行政学范文10篇

一、行政学是不是管理学

在我国的行政学研究中，行政学这个学科也被表述为行政管理学，这就造成了行政学与管理学之间划界不清，在教学和研究实际中，这已经成了行政学的学科尴尬。从行政管理学的概念可以看出，在一定程度上，人们是把行政学作为管理学的一个分支学科来看待的，是一门特殊的具体的管理学科，即关于行政的管理学。根据这个思路，有的学者提出，既然行政的概念本身就包含着管理的含义，那就不应当同义反复地称行政管理学，而应当称作为政府管理学，即政府既是管理主体又是管理对象。这在表面上看来是合理的。但是，深入一步就会看到，政府是一个政治学的概念，在这个概念下进行行政学的学科建设和研究内容的延展，就会遇到一些无法回答的问题。比如，根据政治学的思路所建构的管理学究竟应当是一门管理学还是一门政治学。事实上，行政学时常为了自己是管理学还是政治学而发生争论，因为这是关系到行政学的研究内容和方法的问题，如果说行政学是政治学或作为政治学的一个分支学科而存在的话，那么在行政学研究中就需要更多地引入政治的观念和原则，而且，如果把行政学定位在政府管理和管理政府的学科位置上，它也就势必会遇到必须回答的政治问题。但是，称之为政府管理学实际上又是把它作为一门管理学来看待的。管理学在20世纪的发展中，一个最为典型的特征就是根据科学的原则来进行管理学的学科建构，排斥价值因素的干扰。

在某种意义上，政治学与管理学是两门相距甚远的科学，各自有着自己独立的学科标准和方法论原则，而且这些标准和原则冲突极大。虽然在20世纪的后半期政治学出现过科学化的努力，有的学者试图建立所谓政治科学，但这种努力并没得到广泛认同，事实也证明这种努力不可能取得真正有实质意义的结果。管理学的发展中也有着管理文化学派的理论出现，可也至多只是提出了在管理中要重视文化因素，注重人的价值观念对管理过程的影响，提出了不同文化类型中的管理问题，但管理学家们从来也未准备建立不同文化类型的管理学，至今我们也无法设想所谓美国的管理学或日本的管理学，更不可能设想有所谓社会主义的管理学或资本主义的管理学。总之，政治学管理学化和管理学政治学化都是不可能的。

在这种情况下，如果让行政学在政治学和管理学这样两个学科之间做出妥协是不可能的，至多只能是以行政学家的个人取向来确定行政学的学科位置。行政学家在研究行政学时若是服务于统治目的的，为了强化统治行为的合法性而谋求技术支持，或者为了统治的行政模式进行辩护的话，会更多地运用政治的思想方法来解决行政学问题。当行政学家站在管理的视角上来研究行政学时，他会根据管理学的学科标准和方法论原则去建构行政学。但是，在人类历史上，一个相当长的历史阶段中，产生于政府之中的行政行为都是服务于统治的目的的，政府中的行政体制结构也从属于统治的需要，这种服务于统治的和主要执行着统治职能的行政是一切传统社会中的行政模式。在近代社会，随着市场经济的发展，公共领域与私人领域的分离，政府的统治职能和管理职能形成了一个以服务于管理为目的和主要担负着管理职能的政府行政模式。我们把前者称作为统治行政，把后者称为管理行政。

统治行政和管理行政作为人类行政发展史上的两个阶段或两种行政模式都有着历史性，它们都不是人类行政的终极模式，未来还必将有一种新型的行政模式取代它们。所以，无论从政治学还是从管理学的角度去建构行政学，都是不可取的。行政学在历史上的不同阶段与政治学和管理学的渊源关系，只是证明了行政学曾在一个时期是作为政治学的分支学科而存在的，而在另一个时期是作为管理学的一个分支学科存在的，但在其发展过程中，有着独立化的进程，今天已经表现出作为一个独立学科存在的可能性了。认识行政学发展的这个特征，对于行政学的研究来说，就找到了一个努力的方向。即在今后一个相当长的时期内，行政学研究工作的重心是把行政学作为一门独立学科来建设。

2、行政学是不是一门交叉学科

当前，我们面临很多生态问题，比如雾霾问题、水污染问题等，社会公众和各界政府对生态环境的关注度和重视程度也逐渐提高。各界政府逐渐将生态学与行政学联系起来，开始将生态学的思维和观点运用到政府的行政管理过程中，于是行政生态学和生态行政学相继应运而生。

一、行政生态学与生态行政学的产生

行政生态学产生于20世纪40年代，由美国哈佛大学教授约翰•高斯于1947年发表的文章《政府生态学》中正式提出“在行政领域进行生态学研究的诉求”，强调了外部生态因素对行政管理的重要指导意义。美国弗雷得•里格斯于1961年正式发表了《行政生态学》，他正式将生态学的理论和方法运用到行政问题的研究当中，使得行政生态学真正演变成为一门系统性学科。然而，生态行政学的产生则是顺应了历史和环境的发展。20世纪中叶，由于生态危机日益严峻，世界各国政府逐渐开始重视生态环境问题，作为一门拥有交叉性和边缘性的学科，生态行政学因此而逐渐产生。

二、行政生态学和生态行政学的比较

随着行政生态学和生态行政学的相继产生，学术界对二者的探索和争议也越来越多。行政生态学和生态行政学，虽然二者只是在名称上存在语序颠倒，但是，实际上，二者之间存在着较大的不同和差异。

(一)内涵不同。关于行政生态学的内涵，不同的学者有不同的看法。王沪宁认为，行政生态学是一种透过生态学的视角去研究一种生命主体与其外在环境之间的相互关系和相互作用的理论和方法。简而言之，就是运用生态学的研究方法来模拟行政系统的运行环境，研究行政系统与其环境的一种理论方法。这个理论认为行政系统在运行过程中，既不能离开自然环境，也不能离开社会环境。它更加强调环境对行政系统运行的重要性和影响力。由此可见，行政生态学的内涵是指一种有关行政系统与其所处的社会环境的相互关系的研究。它的实质是对生态学的概念和方法的一种借鉴和运用。关于生态行政学的内涵，不同的学者有着不同的界定。高小平认为，生态行政学是一门在生态学科学的前提下，行政主体为了缓解生态环境问题所引发的人类生存危机问题而研究如何开展行政行为的科学。生态行政学的研究目的在于解决生态环境问题，缓解生态破坏所带来的经济、社会问题。在生态行政学中，并不存在对生态学概念和方法的借鉴和运用，生态行政学更强调的是追求一种人与自然和谐相处的价值观。

行政管理论文

一、行政学研究政府吗

在人们的观念中，往往认为行政学就是研究政府管理的。但“政府”这个概念实际上是一个政治学的概念。所谓政府是指“政议之府”。一般说来，总是在探讨政府与社会以及其它国家机构的关系时，才会使用政府的概念，特别是当一个问题属于政治学的范畴时，肯定会涉及到政府这个概念，但如果在这个层面上来探讨行政学，就显得有所牵强，以致于在行政学的研究和叙述中，何时使用政府和行政这两个概念都表现出了很大的随意性。

