行政体制范文10篇

最新一期的香港《经济导报》载文指出，中国深化改革的种种迹象显示，政府的部门利益已成为管理体制改革的最大障碍。据专家估计，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，这是形成部门利益的重要因素，反映了政府职能改革的滞后，是造成当前很多矛盾和问题的根源。

文章认为，转变政府职能，解决政府权力过大的问题，推进政府行政管理体制改革，是全面推进改革的关键。

在日前举行的“全国经济体制改革工作会议”上，国家发改委主任马凯表示，中国将围绕三个着力点，不断将改革引向深入。与此同时，各部委也在此次会议上公布了今年改革的主攻方向。

文章称，马凯所说的三个着力点包括，围绕消除不利于发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革，重点是改革行政管理体制、完善所有制结构、推进现代市场体系建设；围绕消除不利于贯彻落实科学发展观的体制机制障碍深化改革，重点放在财税、金融、价格等方面的改革；围绕消除不利于构建和谐社会的体制机制障碍深化改革，重点将推进就业、收入分配、社会保障制度和教育、卫生体制改革，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构、有利于实现基本公共服务均等化的体制。

作为直接负责改革指导与总体协调的政府机构，国家发改委对改革的部署代表着中国高层对改革的态度。因此从上述三点来看，改革的脉络已经非常清楚：改革必须充分发挥市场配置资源的基础性作用；改革必须着力转变政府职能、加强和改革宏观调控；改革必须改善民生状况，增进人民的福祉。换言之，改革的市场化方向不变，同时，改革又须以人为本，讲究协调、共享。

文章强调指出，政府转型要适应中国社会矛盾变化的客观需求。今后几年，要有效地解决社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，以实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变，尤其要“合理界定”和“严格规范”政府投资范围以及中央与地方的投资事权；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共行政型政府。目前，公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺、公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。

一、乡镇政府改革之基石：找准政府职能定位和认清现况

（一）“新生代农民工”的特点

“政府增加或减少任务，这种事变的发生与政府抱有的特定哲学无关，从长远来看，政府承担的职责是由变化的环境来支配的”。的确，正如里格斯所说的：政府的角色和行为方式是不能脱离本国的国情来确定的，即取决于一定的社会与经济文化发展状况。因而，乡镇政府的职能定位也应根据当前的新变化来转型。由于，城乡二元化模式差距趋微，农村教育水平的提高，以及受到第一代农民工的影响，新生代的农民工有着与传统农民工显而易见的区别。首先，新生代农民工在思想意识方面存在着显著的特点，有学者认为：新生代农民工求职期望值较高，在工作中有较强的主体意识和进取精神。其次，在维权意识方面，从被动接受向追求权利平等转变。新生代农民工，大多受过初、高中教育，对农村的辛苦劳作并没有太多的切身体会，他们的参照系多是城市的同龄人，权利意识明显增强，因此他们敢于主动追求劳动平等、收入平等、生存平等的权利。此外在发展取向上，从关注工资待遇向更多关注自身发展和前途转变。新生代农民工有着更强烈的自我发展的愿望，不仅仅只是从事父辈的农业劳作生产，更分化出了多种劳动角色。如：个体经营户、集体企业管理者、农村公共事务管理者等等。新生代农民工有着较为进步的科学文化知识和道德水平逐步提高的趋势。民主、法治、公平、竞争、权利的观念正日趋在他们心中生根发芽。在乡镇政府行政体制改革的过程中，如何积极回应新情况、新变化，有效应对新生代农民工出现的典型特点，是乡镇政府改革的导向。

（二）乡镇政府职能“：统治、管理”抑或“服务”

