信赖保护范文10篇

《行政许可法》第8条从法律制度层面正式确认和引入了信赖保护，[1]尽管这只是制度法建设中迈出的一小步，就已受到了学界的追捧和赞许。学界对这项全新的、我们暂时还比较陌生的制度也产生了浓厚的兴趣，这方面的研究也日益多起来。

然而，我们在概念术语的使用上却呈现“百花齐放、百家争鸣”之势，比如，信赖保护、正当期望、正当期待、合法预期、合法期待、正当预期、合理期待，等等，[2]不一而足。可以说，很少有概念被搞得这么纷繁复杂，真有“乱花渐欲迷人眼”之感。当然，这对于学术争鸣不无好处，但是，对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台却是有害而无益。本文拟对目前比较有代表性的三种概念用法——“政府信赖保护”、“正当期望”和“合法预期”进行分析，试图澄清一些认识，以期有助于我国相关制度的建设。

政府信赖保护是发源于德国法的一个术语、原则与制度，其与德国行政法上的行政行为撤销理论是紧密联系在一起的。也就是说，在行政行为的确定力、拘束力基础上会产生相对人对政府的一种信赖，当行政行为被撤销时，可能就会产生对这种信赖关系的法律保护问题。也许是传统上与德国法的制度继受渊源关系，日本和我国台湾地区也多使用这个概念。

从目前的很多行政法教科书和论文、著作看，采用“信赖保护”概念的频率比较高，该概念似乎已被行政法学界多数学者所接受。但是，我却不赞成引入德国法上的政府信赖保护。我的理由有二：

首先，与行政行为撤销理论联系在一起的信赖保护制度，对行政诉讼已有的权利保护来讲，没有多大的制度突破，而且保护范围嫌小。

我国《行政许可法》第8条实际上就是从这个层面上引入信赖保护的。其实，在我看来，这不算是引进了我们所期待的、真正意义上合法预期制度，类似的问题实际上在我国的行政诉讼法中已经得到较为妥善的保护。因为行政许可发放之后，基于行政行为的确定力和拘束力，相对人自然可以确信：只要其不违法，许可期限未届满，政府就不能随便撤销或者收回已颁发的许可。只要政府撤销或者撤回，不管是否违法，被许可人依据《行政诉讼法》第11条规定都有权寻求行政救济。[3]所以，从这个意义上说，《行政许可法》第8条并没有多大的制度创新。其可圈可点的地方只是在“（政府合法撤回许可）由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，确认了行政补偿制度，但却没有给出补偿的标准等关键性规定；而且从合法预期的保护方式来衡量，补偿（赔偿）只是最消极的一种保护方法，根本没有缆括所有的保护方式（比如程序、实体的保护）。所以，从某种意义上，我并不为第8条而鼓与呼。

有着“诚实守信”传统美德的中国，今天正遭受着前所未有的严重的信任危机。今年北京、武汉等地方人大代表和政协委员，纷纷在地方“两会”期间提出议案，呼吁加强立法，建立社会信用体系和失信约束惩罚机制。一些全国人大代表和政协委员也明确表示要在即将召开的全国“两会”上就此问题提出议案。在民间，有人倡议将每年的9月19日作为“诚信日”，借用“久又久”的谐音，将中国“诚实守信”的传统美德继续发扬光大，又有人提议成立信用管理服务行业协会，这种种倡议表明了人们对诚信重归社会的期盼。然而，在各种呼声中，最应受诚信原则约束的领域-政府行为，被人们忽视了，政府似乎超然于诚信社会之外。而事实上，实践中政府不守诚信的事件不时见诸新闻媒体。如某市政府文件规定能引来外资多少者，按比例给予奖励；某市民在引来外资若干后却拿不到奖励，一气之下将市政府告上法庭；某农民企业家在市政府苦口婆心游说之下，放弃正在经营的业务投资若干开办花卉市场，后因市政府拟将土地作它用被指令停工，前期投资全部化为乌有，未获分文赔偿，等等。