政府与行政的关系可以这样来理解：行政行为产生于政府和由政府中的组织机构或人员来承担。行政学在政府中所看到的是一个行政体系，而不是政府本身。如果说行政学是以政府为研究对象的话，那是不准确的。因为，站在行政学的视角上，政府是以行政体系而存在的，行政体系是经过行政学的抽象而确立起来的研究对象。或者说，行政学并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行为以及与行政行为相关的各个方面的内容。对于政府的政治归属问题，行政学可以不去涉猎，它的研究更多地倾向于技术性的方面，是属于技术抽象意义上的行政。所以，在行政学的研究中，受过专业训练或有着专业素养的人，一般来说不习惯于使用政府这样的概念，他们总是努力地使用行政的概念。比如，用行政主体、行政组织、行政机构、行政部门等一系列概念来取代作为政治学概念的政府。即使在使用政府这个概念时，他们的真实所指也是政府的行政体系以及行政行为。可见，我们虽然把行政学定义为专门研究现代政府管理国家和社会公共事务的科学，但是，这里所讲的政府，只是指与行政活动相关联的方面，并不包含对政府的一切方面的研究。

在较长时期内，行政学是作为政治学的分支学科而存在的，所以，它需要接受政治学的政府概念。作为政治学的一个分支学科，行政学的研究内容必然很具体。因其自身不需要有什么理论，它作为一个学科而能够成立的理论是由政治学赋予的。虽然19世纪末20世纪初行政学被作为一门独立学科提了出来[2]，但它只是更多地引进了管理学方面的内容，而在学科的理论归属上，还是没有走出政治学为它划定的界限。行政学没有自己独立的理论建树，政府的概念成了行政学分析自己的研究对象的障碍。使得对于“行政学是否是一门独立的学科”的问题一直有人表示疑义。科学界有着不成文的默契：一个没有自己独立理论的学科决不被看作是一个独立的学科。行政学要想成为一门独立的学科，就不能现成地接受政治学为他提供的政府理论，它需要把政府抽象为行政体系，并加以分析，才有可能从根本上解决行政学作为一门独立学科存在的问题。我们相信，随着一批有着行政学专业素养的学人的出现，它的研究会从对行政体系的分析入手，来建构行政学的学科体系和确定研究的基本内容。

二、行政学是不是管理学

本文作者：聂萌工作单位：山东行政学院

到行政学院进行培训的学员普遍文化素质较高，求知欲望强烈，信息获取渠道广泛，所以，他们对图书馆的利用有明显特点。阅读目的和需求分析到行政学院进行培训的公务员和各阶层的领导干部，其重要目的在于通过学习重新获取新的政治理论信息以及解决工作中的实际问题，提高决策执政能力，加强自身修养。为达到这一目的，课堂教学已不是唯一的手段，教员更多地向学员提供信息线索，让学员在课堂外自主地通过各种手段有选择的接受信息。他们既需要思想素质的提高，又需要能力素质、知识素质的升华。因此反映最前沿的发展理论动态和信息以及专业性强、学术层次较高、广博精深的图书资料是行政学院图书馆的主体需求。另外，为调剂紧张的工作学习生活，从个人爱好出发，侦察、选择、寻找自己感兴趣的信息，截取必要的文化知识，从中获得娱乐与休闲也是学员阅读需求的一种体现。阅读习惯和形式分析在阅读习惯和形式上，到行政学院培训学习的学员多数倾向于印刷型文献。虽然机读型文献有信息量大、检索途径多、输出(下载、打印)方便、可以真正实现资源共享等优点，但必须借助于计算机阅读。而印刷型文献可以随身携带，随处随时阅读。目前许多学员获取文献信息的手段仍然主要是通过印刷型文献取得，这与多年养成的读书习惯有关，但随着信息技术的不断发展，借助于机读型文献获取文献信息也逐步被大家接受和认可。在图书与报刊的选择上，各种不同的培训学员有着不同的选择，长期培训的学员侧重于借阅图书，因为图书是总结性的经过重新组织的三次文献，内容比较成熟定型，是掌握一门学科的基本资料。短期培训的学员多倾向于报刊类定期或不定期的连续性出版物，它具有刊载文献信息速度快、内容新、出版周期短、涉及学科面广等特点，报刊对于追踪新动态信息也起着重要作用。阅读障碍分析到行政学院进行培训学习的学员利用图书馆学习，主要障碍有两个方面:一是来自学员自身的障碍，各级干部和公务员到行政学院进行长期或者短期培训时面临着工作学习的双重压力，使他们到图书馆读书的时间受到限制。另外，学员对图书馆的分类体系、自动化系统、馆藏结构、电子资源的种类、内容等在短期内无法深入了解，这是主要障碍。二是来自图书馆服务的障碍。首先，行政学院图书馆文献资料保障体系还有待完善，特别是对一些新、优、精品图书的选购稍显滞后。其次，对于馆藏宣传揭示不够，许多学员不了解图书馆拥有的丰富信息资源，特别是未充分认识到现代电子文献的优势和利用的便利，从而大大降低了电子文献的使用率。第三，对学员利用图书馆技能培训不到位。主要是对图书馆使用的分类体系、检索技术的运用等，这些都制约了他们对图书馆资源的有效利用。