我国正处于体制转轨和社会转型时期。现阶段，传统农业社会的矛盾如：自然灾害、传染病等依然对人民生活和社会安全稳定构成威胁。然而在工业社会和信息化时代的今天，还不断涌现出和加剧了一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的矛盾加大。面对这些新问题新挑战，政府开始重视社会管理方面的改革。党的十六届三中全会把政府职能定位为“社会管理、公共服务、市场监管、经济调节”。从中可以看出，防范和治理社会问题已经上升为具有重要意义的战略选择。这要求我们的政府职能从原来的“统治”转变为“管理”。随着新公共管理运动的兴起和我国社会主义市场经济体制的确立，政府的作用将更多的地是“掌舵而非划桨”，即政府应对提供公共服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段提供服务。”未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”，这无疑对处于双转型时期的中国具有深远的借鉴意义。作为中央、省、市、县政府与基层群众沟通桥梁的乡一级政府必须顺应社会改革的潮流，及时改变陈旧观念，着眼于建立一个“学习型、服务型、创新型”新政府。要摒弃改革开放以前，“全能”政府模式，政府无所不能、无所不会、无所不用。因为这会导致政府职能的缺位、错位和失位。因此乡一级政府要实现从行政全能型政府向有限型政府转变，由人治专断向民主法治的转轨，由统治集权向服务分权的转轨，由僵化呆滞向迅捷回应的转轨，由效能低下向廉洁高效的转轨，克服“政府失灵”，达到国家与公民社会的最佳状态。

（三）乡镇政府财政情况的现实困境

行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。

行政管理体制改革和机构改革是一个系统工程，各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和运转与职能及其机构之间会产生相互的影响。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。从我国行政管理改革的历程来看，我们的机构改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，趋势是与市场经济的发育程度密切联系的，市场经济越发展，政府职能转变越是深入，机构改革就越有成效，职能设置和机构设置的科学化和匹配程度也相应提高。

行政管理体制和机构改革以转变政府职能为核心，就是抓住了治本之策。这既是改革的主题，又是改革的总体要求。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。

政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。

政府要加大力度整顿和规范市场经济秩序。现在市场秩序已经有所好转，但是在某些方面和领域依然存在着很多问题。例如，偷税、骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律等行为时有发生，假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低劣等问题比较突出，影响正常的市场秩序。这些都表明政府的市场监管力度不够，政府市场监管的职能还不到位。

要进一步加强政府社会管理职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。

【内容提要】本文对近几年来我国学术界关于行政体制改革的研究进行了总结和梳理。文章论述了行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，认为行政体制改革的目标仍在于提高效率。行政民主是调整政府与社会关系的目标取向，不能与行政体制改革本身的目标相混同；改革要兼顾机构改革与政治职能两个方面，使二者协同发展；目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适度，改革在操作层面上有很多阻力。对此，文章提出了进行综合配套改革的对策，并认为行政体制改革应与政治体制改革协同进行。

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）

一、法治化对行政改革的意义

(一)行政体制改革法治化是科学改革的必然要求

行政体制改革主要包括行政权的重新界定，行政组织结构、规模变化，行政机关的调整和公务员制度的完善等。行政体制改革作为一项庞大而系统的工程，其改革的每一个环节都至关重要，中间一个环节出现问题很可能影响其他环节的改革顺利进行，最终影响改革效率及效果。法治化要求行政体制改革纳入法治轨道:首先，改革之前要经过一系列科学的论证，确定改革方案;其次，改革推行的过程要通过法律规范确定有关原则指导，明确相关程序，规则;再次，改革过程中要进行阶段性的评估，及时发现问题，总结经验教训。法治化过程中的主要环节和要求，有助于在改革过程中做出预测，保持秩序，有效地处理改革过程中遇到的问题。通过对程序的认知，可以最大限度地降低改革过程中的主观偏向，使改革尽量客观科学。另外，程序的另一重要功能是可以将复杂庞大的工作工程分成不同的阶段，明确责任。通过法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的专断和任性。