诚信在中国自古即为修身立国之根本。孔子曰：“人而无信，不知其可也。”（《论语。为政》），意思是一个人不讲诚信，那么就不能立身处世。而法律意义上的诚信原则则源于罗马法，由主观的善意与客观的衡平所构成，要求当事人在民事活动中诚实、善意行使权利、履行义务。现今无论是大陆法系还是英美法系都普遍地规定和接受了此项原则，诚信原则也因而被称为民法中的帝王条款，成为规范私法活动的最高原则。作为私法原则的诚信原则能否超越私法领域而适用于政府的公权力行为呢？从国外的作法来看答案是肯定的。在联邦德国，民法典规定的诚信原则被适用于公法领域，并结合法的稳定性原则逐渐演化发展出行政法上的行政信赖保护原则。所谓行政信赖保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。根据联邦德国《联邦行政程序法》的规定，行政机关在撤销违法的授益性行政处分时，如果受益人并无主观上的故意或重大过失，并已对该授益行政处分产生值得保护的信赖利益时，行政机关不得撤销该违法的行政处分。在此种情形下，行政信赖保护原则优于行政法治原则，行政法治原则受到一定程度的弱化。在美国，行政机关在改变长期适用的政策时，如果这种改变对于真诚信赖政策的人发生影响时，必须制定法规，不能采用裁决的形式。行政机关通过裁决建立规则时，不能违反原先得到行政机关同意而广为流行的习惯。我国台湾地区也多次在行政诉讼中判决行政机关不得“出尔反尔”或“强人所难”。

诚信原则在联邦德国等国家作为一项私法原则，扩张适用于公共领域的背景是政府与公民之间关系的改变。在20世纪现代化进程中，政府职能发生重大转变，社会服务职能和社会管理职能代替阶级统治职能成为政府的主要职能，特别是社会服务职能处于不断扩张之中，政府在信息和商业服务，教育、文化、娱乐和保健服务，交通、通讯和能源服务，道路、照明、水电等市政服务方面，都大大拓展了服务的范围和内容。政府职能的转变引起行政机关的行为方式相应发生很大变化，现在比过去要求更多的是说服和合作，而不再是单纯的行政命令，私法领域中的行为方式开始引入公法领域，行政法开始援引私法中的有关规定，作为帝王条款的诚信原则成为首选。

就目前而言，我国民法通则和合同法虽然都规定了诚实信用原则，但诚信原则还不能作为一项法律原则适用于行政机关，只能是在将来制定行政程序法典时将诚信原则和行政信赖保护原则作为基本原则规定在其中，但现在要做的是，应该在政府中树立诚信政府的观念。因为要想构建诚信社会，首先就要求政府要作到守信用，言必行，行必果，使社会关系处于稳定状态。孔子在军备、粮食、诚信三者之比较中，指出诚信是为政之枢要，因为只有取信于民，民众才会接受其教化，服从其指挥和领导，才能团结一心，具有凝聚力和战斗力。现时的中国老百姓已形成对政府的朴素的信任感：人们相信盖着大红公章的东西，人们愿意到国有商场购买商品，人们愿意将钱存在国有银行，因为人们相信政府不会说假，相信政府不会坑害老百姓。一旦这种纯朴的信任感被打破，底线崩溃后带来的后果将是灾难性的，构建诚信社会也将只是一句空谈。

建立诚信政府、保护公民的信赖利益是责任政府的必然要求，因为责任政府首先是诚信政府，一个不守诚信、出尔反尔的政府不可能是一个负责任的政府。建立诚信政府、保护公民的信赖利益也是适应中国入世的需要。WTO是为市场经济设计的，市场经济的基本信条和准则就是“诚信”原则，即以诚取信。我们不能否认在中国的入世谈判中确有一些国家对中国政府能否履行承诺表示过怀疑。入世后，中国应积极履行承诺，维护负责任大国的形象，并借入世之契机建立诚信政府，保护私人的信赖利益，使公众对自己行为所带来的后果具有可预见性，进而构建诚信社会，创造良好的投资环境和友善、和谐的社会氛围。

一、信赖保护原则的来源及其概念

信赖保护原则来源于民法的诚信原则。它作为现代行政法的重要原则,始于德国“行政法之父”奥拓•迈耶之观点,确立于20世纪50年代德国柏林最高行政法院的一次判决。德国《行政程序发》、《租税通则》、《联邦建设计划法》等成文法上都明确规定了信用保护原则。

所谓信赖保护原则是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得随意变动这种行为,如果变动必须补偿对方的信赖损失。

二、信赖保护原则存在的必要性

1.提高行政效率,节约行政成本。总所周知,“信赖创造财产”。只有在国家保护人民的信赖的前提下,人民才有可能投资、储蓄、消费。行政机关如果做事没有规矩,那么他的行为就不具有可预测性,不值得信赖,就会降低公民参加社会活动,行政活动的积极性,更有甚者,如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害,就会造成公民与政府的严重对峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。