行政学院图书馆应针对行政学院学员的阅读状况，在进行馆藏建设和服务时充分实现资源共享，并突出自身重点、形成特色。在信息时代，每个图书馆只有适当突出本馆特色，建设个性化馆藏文献资源，通过提供个别、差异化服务，才能在新的信息化环境中彰显自身独特价值。(加强特色馆藏建设，实现馆藏文献、信息资源建设多样化行政学院是培训公务员、培养公共管理人员和政策研究人员、开展社会科学研究和决策咨询的机构。发挥行政学院图书馆核心作用的关键所在就是建设有科学特色的馆藏。图书馆所收集的文献资料必须与本校设置的培训专业和所承担的教学科研任务相适应。首先，要以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，收藏党和政府在各个历史时期路线、方针、政策的相关历史文献以及老一辈无产阶级革命家的经典著作。其次，反映当代国际国内政治、经济等理论前沿学科、当代社会难点、热点和当代最新科技动态以及较为全面的内部文献要作为馆藏的重点。再次，在行政学院培训的学员中有不少专家学者型干部，为胜任工作，对所从事领域的专业技术前沿知识的掌握是必不可少的，因此要有选择、有重点、有针对地采购这方面的图书资料。另外，随着现代化文献载体的多样化，要逐步更新馆藏结构，扩充馆藏文献信息量，加大电子文献入藏比例。创新服务理念，加强特色化服务建设无论任何一个图书馆，都要通过特色化的服务才能实现特色资源的价值，因此要注意克服“重建设、轻利用，重开发、轻服务”的思想，进一步优化服务方式，深化服务内容，加强与读者的双向交流和沟通，进行特色化服务建设。1．改变传统服务方式，为学员创造多种渠道获取信息资源的途径。可以根据本馆收藏特色有选择的对馆藏文献资源进行数字化处理，建立特色文献数据库。文献数据库是文献资源的深层次开发，是提高资源利用率的有效手段。行政学院图书馆数据库建设上应确立“以需求为导向，有所为、有所不为”的建库原则，建立起兼顾求知与科研、学术性与知识性的数据库。利用计算机、网络技术及信息资源的优势，通过电传互借、电子邮件等网络服务方式，使学员回到工作岗位上仍然能享受图书馆的服务。总之，从广博与深厚两个方面入手，以提高图书馆信息服务的有效性。2．加强对图书馆的宣传，开展学员文献检索培训，提高其自我服务能力。为使到学院培训的学员更好地了解图书馆，要通过新书目介绍、图书馆指南小册子、图书馆信息服务讲解、校园网络查询系统等多种途径，大力宣传特色馆藏、图书馆的服务方式与设施等，增强学员对图书馆的认识，吸引他们利用图书馆。另外读者利用图书馆文献信息能力的高低在很大程度上影响着馆藏文献信息的利用率。现代图书馆计算机网络、多媒体光盘、各种数据库等的使用方法令人眼花缭乱，很多读者对新技术无从下手。这就要求引导学员利用信息资源，培养他们敏感的、主动的信息意识，使他们能够根据自己的学习目的，充分运用图书馆丰富的文献和电子资源，发现、搜集整理必要的信息，掌握搜集、鉴别和获取信息的知识与技巧，提高其自我服务能力。3．加强图书馆专业队伍建设，提高图书馆员专业素质。为了使行政学院图书馆真正成为一个能主动提供全方位服务的现代化文献信息中心，对从事读者服务及信息服务的图书资料工作人员的专业素质、综合能力的要求在不断提高。图书馆员在工作方式、工作价值、工作效率、工作成果诸方面将发生变化，图书馆工作人员要从“目录指导者”、“信息提供者和用户之间的中介”向“信息导航员”、“网络导航员”、“主题专家”等角色转变。因此，要鼓励馆员不断学习，促使馆员全面提高素质，培养其使命感和责任感，树立竞争观和效益观，使他们成为拥有创新能力的知识型馆员。要树立“以人为本”的服务理念，强调人文管理，重视情感导向、价值标准、行为模式的培养，营造信息供给的良好环境，开展顺应人性、尊重人格的情感个性服务。要通过加强对图书馆员的培训力度，提高馆员的整体素质，搞好队伍建设，以适应行政学院图书馆发展阶段的需要，更好地服务于培训和科研的需要。

行政学院是公务员教育培训、公共行政理论和政府管理创新研究重要基地，是政府决策咨询的思想库。作为行政学院图书馆，要适应时展的需要，真正发挥其文献信息中心的作用，要不断加强文献信息资源建设，不断创新服务内容和服务方式，为提高行政学院人才培养质量，为领导决策提供更好的信息服务和参考咨询服务。

·经典管理模式。当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题——即如何有效地管理组织的问题。这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。

·政治与政策制定。当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再现实。罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政，价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是“中立”的内部决策中，象其它政策参与者一样，政府官员应当参与政策制定。

·人类行为。经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗费完成工作。尽管从私营部门中得出的管理理论有助于我们理解组织的骨架，但事实证明用这些理论来解释无论是公共部门还是私立部门中的人类行为都是不恰当的。尤其是它们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化环境的影响。二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研究形成了新的管理学派思想。行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。即强调组织中个人与集体的多层面、网络状、非正式组织的重要性。

·项目的有效性。二十世纪以来，伴随着技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府项目增多。同时，公共财政资源逐渐萎缩。如此，公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。这不仅适宜于实用工具与技术，而且有助于我们对行政学学科的理论构思。公共行政学开始将自身看作是一门综合学科，通常是有价值观念冲突且价值观相互竞争的学科，而这门学科还在不断地适应与改善之中以追求优异的业绩。

第二部分：美国公共行政实践的三种模型

尤格斯与凯勒(Uveges&Keller,1998)提出了美国公共行政实践的三种模型，而这三种模型又基于三个假设或前提。应该说，三种行政管理模型反映了美国政府管理的演变。每一种模型都试图从不同的层面解释政府是如何控制互为冲突的利益以及如何管理社会的。通过分析这些前提和假设，就能够评估公共行政的范围和属性。

〔摘要〕我国公共行政学经过近30年的发展，取得了十分可喜的成就，与此同时，也产生了许多需要重视和解决的问题，如公共行政学研究本土化问题。推进公共行政学本土化进程，一要转变公共行政学研究者的观念，这包括强化其反省-批判意识、责任意识及发展意识；二要推进公共行政学研究的理论创新，这包括在深入调查中催生公共行政学理论创新，在面向世界、博采众长中实现理论创新；三要强化公共行政学理论对公共行政实践的指导性作用，这包括发挥公共行政理论对行政实践的描述与解释性功能、批判与创新性功能及规范与引导性功能。

〔关键词〕公共行政学，本土化，观念，理论创新，作用

改革开放以来，我国公共行政学研究得到了迅速发展，社会影响日益扩大。随着研究内容的不断深入和研究队伍的不断壮大，公共行政学作为一门应用性的社会科学，在促进社会发展、推动社会进步方面发挥着越来越重要的作用。但是，在我国公共行政学的发展过程中，也出现了一些亟待解决的问题，如一些人盲目崇拜西方公共行政学，对我国传统公共行政学思想缺乏研究兴趣，对我国公共行政改革与发展的现实问题缺少关注等。这些问题直接导致了我国公共行政学的研究很难植根于现实土壤，其理论研究的广泛性和深刻性明显不够，行政科学的理论研究与现实中的行政改革和发展存在着较大差距等。我们应该建立一个什么样的公共行政学?应该如何借鉴西方的公共行政学理论和方法?应该怎样对待我国公共行政学的遗产?应该怎样处理公共行政学研究中理论与实践的关系?这些问题归纳起来，可以总括为公共行政学本土化问题。笔者认为，公共行政学本土化就是，在立足本国公共行政现实的基础上，借鉴国外的公共行政理论、方法，汲取本国的传统、文化和价值观念的公共行政理论并使其有效地服务本国社会。公共行政学本土化问题的解决，关系到我国公共行政学发展的前途与命运。因此，开展公共行政学的本土化研究在当前是非常必要的。公共行政学本土化将是一个长期的过程，推进这一进程需要做很多工作。我们认为，当前需要解决这样三个问题:转变公共行政学研究者的观念，推进公共行政学研究的理论创新，强化公共行政学理论对行政实践的指导作用。

