行政体系范文10篇

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义的讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。

行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个社会是选择民主的还是独裁的行政体制，在行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况也是完全不同的。相反，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。

行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点，立足于改革和创新，重在实效。它涵盖着不同的层面，涉及到方方面面，是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点，也是改革总体推进中一个至为重要的环节。随着社会化大生产的深入展开，对日常行政的指挥、监督、控制成为强烈的必需，科学化管理的需求日益上升。实践证明管理者素质的高低，在极大程度上影响着政务效率与质量。对新时期行政管理科学化问题的探讨具有十分重要意义。

一、行政管理要达到理想的管理效果

管理是一个历史范畴，其作为实践是历经无数人的努力，步步演变，才走向科学化。从最初的经验管理发展到工业化时期的泰罗制和福特制管理，管理开始进入科学管理时期，科学管理是由组织、协调、合作、发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕等多种要素结合而成的。现代行政管理正在发生一系列的趋势性变化，行政体制的改革逐步深入。首先是从流行程序管理变为倡导目标管理。其次，是从单一管理发展为分层管理。再次，是从刚性管理发展为柔性管理。刚性管理强调硬性行政命令约束，管理思维是非此即彼，容不得权变。而柔性管理认为管理存在弹性，管理者往往根据不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，从而达到理想的管理效果。第四，从无风险管理发展为危机管理。不仅仅是管理模式在变，管理的指导思想也在变。如“鲶鱼效应”和“木桶原理”，面对被管理者的差异与管理环节问题的差异，最薄弱的那一个环节，可能会导致管理上的麻烦与致命伤。因此，一名优秀管理者应从最薄弱环节改进入手，去提升整体的管理绩效。只有经常性检查，经常性抓落实，抓责任制的贯彻才会获得满意的管理效果。现代科学还告诉管理者，如何将自己所管理的组织发展成为一个学习型的组织，已是十分迫切的问题。传统的管理认为，被管理者一次充电，受益终生，知识、才能运用只须储备一次，便可应付全部的挑战。

二、现行行政管理存在的误区

当前，一些人戏称流行的行政管理模式为“领导就是开会、管理就是收费、协调就是喝醉”，一些管理人士并将其作为管理上的金科玉律。这其实是行政管理庸俗化的表现，是一认识误区，在这种指导思想下进行管理将贻害无穷。首先，将开会布置任务，理解为科学决策的替代，这首先是管理者的悲哀。这种错误的认识容易造成“会海”连绵，管理者开了会就等于事情完成了，长此以往，落实工作成为顽症。而没有落实的政策一切都是空的，管理的效能无从体现。其次，管理的中心任务是什么，把管理权限混同于单项财权行使、赚钱的行为，这是极端简单化的表现。的确，好的管理可以产生经济效益与社会效益，但管理不是为了收费了事。这是管理导向的错误，会造成管理可有可无，机构形同虚设，人浮于事，最终断送了事业。再次，协调就是喝醉，这是将管理极端庸俗化的表现。当然，协调是需要将方方面面的利益进行平衡，对各方倾向、意见进行妥协，但绝对不是一喝了事。还有一种管理误区就是多定制度，认为有了制度就有了管理。从而导致规章多如牛毛，有否贯彻执行则无人问津。这种错误的认识容易造成“文山”现象，管理者须签阅大量的文件，哪有时间、精力去真正管理呢？其实，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是为管理准备了一些基本前提、准备了一些条件，这只是管理的开始，实际上，被管理者是否自觉执行这些规章，这需要监控、需要调研，这都是管理题中之义。制订过多的规章等于没有规章，因此，规章过滥也会影响管理的效能。

