管理者在空间和时间跨度上被充分隔离，金融市场的不健康极易产生严重的委托问题，伤害参保人利益。2.放松对基金投资的管制成熟国家社会保险基金投资往往经历一个逐步拓展的过程。如英国的社会保障基金投资股票市场的比例从开始上升了30%左右，其对外投资比例也经历了一个大幅提高的过程。当国内经济增长陷于停滞，金融资产回报很低时，通过适当国际投资使养老风险在国际间实现分担是不错的选择。因此，随着投资管理的日益规范，不断拓宽投资范围，放松管制是合理的选择。3.兼顾经济效益与社会效益，提倡社会责任投资养老保险基金的投资要考虑社会效益，比如将资金投入到基础设施建设中，虽然投资周期长，回报率相对较低，但其社会效益不容忽视。重视社会效益也成为了养老保险基金在投资过程中区别于其他投资资金的一个重要特点。从国际上看，养老保险期限的长期性决定了其社会责任投资具备可行性。4.制定恰当的组合投资策略，并进行战略和战术性动态调整大类资产配置通过战略性比例确定和相机战术性调整提高收益能力，组合投资以适当的分散化使整体投资风险大幅降低。表3给出了负债现金流管理下大类资产配置的实例，通过对基本养老保险基金进行恰当精算评估，在省级层次对结余资产进行大类资产配置和组合投资是可行的。5.制定合理的监管安排，完善外部监督机制基金投资的监管功能应由类似基金理事会的机构负责执行，通过理事会成员或监督委员会成员的安排，充分体现利益相关主体的诉求，如成员包括人力资源和社会保障、财政、审计、参保职工代表、社会公众代表等，并明确界定其权力、责任和义务。在内部监督之外，还应由适当的公众监督，制定规范的投资管理信息披露制度是实施外部监督的关键。

一、关于基金运行模式：统账结构

关于基本养老保险基金(指城镇，下同)运行模式的选择问题，理论界分歧还非常大，远未达成一致认识，归纳起来，大致可以分为如下三种观点：

第一种观点是主张实行养老金现收现付制的社会统筹模式。何樟勇、袁志刚在深入分析两种有代表性的社会养老保险制度运行的内在机理的基础上，认为基金制社会养老保险制度的引入并不会改变行为人的最优行为，而现收现付制社会养老保险制度的引入却会改变行为人的最优行为。因此，当前养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式。朱青认为应付人口老龄化趋势，关键是要选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。从目前情况看，我国还没有必要进行这种转轨。

第二种观点是主张实行养老金完全积累制的个人账户模式。北京大学中国经济研究中心宏观组(2000)通过一个宏观增长模型比较了现收现付制和基金制两种养老保险制度在长期的差别，认为从经济增长与福利角度看，基金制优于现收现付制。卢元认为实现养老保险的可持续发展，就必须重构养老基金筹集模式，变部分积累制为完全基金制。降低基本养老金替代率，实现个人账户“实账化”。

第三种观点是主张实行“部分积累”制，在我国实行社会统筹与个人账户相结合模式。王开发认为社会保障基金筹集方式决定于其制度的内在规定性、历史继承性和现实性三个方面。考虑到社会保障制度的这些特性，我们应该选择现收现付制和积累制相结合的筹资模式。赵曼则指出，部分积累模式在保留部分社会统筹前提下，因引入个人账户而使其具有较强的激励相容性。需要说明的是，“部分积累”是一个在解释上存在明显歧义的概念。其中一种解释和设计思路是，建议将养老金收入和支出都分为两部分，一部分为现收现付，提供最低养老保障，实行互济；另一部分则存入个人账户，形成实在的基金积累。这一观点的竭力推崇者当属世界银行，中国目前的制度就是在世界银行的研究基础上形成的，并且也受到国内大部分学者的认可，与目前国际上比较流行的“多支柱模式”也基本一致。

在赞同统账结合模式的基础上，许多学者对该模式进行了评价。一是分解说。郑功成认为要在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金。刘贵平和戴卫东则认为将基本养老保险中的基础养老金和个人帐户养老金分离开来，将个人帐户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去，“个人账户”逐渐变成实帐户，即有实物货币相对应。