一、转变公共行政学研究者的观念

推进公共行政学本土化进程，首先必须转变公共行政学研究者的观念，强化其反省-批判意识、责任意识和竞争-发展意识〔1〕(P237)。如果公共行政学者的观念与认识没有一个根本性转变，公共行政学本土化就难以取得实质性的进展。

(一)强化公共行政学研究者的反省-批判意识。研究者要通过对西方外来公共行政学知识的反省，批评那种对西方公共行政学的错误认识，揭示机械照搬西方公共行政学知识的危害性，坚信我国公共行政学研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政学知识主要是在我国以外的社会研究中形成的，它既包含着普遍性成分，又包括着大量的特殊性与个别性成分。片面地吸收、引用西方行政学知识，不仅无法解释清楚我国公共行政实践中的问题，而且将导致对西方公共行政学的畸形依赖，最终使公共行政学无法在我国社会中生根和成长。实际上，目前国外的公共行政学研究仍然没有发展出一个具有普遍意义的公共行政学理论。正如美国公共行政学家法默尔指出的，美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。〔2〕(P123)

一、行政学研究政府吗

在人们的观念中，往往认为行政学就是研究政府管理的。但“政府”这个概念实际上是一个政治学的概念。所谓政府是指“政议之府”。一般说来，总是在探讨政府与社会以及其它国家机构的关系时，才会使用政府的概念，特别是当一个问题属于政治学的范畴时，肯定会涉及到政府这个概念，但如果在这个层面上来探讨行政学，就显得有所牵强，以致于在行政学的研究和叙述中，何时使用政府和行政这两个概念都表现出了很大的随意性。

政府与行政的关系可以这样来理解：行政行为产生于政府和由政府中的组织机构或人员来承担。行政学在政府中所看到的是一个行政体系，而不是政府本身。如果说行政学是以政府为研究对象的话，那是不准确的。因为，站在行政学的视角上，政府是以行政体系而存在的，行政体系是经过行政学的抽象而确立起来的研究对象。或者说，行政学并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行为以及与行政行为相关的各个方面的内容。对于政府的政治归属问题，行政学可以不去涉猎，它的研究更多地倾向于技术性的方面，是属于技术抽象意义上的行政。所以，在行政学的研究中，受过专业训练或有着专业素养的人，一般来说不习惯于使用政府这样的概念，他们总是努力地使用行政的概念。比如，用行政主体、行政组织、行政机构、行政部门等一系列概念来取代作为政治学概念的政府。即使在使用政府这个概念时，他们的真实所指也是政府的行政体系以及行政行为。可见，我们虽然把行政学定义为专门研究现代政府管理国家和社会公共事务的科学，但是，这里所讲的政府，只是指与行政活动相关联的方面，并不包含对政府的一切方面的研究。

在较长时期内，行政学是作为政治学的分支学科而存在的，所以，它需要接受政治学的政府概念。作为政治学的一个分支学科，行政学的研究内容必然很具体。因其自身不需要有什么理论，它作为一个学科而能够成立的理论是由政治学赋予的。虽然19世纪末20世纪初行政学被作为一门独立学科提了出来[2]，但它只是更多地引进了管理学方面的内容，而在学科的理论归属上，还是没有走出政治学为它划定的界限。行政学没有自己独立的理论建树，政府的概念成了行政学分析自己的研究对象的障碍。使得对于“行政学是否是一门独立的学科”的问题一直有人表示疑义。科学界有着不成文的默契：一个没有自己独立理论的学科决不被看作是一个独立的学科。行政学要想成为一门独立的学科，就不能现成地接受政治学为他提供的政府理论，它需要把政府抽象为行政体系，并加以分析，才有可能从根本上解决行政学作为一门独立学科存在的问题。我们相信，随着一批有着行政学专业素养的学人的出现，它的研究会从对行政体系的分析入手，来建构行政学的学科体系和确定研究的基本内容。

二、行政学是不是管理学

在我国的行政学研究中，行政学这个学科也被表述为行政管理学，这就造成了行政学与管理学之间划界不清，在教学和研究实际中，这已经成了行政学的学科尴尬。从行政管理学的概念可以看出，在一定程度上，人们是把行政学作为管理学的一个分支学科来看待的，是一门特殊的具体的管理学科，即关于行政的管理学。根据这个思路，有的学者提出，既然行政的概念本身就包含着管理的含义，那就不应当同义反复地称行政管理学，而应当称作为政府管理学，即政府既是管理主体又是管理对象。这在表面上看来是合理的。但是，深入一步就会看到，政府是一个政治学的概念，在这个概念下进行行政学的学科建设和研究内容的延展，就会遇到一些无法回答的问题。比如，根据政治学的思路所建构的管理学究竟应当是一门管理学还是一门政治学。事实上，行政学时常为了自己是管理学还是政治学而发生争论，因为这是关系到行政学的研究内容和方法的问题，如果说行政学是政治学或作为政治学的一个分支学科而存在的话，那么在行政学研究中就需要更多地引入政治的观念和原则，而且，如果把行政学定位在政府管理和管理政府的学科位置上，它也就势必会遇到必须回答的政治问题。但是，称之为政府管理学实际上又是把它作为一门管理学来看待的。管理学在20世纪的发展中，一个最为典型的特征就是根据科学的原则来进行管理学的学科建构，排斥价值因素的干扰。

本文作者：唐琼工作单位：四川行政学院

行政学研究范围极广，包括了整个社会事务的管理和政府自身事务的管理。既涉及到中观层次的公共行政的具体模式，还要研究宏观层次的国家治理和微观层次的管理技术与方法，研究的触角延伸至众多学科领域。行政学又是一门开放性学科，迄今为止，已经整合了政治学、经济学、法学、管理学、社会学、哲学、伦理学、心理学、环境学等多个学科，并且随着社会的不断发展，其他学科必将不断渗入进来。这就对行政学院学报的编辑在学术导向力、学术洞察力、学术驾驭力方面都提出了较高的要求，不但要对于自己负责的相关专业非常熟悉，对于相关联的其他专业也要有所接触才行，最好能在某一个专业上有自己深入研究，在这个专业领域里达到较高水平。编辑学者化最基本的要求是良好的学识修养，如此才能避免犯某些低级错误。比如一位编辑在编撰文学鉴赏时擅自将诗人笔下的“沙扬娜拉”注解为日本女性的名字，使读者对于诗人的写作目的产生误解。此类事情发生太多因此有些作者评价编辑工作是“去其精华，取其糟粕”，不是把文章越改越好而是“文章改差法”；编辑学者化务必做到真正的“学者化”而不是“伪学者化”。近年来许多年轻博士进入编辑队伍后以学者自居，不埋头学习编辑的基础知识，基础技能，而是动辄满口新潮词汇，满脑子西方的前沿理论，编辑的文章让人读不懂，这样的“学者化”应该尽量避免。有人片面理解编辑学者化就要求编辑人员都成为学者，或者达到学者水平才能担任编辑工作，用一个比喻来说明，学者与编辑好比经济生活中的生产商和经销商一样，虽然都担负着满足日益增长的物质需要的任务，两者却不可等同视之。试想编辑们都忙着搞学术而把编辑工作当成副业是一番怎样的景象？因此正确理解编辑学者化一定离不开这样几个大的前提，一是要放在办好学报的前提之下，离开了这个前提，“编辑学者化”就失去了意义。二是编辑学者化要求在编辑实践中去实现，在搞好编辑工作的基础上再去提高自身专业理论水平。而不是脱离编辑实践去向学者方向发展。三是专业理论水平与编辑学理论水平同等重要，不可偏废。有了专业理论水平才能对于自己负责的学科研究历史和现状清楚了解，对于编辑学理论的把握则是一个编辑必需的基本功。四是编辑学者化不是一蹴而就的事情，需要在实践工作中不断积累。这是因为编辑学者化的实现需要对于前人和同代人理论成果的汲取，也包括在实践中进行的能量转换。再者，编辑实践不停息，编辑学者化也不会终止，即使暂时到达了较高水准，也不能一劳永逸，因为学科在发展，需要新的理论来解决新的问题，对于编辑会不断提出新的更高的要求。

