行政协议范文10篇

本文作者：梁芷铭工作单位：钦州学院

目前，国内对行政协议概念的界定并没有一个权威的解释。行政法学里并无行政协议的概念，而是叶必丰教授在其相关课题研究中首先提出，是对区域经济一体化中的各成员方就合作事宜达成共识所形成的结果的一个叫法。这里，我们姑且将行政协议解释为:区域以及区域内各级地方政府为克服行政区划障碍、促进经济要素自由流通、实现区域一体化而进行合作的法律规制，是区域政府间对相关事宜的一种合意。因此，为了指导行政协议的缔结和履行，并在行政协议基础上有效地开展合作，大多数行政协议文本中都约定了原则条款或在序言中表达了有关原则的内容。政府在运用行政权开展协议活动的时候，其每一个行为无不受到来自相关行政法律法规的约束。如何使众多的行政协议行为在多样性中贯穿统一性，在纷繁复杂中形成一个有机的整体，这正式确立行政协议原则的任务之一。其二，行政协议原则具有重要的价值和作用。首先，行政协议原则可以维护府际关系及其行政协议活动在变化中保持稳定。作为一项特殊的行政法制度，行政协议具有缔结主体的复杂性、协议内容的多元性以及表现形式的多样性等特征。这些特征会导致行政协议活动的变化性非常大，稳定性不强。其次，行政协议原则可以促进政府间合作及其行政协议机制的协调统一。由于部门分散、层级众多，各级各类区域政府缔结行政协议的行为难免发生冲突，在行政协议的立、改、废过程中，只有统一地遵从某些基本原则，才能尽量地减少行政协议之间的矛盾，消解和协调规范冲突，从而保证协议内外部之间的协调统一。再次，行政协议原则可以保障行政协议活动的正当性。目前，在专门规范区域政府间合作机制的法律规范缺位、单行的行政协议法短期内不可实现的情况下，府际合作关系或者合作机制无法通过法律规范进行协调、各政府间对合作协议的理解与执行也存在着差异以及合作双方出现协议上的冲突时如何解决等等问题，都没有得到权威的法律解释与有效地法律保障，其正当性与合法性受人质疑。“法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”［6］P43，行政协议原则为行政协议指明伸展的范围和发展的方向，从而尽可能地避免政府间合作及其行政协议运行中出现冲突的现象。

确立行政协议的原则的重心是明确标准。离开一定的标准或要求，原则的确立就可能丧失其应有的基础性、本原性和准则性，原则的指导力和准据力更无从谈起。因此，行政协议原则的确立，应考虑行政协议制度的内在要求，并确立基本的标准:首先，行政协议原则必须要有自己的“高度”。从一定意义上说，原则的重要功用就是说明详细的规则和具体制度的基本目的［7］P89－90，或者说是衍生其他规则的规则［8］P46－47。此外，从定位上说，法律原则应是法律规则和价值观念的汇合点。这样的定位表明，行政协议原则既要体现行政协议的目的，又要能够统领行政协议的具体文本内容。其次，行政协议原则既然是“原则”，就应当具有基础性的地位，就应当能够贯穿行政协议各项制度的始终，体现出行政协议的基本特征，就应当在行政协议的缔结、履行、纠纷解决等各个环节中得到普遍遵照和贯彻执行，而不仅仅是存在于理论研讨或者学术上的学说假设。再次，行政协议原则作为行政法的原则，应当是对行政协议现象进行抽象概括之后的法律语言。为此，就应当区别于行政协议法律规范的具体行为准则。行政协议的原则是行政协议法律权利和义务赖以存在并从其中逻辑地展开的精神内核，集中表达了缔结协议双方的价值诉求。最后，行政协议原则就应当是行政协议所特有的，而不应是行政法所通用的一般法律原则，即要体现行政协议的特色和特殊需要。上述四个方面，实际上提出了确立行政协议原则的四个基本标准，即“高度标准”、“普遍标准”、“抽象标准”和“特色标准”。这四项标准共同构成行政协议原则确立的“标尺”。