三、加快行政体制改革是促进政府管理创新的基本措施

一、从财政的视角看行政机构改革的必要性

只要有国家存在,有关政府行政机构改革的问题,无论是对财政理论研究来说,还是对财政管理实践来说都是一个永恒的话题。首先,从合理确定政府活动范围看,政府的活动范围说到底是一个财政问题。圣经上有一段故事,说是古代以色列人没有国王,他们便请求神给他们派一位国王。神说:“有了国王他就会拿走你们的一部分财富,你们要国王做什么呢?”以色列人说:“即使如此我们也要,因为我们要国王带领我们去作战,要他为我们的纠纷进行仲裁。”这个故事说明:人们在一定区域内的社会中生活就离不开具有最高权威的管理机构——政府。有了政府,政府就要同社会成员分享社会产品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社会产品也越多。因此,人们在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成为了财政研究的一个最基本的问题。古代以色列人需要政府仅仅是为了带领他们打仗和进行仲裁,拿今天的话来说就是需要政府承担国防和治安这两大基本的职能。然而随着社会经济的发展,人们发现需要政府所做的事远远不止这些。政府的职能在不断扩大,政府的机构在不断增加。怎样的政府职能设计才是合理的呢?从亚当•斯密的古典财政理论到现代的财政理论,无不把合理确定政府活动范围作为财政研究的基础。斯密根据市场经济发展初期的要求,提出了“廉价政府”的理论;主张国家干预的现代财政理论,认为应在坚持市场配置资源的基础上,针对市场缺陷来确定政府职能;我国的社会主义财政理论则根据计划经济由政府直接进行资源配置的要求,提出了政府财政应在再生产的分配(包含收入分配与资源配置两种含义,即:生产成果的分配和生产条件的分配)环节中起主导作用并直接制约着生产、交换和消费的理论。在不同的理论指导下所确定的政府活动范围和建立起来的政府职能机构是会有明显不同的。但有一点却是相同的,那就是:政府活动范围的确定和相应的行政机构的设置,必须同一定的社会经济条件和社会成员对政府的要求相一致。这便是财政学中关于合理确定政府部门和非政府部门比例关系的理论,比例协调则有利于经济的发展和社会的进步,比例不协调则会阻碍经济的发展和社会的进步。就我国而言,改革开放以来,经济的市场化已成为不可逆转的趋势,然而我国政府的行政机构设置却还保留着许多计划经济的痕迹,许多管理部门无论是对国有企业的机制转换,还是对市场经济的运行和非公有制经济的发展都造成了过多的干预。因此我国这次行政机构改革的首要目标就是根据社会主义市场经济运行的要求去重新调整和设计政府的各职能部门,以建立起一个与社会主义市场经济运行相协调的政府行政体系。

虽然,人们可以从理论上去论证政府的活动范围,政府的行政机构可以根据社会经济的客观要求去设置。然而古往今来,人们看到的却是政府行政机构不断扩张的事实。无论是中国封建时代的国家政府还是现代西方资本主义的国家政府概莫能外。就连当年的革命根据地政权也进行过“精兵简政”。事实上,政府行政机构的膨胀是具有其必然性的。用现代财政理论研究中越来越受到人们重视的公共选择理论来分析,个中原因就一目了然了。公共选择理论中的官僚理论认为:政府的行政机构是由大大小小的单位和部门领导所掌握的,他们的利益是通过单位和部门的大小来体现的。机构设置越复杂,越庞大,单位部门可获得的财政支出越多,单位部门领导的权力也越大。因此官僚的利益与国家政府的利益并不完全一致。政府高层有时出于执政的需要会提出压缩行政机构的要求,但不久,行政机构又会慢慢膨胀起来。因此,如何通过有效的制度和措施来约束行政机构的膨胀,提高政府行政效率就成了现代财政理论研究和财政管理中的长期的课题。一位美国的财政研究人员曾说,本世纪以来,美国的各种管理制度中改革最多的就是关于政府会计和预算管理方面的制度,而改革的目的之一,则正在于通过完善财政预算约束机制来控制行政机构的膨胀,提高政府的行政效率。

经济体制改革以来,我国出现了行政区划升级风,县要升级为市,县级市要升级为地级市,省直辖市要计划单列或升级为国家级的直辖市。升级的理由当然是多种多样的,但这些理由的背后,却有更为明确的利益动机,行政区划的升级必然会有相应的行政机构升级,每一位行政干部的行政级别都会随着行政区划而提高,这种待遇的提高比起靠自己的多年苦干来晋升自然要容易得多。行政区划升级和行政机构及干部的行政级别提高后,机构膨胀也就随之开始,增加办事机构和人员,增加办公楼和住房,增加车辆和提高用车标准,各种各样的利益也就得到了满足。

然而企业负担也因此而加重,财政困难也因此而加深。今天,面对着企业在资产重组的过程中,大量工人下岗的现状,我们如果再继续维持庞大的行政机构,是必然会激化社会矛盾的。因为财富创造者的减少和财富消耗者的增加对任何一个国家来说都是一种灾难。我们强调这种行政机构膨胀的必然性,并不是说我们的干部都是典型的利己主义者。我们要说明的是:行政机构膨胀有其利益驱动,无论在哪一个国家或地区都是如此。特别是随着市场经济的推进,每一个人对个人利益的追求都是客观存在的,而政府部门用各种方式来增加自己利益的动力也是很强的。因此,要控制行政机构的膨胀,就必须有十分有效的制度约束,而财政作为一个国家行政机构支出的提供者,应该成为行政机构膨胀制度上和财力上的约束者。然而,我国行政机构的扩张往往不受财政的约束,这主要同财政的权限有关,财政没有高于行政机构的权力,当然,财政也不可能具有高于同级行政机构的权力。在这种情况下,财政预算对政府或行政机构的约束力就大大减弱了,这就是我们常说的预算约束软化。反观发达国家,如果政府行政部门不顾预算的约束而强行扩张行政机构的话,这等于自己给自己出难题,因为任何人都无权也无法突破预算,总统或总理也不能例外。一旦出现预算经费紧张,唯有压缩支出减少政府开支。在法制比较完善的发达国家,政府行政部门因经费不足而减少活动甚至关门的事时有发生,这就是硬的预算约束。而我国的情况却是,半年发不出工资,也不必裁减一个人,再贫困的地区,行政机构也会膨胀,财政局长到处借钱发工资,也不能精简机构。