2007年8月3日，鲁伯特•默多克以50亿美元的价位收购了道琼斯，上演了一场“流氓暴发户娶千金小姐”的戏剧，这场戏剧引出了一个关键词———编辑独立性。众所周知，默多克创造的是功利价值观下的“默多克新闻”，通过政治投机去维护利益至上的自然法则。在默多克看来，新闻、媒体是一个赚钱的行业，所作所为都是为了满足读者的需求。为此社会各界尤其是新闻界对于他收购道琼斯后能否保证新闻自由性和编辑独立性深表担忧。真正引起人们对于编辑独立性这一词语关注还得追溯到2006年的《加拿大医学会杂志（CMAJ）》事件，《加拿大医学会杂志（CMAJ）》事件起因是该杂志发表的稿件遭到加拿大医学会（CMA）主管强烈反对，该刊物编辑在医学会强迫下发表了文章删节本。加拿大医学会（CMA）的做法由于侵犯了编辑独立性而遭到科学界和编辑学界严厉谴责，为了保护学术和出版自由多家顶级期刊撰文声援被解聘的主编。这件事件促使学界和编辑学界真正开始关注编辑的独立性。邹韬奋先生曾经讲过“对于选择文稿，不管是老前辈还是幼后辈，不管是名人来的或是无名英雄来的，只要是好的我都竭诚欢迎，不好的也不顾一切地不用”［2］这反映出一名编辑所应当具备的基本素质，因为学报编辑一旦独立评判稿件的权力丧失直接导致的是学术公平受损，学术质量难以保证。只有排除外来因素的影响，切实保证编辑独立性，才能保障学术的公平和质量。现阶段我国学报编辑独立性主要受如下几个方面的影响：首先是来自体制的约束，我国几乎所有的行政学院学报都是附属于主办单位以行政学院校名+学报的方式，作为一个部门形式存在于机构内部，是典型的“小、弱、散”。长期依附于单位产生的依赖心理使编辑们大多将编辑工作作为“为稻粱谋”的手段，缺乏独立的人格，学术的独立性自然会受到一定影响；其次是本身学识所限，许多编辑人员对自己所分管的专业学术修养尚欠缺，也就是没有掌握到“话语权”，因而无法真正实现和捍卫编辑的独立性。三是经济大潮的冲击，当下学报收取版面费成风，行政学院学报也概莫能外。某些学报几乎已经堕落成敛财工具，文章不论水平，给钱就发。最明显的变化是期数越来越多，页码越来越厚，质量就不好说了。据市场行情来看，省级公开的学报要价在一千以内，核心刊物数千不等，CSSCI等来源期刊那就直逼一万了。这种潜规则的盛行使得刊物质量与经济利益发生冲突，编辑们容易被“金弹”所摧毁，丧失掉编辑独立性。最后是关系稿的压力，这样的压力不仅存在于行政学院学报，可以说是我国现有学报的通病。根据汤姆森路透集团的数据显示，中国的论文数量从2000年的2万多篇增加到2010年的13万多篇。原因是中国大学四五千所，大学教师多达几百万，各类职称评价体系都要看数量，从这些数据就可以看到的市场需求，借用一句广告语：“有市场，就有杀戮”，需求巨大和刊物数量有限造成的矛盾不仅使得版面费风行，人情稿压力更是无处不在，领导、同事、亲友、同学都可能是这关系网中的一员。何谓编辑独立性，世界医学会编辑学会对编辑独立性的定义为：主编对期刊的编辑内容拥有全部的权力。期刊所有者在评价、选择或编辑稿件的过程中，不能直接干预或通过营造一种气氛而强硬地影响主编的决策。主编做出决策的基础应该是研究工作的可靠性及其对期刊读者的必要性，而不是期刊的商业上的成功与否。［3］我国的行政学院学报大多建刊于上个世纪90年代末，历史并不长，学报对于办刊理念尚在探索之中。提高编辑独立性首要需要解决的应当就是体制的问题，一提到体制原因涌上心头的都是“冰冻三尺非一日之寒”，“积重难返”“尾大不掉”等等句子。中国人口多、地域广，国情复杂是众所周知的事情，大凡改革与创新涉及的都是利益重新分配与调整，在改革过程中总有小部分人的利益会受到损失。所以学报改革的呼声由来已久，但是成效甚微。有学者建议打破学报“一校一刊”的办刊模式和现有的教职员工学术考评机制，让期刊学术质量不再受高校科研水平的制约，教职员工的学术考评不再仅依赖于高校学报。具体做法是改变“校名+学报”的命名方式，剥离期刊与高校的依附关系，引入相关企业合作与企业合作管理机制，采取市场化的运作模式和集约化管理。［4］二要提高编辑自身素质。行政学院学报的编辑们有的是半路出家，有的是新手上路，面对来稿数量的日益增多和学科发展的不断细化，还有边缘学科出现带来的“知识盲区”问题，都应当通过自身学习，不断提高业务水平。如果编辑学术水平能够对领域内的研究了然于胸，对于相关学科的研究领域也很熟悉的话，既能占据一个制高点掌控来稿质量，同时也能构建一个沟通平台与作者良好互动，那么编辑就有能力实现和捍卫编辑的独立性了。三要妥善处理好经济利益关系。版面费是一个客观存在的事实问题，对此目前有两种解决方案，一种是坚决抵制，维护学术的纯洁性，国家新闻出版总署宣布，对大量刊载学术论文的期刊进行监测评估，对学术质量差、靠收取版面费生存的期刊予以停办。另一种说法是干脆给实际存在的版面费正名，多方位开发经济补助与扶持渠道，将一切交付给市场说话。四要杜绝关系稿。解决这一问题需要完善管理模式，主管领导和部门要赋予编辑自主性，主管部门和领导不要过多干涉编辑流程、进度和程序。同时也要建立健全审稿制度，例如引入双盲审稿制度，不给人情稿以可乘之机。作为编辑要学会善于沟通，处理好人际关系，既不需要得罪人又能维护编辑的独立性。