按照行政协议原则的确立标准，以及相似整合的原则，再结合行政协议缔结的过程及其运行，行政协议原则的主要有:(一)区域平等原则行政法上的平等原则是宪政意义上“平等权”的具体化，意指通过行政法制度来实现某种平等的状态。也就是说，在实现实体正义的同时也要保证程序正义。无论是长三角、珠三角，还是环渤海、北部湾等区域，区域政府间在缔结行政协议时，几乎都表达了区域平等的基本精神。行政协议属于公法上的对等契约，是区域政府间在其职权范围内就区域公共事务开展合作所达成的共识性文件，故协议缔结主体之间不存在隶属关系，也不存在法律关系上的权力支配性。首先，在法律依据上，宪法及相关法律赋予了区域政府间平等的法律地位，任何一方都具有独立性，也不允许任何一方面将自己的意志强加于另一方;其次，行政协议的缔结设定了缔结主体间的享有的权利在机会或者资格上是平等的，更是要求任何缔结主体在履行行政协议时必须按照法律的规定和行政协议的约定平等地、全面地履行各自的义务。通过行政协议的文本分析，在大多数情况下，行政协议所涉及的“区域”一般都是具有相对独立性、完整的、毗邻在一起的多个行政区划。在实践中，这种区域可能是跨省的区域，如长三角、京津冀、环渤海、泛珠三角、泛北部湾、成渝等区域;也有在省区范围内跨市跨县的区域，如北部湾区域、长株潭区域、西咸区域等;也有是某一个都市圈所涵盖的区域，如上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等区域。(二)互利共赢原则互利共赢原则是一项重要的国际政治原则，也是我国政府所奉行的一项开放政策。区域间政府之所以要进行区域合作、缔结区域协议，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通过积极培育和推进区域合作，消除区域行政壁垒，发挥区域整体优势，深化区域经济融合，整合区域制度冲突，最终实现区域一体化。互利共赢原则之所以成为行政协议的原则之一，主要从以下五个方面考虑:从理性经济人的角度来看，任何地方政府总是期望通过行政协议获得其希望获得的利益，而不可能仅仅是为“他人作嫁衣裳”，更不可能是单纯的“利他主义”;从区域经济一体化的角度来看，区域经济发展具有整体性、全面性的特点，任何一个地方政府在追求自身利益的同时必须承认其他地方政府的利益诉求，必须站在区域整体、协调发展的高度来认识其自身利益并追求自身利益最优化;从行政法律规范来看，大量的行政法规规定了我国地方政府间的合作遵循互利共赢原则;从行政哲学的高度来看，互利共赢是行政契约关系的内容体现和客观要求，这种契约关系体现了个体行为的自主选择和利益关系的平等，而平等主体之间的利益共生性是互利原则合理发挥其作为道德原则的规范调节功能的必要条件，也就是说，平等主体之间的互利性既是行政协议(契约关系)的特征，也是行政协议(契约关系)的客观要求;从行政协议文本来看，大量的行政协议直接约定了互利共赢原则，即使是没有直接约定，其权利义务的设定也体现了该原则。(三)自愿合作原则有学者认为，行政协议的自愿原则与合作原则是分离的，其各自的理论依据、法律依据、事实依据以及内容各不相同。［2］P114～125考虑到“合作”语境下的行为具有“自愿”的属性，因此，宜将自愿原则与合作原则合而为一，更能够反映行政协议的本意。主要理由有三:首先，区域自愿合作是行政协议的主题。行政协议，也称为区域行政协议，是在我国区域经济一体化进程中，区域政府为了更好地实现区域经济发展而选择的一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制。既然行政协议是区域政府间的合作机制，那么，“合作”作为行政协议的原则就应是题中之意。行政协议的功能无外就是将区域政府间的合作意愿或者意向以规范化的方式固定下来，以具有法律效力的规范性行政文件形式确定下来。其次，从更为直观的角度来说，自愿与合作本来一个硬币的两面，平等主体之间的合作从来就是自愿的结果。如果合作不是基于自愿，那么就只能称其为行政命令、行政指令或者某种不平等，这不仅不是行政协议范畴，也不符合行政协议现实。再次，从行政权力的角度来看，缔结协议的各方地方政府及其职能部门具有其职权范围内的行政自主权，本着自愿原则参与行政协议的缔结与履行则是行政自主权的体现。与此同时，有关行政权配置的行政协助法律制度———诸如《文物保护法》、《海关法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等单行法以及相关的行政法规为区域政府间开展合作提供了参考依据和框架性的解决机制。(四)协商一致原则平等法律地位的区域政府不存在隶属关系，在处理其公共事务的时候一般构成的是共同行政行为或者行政协助行为。但是，当两个或者多个地方政府的利益发生冲突，根据法律和法规的规定，地方政府应当采取协商一致、共同处理的方法解决。首先，协商一致是贯穿于行政协议整个过程的一项原则，而行政协议也是区域政府间协商一致的产物。具体表现在:权利义务是区域政府间以协商一致的方法设定，缔约过程是区域政府间采取协商一致的方式进行，协议纠纷是区域政府间通过协商一致的程序解决，协议完善是区域政府间运用协商一致的途径完成。其次，平等主体之间发生利益冲突时，正如学者所言，“解决价值冲突的办法都只有寥寥几种……”［9］P75通过对话和协商来寻求区域政府都能够接受的解决方案，其最终的结果是共赢的。在当下中国尚未有比较完善的利益冲突裁决机制的背景下，行政协议机制不仅“搭建起了一个协商与对话的平台”，更是为“地区之间利益冲突的解决提供了适恰的解决机制”［2］117;再次，从我国具体国情出发，以协商一致为主要的解决机制符合我国现实政法体制。这是因为，在司法救济机制缺乏相关宪法及法律依据而被排除、仲裁解决机制缺乏完善的法律规范而仅仅处于构想阶段以及中央作为地方政府的上级机关的协调作用未能充分发挥的情况下，通过区域政府间自愿接触磋商，互相交换意见、互相谅解，友好协商进而自行解决争议，就不失为一种灵活、简单、快速、高效的途径。(五)缔约公开原则当代公民社会对信息的需求越来越多样，尤其是在公民责任意识强烈的法治社会，行政信息对于公民知情权的满足显得尤为重要。依据程序规则公开的行政信息越多，公民参与积极性越高，行政行为的科学性就越强，其行为合法性也越是充分。如何在满足区域政府间参与合作的需求的同时，保证合作目标与价值的公正性与公共性，实现协议信息的程序化公开，确保行政协议的公益性质，这就成为我们必须认真思考的问题。目前，行政协议的文本信息及其缔结、履行、纠纷解决等相关程序都未能够通过有效、多样的形式向公众公布(普通公民收集行政协议文本的途径主要有文献调查、网络搜索、实地调研、观察访谈等，但主要是以文献调查和网络搜索为主。相对来说，我国长三角、珠三角、环渤海区域等三大区域经济实体的经济一体化较为发达，但除了珠三角区域以外，其他两个区域的大量行政协议信息只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓，未能作为实现上网工程及电子政务化。而发展相对落后的长株潭、北部湾、成渝等区域经济的行政协议信息更是一纸难求)，公众无法知晓涉及自身利益的协议安排，也无法发挥其事前参与、事中监督、事后评价等功能。“程序正义”原则的内涵之一就是依照法定程序公开相关信息。有鉴于我国区域经济发展中行政协议信息公开化、程序法治化滞后的现状，非常有必要将“公开原则”作为一项基本原则在行政协议中固定下来，以此弥补我国行政程序法的缺位以及行政信息公开观念的缺失。上述原则相互补充，共同作用于行政协议法律规范，指导着行政协议活动的展开。目前，行政协议尚属于一项全新的法律制度，在相关的法律规范未能及时建立健全的情况下，非常有必要探寻出“原则”这个准则，非常需要对行政协议活动中的原则进行“前置性”的萃取与确认，在某种程度上有利于弥补行政协议法缺失对行政协议行为的规制作用，也有利于我国行政协议机制的构建与完善。