当然,如果任何渠道都无法为行政机构的膨胀提供资金,机构的膨胀也是难以成为事实的。但是,我国的行政机构膨胀却可以从非财政渠道筹集到资金,这就为行政机构的扩张创造了条件。作为一个行政机构,自然就有相应的行政权力,只要将这些行政权力加以适当的运用,就可以进行创收。事实上,很多地方特别是贫困地区,财政往往只能拨给行政部门所需经费的一部分,其余部分则让行政部门自己通过创收来解决。这种创收的能量实际上是相当大的,据粗略的统计,我国目前的预算外收支几乎可以与预算内收支并驾齐驱。如此庞大的资金规模,有相当一部分就进入了行政机构,对行政机构的膨胀产生了促进作用。用这种方式支撑行政机构的扩张,社会经济为此付出的代价就更大了,这种不规范的资金收支,一来形成了企业新的负担,相当于增加了企业的税收负担,加大了企业成本,对发展社会主义市场经济产生了一种阻碍作用;二来由于收支缺乏监督,为部分领导干部或人员贪污腐败提供了方便,预算外收支的膨胀,非但不能使财政的可支配收入增加,还会刺激行政机构的进一步膨胀,给财政造成新的负担。

内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义的讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。

行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个社会是选择民主的还是独裁的行政体制，在行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况也是完全不同的。相反，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。

内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

为深入贯彻《中共**市委、**市人民政府、**警备区关于进一步加强本市民防工作的若干意见》，以及第五次全国人防会议和本市民防工作会议精神，努力建设具有中国特色、**特点的现代化民防，按照国家和本市深入推进依法行政和加强法治政府建设的总体要求，现就加快推进本市民防依法行政体系建设提出如下意见：

一、充分认识加快推进民防依法行政体系建设的重大意义

1、是贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出我国全面推进依法行政的指导思想、基本原则、具体目标、主要任务和措施要求。市政府为此印发《**市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，明确本市贯彻落实的具体实施意见，又相继提出了一系列深入推进依法行政的目标要求和任务措施。这是新时期**民防全面推进依法行政、建设法治政府的行动纲领和目标要求。

2、是严格执行民防法律法规规章以及会议文件要求的需要。《人民防空法》颁布实施后，本市以贯彻该法为契机，相继制定了《**市民防条例》、《**市民防工程建设和使用管理办法》等法规、规章，明确了民防部门的各项管理职能和法定职责。中共中央、国务院、中央军委印发《关于加强人民防空工作的决定》，提出“依法建设、依法管理”是人防建设的基本原则，第五次全国人防会议明确提出要大力推进由传统的以行政命令为主的管理模式向现代的依法管理模式转变，市委3号文和本市民防工作会议进一步提出要全面推进民防依法行政。上述法律、法规、规章以及会议文件确定的工作原则和要求，是民防部门推进依法行政的主要依据和职责任务。

3、是加快推进新时期**民防事业发展的需要。在市委、市政府和**警备区的领导下，近年来民防事业迎来了跨越式发展的难得机遇。在发展理念上，明确了民防事业要以人为本、两防一体、科教兴业。在发展战略上，明确了要把握“一条主线”、推进“三个融合”、建设“六大体系”、落实“四项保障”。在改革措施上，以民防部门职能转变为核心，积极探索内部管理体制改革，实行政企分开、政事分开、管办分离。以民防法制为保障，建设管理规范、办事高效的依法行政体系是体现发展理念、实现发展战略与保障改革措施顺利推进的制度基础，也是组织指挥、地下防护等其他体系规范运作、发挥实效的重要保障。

二、推进民防依法行政体系建设的主要目标

摘要：本文介绍了以德国为代表的西方国家的财税体制和行政体制，分析了行政体制与财税体制相分离的情况，指出了在市场经济条件下提高财政效率的办法，并在此基础上批评了试图重新划分行政区划来提高财政效率的设想。