摘要:高效的监管体系是养老保险制度运行的根本保障。由于基金统筹与管理层次低、政府对养老保险基金监管认识有偏差及对基金监管建设投入不足等，中国城乡居民养老保险基金监管还存在着基金监管的独立性和制衡性不强、整合性和有序性较差、公开性和透明性不高、专业性和技术性较低、预警性和防范性缺失、适度性和调节性不足等问题。因此，必须健全城乡居民养老保险基金大监管法律法规体系、建立基金省级统筹法人受托监管体制、完善基金监管机构的运行机制、健全和严格基金信息披露制度、建立基金预警调节及防范机制、加大基金监管建设投入。

关键词:城乡居民;养老保险;基金;监管

中国城乡居民的养老问题是事关国家发展和社会稳定的重大问题，伴随工业化和城镇化持续推进以及人口老龄化的深入影响，完善和发展城乡居民养老保险制度日益成为中国政府和社会各界的普遍共识。中国城乡居民养老保险制度始于新农保试点，随后参照新农保制度中央又开展了城镇居民养老保险试点，并于2012年7月实现了对城乡居民的全覆盖。2014年，中央为建设更加公平可持续的社保制度，又将两者合并实施，建立统一城乡居民养老保险制度，标志着中国城乡居民养老保险进入新的发展阶段。城乡居民养老保险并轨后，“制度规模”骤然增大。［1］截止2015底，全国参保人数达50472万人，养老金领取人数14800万人，基金收入2855亿元，基金累计结存4592亿元，与2014年相比持续增长。［2］同时，城乡居民也渴望养老金水平尽快提高，要求对积累基金进行市场投资运营，保证其持续增值。这些使基金管理的投资风险、管理风险等大大增加。因此，构建有效防范和化解风险的城乡居民养老保险基金监管体系势在必行。