本文作者：梁芷铭工作单位：钦州学院

目前，国内对行政协议概念的界定并没有一个权威的解释。行政法学里并无行政协议的概念，而是叶必丰教授在其相关课题研究中首先提出，是对区域经济一体化中的各成员方就合作事宜达成共识所形成的结果的一个叫法。这里，我们姑且将行政协议解释为:区域以及区域内各级地方政府为克服行政区划障碍、促进经济要素自由流通、实现区域一体化而进行合作的法律规制，是区域政府间对相关事宜的一种合意。因此，为了指导行政协议的缔结和履行，并在行政协议基础上有效地开展合作，大多数行政协议文本中都约定了原则条款或在序言中表达了有关原则的内容。政府在运用行政权开展协议活动的时候，其每一个行为无不受到来自相关行政法律法规的约束。如何使众多的行政协议行为在多样性中贯穿统一性，在纷繁复杂中形成一个有机的整体，这正式确立行政协议原则的任务之一。其二，行政协议原则具有重要的价值和作用。首先，行政协议原则可以维护府际关系及其行政协议活动在变化中保持稳定。作为一项特殊的行政法制度，行政协议具有缔结主体的复杂性、协议内容的多元性以及表现形式的多样性等特征。这些特征会导致行政协议活动的变化性非常大，稳定性不强。其次，行政协议原则可以促进政府间合作及其行政协议机制的协调统一。由于部门分散、层级众多，各级各类区域政府缔结行政协议的行为难免发生冲突，在行政协议的立、改、废过程中，只有统一地遵从某些基本原则，才能尽量地减少行政协议之间的矛盾，消解和协调规范冲突，从而保证协议内外部之间的协调统一。再次，行政协议原则可以保障行政协议活动的正当性。目前，在专门规范区域政府间合作机制的法律规范缺位、单行的行政协议法短期内不可实现的情况下，府际合作关系或者合作机制无法通过法律规范进行协调、各政府间对合作协议的理解与执行也存在着差异以及合作双方出现协议上的冲突时如何解决等等问题，都没有得到权威的法律解释与有效地法律保障，其正当性与合法性受人质疑。“法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”［6］P43，行政协议原则为行政协议指明伸展的范围和发展的方向，从而尽可能地避免政府间合作及其行政协议运行中出现冲突的现象。

确立行政协议的原则的重心是明确标准。离开一定的标准或要求，原则的确立就可能丧失其应有的基础性、本原性和准则性，原则的指导力和准据力更无从谈起。因此，行政协议原则的确立，应考虑行政协议制度的内在要求，并确立基本的标准:首先，行政协议原则必须要有自己的“高度”。从一定意义上说，原则的重要功用就是说明详细的规则和具体制度的基本目的［7］P89－90，或者说是衍生其他规则的规则［8］P46－47。此外，从定位上说，法律原则应是法律规则和价值观念的汇合点。这样的定位表明，行政协议原则既要体现行政协议的目的，又要能够统领行政协议的具体文本内容。其次，行政协议原则既然是“原则”，就应当具有基础性的地位，就应当能够贯穿行政协议各项制度的始终，体现出行政协议的基本特征，就应当在行政协议的缔结、履行、纠纷解决等各个环节中得到普遍遵照和贯彻执行，而不仅仅是存在于理论研讨或者学术上的学说假设。再次，行政协议原则作为行政法的原则，应当是对行政协议现象进行抽象概括之后的法律语言。为此，就应当区别于行政协议法律规范的具体行为准则。行政协议的原则是行政协议法律权利和义务赖以存在并从其中逻辑地展开的精神内核，集中表达了缔结协议双方的价值诉求。最后，行政协议原则就应当是行政协议所特有的，而不应是行政法所通用的一般法律原则，即要体现行政协议的特色和特殊需要。上述四个方面，实际上提出了确立行政协议原则的四个基本标准，即“高度标准”、“普遍标准”、“抽象标准”和“特色标准”。这四项标准共同构成行政协议原则确立的“标尺”。