学报对于主办单位来说是对外宣传的窗口、是提升形象的面子工程，同时也是本校教师的阵地，扮演着多个重要角色。现实情况是其编辑却不一定享受与本校教师同等的待遇，我国的行政学院学报都是附属于行政学院而设的，通常来讲在一个学校里教师是最重要的成员，其余各部门是为教师服务而设的。学报编辑部不管在普通高校还是在行政学院可以说是属于“老、少、边、穷”地区。身处这个管理链里的编辑们宛如温水中的青蛙，日子过得平淡无味但也是衣食无忧，因此容易对工作产生懈怠。编辑工作基本就是收稿、审稿、校稿三个工作流程循环往复，千篇一律，机械性的工作重复很容易造成对工作审美疲劳；并且编辑工作说到底都是为他人作嫁衣，对一篇稿件精益求精反复雕琢数次，其成果基本与自己无关，容易造成工作的虚无感；和各个教研部的教师相比，编辑们的工作相对固定，很少有交流到其他部门的机会，多数编辑差不多数十年呆在一个岗位上。并且主办学校划拨给编辑部的经费十分有限，编辑几乎没有继续受教育和培训的机会，在编辑部呆太久后“闭关”过久导致无法适应新的工作，容易造成对前途的渺茫感。还有当前很多高校的学术成果考核体系都把学术期刊分成了三六九等，只有发表在核心刊物上的文章才会得到重视，在职称评比和年终考核乃至评选先进时都是如此，而非核心刊物上发表一篇文章境遇就大不相同了。学校采取这样的考核无可厚非，因为容易量化，操作简便，但是这种行为导致的后果首先是非核心刊物收不到优质稿件，大大挫伤了非核心刊物编辑的工作积极性，而我国的绝大多数地方行政学院学报的编辑正是处于被挫伤之列。产生上述对于编辑职业的倦怠是学报编辑们心理调适的问题，［5］改善这些心理上的不良反应，来自学校领导的重视是非常关键的。学校领导要将编辑部与教研部以及其他部门等同视之，能够在制度上建立健全岗位竞争激励机制，增强工作活力；严格工作考核与管理，调动编辑人员的积极性与创造性；对于编辑部门给予同样参与科研的机会，提供其从事科研的条件。在职称评定等环节上考虑到编辑部门的实际情况在公平原则下制定政策等；要提高编辑的工作积极性和热忱需要找到对工作的兴趣点，青年编辑们尤其容易在进入编辑行列后发现理想与现实的巨大落差，其主要原因是对编辑工作没有深入进去，只是把编辑工作停留在审审稿、改改稿上面，这需要年轻编辑们有座“冷板凳”的准备和勇气，多向前辈大家学习。其实作为一名行政学院学报编辑，每天所接触的稿件所涉及的学科很广，在审稿和交流的过程里已经起到了学习的效果，只要通过自身慢慢的积累，不但工作上得心应手，就是学术研究上因为涉猎广泛也会进步不少；最好能让编辑们“走出去”，例如参加一些关于编辑学理论与编排规范的培训班；一些本专业编辑部门组织的，主要针对编辑的业务技能、策划能力、沟通能力、表达能力的比赛。还有类似于编辑沙龙的活动，每一位编辑都可以在这个舞台上展示自己专业特长，以“艺”会友。一方面拓展了编辑视野一方面给编辑们提供了锻炼的机会，“磨刀不误砍柴工”，通过形形色色的活动来激发出编辑们的活力与潜力。［6］《行政管理改革》创刊之时，总理指出：“办好刊物，关键要有一个好的编辑部。”只有切实培养出素质高、能力强的编辑队伍，才能推进刊物质量，为把刊物打造成精品刊物奠定坚实基础。媒介融合大时代的来临，对行政学院学报编辑们提出了更高的要求，处于转型时期的编辑们必须践行终生学习的理念，不断提高学习力，开拓视野，追求真理、勇于创新，才能应对新的挑战，成为文化创造的真正推动者。而做到这一点，需要多管齐下，既需要一个良性体制环境，也需要主办单位重视编辑们长期发展的需要，最主要的还是编辑们应当练好“内功”，提高自身能力和素质。