一、中国城乡居民养老保险基金监管存在的问题

养老保险基金监管是指政府相关部门对养老保险税(费)征收、养老基金管理和投资运营、养老金支付全过程的监管。［3］P58根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发［2014］8号)、《城乡居民基本养老保险经办规程》(人力资源和社会保障发［2014］23号)、《县城乡居民社会养老保险基金财务管理暂行办法》(财社发［2011］16号)及《基本养老保险基金投资管理办法》(国发［2015］48号)，中国城乡居民养老保险基金监管实行的是以政府监管为核心的内部监管与外部监管相结合的办法。但是，从实践来看，城乡居民养老保险基金监管还是松散、无序和低效的。具体说来主要有以下几方面的问题:(一)养老保险基金监管的独立性和制衡性不强。中国城乡居民养老保险基金从征缴到给付各环节都存在监管，而要实现基金监管有力度、有效力，就必须保证每个环节的监管主体或机构不受外在力量的干扰且彼此间形成有效制衡状态。强调独立性，主要是保证基金监管主体或机构的地位和权力固不可扰，从而使监管力度和效力强大权威;强调制衡性，主要是强化对各个监管主体或机构的权力约束，避免道德风险和行为异化。但是，从目前来看，城乡居民养老保险基金从征缴到给付基本是由市县经办机构直管的，而市县经办机构又是人力资源和社会保障部门的下属事业单位，即基金经办与监督是一家，人力资源和社会保障部门集政策制定、保费征缴、待遇给付、投资运营及检查监督等权力于一身，从而导致养老保险制度的经办权、基金管理权、投资运营权及监管权混淆不清乃至难以分离，不同环节的基金管理机构或组织间不能形成独立性和制衡性监管。而且财政部门虽然与人力资源和社会保障部门一起以财政专户形式参与监管，但其是兼职的，仅履行的是财政管理责任，与养老保险基金监管的独立性和专门性还相差甚远。同时人力资源和社会保障部门、财政部门以及其他相关部门又是从属于地方政府的，养老保险基金管理和监管事宜不得不按照地方政府及其领导的意志行事。而地方政府作为公共管理中的利益主体极易基于本地利益而异化对基金的监管行为，如把基金用于弥补财政预算、截留上级政府的养老补助金、把基金违规用于地方经济建设投资及职工工资发放等，从而加剧养老保险基金监管的道德风险，滋生腐败，以至造成基金有形和无形的损失。另外，监管的不独立和不制衡也不利于养老保险基金监管政策的统一、落实及目标的实现，常常造成政出多门、监管责任不清和相互推卸责任的现象。(二)养老保险基金监管的整合性和有序性较差。养老保险基金监督是多元的监督，包括行政监督、人大监督、司法监督及社会监督等，只有这些监督协调整合和有序统一，养老保险基金监管才能呈现高效的监管合力。然而，从目前来看，行政部门在城乡居民养老保险基金监管中发挥的作用比较大，人大、司法、社会等的监督作用普遍比较弱，基本处于流于形式或局外人的状态，整合性的监管工作机制尚未形成。在行政监督方面，人力资源和社会保障、财政、审计、税务等部门及中国人民银行都基于各自的职责参与了养老保险基金征缴、管理、投资及给付等各环节的监管，监管环节多且链条长，在横向对平行部门、纵向对地方政府时，监管与被监管的责任不清，重复检查、监管缺位和越位及配合不力的现象时常出现，协调整合监管的局面难以形成，监管力度和监管效能大大弱化，甚至在地方政府资源配置低效率的影响下，基金监管被无形消解;在人大监督方面，人大具有对经济社会事务的监督权，但实践中并没有一套完善的机制以保证其行使对养老保险基金监管的权力，对养老保险基金管理和运营的具体环节难以发挥监管作用。在司法监督方面，司法机关介入养老保险基金监管的保障机制还没有形成，养老保险基金管理中的各种违规违法行为主要还是通过行政手段解决，大大弱化了基金监管的权威性和强制性;在社会监督方面，根据有关规定成立的城乡居民养老保险基金监督委员会虽然参与者比较广泛，如相关行政部门、村居和社区管理者、城乡居民代表、金融机构以及财经专家代表等，但监督委员会的工作机制比较松散无序，很难正常工作，监管作用有限，基金管理和运营很难按法制程序执行，最终还是行政监管。(三)养老保险基金监管的公开性和透明性不高。养老保险基金管理和运行是个长链条的复杂系统，参保居民作为利益主体和资产所有者有权即时了解基金在各个环节的详细信息，这也是对基金监管的必要构成部分。但是，从目前中国城乡居民养老保险基金管理和运行的信息披露来看，其公开性和透明性比较低。从养老保险经办服务来说，参保居民目前可以通过网络查询或经办机构在村社区定期或不定期张贴的信息公告了解自己的缴费、待遇等情况，但对养老保险基金的整体收支及账户结余信息还不能及时掌握，经办机构及相关监管部门也没有形成年度报告向社会公开说明;从基金管理来说，基金管理和投资运营的相关细节，如基金预决算、基金的记账利率、投资行业、投资比例、收益比率及投资机构资质等，都没有以正式制度的形式向社会披露，仅限于政府及其管理机构对信息的掌握;从基金监管来说，相关部门如财政、审计及金融管理部门也没有把各自对基金的监管信息定期形成报告向社会公开，而只是向同级政府报告，虽然现行制度也规定同时要“向基金监督组织报告”，［4］但由于社会性的基金监督委员会因工作机制不健全而无法正常运转，所以信息的公开性和透明性难以实现。