关键词：行政区划/地方财政/效率

近年来，随着由国有企业产权改革带来的市场化进程的進一步深入，对地方财政体制以及与之相对应的行政体制改革的制度需求显得日益突出。中国现有的地方财政体制以及行政体制必须进行比较大的改革，这似乎已经是理论界和政策制定部门的共识。一种改革方案是：增加省级行政单位，由省直接管理县市。同时，取消乡镇，由县直接管村，因为现在乡镇管理人员太多，财政危机严重，上级政府无法控制乡镇，所以不如取消乡镇。这样的结果就形成了与世界上大部分国家相同的财政体制：三级行政，三级财政，而且财政和行政是同一的层次。本人认为，这种方案是建立在以美国制度为西方发达国家制度模式代表的表面理解的基础上的，忽视了一些制度改革的基本理论问题。为此，本文试图对行政体制和财政体制改革的一些相关基本理论问题进行讨论，为中国地方财政改革的方案选择排除理论上的误区。省（州）地方自治的立国原则对于世界上大部分西方发达国家来说，由其建国的历史特点，基本上是联邦制国家。在这些联邦制国家，州（省）是基本的自治单位。州自治主要体现为州的重要事务由本州人民决定，而联邦所拥有的权力理论上只是州对国家权力的让渡。联邦（中央）政府无权改变州（省）一级的行政区划，包括决定省府这样的事情。从财政体制上来说，最早的权力让渡形式就是关税联盟，例如德国的普鲁士关税联盟。由于这样一个特点，对于大部分西方国家来说，州作为固定的行政单位，其管辖的范围，立国以后一经形成就固定不变。美国最初只有13个州，最后通过购买和扩张，扩大为现在的50个州，但是其已经有的州，一经形成以后并没有任何的改变。德国和法国边境地区的萨尔州，本来是属于法国所有，后来通过居民自决，加入德国，成为德国的一个州。东西德统一，也是通过由东德加入西德的方式实现的。最近，德国为勃兰登堡是否加人柏林市进行居民投票。对于我们相当一些中国人来说，自治也许只是西方国家的一种文化传统，而我的理解是，这是西方国家立国的基本理念。一个通常的误解是，先有国家，后有国民，而正确的理解是先有国民，后有国家。如果一个国家不是以自治的单位联合而成，那么国家本身就没有民众授权的法律基础。因此，从民意授权立国的基本原则来说，省（州）作为基本自治单位的管辖范围是不可以通过行政区改革，而只有通过当地居民投票的方式才能加以改变的。

一、行政管辖区规模和管理效率的关系

主张将省行政管辖区规模划小的一个重要的依据是，中国省的范围太大，管理没有效率。划小就可以提高管理效率。管理的效率以什么为依据呢，如果以这个地区的经济发展水平或者说人均GDP为依据，这种说法就很难找到支持的论据。就美国来说，各个州的人口和土地面积的范围就相差很大，并不是小的州就管理得特别好，而大的州就管理得特别槽糕。就德国的情况来说，面积最大的州是南部的巴伐利亚州，目前是德国最富裕的州。人口最多的州是北莱茵——威斯特法伦州，这个州也是德国比较富裕的州。从各国的经验来看，人口规模大的州富裕的比较多，这是因为在人口自由流动的情况下，人口多的州必定是长期以来经济发达收入水平比较高的地区。中国的情况也是一样的，我们现有的省级行政管理区从人口和面积规模来说也是大小不一的，那些小的省（区）管理得是不是比大的省区好，这是不言自明的。国外有人经常对中国人说，中国落后是因为中国太大了，管理没有效率，改革也难。这种说法也许本身并无分裂中国的用心，但是大部分中国人听起来很不舒服。因为并非把中国分成几个中国就会富了，事情就好办了，比如许多非洲国家，它们都很小，有的不如我们的一个省大，可是他们并不能富起来。因此，地方政府行政管理的效率从理论上来说，与管理的辖区大小并没有必然的相关关系。因为管理机构是由管理人员组成的，在大的省区，相关管理机构可以由更多的人组成，而小的省区，由更少的人组成。行政管理人员和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理论上应该是相同的。相反的情况是，由于管理的辖区比较大，更可能形成专门化的管理，而在管理的辖区比较小的情况下，很难形成专门化的管理，管理的水平相对就比较低，理论上来说，也可能是低效的，尤其是在使用现代信息技术作为办公支持系统的情况下，管辖范围小，会导致设备使用效率低下。一个简单的例子是，一个大省可以拥有比较大的防疫监督管理机构，门类比较齐全的专业技术人员和相应的设备，而一个小的省，就不可能做到这一点。所以，为了提高管理效率和专业化管理水平，省区单位应该是比较大，而不是相反。美国和其它西方国家的州管辖范围是比我们的省小，但是他们这种情况是历史形成的，并不是后来改变的结果。

二、行政体制和财政体制的关系