2.建立诚信政府的需要。在现代行政过程中,行政理念发生了重大的变化。政府的角色从管理者变成了服务者,服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念,将公众置于行政的中心位置上,政府与公民的地位真正地趋于平等,政府将改进服务质量,高效率的为民服务作为其追求和目的。公民与政府形成良好的合作与互动,再也不是原来的管理与被管理的关系。政府要有效的实施行政管理,必须得到公民的配合和支持,而这种配合和支持是建立在对政府充分信赖和尊重的基础上的。

行政许可法是一部规范行政行为的重要法律，它包括确立行政管理信赖保护原则在内的一系列重大制度创新。作为行政法的一项基本原则，信赖保护既具有实体性保护的性质，又具有程序性保护的性质。它要求行政机关对自己的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得溯及既往，更不能反复无常，出尔反尔。

本来依法行政、有错必纠是行政的基本原则。行政机关违法作出的行政许可决定应当依法撤销。但是，与一般的民事行为不同，行政行为不但具有确定力而且有公信力。首先，相对人是基于对行政机关行为的合法性与有效性的信赖才与行政机关合作的，这种对行政机关的信赖应当受法律保护。其次，相对人因行政机关的行政行为而获得的利益应当受到保护，如果行政机关撤销其行为而使相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将失去公众的信赖。第三，相对人取得行政许可，他人据此而与被许可人开展生产、经营活动，对由此而形成的社会关系的稳定性应予以考虑。因为第三人不知道行政行为有瑕疵而与相对人发生某种法制关系，其由于行政机关对相对人的授益而带来的利益也应当不受保护，因为相对人主观恶意不是对行政机关的信赖。所以，对相对人的授益性行政行为作出后，只要行为不是因为相对人过错所造成的，不能随意撤销行政许可；如果遇到必须撤销的情形，即事后发现撤销行政许可所维护的公共利益大于不撤销行政许可保护的相对人利益时，非撤销不可时，行政机关对撤销这种行为给无过错的相对人造成的损失应给予赔偿。按照这一原则，行政许可法明确规定，相对人依法取得的行政许可受法制保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。违法的行政许可，该撤销的应当予以撤销；但撤销行政许可所维护的公共利益小于不撤销行政许可所保护的相对人利益时，即使是违法作出的许可，也不予撤销。如果因为行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，使该行政许可事项不再被允许，或者行政许可所依据的客观条件发生重大变化，行政机关在为了公共利益可以依法撤回或变更原行政许可，给行政相对人造成财产损失的，应当予以补偿。当然，这种补偿是对损益的一种弥补，不是惩罚性的。

行政许可法将信赖保护原则作为一项基本制度纳入法制规范，是我国社会主义民主法制建设的一次重大突破，不但有利于行政机关树立诚信观念，有利于相对人形成对法律的信仰，而且有利于防止行政权的滥用。行政机关履行法定职责是与相对人一种互动的过程。行政机关要有效地实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持是建立在对行政机关充分尊重和信赖的基础上的。现时中的老百姓已形成对政府朴素的信任感，人们相信盖着大红公章的公函，人们愿意到国有商场购物，人们愿意将钱存在国有银行，因为人们相信政府是守信用的，不会坑害老百姓。如果这种纯朴的信任感被打破，底线崩溃带来的后果将是灾难性的，构建的诚信社会也将只是一句空谈。所以，建设诚信政府、保护公民的信赖利益是负责任政府的必然要求。传统的行政行为往往过分强调行政的纵向管理职能，强调行政主体与相对人之间的管理与服从关系，强调行政行为的“权力”要素，强调行政行为的单向性和强制性，比较忽视对权力的制约，忽视公共权力与公民权利之间的平衡。贯彻行政许可法，应该在行政机关中进一步确立诚信政府的观念，行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意变更、撤回或撤销，并有责任依法采取措施保证相对人顺利地从事行政许可事项，如果因其过错撤销行政行为而对相对人造成的损失，应当承担相应的赔偿责任。要避免在行政执法中出现类似以行政诚信为代价的“全面关闭”、“一律停业整顿”，也就是相对人常说的“一人生病，全家吃药”的违法行为。对行政机关变动被许可人的合法性及由此引发的信赖补偿存在争议时，相对人可以通过行政复议或行政诉讼寻求法律救济。