地方政府作为养老保险基金管理和监管信息的集中掌握者，作为特殊利益主体，其极易对这些信息进行有利于本地利益或地方政绩的筛选，尤其是关于基金违纪违法的信息，很可能就被隐蔽或剔除掉，不利于养老保险基金参与人和受益人的利益保障，严重者还会危及基金财务平衡。(四)养老保险基金监管的专业性和技术性较低。养老保险制度具有管理复杂的特征，这一方面在于基金的长期积累性带来了制度设计与管理的难度，另一方面是由于基金规模庞大，基金保值增值的负担非常繁重，所以对基金的管理和监管必须由专门机构和专业人员来完成，这是其他社会保险项目所没有的压力。［5］而中国城乡居民养老保险基金管理和监管的专业性和技术性非常低，不利于监管质量和监管效率的提高。从监管手段来看，虽然近年中央和地方都投入了资金进行了“金保工程”建设，省市县区村社基金管理信息化状况有不同程度的改善，基金监管效率也有所提高，但由于原有的信息化基础薄弱，加之地方财政紧张而投入不足，以至养老保险信息化条件仍不能满足基金监管需要，如大多数基层系统化管理还未实现，［6］自动化技术及风险监控技术等方面比较落后，监管只能依靠基金机构的定期报表及不定期的行政检查来实现，很难对日常基金业务作实时监控。从监管队伍来看，市县基金监管人员基本是人力资源和社会保障、财政、审计等行政人员，不仅保险知识欠缺，而且基金管理运作技术也不熟练，全程跟踪检查和管理基金的经验也缺乏，所以监管质量和效率很难保证。从监管方法来看，市县基金管理人员因受专业技术限制，普遍不能用保险统计、财政金融等精算技术对基金运行进行监管性预测分析。［7］从监管组织来看，专业基金监管机构还没有建立，以行政监管代替专业监管，不符合养老保险基金监管的专业性规律的要求。(五)养老保险基金监管的预警性和防范性缺失。养老保险基金监管内含对基金风险的预警和防范。养老保险基金风险是指按照养老保险制度规定筹集起来的基金，受养老保险的制度环境、制度本身以及制度实施的各个技术操作流程的众多因素影响而产生的基金财务收支不平衡的可能性损失，以及由此引发的对制度的信任危机。［3］P184而中国城乡居民养老保险同样也面临着这些方面的风险。从制度环境来说，人口老龄化、金融危机、通货膨胀及地方政府利益化等问题都在直接或间接地加剧基金收支平衡和基金投资运营的风险;从制度设计来说，还存在保障水平低、缴费水平普遍不高、基金管理分散、基金投资范围窄且收益低、制度强制性不足等诸多问题，这些随着制度运行必将加剧养老保险即期和远期基金收支不平衡及制度信任风险，目前各地基金支付压力大及城乡居民政策认同低就说明了这点;从制度实施来说，养老保险基金从征缴到给付各环节还存在技术操作不规范和不标准问题，这些与制度环境压力和制度设计缺陷相结合，必然也会对基金收支平衡造成不利影响。然而，中国城乡居民养老保险基金监管并未对这种风险作应对机制安排，这不符合养老保险基金监管的一般规律。特别是在目前人口老龄化趋势严重、制度包容人口量大和各地经济财政状况差异较大的背景下，如果发生全国或地区基金支付或补贴危机，那么必影响制度持续运行，甚至造成制度崩溃或社会危机。因此，健全养老保险基金监管的预警及防范机制是必要的。(六)养老保险基金监管的适度性和调节性不足。在保证监管有效和不影响市场调节规律的条件下，对养老保险基金监管也要合理调整，该严时则严而该松时则松，使基金监管保持宽严适度，保证养老保险基金管理和监管效益最大化。而中国城乡居民养老保险基金监管目前实行的是严格数量限制监管模式，基金只允许以买国债和存银行的形式来保值增值，这种监管模式在制度初建、基金运行风险应对机制不完善、外在资本和金融市场及各类中介机构发育不成熟、投资机构及投资管理政策不健全的情况下是可以的，但随着基金风险预警及防范监督机制的健全、制度环境的稳定、基金积累规模的不断增大，这种单一监管模式必影响养老保险基金投资收益最大化。例如，各种有效的金融投资工具难以使用，各种市场投资策略难以适时实施等。目前《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发［2014］8号)虽然提出了要对中国城乡居民养老保险基金实行市场化投资运营，但监管在此方面的配套性改革和完善还未实质跟进，直接与间接相结合、随市场和监管手段的变化适度调整的调节性投资监管机制还没有形成，不利于基金监管质量和监管效率的提高，最终也会对养老保险制度的吸引力造成损害，如目前城乡居民因基金贬值对政策认同降低。

二、中国城乡居民养老保险基金监管问题的成因