(二)行政体制改革法治化是及时确认巩固改革成果的必然要求

我国自建国以来已经进行了多次机构改革，每一次改革都是由政府设计并且由政府推行，虽然政府的一部分改革方案须权力机关批准，但是，权力机关在改革过程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策划政府推行自我监督。这种方式有利于改革迅速推进，在短时间内取得显著效果，但是也存在着许多内在的缺陷。由于改革过程中集权严重，改革者主观随意性大，改革方案也往往缺乏细致的论证，改革成功与否全依赖政府自身的智慧和魄力。改革的集权也导致了改革成果难以巩固。法治化的过程就是将改革的权力、方案，推进模式，成果巩固都通过法律规范予以规定，形成良好的改革秩序。权力的法治化，就是首先要对改革权进行合法授予，通过权力的授予相应的责任也就更加明晰，从而一定程度上减少了改革的专断和任性。方案推进模式的法治化，就是讲改革方案，推进模式的大体步骤通过法律规范予以固定，上升到法律的高度，有助于减少改革过程中的主观偏见，提高改革过程的科学性。成果巩固的法治化，主要是将改革成果及时予以固定，这样有助于防止改革的成效出现反弹。

二、行政体制改革法治化的路径选择

腐败现象的产生既有深远的历史根源，又有深刻的政治根源与复杂的经济根源，既是现代化启动和经济发展中的产物，也是中国社会转型过程中体制不完善的一种表现。要克服消极腐败现象，除了对党员干部进行思想道德教育、纪律约束以外，关键的是要加快经济体制改革和政治体制改革。而行政体制改革与经济、政治体制改革有着密切的关系。行政体制改革是上层建筑领域的改革，是政治体制改革的重要组成部分。同时，政府肩负着管理社会经济的任务，经济体制的方方面面都涉及到政府对经济的管理，可以说行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，是政治体制改革、经济体制改革乃至反腐倡廉的突破口。我国的现行行政体制，虽几经改革，取得了重大的成绩，但权力过分集中、政企不分等种种弊端仍然存在。因此，通过改革行政体制来加强廉政建设，不仅是十分必要的，而且也是切实可行的。

一、行政体制改革与廉政建设的相互关系

1、行政体制改革将推动廉政建设的深入开展。或者说，廉政建设本身也是行政体制改革的一项重要内容和目标。改革实质上是一场体制革命，是社会主义制度的完善。要从根本上消除腐败现象必须通过体制改革、社会主义制度的完善来实现。

首先，从政治体制改革方面来看，“”结束不久，邓小平同志就提出改革政治体制以克服官僚主义的弊端。他指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任党和政府，才会支持我们社会主义建设的各项事业。

其次，行政体制改革的推进，将从根本上逐步消除腐败现象赖以滋生的土壤。譬如政企分开，政府职能转变为统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督为主，这不仅有利于落实企业自主权，强化政府对企业的宏观调控，而且也使在旧的高度集中的管理体制下严重存在的“官商”结合的弊端得到克服o

2、廉政建设是行政体制改革的客观要求与重要保证。不加强廉政建设，行政体制改革便难以顺利地继续向前推进。首先，加强廉政建设是保障和推进行政体制改革健康发展的重要措施。从改革的过程看，由于存在“时间差”，由于行政体制改革的具体步骤、具体措施不可能尽善尽美，也不可能在短时间内很快地配套，缝隙、漏洞、薄弱环节很多，就难免产生腐败现象。这些腐败现象不同程度地干扰了改革工作的正常进行，如果不坚决开展反腐败斗争，任其泛滥，不但行政制改革不能顺利进行，还会葬送我们的整个社会主义事业。

【内容提要】本文对近几年来我国学术界关于行政体制改革的研究进行了总结和梳理。文章论述了行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，认为行政体制改革的目标仍在于提高效率。行政民主是调整政府与社会关系的目标取向，不能与行政体制改革本身的目标相混同；改革要兼顾机构改革与政治职能两个方面，使二者协同发展；目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适度，改革在操作层面上有很多阻力。对此，文章提出了进行综合配套改革的对策，并认为行政体制改革应与政治体制改革协同进行。