按照行政协议原则的确立标准，以及相似整合的原则，再结合行政协议缔结的过程及其运行，行政协议原则的主要有:(一)区域平等原则行政法上的平等原则是宪政意义上“平等权”的具体化，意指通过行政法制度来实现某种平等的状态。也就是说，在实现实体正义的同时也要保证程序正义。无论是长三角、珠三角，还是环渤海、北部湾等区域，区域政府间在缔结行政协议时，几乎都表达了区域平等的基本精神。行政协议属于公法上的对等契约，是区域政府间在其职权范围内就区域公共事务开展合作所达成的共识性文件，故协议缔结主体之间不存在隶属关系，也不存在法律关系上的权力支配性。首先，在法律依据上，宪法及相关法律赋予了区域政府间平等的法律地位，任何一方都具有独立性，也不允许任何一方面将自己的意志强加于另一方;其次，行政协议的缔结设定了缔结主体间的享有的权利在机会或者资格上是平等的，更是要求任何缔结主体在履行行政协议时必须按照法律的规定和行政协议的约定平等地、全面地履行各自的义务。通过行政协议的文本分析，在大多数情况下，行政协议所涉及的“区域”一般都是具有相对独立性、完整的、毗邻在一起的多个行政区划。在实践中，这种区域可能是跨省的区域，如长三角、京津冀、环渤海、泛珠三角、泛北部湾、成渝等区域;也有在省区范围内跨市跨县的区域，如北部湾区域、长株潭区域、西咸区域等;也有是某一个都市圈所涵盖的区域，如上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等区域。(二)互利共赢原则互利共赢原则是一项重要的国际政治原则，也是我国政府所奉行的一项开放政策。区域间政府之所以要进行区域合作、缔结区域协议，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通过积极培育和推进区域合作，消除区域行政壁垒，发挥区域整体优势，深化区域经济融合，整合区域制度冲突，最终实现区域一体化。互利共赢原则之所以成为行政协议的原则之一，主要从以下五个方面考虑:从理性经济人的角度来看，任何地方政府总是期望通过行政协议获得其希望获得的利益，而不可能仅仅是为“他人作嫁衣裳”，更不可能是单纯的“利他主义”;从区域经济一体化的角度来看，区域经济发展具有整体性、全面性的特点，任何一个地方政府在追求自身利益的同时必须承认其他地方政府的利益诉求，必须站在区域整体、协调发展的高度来认识其自身利益并追求自身利益最优化;从行政法律规范来看，大量的行政法规规定了我国地方政府间的合作遵循互利共赢原则;从行政哲学的高度来看，互利共赢是行政契约关系的内容体现和客观要求，这种契约关系体现了个体行为的自主选择和利益关系的平等，而平等主体之间的利益共生性是互利原则合理发挥其作为道德原则的规范调节功能的必要条件，也就是说，平等主体之间的互利性既是行政协议(契约关系)的特征，也是行政协议(契约关系)的客观要求;从行政协议文本来看，大量的行政协议直接约定了互利共赢原则，即使是没有直接约定，其权利义务的设定也体现了该原则。(三)自愿合作原则有学者认为，行政协议的自愿原则与合作原则是分离的，其各自的理论依据、法律依据、事实依据以及内容各不相同。［2］P114～125考虑到“合作”语境下的行为具有“自愿”的属性，因此，宜将自愿原则与合作原则合而为一，更能够反映行政协议的本意。主要理由有三:首先，区域自愿合作是行政协议的主题。行政协议，也称为区域行政协议，是在我国区域经济一体化进程中，区域政府为了更好地实现区域经济发展而选择的一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制。既然行政协议是区域政府间的合作机制，那么，“合作”作为行政协议的原则就应是题中之意。行政协议的功能无外就是将区域政府间的合作意愿或者意向以规范化的方式固定下来，以具有法律效力的规范性行政文件形式确定下来。其次，从更为直观的角度来说，自愿与合作本来一个硬币的两面，平等主体之间的合作从来就是自愿的结果。