本文作者：吴涛工作单位：浙江大学

通观李建勋的教育行政研究可以发现，两次赴美留学的所学所感，对李建勋教育行政学思想的形成，产生了一定的影响。第一次留学美国期间，李建勋曾两次参观美国全国教育会议，会后感触良多。虽然也有针对美国教育行政的“省自为政，中央无统辖之权”［3］(P3)而提出的批评，但更多的还是对美国全国教育会的民主化、专门化和专业化等特点所表现出的赞誉之情。对于“美国全国教育会，内分三十余部，每部有若干委员会，每委员会有专家若干人”，“自蒙小教员以至于各省教育科长及中央学务局长，均为教育会会员，……一问题之发生也，经该会议决及公众认可后，即可见诸实行”［4］(P32－P33)等情形，李建勋十分赞赏，并且认为这些正是中国教育联合会所缺乏和亟待完善的。尽管只是参观和旁听，但李建勋在这两次美国全国教育会议中所收获的，却绝不仅仅是两篇参观记而已，其集权化、民主化和专业化的教育行政学思想的形成，实是导源于此。1921年回到国内以后，李建勋在北京高师讲授教育行政学课程的同时，继续思考着中国的教育行政问题。一次在平民教育社的讲演中，李建勋总结了中国当时教育行政的五个重大且急需解决的问题，即教育法律问题、民意机关问题，调济人才问题、促进专业问题和学款分担问题。通过对这五大问题的分析和总结，李建勋的教育行政学思想开始初步形成。在教育法律问题上，李建勋认为，“民治国，宪法上一定要有教育法律，所有教育部应做的事，和总长、厅长、视学等应做的事，统统用明文规定出来”，“教育法律定了出来，人民即可执之以为促进教育的鞭策。”在民意机关问题上，李建勋认为，“中国教育的机关，即使不能完全由民意组织，也要有一部分民意。使人人有合作的机会，人人有作事的兴味，民治精神，方能发展，办事成绩，方能优良。”在调济人才问题上，李建勋认为，“作事任劳的人，反比高坐堂皇的人薪水减少，这是极不公平的”，因而主张“提高劝学所长及视觉资格，以高师卒业以上为限，增加劝学所长及视学薪水，使他们安心尽力”。在促进专业问题上，李建勋认为，应通过薪金制度、休养制度、职业保护令等经济手段和夏期讲习会、半工半读、参观旅行等学业手段来培养和造就教育专业人才，促进教育行政的专业化。在学款分担问题上，李建勋认为，“地方对于教育，仅须担任建筑及设备费。其他费用如教员薪金、年功加俸等则由中央与各省供给之。即使不能完全担负，至少亦必担任其一部分乃有指挥之权，而使各地得平均发展之势。”［3］(P13－P14)从李建勋在上述五个问题上的观点和主张可知，强调教育立法和民意教育机关，主张调济人才和促进专业发展，正是其追求教育行政的民主化和专业化的体现;而提出由中央和各省与地方共同分担学款，以保证各省与中央同时享有对地方教育的指挥之权的主张，也在一定程度上体现了李建勋的教育行政集权化思想。李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想，在他第二次留学美国期间所撰写的《直隶省教育行政组织之改革案》①中，得到了更为明确而具体的表述。这份改革案乃是“斟酌吾国之国体、民情，及参考美国由百余年经验所得之理论及事实而成”，其讨论的重点即为“省集权、民治制及专业化之教育行政组织”三个方面。［5］(P1)李建勋在改革案中一针见血地指出了中国教育行政的三大弊端:其一，“中国幅员阔大，各省需要未必尽同，若强为集权而划一之，中央有鞭长莫及之势，地方受削足适履之苦”;其二，“国号共和，政权民治，若专靠官吏，则民意弗属，教育难期长足进步”;其三，教育行政机关为各种教育活动之原动力，倘非专家主持其间，进行则若无指引。”［5］(P1)中央对教育的集权而划一，正表明各省无教育立法与行政的实权;而专靠官吏，缺乏民众同情，且无教育专家主持其间，乃是由于未能构建保障民意的教育法律并缺乏对教育专业人才应有的重视。基于上述认识，李建勋在对比了中美两国教育行政状况之后，便提出了各省应“组织一种教育行政机关，包有董事会以事立法，及教育专家之教育厅长以司行政”［5］(P17)的改革主张，并给出了改革现行教育行政制度的具体方案。他认为，省教育董事会应由省长和全省公民共同选任，以无党派及行政职务的著名教育家及有名望之人物任之，教育厅长则由省教育董事会任命，以品行端正、有博士学位(或得学士学位后复受三年教育训练)及从事教育事业三年以上者任之;省教育董事会任期应定为14年，教育厅长任期虽不固定，但“第一年后留任者，其后四年不得更动”，以避免教育厅长任期“以教育总长及省长之喜怒为转移”［5］(P9);省教育董事会具有立法、任命、监督和管理等职权，教育厅长为省教育董事会及教育厅之行政首长，教育厅长之下分设教育厅各股(包括教育研究股)，由“有教育训练之人员组织之”［5］(P34)，以实现其作为专业领袖(制定并执行教育政策，对各级各类学校工作进行监督，讨论、考察教育需要及促进教育活动之方法，增进教育专业兴味)及法律(制定及解释教育规程，提出新法案或更改现行法案，受理学校控诉)、统属(监督考试，订定课程，制定教科书及参考书一览表，审核各级各类学校)、合作(与省立各厅及地方机关合作)的职能。通过上述改革主张可以看出，第一，李建勋所主张的省集权，即是指省教育行政机关应在行政权和立法权上保持一定的独立性与稳定性，以更好地满足教育发展的不同需要，并在一定程度上防止教育系统为不良政治所牵制影响。第二，李建勋所倡导的民治制，即是指通过选任代表的方式，使各方都能够实际参与教育行政，并由此形成一种积极的同情，促进教育行政的民主化。第三，李建勋所强调的专业化，即是指以专门化为前提，将纷繁复杂的教育事务分归各科，再由品行端正、受过一定程度教育训练的专业人员进行管理。随着直隶省教育行政组织改革案的提出，李建勋集权化、民主化、专业化的教育行政学思想已经基本形成。

李建勋在对中国教育行政的改革和整顿做出颇多理论贡献的同时，也在学校管理方面进行了较为深入的研究，并且其教育行政学思想也同样体现在学校管理方面的研究当中。1927年，李建勋应邀到香山慈幼院为师范生进行讲演，讲演的内容经人记录后，以“小学教育行政概要”为题由香山慈幼院整理出版。《小学教育行政概要》(下文简称《概要》)一书，乃“综合东西各国之学制，而参以本国各学校之所经验”［6］(P2)而成，是体现李建勋学校管理思想的代表作之一。在《概要》一书中，李建勋首先对中国小学教育的现状进行了分析，并在分析之后指出，无论是就数量还是质量而言，“中国小学教育，均甚幼稚，改良之道，非从小学教育行政入手不可。”［6］(P10)一直视教育行政为教育活动原动力的李建勋，提出由行政入手而改良小学教育的主张，正是其“原动力”思想的自然延伸。为了便于分析和说明，李建勋在《概要》一书中，将小学教育行政分为外部行政和内部行政两个方面。外部行政重点探讨学校外部行政，即县、自治区、学区与学校的行政关系，内部行政才真正涉及学校内部的行政管理。在外部行政方面，李建勋以国民及高小学校令为纲目，对县、自治区、学区与各学校在教育行政上的关系，进行了分析和说明。对于体现在各学校令中的“县知事握教育行政全权，劝学所或教育局等于虚设”的状况，李建勋持否定和批判的态度。他所肯定和支持的，是由作为专业人员群体的县教育局统辖县内教育行政和各学校的管理事务。对于某些重要问题(如教师的任免或教材的选定等)，可经教育局长上报县知事，或由教育局长召集各校校长会议以作决定;县属各自治区内应按所分学区推选学务委员，由县知事任命，以辅助区董分管自治区内不同学区的各个学校。一县的教育行政事务，应由教育局这一专业部门来总其责，并由区董、学务委员、各校校长和教师等共同参与管理，而不是由总揽全县事务的县知事独掌大权。这样的观点所体现的，正是李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想，只不过此时李建勋基于集权化思想所主张的，是县教育行政机关应保持一定的独立性和权威性。在内部行政方面，李建勋认为，有六条原则应该切实地注意和遵守:第一，“教师可参与行政事宜”，以实现“校务分掌”;第二，“校长之时间，须用于最关重要之事项，其例行公事，则分配于他人”;第三，全校行政组织须“责专而保有联合关系，权集而不失合作精神”;第四，“每一行政单位之职权，须规定清楚”;第五，“为解决重要问题起见，可设各种委员会，以专责成”;第六，“学生自治会之设立”，“应采渐进主义”，“应于设立该会之宗旨相符。”［6］(P19－P21)这六条原则的提出，同样体现了李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想。将这六条归结起来，其核心仅为一条，即“责专而保有联合关系，权集而不失合作精神”。首先，“责专”即是指职责的专门化，而李建勋所强调的教育行政专业化，正是以专门化为基础和前提的。其次，李建勋主张教师和学生可以同校长和管理人员一起参与学校行政事务，并且希望他们之间能保持联合，不失合作，这正是其教育行政民主化思想的体现。其三，“权集”正反映了李建勋的集权化思想，意指校长之下的各个部门保持其工作的独立性。李建勋曾在探讨学校组织制度时，表达过他对独裁和集议的观点。他认为，独裁和集议是各有利弊的，前者虽有可令“办事敏捷，责专事举”的优点，却“易于偏执，难期合作”，而后者虽可“集思广益”，体现“合作精神”，但却容易产生“办事迟钝，责任不专”的问题。［6］(P23－P24)于是，李建勋主张，“事务不妨分开办理”，而“最末执行仍由校长负责。”［6］(P24)在提出了小学教育行政的六条原则之后，李建勋又表达了对小学行政组织的看法。他认为，合理且高效的小学行政组织，应是校长之下分设训育、教务和事务三部，每部的常规事务由部主任办理，如遇重要问题，则召开一部会议，由部主任担任会议主席，如遇与两部或三部都相关的问题，则召开二部会议或联合会议，由校长担任会议主席。这样的组织系统，既使权力责任得到了集中，又体现了民主的精神，同时还保证了教育行政的专门化。

