行政诉讼制度范文10篇

一、现行立法的规定及问题的提出

学理上通说认为，行政诉讼起诉不停止执行制度是行政诉讼法上特有的一项制度，是指行政主体一旦作出具体行政行为，就被推定为合法有效，具有执行力，不因行政相对人向法院提起诉讼而停止对行政行为的执行。但这项原则也并非绝对，在某些特定情形下，法院可以裁定停止执行行政行为。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对此制度进行了明确的规定。

（一）现行立法的规定

（1）被告认为需要停止执行的；（2）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（3）法律、法规规定停止执行的。”根据该条的规定，可以看出我国《行政诉讼法》确立的是起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形。因此，我国的立法模式是“起诉不停止执行为原则，停止执行为例外”。同时，该法第66条又作出了这样的规定“：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”据此，关于行政诉讼期间是否执行被诉行政行为，我国在实践中采用的是双轨制：第一，对依法享有强制执行权的行政机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间不停止执行。因为这些行政机关本身就具有强制执行权，可以自主决定是否执行，如果在进入诉讼程序后其仍然认为应该执行，则自然意味着继续执行；第二，对没有强制执行权的机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间停止执行。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第94条规定“：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”这些行政机关本身就不具有强制执行权，当其作出的具体行政行为进入诉讼程序后，若要继续执行，则需要向法院申请，而根据《若干解释》第94条的规定，人民法院不予执行被诉行政行为，即诉讼期间会导致停止执行被诉行政行为。

（二）问题的提出

上述论及的双轨制是我国现行立法确立的基本制度，应当说，这种制度设计还是比较完备的，但乍看之下似乎设计得比较严密、无懈可击，其中的矛盾却是客观存在的，集中表现为以下三个方面：1.起诉不停止执行原则与现行行政强制执行制度相冲突。如上文所述，《行政诉讼法》第44条确立了起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形，如果仅从这一条款观察，这一制度设计并无问题。但是，若将此条款与《行政诉讼法》第66条结合起来观察，就会发现其中不可忽视的制度矛盾。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”此条款是对所有不享有行政强制执行权的行政机关的授权，即这些机关可以以条款为依据向法院申请强制执行行政行为，这也与世界主要国家的通行做法相一致。但问题在于，我国很多单行法律都规定原则上只有人民法院才享有行政强制执行权，除此之外，绝大多数行政机关都不享有此项权力，都只能向法院申请强制执行，只有诸如审计、税务、公安、工商、海关等极少数行政机关才享有强制执行权。而《若干解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”这就清楚地表明，不享有行政强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，是不能被执行的，而这样的行政机关占绝大多数，因此停止执行占据了主流地位。相反，享有强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，依然可以继续执行，即不停止执行，而这样的行政机关只是占极少数，正如最高人民法院法官所认为的那样“，《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则，此原则只适用于行政机关有强制执行权并自行强制执行的情形。”[1]因此不停止执行反而成为了例外情形，再加上《行政诉讼法》第44条规定的3种停止执行的例外情形又排除了相当一部分被诉行政行为，这就使得在行政诉讼期间能够继续执行的行政行为的数量变得极为有限。如此看来，我国《行政诉讼法》第44条确立的“起诉不停止执行原则”在实际操作中变得基本没有价值，原则与例外已经颠倒，制度设计成为了一纸空文。2.起诉不停止执行原则与行政行为效力理论相矛盾。我国行政法学界通说认为，行政行为的效力通常包含三个方面，即确定力、拘束力与执行力。[2]这种效力的内涵与法院的司法行为的效力内涵有着很大的相似性，因为长期以来学界是将行政行为等同于司法行为的，司法判决具有确定力、拘束力与执行力，这是基本公认的事实，于是行政行为的效力内容也借鉴移植了这种理论。但实际上，行政机关作出的行政决定与法院的的司法判决毕竟有着很大的不同，一个很明显的例证就是，在世界主要国家里，绝大多数行政行为都要接受司法审查，只有极少数行政行为才可以免于司法审查。因此，司法判决的效力内容是否可以完全移植到行政行为上来，这是值得怀疑的。实际上，行政行为的效力应该作出这样的区分：一方面，行政机关在作出行政行为后，行政行为即具有确定力和拘束力，它要求行政机关非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，否则会承担法律责任；行政相对人也不得任意否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。另一方面，行政行为虽已成立，却并不当然地具有执行力，因为所谓行政行为的执行力，是指“行政行为生效后，行政主体与行政相对人必须自觉履行相应行政行为所确定的义务”。[3]在这里，行政行为具有执行力的前提是行政行为已经生效，而行政行为也有有效与无效之分，正如民事行为也有民事法律行为（合法有效）与其他民事行为（效力有瑕疵）一样。因此，无效的行政行为自然谈不上具有执行力，而具体行政行为进入诉讼程序后，说明其受到了行政相对人的质疑，并且要等待法院的合法性审查判断，其效力已经处于不确定状态，在这样的状态下，如果不停止执行被诉行政行为，就等于承认了该行政行为当然地具有执行力，这与行政行为执行力的内涵是相矛盾的。3.起诉不停止执行原则会牺牲对相对人合法权益的保护。我国现行“起诉不停止执行”的立法设计是为了追求行政管理的连续性与效率要求，正如一种很具有影响力的观点所说“：现代国家的行政管理，要求效率性与连续性，如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性与连续性，使法律秩序处于不稳定状态。如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷入瘫痪，危害社会和公众的利益。”[4]在行政机关想要实现的法律效果或者公共利益与行政相对人的个人利益发生冲突之时，立法选择了继续执行被诉行政行为，从而保障公共利益的实现，这就牺牲了行政相对人的利益诉求，但这与《行政诉讼法》的立法宗旨就相去甚远了，因为该法第1条明确规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。虽然《行政诉讼法》第44条规定在三种情形下法院可以停止执行被诉行政行为，但这些情形所适用的条件并不明晰，缺乏明确客观的衡量标准，现实中缺乏可操作性，实际并不利于相对人权利的有效保护。而且，那种担心停止执行就会破坏行政管理效率性与连续性的论点实际也并不能必然成立，因为这种阻碍只是暂时性的，不是永久性的，从全国范围来看，起诉对行政管理的影响是很小的。[5]因此，从有效保护行政相对人合法权益和行政管理是否会受影响的角度来看，起诉不停止执行原则都是存在问题的。