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

一、改革开放以来中国行政体制改革取得的成就

（一）政府机构改革取得显著成效

政府机构改革是行政体制改革的一项重要内容，且易于陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但改革开放以来，中国紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，根据精简统一效能的原则，已经顺利完成了五次政府机构改革。在这些改革中，1998年开始的第四次机构改革成效尤为突出：通过大幅精简政府机构及其人员编制数量，国务院部委从原有的40个减至29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业地方社会中介机构和行业自律组织的职能达到200多项，公务员数量从3.2万人减至1.6万人，同时，调整和撤销计划经济体制下建立的直接管理经济的专业部门，初步建立起与社会主义市场经济体制要求基本适应的政府组织体系。

（二）政府职能转变稳步推进

转变政府职能是行政体制改革的重点和核心任务。1988年开始的第二次机构改革，首次提出应该按照“政企分开”的原则转变政府职能；1993年开始的第三次改革，提出应该按照“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制”目标要求，将政府职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1998年开始的第四次改革，进一步明确了政府职能转变的方向，要求政府职能转变应该集中在宏观调控、社会管理和公共服务三个方面；2003年开始的第五次改革和当前正在进行的第六次国务院“大部制”改革，按照完善社会主义市场经济体制的要求，明确提出政府职能转变应该集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。

随着行政体制改革的不断深入，政府职能转变与经济社会发展的要求逐步趋于一致。主要体现在:一是政府职能的重心发生改变，从过去注重政治和奉行“以阶级斗争为纲”转向经济建设和发展上来。二是积极推进经济建设型政府向服务型政府的转变，也就是政府在继续完善经济调节职能和加强市场监管的同时，加强社会管理和公共服务职能，更加注重全面履行政府职能。三是政府履行职能的方式从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，手段从单一的行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段。四是为适应社会主义市场经济发展和提高政府工作效能的需要，对政府结构进行了相应调整，进一步理顺了职责关系，行政部门职责交叉重叠、权责不清、协调不力、多头管理等问题得到明显改善。在此方面，卢志钊、崔晓惠等人进行了比较深刻的论述。

一、思想阻力:深化行政体制改革第一重阻力

由于深受几千年封建思想以及新中国成立后高度集权体制的影响，再加上市场经济发育不充分，公民社会不成熟，民主法制建设滞后，这就使得当代中国文化中仍残存着传统保守文化思想，而这些传统保守文化思想往往与深化行政体制改革精神发生冲突，如传统保守人治思想赋予公共行政浓厚的主观色彩，强调根据人尤其领导人的经验、关系、情感、兴趣爱好来开展公共行政，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的依法行政精神发生冲突;传统保守集权思想主张将行政权力由社会、市场集中于政府，由下级集中于上级，由地方集中于中央，反对政府、社会、市场间均享权力，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的还权于社会、还权于市场、还权于公民、还权于下级的精神发生冲突;传统保守的“全能政府”思想认为政府是万能的，能承担一切公共服务职能，因而反对政府、企业组织、社会组织、公民共担公共服务职能，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的公共服务市场社会化精神发生冲突;传统保守的精英管理思想认为，公共行政管理需要非凡的才干和素质，而这只有那些受过良好教育、智力发达、道德高尚、能力突出的精英才具备，因而公共行政管理应由这些精英来承担，普通民众应排除在公共行政管理之外，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的普通民众广泛参与精神发生冲突。而正是上述这些冲突的存在，使得传统保守文化思想制约阻碍着深化行政体制改革的顺利进行。正如王劲松说，由于中国历史上长期经受着儒家文化思想的制约和集权政治的束缚，没有经历市场经济的全面洗礼、民主法制的充分锻炼以及逻辑发达、形式完备的科技文化的良好浸润，因而社会文化基础存在着先天的不足和保守文化思想，而这些传统保守文化思想所具有的与生俱来的优势使得各项体制改革的顺利开展存在不可低估的制约阻力［1］。