李建勋的集权化、民主化和专业化的教育行政思想，十分明显地受到了美国的影响。然而，对于美国的经验，李建勋并非只是单纯的模仿，而是采取了批判扬弃的态度。他虽然认为中国各省的教育行政应该保持强有力的集中制度，但是，对于美国教育行政的各省分权，他也并非完全赞同，而是认为“其教育行政渐由分权而变为集权，教育制度渐由分歧而趋于划一也必矣。”［3］(P4)因此，他并不主张废除中央的教育部，只是主张对教育部的职权进行一定的限制［3］(P169)。同时，李建勋的教育行政思想还是不断发展和深化的。1929年重回北师大任教后，李建勋对地方教育行政问题展开研究，并撰写了《地方教育行政之理论及其实施》(1930年)一文。在这篇文章中，他不但提出了教育行政机关的第五项职能———会商，而且还提出教育行政机关应分设二部的构想。会商的职能是指教育行政机关可以设立协商委员会，以了解各个层面上的教育工作者的经验，作为其推行教育政策的参考;而分设二部则指教育行政机关既应设置负责执行的部门，又应设置负责建议的部门。李建勋试图通过会商和分设二部的办法，让教育理论学者、教育技术专家及各级各类学校的校长、教师共同参与教育行政工作，正是其早期的教育行政民主化思想的延续和发展。另外，在这篇文章中，李建勋还提出了科学化、专业化和人才主义等教育行政机关的工作原则。他认为，其一，科学化的教育行政，应包含调查、统计和理论分析等环节，这些环节均应由专业化的教育行政人员来完成;其二，专业化的教育行政人员，不但要具有端正的人品、受过专业的训练，还要有忠诚的信仰、牺牲的精神，以及毅力和恒心;其三，只有尊重并重用专业化的教育人才，教育行政机关的整顿才有可能实现，中国的教育事业才有可能取得更好的发展。此时李建勋对教育行政人员的专业化要求主要还是“质”上的，至1941年，李建勋在他的《论教育行政之改进》一文中，更进一步地提出了“量”的要求。他认为，欲使教育行政机关“充分发挥其效能，非得有受过专业训练者主持之不可”，而“理想的教育行政人员至少须有百分之九十为大学卒业者，且大部分为学教育者。”［7］由如上观点可知，李建勋教育行政专业化的思想，也是在不断深化和完善的。李建勋的教育行政学思想，多体现在他的改革建议和具体主张之中，并没有形成系统的理论。然而，作为早期的教育行政学者，他不但对教育行政极为重视，将教育行政机关比作“头脑”，视教育行政为一切教育活动的原动力，进而强调要保持教育行政机关的独立性、稳定性和权威性，而且还主张各级教育行政机关均应设置具有代表性和权威性的民意机关，使包括教育行政人员、教育家、学校校长、教师及学生等在内的不同层面的人，都可以参与教育行政和学校管理，同时他还认为，专门的教育行政人员，应由教育学方面的专业人才充任，以实现教育行政的科学化和高效化。李建勋的这些思想，对民国时期的教育行政，乃至整个教育事业的改革与发展，产生了积极的推动和促进作用，也十分值得我国当前的教育管理者们去反思和借鉴。

在二十世纪九十年代，新的管理见解对组织机构应当如何被管理、下属应当如何被指导、政府项目的消费者应当如何被对待等问题有重大影响。1992年，巴泽勒(MichaelBarzelay)与阿摩亚尼(BabakArmajani)发表《突破官僚制：政府管理的新视野》。该书基于在明尼苏达州的革新实验，即通过强调顾客服务、给雇员授权、有选择性的竞争和减少行政规章制度而改变公共项目。两位作者认为，政府不应当是官僚型、规章制度约束、强调控制和没有灵活性，他们向韦伯型的传统组织结构和运作机理提出了挑战。

如果说巴泽勒与阿摩亚尼对传统管理的批评代表着对管理体制改革的呼吁，那么，质量管理运动则提供了内在改革的动力。最初的全方位质量管理(TotalQualityManagement-TQM)源于私有企业部门，但《公共生产力与管理评论》(PublicProductivityandManagementReview-PPMR)在过去二十多年的努力也使我们认识到TQM对于公共部门机构业绩与质量改善的重要性。PPMR提供了丰富的案例以及公共机构如何改善、引入、调整并保持连续的质量改进的理论性评论。PPMR杂志的资深主编霍哲(MarcHolzer)教授在生产力与质量管理(ProductivityandQualityManagement)(1995)一文中评论了质量管理以及质量管理对于公共部门管理的启迪。很明显，九十年代的TQM已经成为公共管理的基本方法。TQM的核心特征是统计评估、顾客信息反馈、雇员参与质量改善、供应商合作。这些TQM的手段和方法已经成为当今多数经理的“管理常识”。不少人认为，质量管理不仅适用于制造业，而且更适合服务部门。质量管理已成为公共管理的部分基础。

公共政策与分析的迅猛发展

首先，许多公共事务学院在加州大学伯克利分校的带领下纷纷部分或全部转向公共政策，尽管锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院及南加州大学仍然高举公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等，重心开始转向政策形成（政策制定）和政策内容（政策分析）。其次，一批新成立的杂志为政策研究增添了活力。如政策分析和管理杂志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究杂志(PolicyStudiesJournal)、政策研究评论(PolicyStudiesReview)以及政策科学(PolicySciences)等。最后，进入二十世纪九十年代，政策科学已经成为一门独立的研究领域，大有与公共行政学分庭抗礼之势。政策分析融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目。

结束语：政府改革——永恒的主题

归纳起来，莱特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一书中，总结了改革的四大浪潮：1.科学管理，强调严格的等级制、分工、清楚的命令链；2.向浪费宣战，重点是监督员、审计员、核对员、评审员；3.警惕的眼睛，倡导阳光、公开性、透明度；4.解放管理，呼吁让管理者去管理。