如果合作不是基于自愿，那么就只能称其为行政命令、行政指令或者某种不平等，这不仅不是行政协议范畴，也不符合行政协议现实。再次，从行政权力的角度来看，缔结协议的各方地方政府及其职能部门具有其职权范围内的行政自主权，本着自愿原则参与行政协议的缔结与履行则是行政自主权的体现。与此同时，有关行政权配置的行政协助法律制度———诸如《文物保护法》、《海关法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等单行法以及相关的行政法规为区域政府间开展合作提供了参考依据和框架性的解决机制。(四)协商一致原则平等法律地位的区域政府不存在隶属关系，在处理其公共事务的时候一般构成的是共同行政行为或者行政协助行为。但是，当两个或者多个地方政府的利益发生冲突，根据法律和法规的规定，地方政府应当采取协商一致、共同处理的方法解决。首先，协商一致是贯穿于行政协议整个过程的一项原则，而行政协议也是区域政府间协商一致的产物。具体表现在:权利义务是区域政府间以协商一致的方法设定，缔约过程是区域政府间采取协商一致的方式进行，协议纠纷是区域政府间通过协商一致的程序解决，协议完善是区域政府间运用协商一致的途径完成。其次，平等主体之间发生利益冲突时，正如学者所言，“解决价值冲突的办法都只有寥寥几种……”［9］P75通过对话和协商来寻求区域政府都能够接受的解决方案，其最终的结果是共赢的。在当下中国尚未有比较完善的利益冲突裁决机制的背景下，行政协议机制不仅“搭建起了一个协商与对话的平台”，更是为“地区之间利益冲突的解决提供了适恰的解决机制”［2］117;再次，从我国具体国情出发，以协商一致为主要的解决机制符合我国现实政法体制。这是因为，在司法救济机制缺乏相关宪法及法律依据而被排除、仲裁解决机制缺乏完善的法律规范而仅仅处于构想阶段［2］P246～250以及中央作为地方政府的上级机关的协调作用未能充分发挥的情况下，通过区域政府间自愿接触磋商，互相交换意见、互相谅解，友好协商进而自行解决争议，就不失为一种灵活、简单、快速、高效的途径。(五)缔约公开原则当代公民社会对信息的需求越来越多样，尤其是在公民责任意识强烈的法治社会，行政信息对于公民知情权的满足显得尤为重要。依据程序规则公开的行政信息越多，公民参与积极性越高，行政行为的科学性就越强，其行为合法性也越是充分。如何在满足区域政府间参与合作的需求的同时，保证合作目标与价值的公正性与公共性，实现协议信息的程序化公开，确保行政协议的公益性质，这就成为我们必须认真思考的问题。目前，行政协议的文本信息及其缔结、履行、纠纷解决等相关程序都未能够通过有效、多样的形式向公众公布(普通公民收集行政协议文本的途径主要有文献调查、网络搜索、实地调研、观察访谈等，但主要是以文献调查和网络搜索为主。相对来说，我国长三角、珠三角、环渤海区域等三大区域经济实体的经济一体化较为发达，但除了珠三角区域以外，其他两个区域的大量行政协议信息只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓，未能作为实现上网工程及电子政务化。而发展相对落后的长株潭、北部湾、成渝等区域经济的行政协议信息更是一纸难求)，公众无法知晓涉及自身利益的协议安排，也无法发挥其事前参与、事中监督、事后评价等功能。“程序正义”原则的内涵之一就是依照法定程序公开相关信息。有鉴于我国区域经济发展中行政协议信息公开化、程序法治化滞后的现状，非常有必要将“公开原则”作为一项基本原则在行政协议中固定下来，以此弥补我国行政程序法的缺位以及行政信息公开观念的缺失。上述原则相互补充，共同作用于行政协议法律规范，指导着行政协议活动的展开。目前，行政协议尚属于一项全新的法律制度，在相关的法律规范未能及时建立健全的情况下，非常有必要探寻出“原则”这个准则，非常需要对行政协议活动中的原则进行“前置性”的萃取与确认，在某种程度上有利于弥补行政协议法缺失对行政协议行为的规制作用，也有利于我国行政协议机制的构建与完善。