信赖保护原则要求行使行政许可权在注重效率、保护公共利益的同时，更强调公正，强调对相对人合理利益的保护，它不仅体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了新的更高的要求。对公众而言，政府实施行政许可行为应当具有稳定性和可预测性，做到言必行，行必果，使社会关系处于一种稳定的状态，使相对人的信赖损失降低至最小。当然，也只有政府切实转变行政管理观念和管理方式，严格遵循诚实信用、信赖保护的原则，才有可能营造起全社会的诚信环境，市场经济才能走向成熟和完善。

一、信赖保护原则的基本理论

（一）信赖保护原则的含义、产生与发展。目前学术界关于信赖保护原则含义的界定并没有统一的观点，各种学说也是层出不穷，但其基本价值理念基本是一致的，概括地说，行政法中的信赖保护原则是指在行政管理过程中，作为行政管理相对人一方的公民对基于对行政权力的权威而产生的正当合理信赖，行政机关对基于此信赖而产生的利益应当予以保护，行政机关不得随意改变或撤销已生效的行政行为，因为客观事实或政策变化确需改变其做出的行政行为时，对于因此给行政相对人造成的损失应当给予补偿或者赔偿。简单地说，就是政府要言而有信，恪守承诺，行政行为一旦做出，就不能随意改变或者撤销，朝令夕改，反复无常。二战之前，信赖利益保护原则还处于萌芽阶段，其并没有被系统的规定。二战后，随着自然法的复兴，实质正义和实质法治再次彰显，信赖利益保护原则才首先在德国得以确立，之后逐渐被大多数国家所接受，成为其行政法的一项基本原则。1956年德国联邦行政法院判决的“安寡金”案是信赖保护的一个关键案件。此后，联邦行政法院于1957年10月就信赖保护作出了一个日后遵循的判决。1976年德国《联邦行政程序法》正式将信赖保护原则规定其中，信赖保护原则成为了行政法中的一项基本原则。在英美法系国家，虽然没有像德国等大陆法系国家那样明确规定信赖利益保护原则，但也存在与信赖保护原则相类似的制度，如英国的合法期待原则，美国的禁止翻供原则等都体现了信赖保护原则的内容。（二）信赖保护原则的构成要件。了解信赖保护的构成要件即到底什情形下可以适用信赖保护是研究信赖利益保护原则中首先要面对的问题，因为并不是所有的行为都可以成立信赖利益，对信赖利益享有者保护的同时可能会导致其他人的利益甚至公共利益受到相应的损害。1.信赖的基础。此为信赖保护原则得以存在的前提和基础，没有信赖基础，信赖保护自然就无从谈起。所谓信赖基础，就是足以使行政相对人产生信赖的事实和行为。通说认为构成信赖保护原则之基础是行政主体在履行职务活动时所产生的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。总之，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都要求其具有国家权力外观，具有“法的外貌”。此外，作为信赖基础的行政行为应当是有效成立的且为相对人所知晓的行政行为，无效的行政行为自始无效，自始就不存在，当然就不会产生信赖利益；如果相对人从始至终不知道该行政行为的存在，就不会根据该行政行为做出自己的安排，自然也不会产生信赖利益。2.信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人基于对政府及公权力机关的敬畏和信任，于是产生了合理的预期，根据行政主体所做的行为来安排自己的生产和生活。此外，信赖基础与信赖表现之间需存在着一定的因果关系，如果公民做出的行为不是基于对于行政主体所做行政行为的信赖，其信赖利益也不会产生。3.信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，只要是相对人是善意的且没有重大过失，其合法的利益就应该受到保护。不能让因为行政主体的原因导致的瑕疵或者违法的行政行为的后果让没有任何过错的相对人来承担，否则有违公平的原则理念。（三）信赖保护的方式。“无救济则无权利，”一般来说，信赖保护大致有两种类型的保护方式，一是实体性保护，这是大陆法系国家目前所采用的的最普遍的方式，实体保护又分为存续保护和财产保护两种方式。二是程序性保护，这是美国英国等英美法系国家主要采用的方式。1.存续保护，又可称之为维持现状，即维持原行政行为的效力，使其继续存在。存续保护是信赖利益保护最完整最有效的方式。在什么情况下适用存续保护，需要在撤销原行政行为所欲维护之公共利益与信赖保护之私人利益之间进行衡量比较，如果信赖保护的私人利益明显超过撤销或改变原行政行为所欲维护之公共利益时，这时便不得撤销或改变原行政行为。2.财产保护，是指行政主体一方因为客观情况发生变化或者作出行政行为时所依据的法律法规发生改变时，如果不撤销或改变原行政行为就会损害到公共利益，在利益衡量下必须撤销或改变行政行为时，必须给予行政相对人因其信赖利益受到损失合理的财产补偿。财产补偿是比较常用的一种保护方式，但是金钱并不能解决所有问题，比如行政许可的某种资格利益。3.程序保护。程序保护主要适用于英美法系国家，这与英美法系国家程序法发达是分不开的。程序保护要求赋予行政相对人参与权和请求权，使相对人能够有充分的表达自己的意见的权利，促使行政机关在充分听取行政相对人的意见后作出合理的选择。比如，在撤销某一行政许可时，要充分听取相对人的陈诉申辩，必要时以听证的形式作出决定。