二、既得利益阻力:深化行政体制改革第二重阻力

深化行政体制改革势必涉及利益在不同利益主体间进行重调与分配，而这种重调与分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主体能力、实力差异性的影响，无法保证利益被公平公正分配给所有不同利益主体，更不能保证所有利益主体只增加利益而不减少利益，也就是说，深化行政体制改革中的利益重调与分配必然会损害既得利益者利益，具体来说，主要体现在以下几个方面:一是部分政府部门利益阻力。政府部门从成立起就形成自身利益，并且这种利益伴随其终身，但有时部分政府部门利益并不总是与深化行政体制改革保持一致。也就是说，深化行政体制改革有时会冲击损害部分政府部门利益。例如深化行政体制改革既会使部分政府部门的部分职权下放给下级或转移给社会与市场，从而导致这些政府部门在政府与社会中的权威地位削弱或丧失，又会使部分政府部门在职能重调与整合中增加部分新职能，从而导致这些政府部门的责任与工作量增加，但无论是权威地位的削弱丧失还是责任工作量的增加，对这些政府部门来说本身就是一种利益的损害，所以这些政府部门出于维护自身利益考虑，在某些情况下自然就会有形无形地阻碍和反对深化行政体制改革。如李汉民在2012年的一次学术会上指出，深化行政体制改革对既是改革主体又是改革对象的政府部门来说，犹如自己砍自己的头、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦难忍在所难免，利益受损不可回避，因而只要可能，势必会遭受这些政府部门的阻挠与反对;吴敬琏先生也指出，政府部门利益和既得利益的干扰，是深化行政改革最主要障碍［2］。二是部分政府成员利益阻力。深化行政体制改革还会面临部分政府成员阻力，如同巨平所说，行政改革阻力往往来自政府公务员自身［3］。这是因为:一方面，深化行政体制改革不仅要求部分政府成员放弃他们长期以来形成的习惯性工作心理与方法，放弃他们长期以来拥有的工作知识与技能，而且还要求部分政府成员将其掌握的公共权力置于更加法制化、民主化、透明化的轨道来运行，这就给他们带来两种结果:一是他们在改革前所拥有的那些工作方法、知识、技能将丧失优势，二是他们所拥有的职权不仅将受更多、更严的监督与制约，而且还有部分要被取消或转移，这就使他们利用职权寻租腐败越来越难;另一方面，深化行政体制改革往往会导致部分政府成员经费编制削减与岗位裁撤，而经费编制削减与岗位裁撤意味着部分政府成员可能要被下岗分流到对其不利的其它单位中去或被要求提前退休，意味着他们部分工资福利待遇、社会地位要丧失。所以上述所存在的两个方面，如果仅从部分政府成员的利益来考虑都是不对的，因而有时他们不可避免地会阻挠深化行政体制改革。三是部分特权资本利益阻力。特权资本在此是指那些与政府关系密切的企业及其经营者、资本家，如石油石化企业、电信电力企业、银行金融企业、房地产开发企业及其经营管理者、投资人。这些特权资本在当前旧体制还没完全消除、新体制还没完全建立的过渡体制中获取了政府赋予的特许经营权和特殊照顾，形成了自身的特权利益，但这种特权利益往往会受到深化行政体制改革的冲击，因为深化行政体制改革从某种程度上说会限制部分特权资本使用部分特许经营权，会减少和削弱部分特权资本享受政府政策上的部分特殊照顾，如在深化行政体制改革前政府通过严格审批可以把部分民间资本、外国资本挡在只有部分国有企业才能经营的领域外，这样这些领域中的国有企业依靠政府赋予的特许经营权和政府政策上的特殊照顾就能获得高额垄断利润，但深化行政体制改革后政府部分审批权要被取消或被归还给社会市场，这样部分民间资本、外国资本就可进入原本只有国有企业才能经营的这个领域，所以这就势必会冲击到该领域中的国有企业获取高额垄断利益。因此，这些特权资本出于保护自身特权利益考虑，有时就会对深化行政体制改革持消极态度，阻挠深化行政体制改革的进行。

三、制度阻力:深化行政体制改革的第三重阻力

(一)旧制度惯性及制定者预设障碍阻力