[摘要]2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议列入行政诉讼受案范围，但在实践中行政协议案件裁判方式并没有统一规定。文章通过一些案例分析行政协议的性质、行政协议行为对行政协议裁判方式的影响，提出审查行政协议案件使用的7种裁判类型思维体系。

[关键词]行政协议性质；行政协议行为；裁判方式类型化思维体系

2015年5月实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项规定行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属人民法院审理行政案件的受案范围；第七十八条规定了审理行政协议的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。但在新法出台之前，行政协议纠纷是通过行政诉讼抑或民事诉讼解决，这一问题在法学理论和审判实践中存在争议，致使各级法院审理行政协议做法不统一，裁判方式也有所不同。同时，由于最高人民法院颁布的相关司法解释和批复答复也没有给予完全一致的解释，造成审理行政协议普遍存在困惑。在最高人民法院对如何审理行政协议未出台相关司法解释之前，笔者通过对一些案例裁判方式进行分析，研究行政协议的性质、行政协议案件中审查对象与行政协议裁判方式的关系进行研究，就行政协议裁判类型化思维体系提出一些建议。

一、部分法院审理行政协议的裁判方式与分析

通过北大法宝司法案例数据库，从2017年1月1日至2018年6月30日止，输入“行政合同”“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”“二审判决书”等词组进行检索，对137份裁判文书引用的法律及判决方式进行分类。经过整理、比对、排除，归纳分析部分法院审查行政协议案件的裁判方式和适用法律规范。具体分析如下：（一）行政协议的文书裁判方式从文书裁判方式看，在这137份裁判文书中，排除不属于政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议案件14件，各类系列案共79件，折算后符合统计要求的一共有54件案件。其中，法院对行政机关实施行政协议行为的合法性审查为15件，占27.78%；对行政合同的效力及合同的履行进行审理的案件一共有37件，占68.52%；其他审查为2件，占3.7%。从上面的数据看，虽然《行政诉讼法》将行政协议列入行政案件受理范围，但是在行政审判中大部分审理行政协议的办案思路是按照审理民事合同的思维方式进行审理，即强调围绕原告的起诉请求进行审查，以合同约定条款、双方履约情况作为审查行政协议的主要依据，强调缔约自由、当事人地位平等和意思自治。以吉林省佰亿投资担保集团有限公司诉公主岭市经济开发区管理委员会特许经营协议及行政赔偿纠纷案为例。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效……(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案吉林省佰亿投资担保集团有限公司与公主岭市经济开发区管理委员会签订的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》违反了法律的强制性规定，且双方均未能举证证明其在签订协议前履行了法定的各项程序，应属无效协议，自始就不具有法律效力。二审认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，亦认为涉案的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》为无效合同。（二）裁判文书对民事法律规范的引用从裁判文书中是否直接引用民事法律规范看，这54个案件中有22个案件没有适用民事法律规范，这22个案件主要涉及受案范围的界定、当事人主体资格的认定等程序类问题，占40.74%；有32个案件在文书中直接适用民事法律规范（包括适用《民法总则》《合同法》《民事诉讼法》等），占59.26%。从这些数据看，在行政审判实务中，多数行政协议案件在采用民事审判思维模式进行审理的前提下，导致审理结果也直接适用民事法律法规。比如王某某、陈某某诉杭州市余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案。杭州市中级人民法院二审认为，陈某某其在杭州市余杭区无常住户口，但其属于王某某户内王某芳结婚三年以上的配偶，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第（一）项规定可以计入安置人口。良渚街道拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定，依法应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十七条第一款，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十四条的规定，判决撤销一审判决，将良渚街道与王某某户签订协议第六条第1项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。

二、行政协议本质、审查对象之争对裁判方式的影响

2010年8月，国家发改委了《促进中部崛起规划实施意见》，其中深化中部地区省际间合作成为重要内容，为中部经济区的建立和发展提供了政策支持。随着经济的发展和市场化改革的深化，区域经济合作成为中国经济发展的重要动力，形成了长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。从我国目前各经济区域的合作模式来看，各经济区域的形成都是突破了行政区划的限制，以各地政府签署的相关行政协议为标志。

一、我国行政协议的发展现状

（一）长江三角洲政府间行政协议

“长三角”的行政协议包括两个层次，即长三角16市人民政府之间的行政协议和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政协议。据不完全统计，2003年到2004年，浙江、江苏和上海两省一市共签订各种合作协议近20项，大大推进了一体化的进程。如2003年4月10日，两省一市的工商局长在杭州签订《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》；2003年4月19日，两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门行政首长在上海了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》；2003年7月初，在南京举行的“长江三角洲旅游城市15＋1高峰论坛”上，16个城市的市长共同签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江苏和浙江三地的科技部门领导在杭州签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》，这是全国首个省级政府间区域创新体系协议。2004年3月11日，江浙沪三省市工商局局长在上海联合签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》，三地实现了消费者权益异地保护救济、流通领域商品质量抽查互认以及12315维权网络互连互享等[1]。而近几年，长三角合作进入了一个更加深入的阶段，行政协议涉及面也将更加广泛而深入。2007年12月，在常州举行的长三角城市经济协调会第八次会议上，长三角16座城市的市长，用不同的话语表达着共同的愿景。2010年国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》更是体现了区域发展的指导思想。

（二）珠江三角洲政府间行政协议

“泛珠三角”区域合作则采取“9+2”模式，在《泛珠三角区域合作框架协议》下，泛珠三角合作各方成功搭建了论坛和洽谈会两个平台，进一步探索了区域合作“虚”、“实”结合的新路子，搭建了一个同台唱戏、互利共赢的平台。“9+2”各方找到了合作的空间和共创未来的途径。据统计，从区域合作提出至今，合作各方总计项目签约数达12172个，总金额达12534亿元[2]。