二、信赖保护原则在我国行政法领域的适用及其存在的问题

（一）信赖利益保护在我国的确立。我国对信赖利益保护原则的研究较其他国家和地区来说起步较晚，究其原因，是因为我国长期受传统思想的影响，行政主体一直以来都以公共利益为本位，只要公共利益与私人利益产生冲突时，不管其私人利益是否合法，也不管与欲维护公共利益相比较孰轻孰重，一律以牺牲私人利益为代价来维护公共利益，这就使得个人利益不能得到有效的保护。随着我国依法治国和民主法治建设的有效推进，政府的管理理念也在逐步发生变化，服务型政府正在逐渐形成，对于个体利益的保护也日益加强。著名的1999年“田勇诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案”被认为是中国信赖利益保护原则的源头。首先，最高人民法院于1999年颁布的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中对信赖保护原则就做了隐晦的规定。2003年通过的《行政许可法》对于行政信赖保护具有极其重要的意义，因为这是我国首次将信赖保护的要求以立法的方式予以法律化、明确化，对推动信赖保护原则的发展影响深远。同时，国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也对信赖保护进行了相关的规定。此后，我国关于行政信赖保护的研究在不断地深入，信赖保护的适用也在不断增多。例如“郭翠华诉宿迁市宿城区人事局不依法办理退休手续案”，“李东彩诉玉环县国土资源局土地行政撤案”，“益民公司诉河南省周口市政府行政行为违法案”等等都或多或少体现了信赖保护原则的精神。（二）我国行政信赖保护原则存在的问题。虽然我国《行政许可法》对信赖保护进行了规定，司法实务中对其也进行了适用，但立法上仅对授益行政行为进行了规定，适用范围过于狭窄，进而导致部分行政行为的信赖保护缺乏依据。而且，立法上对于信赖保护的适用条件也不够明确，因为作为信赖基础的行政行为即可能是合法的行政行为，也有可能是违法的行政行为，基于合法行政行为而产生的信赖利益当然值得保护，基于违法行政行为所产生的信赖利益是否值得保护理论界尚存在争议，我国立法也未明确规定，导致司法实务中对此案件的处理争论颇大。此外，对于公共利益的界定和衡量标准不清晰，导致了公共利益被大量滥用，行政机关假借公共利益的幌子侵害私人合法权益的事情时有发生，致使信赖保护的适用存在相当大的困难。

三、完善我国行政信赖保护的几点建议

（一）扩大行政信赖保护的适用范围。目前我国仅《行政许可法》规定了信赖保护的要求，其他行政法律规范鲜有见到，这其实并不符合该项制度的设计初衷和发展趋势，其他具体行政行为，行政合同，行政指导等事实行为和部分抽象行政行为也应纳入到信赖保护适用范围内。比如根据我国现有法律的相关规定，行政指导等事实行政行为并不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，行政相对人对于其受到的损害又该如何救济？这时信赖保护原则便会起到作用，弥补这一缺憾。（二）明确信赖保护适用的条件。我国目前尚未明确基于违法行为所产生的信赖利益是否适用于信赖保护，导致信赖保护适用上的困难，其实对违法行政行为所产生的信赖利益进行保护也反映出了合法行政原则和信赖保护原则之间的冲突问题。但是笔者认为设计信赖保护原则的目的就是规范公权力保护私权利，只要是行政相对人本身善意无过错，其合法预期就应该值得保护，即对相对人进行信赖保护时，应着重于相对人本身是否善意，而不是着眼于行政行为本身是否具有瑕疵。（三）明确公共利益的界定标准。如何界定公共利益需要注意以下几点：首先，公共利益受益范围广，所谓的公共利益指的就是社会全体成员所共同享有利益，所以它的主体具有广泛性，即不特定多数人所共同享有的利益，那些貌似公共利益实际上属于少数人或个别集团的利益就不属于公共利益。其次，公共利益是应符合社会发展规律的，符合全社会成员的根本利益，能够被全体社会成员所拥护，能够促进社会的不断发展。此外，由于公共利益的范围非常广泛，立法无法将其全部列出，故而可以采取概括式和正反列举式的方法进行规定，以此来保证在判断公共利益时的准确性。