伴随着二十多年的诉讼实践，行政诉讼法学理论也有了很大的发展进步。对于行政诉讼原告和被告资格问题，人们的认识也在提高和加深。在此基础上，我们对《行政诉讼法》所规定的行政诉讼原告与被告资格制度，提出了修改意见，形成了进一步加以完善的制度设计方案。

一、原告制度的完善

（一）关于形式资格与实质资格问题

关于行政诉讼原告资格，历来就有形式资格与实质资格之分。就形式资格而言，是根据“认为标准”确定，即公民、法人、其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，就可以向法院起诉。除了这个起诉人的“认为”外，还有法院的“认为”，如果法院经过审查认为原告符合条件，就受理起诉人的起诉；同样，如果法院经过审查认为起诉人不具备起诉资格，就不予受理其起诉。因此，这个“认为标准”说到底是形式标准，是第一层面的概念。关于这个标准在《行政诉讼法》第41条和第24条中都有规定。按照第41条的规定，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这是“认为标准”的最直接规定形式。第24条规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。这里，“依照本法提起诉讼”这个条件，实际上只有“依照本法”的形式条件规定提起诉讼和确定原告资格。因为，《行政诉讼法》没有任何一个条文规定原告的实质资格。我们认为，这一直是《行政诉讼法》没有直接规定的一项重要内容，是一个法律规定上的缺陷。修改《行政诉讼法》有关原告资格部分的内容，应当弥补这个缺陷，即规定原告资格的实质标准，使得“依照本法规定提起诉讼”不仅有形式资格也有实质资格的内容作“依托”。否则，所谓“依照本法规定提起诉讼”就成了形式逻辑上的循环，没有什么实质意义。

（二）关于原告实质资格问题

那么行政诉讼原告的实质资格是什么呢？就是利害关系。其实，利害关系一直就是行政诉讼这类“主观权利”诉讼的原告资格标准，在理论上人们并无分歧，行政诉讼实践也是这样做的。但在法律上却一直没有规定出来。修改《行政诉讼法》原告资格制度，就是要把利害关系作为原告资格的实质标准直接、明确地规定出来。在具体的制度设计上，我们考虑了两点：第一点，直接、明确规定行政诉讼原告的实质资格是法律上利害关系。所有公民、法人、其他组织，只要与被诉行政行为有法律上利害关系的，都具备行政诉讼原告的实质资格，有权提起行政诉讼。同样，法院是否受理该项起诉，也只能根据这个实质标准进行审查。这样，就给起诉人、被诉人、第三人以及法院都树立了一个明确的法律标准，各方都只能根据这个标准来确定起诉人是否具备原告资格。第二点，以举例方式明确规定几种容易产生歧义情形的原告资格，引导人们正确适用法律。主要有：被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；与撤销或者变更行政行为有法律上利害关系的；与其他行政行为有法律上利害关系的。用这种举例方式规定，可以对司法实践进行具体举例指引，又不至于作范围上的限制。