一、行政协议的界定

新行政诉讼法及其司法解释均未对行政协议的概念及特征进行直接界定，国内外学者对行政协议的界定也有着不同的见解。根据德国联邦行政程序法第54条第1款规定，行政协议是指设立、变更和终止公法上的法律关系的合同。由此可见，德国的行政协议概念是以一般合同概念为模板并通过客体即所谓公法上的法律关系来加以界定的，易言之，一个合同是一般的合同还是属于行政协议实质上取决于合同客体是否为公法上的法律关系。法国行政法认为，行政协议的基本特征为“以执行公务为目的”、“公务关联性”。法国认定行政协议的要素包括：协议的一方须为行政主体；协议要与执行公务有关；还要求合同超越私法规则。[1]我国学者对行政协议的界定主要包括行政目的说、行政客体说、行政主体说等观点。行政目的说强调协议签订的目的是为了实现公共利益或行政管理。“行政合同是指行政机关为实现特定的行政目的，与其他行政机关或者公民、法人、其他组织达成的协议。”[2]客体说认为行政协议所产生的法律关系应当是行政法上的法律关系。“行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。”[3]主体说则是从形式上观察行政协议的一方当事人是否为行政主体。上述观点和学说各有其优势和不足，目的说在实务判断中主观性太强，标的说具备理论上的完备性却缺乏可操作性，而主体说虽然看似简单易于操作，但其却忽视了行政协议与民事合同的区别难以形成共识。笔者认为，在界定行政协议的概念时，虽然各类学说的出发点和侧重点各不相同，但毋庸置疑的是，行政协议是行政性与契约性双重属性的结合。这为判定行政协议提供了依据，也为解决协议纠纷提供了理论基础。在双重属性中，“行政性是行政合同的第一位的特征”[4]。从行为的目的来看，行政协议与行政机关单方作出的行政行为一样，均是为了实现公共利益或者行政管理目标，因而法律允许行政机关可以在一定范围内不经双方的合意，为了上述目标的实现，变更或解除行政协议，这体现了行政协议的行政性。而从行为的过程来看，行政协议是行政机关和公民、法人平等协商的成果，并借此确定了双方的权利义务，随着协议的订立，协议双方都要按其约定积极地履行各自的义务，这体现了行政协议的契约性。

二、我国行政协议纠纷司法救济机制的现状

（一）我国行政协议纠纷的类型

我国行政诉讼制度的出发点和落脚点在于通过审查行政行为的合法性来保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因而行政协议纠纷的救济也往往被学者界定为“在行政合同中的当事人的权利受到侵害的时候，对于这种侵害所进行的救济措施，以此来减少行政合同中相对人的损失。”[5]但纠纷往往并非单因所致，行政协议纠纷也多是协议双方行为相互作用的结果。作为协议的双方，不仅行政主体的行为会导致行政协议的纠纷，协议相对方的违约行为同样会酿成行政协议纠纷。在行政协议的履行过程中，行政机关应当认真履行协议约定的各项义务，不能违背法律、法规的强制性规定，否则就会因此产生矛盾和纠纷。以王士学诉北京怀柔区九渡河镇政府一案[6]为例，原告与镇果林工作站通过签订《退耕还林合同书》约定原告退耕还林，其退还部分土地享受国家每年每亩100公斤原粮和20元补助费。原告认为其已按合同约定履行，但被告却并未依约支付足额的补助费，因此产生纠纷而提起行政诉讼，要求法院判令被告履行合同约定的义务。与之对应，行政协议相对人也应严格遵守协议的约定以及法律、法规的规定，否则其一旦违约可能会导致行政管理无法实现甚至公共利益受到损害。例如，在湖北草本工房有限公司诉荆州开发区管委会和荆州市政府行政协议纠纷案中，荆州开发区管委会与湖北草本工房饮料有限公司签订了《招商项目投资合同》，该协议对湖北草本工房有限公司的投资项目及产品等基本情况以及其通过出让方式获取投资项目所需土地的坐落范围、面积和价格以及违约责任予以约定。但原告湖北草本工房有限公司在协议签订六年之后既未投产，也未按约定缴纳相应税收，导致协议目的不能实现；另外，其取得的13.94公顷土地也被闲置四年之久。

（二）我国行政协议纠纷司法救济机制存在的问题

摘要：区域行政协议是我国目前较为广泛采用的一种府际关系调整手段。作为一种公法上的契约，其效力范围不仅包含着私法合同相对性所指向的缔约主体之间，更能体现公法特性的是，区域行政协议对缔约主体之外的行政机关和相对人亦发生一定的效力。通过对有关区域行政协议的效力的理论辨析，本文认为其对外效力有双重属性：其一，对于相对人，在协议成立时仅仅具有公信力，在协议履行阶段缔约主体通过行政行为与相对人建立行政法律关系。其二，对于公权力内部其他行政机关，区域行政协议具有一定的约束力。

关键词：府际关系；公法契约；区域行政协议；效力

一、区域行政协议的内涵界定

随着我国当前区域经济一体化的发展趋势和环境、交通、城市管理等跨区域综合治理的迫切需要，区域行政协议近年来成为一种应用愈加普遍的地方政府治理手段。从形式上看，区域行政协议是指那些有关政府及行政主管部门为了顺应区域发展的趋势，在不同行政区域间协调行政目标、裁撤制度藩篱、缓解权利冲突等方面协商一致而签订的一系列合意性书面文件的总称。所谓协议，尽管与合同、契约表述不同，其基本内涵却是一致的。使用行政协议这一表述，主要是为了区别行政合同的概念。行政合同的缔约双方是行政主体和相对人，两者居于不平等的法律地位，而行政协议的缔约主体是行政机关，具有一定的平等性。但是，需要说明的是这种平等性不同于民法上的平等主体。行政权由于上命下从的特性以及服务于公共利益的本质目的，缔约主体不能做类似于民事合同中追求自身利益最大化的考虑，行政主体必须顾及相应的行政目标、社会公益、宏观的国家治理决策以及上级机关的意志。这种情况下，很难认为缔约主体的意思表示是自由平等的，只能说缔约主体间具有“对等”的法律地位。所谓“区域”即是指作为缔约主体的地方政府或政府主管部门所管辖的区域交叉错落、不相重合。缔结协议往往是由于缔约主体的管辖区域存在某种地缘联系。这些“区域”可能跨越省、自治区、直辖市一级的行政区划，也可能指在一省范围内彼此相邻的城市群。在我国，亦有上下级之间、中央部门与地方之间缔约的现象。