和谐的税收征纳关系是构建和谐社会内容之一。和谐的税收征纳关系主要体现为以规范和控制征税权的合法、理性行使和保护纳税人权益为重点的税收征纳法律关系。其主要特征就是法治公平、公正公开、平等合作、诚信征纳。因此，构建和谐的税收征纳关系应首先建立于公平、诚信的法治基础之上，积极倡导税收征纳法律关系中的“信赖保护”，这也符合构建和谐社会“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的时代要求。

一、现代税法体系下信赖保护原则缺陷

信赖保护由私法领域类推入公法领域，其涵义通常是指，公民基于对行政机关所作行政行为的信赖，应得到行政机关的保护[①]。它始于20世纪50年代，尤以大陆法系国家德国为代表，其立法《行政程序法》中有明确条文加以规定。在英美法系国家也有类似的合法预期保护的规定。我国于2003年颁布实施的《行政许可法》，明确规定了行政机关对自己的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，出尔反尔，使信赖保护成为了行政法的一项特别原则。

作为公法的组成部分之一，税收法律体系中的一些条款虽然有税收征纳信赖保护的间接意思表示，但理论冲突和实务缺位表现得较为突出。

㈠理论冲突

针对税收法律关系，一直有“税收权力关系说”和“税收债务关系说”两种理论。前者以德国法学家奥特•麦雅为代表，把税收法律关系解释为国民对国家课税权的服从关系，特别强调国家凭借政治权力参与分配，强调税收的强制性和无偿性，强调国家与纳税人的权利义务的不对等。而后者代表人物是德国法学家阿尔巴特•亨塞尔，认为税收法律关系是一种“公法”上的债务关系，国家作为债权人所具有的优越地位，是税收所具有的公平性与公益性的要求，故国家的税收权力必须限定在法律规定的范围内[②]。

●据了解，国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案中已经引入了信赖保护原则。大致内容是：在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止或者事实发生变更的情况下，允许行政机关根据公共利益需要而依法撤回、变更已经生效的行政许可，但应当对由此给相对人造成的财产损失依法给予补偿；行政机关对于相对人无过错取得的有瑕疵许可，如果相对人基于行政许可取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益的，则不得予以撤销。

●行政许可法草案还在立法机关审议之中，其中有关信赖保护原则的内容是否有所修改以及作了何种修改，目前尚不得而知。如果缺失信赖保护原则，行政许可法的创新意义必将大打折扣。

信赖保护原则的精髓解说

信赖保护原则起源于早期的“不准翻供”原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中提到广泛认可和运用。其中德国对信赖保护原则的贯彻最为到位，因而该国又被称为信赖保护原则的母国。

信赖保护的内涵何在？

德国学者何意志这样概括：“撤销违法行政为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护”。何氏还进一步强调：“在这种情况下‘信赖保护’原则高于‘法律优先原则’”。

「内容摘要」信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受，现已成为大陆法系行政法上一项重要原则，对完善大陆法系国家行政法律制度发挥了重要作用。我国由于理论研究的滞后，至今没有在立法上确立该原则，造成与此相关的制度极不完善。本文探讨了信赖保护原则的理论及国外的制度，对在我国确立信赖保护原则提出了构想。

「关键词」行政法信赖保护制度建设

行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。然而，主要仿照大陆法系建立起行政法制度的我国，理论上对这一原则却鲜有研究，涉及该原则的制度由于缺乏理论的支持而难以完善。借鉴国外的研究成果对该原则进一步阐释并构想我国相关制度设计，乃本文旨趣所在。