二、区域行政协议的对外法律效力——公法契约的特殊性

无论在公法上还是私法上，契约都具有本源性的基础地位，其效力来自于有约必守的自然法观念。普芬道夫认为，为了使社会得以存续，自然法和国家法秩序须建立在某些基本契约的基础之上。洛克认为，为了终结自然状态的混乱与无序，人们彼此同意组成一个共同体，依契约关系，建立政治国家。可见，有约必守原则是公法乃至公权力产生的基础。自罗马法始，合同的效力就具有限于缔约主体的相对性。“此种仅债权人得向特定义务人请求给付之法律关系，学说上称之为债权之相对性，与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同。”尽管现代民法在一定程度上对于合同的相对性有所突破，但公法上的契约较之仍具有明显的特点，其中关键一点就在于其对缔约主体之外的拘束力上。本文所称的“普遍效力”即是基于公法视角，研究区域行政协议对于缔约主体之外的行政主体与相对人的效力。内部效力上，对于缔结区域行政协议的双方或多方行者主体而言，协议的约束力主要来自有约必守原则，或者私法上的帝王原则——诚实信用原则。“区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。”协议本身即是缔约主体为自己立法，对缔约主体具有约束力当是区域行政协议的应有之义。相较于内部效力，区域行政协议的对外效力则更为复杂。传统的契约理论囿于相对性的限制，难以厘清区域行政协议的对外效力。而法律实践却表明区域行政协议的实际效果现实存在，诸如京津冀合作框架协议、长三角区域行政协议、环渤海区域行政协议等等对于社会有着巨大的影响力，同时也成为缔约主体各政府部门协作的准则。相对人依据此类协议安排自己的生活；社会财富以此为导向流动；下级行政机关细化部署相关工作，依协议做出相应的抽象或具体行政行为。显然，区域行政协议具有对外效力。

摘要：促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下，可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障，以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调；司法协调

中部崛起论坛中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

党的十六届四中全会提出了要构建“和谐社会”的目标，中央经济工作会议又把“以人为本努力构建社会主义和谐社会”作为经济工作的一个重点。在市场经济环境下构建和谐社会，不仅仅需要我们在理论上回答什么是和谐社会，同样重要的是，我们必须在实践中更具体、更现实地落实到与人民群众利益息息相关的政策、策略与发展手段调整上。因而，正确处理现实问题中的难点、焦点、热点，往往是我们衡量能不能建设好和谐社会的风向标。

和谐社会，自应包括区域和谐，其最高目标就是区域一体化。同时，党中央还提出了科学发展观。科学发展观要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补、经济一体化。和谐、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。这就需要改变原来的序参数，建立新的序参数。在现代法治社会，这种序参数主要是法治，而仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的。只有建立和健全区域法制协调机制，才能消除区域内不同行政区之间的市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，减少市场主体和政府的交易成本，实现区域经济和社会的和谐发展。

对转型时期的中国而言，寻求一种区域法制协调的机制是甚为重要。然而，什么样的协调机制，取决于我们具有什么样的基础或者平台。当然，现有的基础或平台在一定条件下也是可以改变的。但是，要创造条件，改变这一基础或平台，需要考虑几方面的问题。一是有没有必要，即现有平台上的法制协调机制是否充分、可行。如果现有平台上的协调机制已经充分可行，则没有必要去改变现有的基础或平台。二是代价是否过高，如果改变现有的基础或平台的成本过于高昂，这也是困难的。三是时机是否成熟，在改变现有的基础或平台的时机成熟前，经济一体化的进程并不能停止，仍必须以现有基础上的协调机制来解决。四是协调机制间是否存在矛盾，即现有基础上的协调机制与改变基础后所建立的协调机制是否会存在矛盾。如果不会出现矛盾，则在时机成熟时改变现有基础、建立新机制后，现有协调机制可以嫁接到新机制中去。

基于上述考虑，我们必须立足于对现有基础以及现有基础上协调机制的研究。那么，我们现在到底具有什么样的基础呢？这是我们首先要考察的问题。在考察现有基础的上，我们将考察这一基础所能提供的协调机制，总结这一协调机制的经验教训，进行理论分析。同时，本文将考察国外区域法制协调机制，分析可供我们借鉴的经验。在上述研究的基础上，将提出完善或改进区域法制协调的措施。

一、现有区域法制协调模式

出台一种机制，或者要进行机制创新，必须有一个逻辑平台。要建立适应区域经济一体化的法制平台，统一的法制是理想的，但要么是不现实的，要么就是不充分的。我们必须以区域经济一体化，行政区划和利益主体不变，以及中央和地方的职责分工为前提，在国家统一法制的基础上谋求多元法制的协调。

摘要：促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下，可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障，以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调；司法协调

中部崛起论坛中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

论文关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调司法协调

论文摘要：促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下，可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障，以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：