一、行政法信赖保护原则的基本理论

关于信赖保护原则是宪法原则还是仅为行政法之一般原则，在德国公法学界早有争议。从该原则演变的历史来看，可以看出信赖保护原则一开始只是作为行政法之一般原则于第一次世界大战后在德国各邦行政法院的判例中被引用，后来被明文规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。此后该原则不仅作为一项重要的行政法原则得以确立，其重要性也得到了学界的一致首肯，现今较为一致的看法是信赖保护原则不仅是行政法上的一般原则，而且已成为一项宪法原则。探讨作为宪法原则的信赖保护已超出了本文的议题，以下只探讨行政法上之信赖保护原则。

现代福利国家中，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，①该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。②

一、建立行政信赖保护制度是市场经济发展的迫切要求

随着我国社会经济生活的发展，有关市场经济的许多问题也慢慢变得清晰起来。市场经济是法制经济，同时也是信用经济的观念正逐渐被人们所接受。市场经济必然要求安全性、稳定性、秩序性，否则市场经济就不能健康发展。这就进一步要求每个市场主体都必须以诚信为本，讲实话、办实事，遵守信用。俗话说，“人无信而不立”。在现代市场经济的运行中，“信任”被普遍认为是除物质资本和人力资本之外决定一个国家经济增长和社会进步的主要社会资本。在某种意义上，信任作为市场经济的润滑剂，决定了经济实体的规模、组织方式、交易范围和交易形式。

广义的信用是指社会主体之间以诚实守信为基础的价值取向，它既是私人交往的起码准则，也当然应是政府和公民关系的准则。“无恒产者无恒心”，如果政府不能保护公民正当的信赖利益，公民对未来感到不确定，在交易中就会层层防范，交易成本就会激增，经济效率很难提高。信用可以视为一切文明的生产方式、生活方式的立足点和归宿。可以这样说，信用发展到什么程度，社会经济制度就贯彻到什么程度，法治就进行到什么程度，体制的效率就达到什么程度。

但是在我们的社会经济生活中，不讲信用已成为一种司空见惯的现象。信用缺失不仅表现为市场参与者存在着失信行为，而且在政府及执法者中也存在着信用低落现象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正严重制约着我国市场经济的正常运行，影响着我国对外开放的环境，也使广大公民的利益受到严重损害，障碍我国依法治国的全面推进和社会主义和谐社会的构建。因此，当前我们必须整顿和规范信用秩序。而在社会信用体系中，政府信用处于基础和核心地位。所以，当前整顿和规范信用秩序，应把加强政府信用建设，构建诚信政府放在首要位置。借鉴法治发达国家经验，确立信赖保护原则，进行相应的制度建设是建设诚信政府的一项有力举措。

二、行政信赖保护的基本内涵及其功能

行政信赖保护肇始于德国行政法院判例，后经日本和我国台湾地区等的效仿、继承与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则和宪法原则。在英美法系国家虽没有明确提出信赖保护的概念，但却提出了与此类似的制度，如英国，澳大利亚等国家确立的合法预期的制度，美国的不得翻供制度等。

今年7月1日起开始实施的《行政许可法》，首次以法律形式确立了行政许可信赖保护原则，这不仅为人民法院正确审理因改变行政许可引发的行政补偿、行政赔偿案件提供了法律依据，同时对于推进诚信政府建设，依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益，都具有重要意义。

所谓行政许可信赖保护原则，是指行政相对人对行政机关行政许可行为的正当信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可，依法确需改变或撤销，由此给相对人造成财产损失或致使被许可人的合法权益受到损害的，应当依法给予行政补偿或行政赔偿。

行政许可信赖保护原则主要体现在《行政许可法》第八条和第六十九条。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条的规定标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认。同时，《行政许可法》第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”的情形。“可以撤销”的情形包括：一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；二是超越法定职权作出准予行政许可决定的；三是违反法定程序作出准予行政许可决定的；四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；五是依法可以撤销行政许可的其他情形。“应当予以撤销”的情形仅限于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”。“不予撤销”的情形是“依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的。”另外，依照“可以撤销”的条件撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法赔偿；依照“应当予以撤销”的条件撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

行政许可信赖保护原则的确立限制了政府的行政权，极大地保护了被许可人的信赖利益，被许可人权益的保障比过去更有力、更有效。如，对依法取得采矿许可的小煤矿、依法取得营运许可的车辆，如果行政机关实施行政许可依据的法律、法规、规章或者被许可人取得行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以依法撤回小煤矿的采矿许可证、车辆的营运证，由此对被许可人造成财产损失的，作出撤回决定的行政机关应当依法给予补偿。