一、跨行政区域管辖制度的发展历程

行政诉讼管辖作为一项基本的行政诉讼制度，对行政案件的公正审理具有重要的实体价值。从最初的异地交叉管辖，到相对集中管辖，直到现在的跨行政区域管辖，在我国司法体制改革的背景下，行政诉讼的管辖制度经历了一系列的发展历程，最终以法律的形式得以确定下来。（一）异地交叉管辖的形成。为了加强行政案件审理的公信力，给基层法院创造出依法公正审判的司法环境，2002年，浙江省台州市中级人民法院开始进行制度改革，推行行政案件异地管辖，即把当地政府作为被告的行政案件，转交异地的基层法院进行审理。推行异地管辖，实行异地审判，使部分地区行政诉讼立案难、审判难、执行难的问题得到了有效地解决。这种做法被称为“台州经验”，成为异地交叉管辖制度的起源。通过总结试点工作的经验，2008年最高人民法院作出司法解释，在《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中，把异地管辖这种创新性规定全面在国内进行推广。即依据指定管辖的规定，由中级人民法院根据案件具体情形，把基层一审行政案件交由异地法院进行审理。（二）相对集中管辖的发展。行政案件相对集中管辖是最高人民法院在我国司法体制改革的大背景下，继异地交叉管辖之后的新一轮尝试。行政案件集中管辖把行政区域管理与司法审判分开，脱离地方的干预，能够使人民法院更加独立公正的审理行政案件。2013年初，最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在一些中级人民法院辖区内开展试点工作。这一新举措很快引起了全社会的广泛关注。行政案件的集中管辖，是把本来由部分基层法院管辖的案件通过指定的方法统一交由其他法院进行审判的制度。集中管辖作为进一步深化司法体制改革的重要措施，将行政区划与行政案件的审判分离开来，从而使行政争议得以有效解决，更好地化解社会矛盾。（三）跨行政区域管辖制度的确立。异地交叉管辖和集中管辖的做法在司法实践中处理行政案件审理难等问题取得了一定成效，但现实中暴露出的问题也日益突出。因此，在总结原来管辖做法的基础上，我国新修改的《行政诉讼法》确立了跨行政区域管辖制度，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的要求，做出的适应我国现实需要的制度尝试。这一规定与司法实践中的行政诉讼集中管辖相统一，是对集中管辖的进一步改造。同时，也改革了我国行政诉讼管辖制度，对去除司法权行政化产生积极影响，也体现了司法独立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政诉讼法》第十八条第二款的法条分析

《行政诉讼法》第十八条增加第二款：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”即以法律条文的方式明确了我国行政诉讼可跨行政区域管辖制度。（一）授权高院确定管辖规则。关于跨行政区域管辖制度，法条规定是由高院确立，最高人民法院批准。《行政诉讼法》第十八条第二款作为授权性条款，关于“审判工作的实际情况”并未做出明确规定，对审判工作中的具体要求也未给出明确标准，通过法条可以看出，作为一项授权条款，在法律没有明确做出具体规定的情况下，各地方高院可以根据各自省、自治区、直辖市的具体情况来确定相应的管辖规则，以适应现实需要。授权高院来确定相应的管辖规则，一方面，赋予了高院更多的自主权，使其能够结合自身实际情况来具体规范跨行政区域管辖制度，从而更加适应本地的现实需要，完善中央与地方管辖的关系。另一方面，适应了我国司法体制改革的背景，更好地平衡行政案件管辖与行政区划的关系，同时，“跨区域管辖”条款的设置同样为最高人民法院积极探索行政审判体制改革预留了足够的空间。（二）跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖。高院在法条中规定，“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多数主体，存在扩张解释的空间，即这些“若干人民法院”既可能是异地的基层人民法院或中级人民法院，也可能是目前正处于闲置状态的铁路中级法院或基层法院。之前的规定只能是审第一审案件，如今删除“第一审”的局限，将第二审案件也纳入跨行政区域管辖的范围中。虽然不同级别的法院都能处理跨行政区域管辖的问题，但跨行政区域管辖制度的范围仍然是局限于一个省级的框架内部，而且一个省级内部的不同级别的人民法院也不能跨级别管辖。即基层人民法院与中院不能交叉式的跨行政区域管辖行政案件。可以看出，法律条文只规定了跨行政区域管辖的地域管辖，而不涉及级别管辖，也就是说，跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖的相关规定。

三、跨行政区域管辖的模式分析

集中管辖最初的模式是地域集中，即在一个中级法院范围内，选定若干个基层法院作为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。随着试点工作的扩展，又探索出了案件类型集中模式，即依据案件的类型来明确管辖法院，把同类行政案件集中到相应法院审理。通过两种集中管辖模式的运行情况来看每一种模式都有一定的成效。（一）地域集中管辖模式。地域集中管辖模式作为一种基本的管辖模式，是司法实践中运用最多、地域最广的模式。《集中管辖试点通知》确定2-3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件，就是运用的地域集中管辖模式。现在我国大部分地区试点工作选择的也都是这种模式。例如，2015年福建高院开展行政案件管辖机制改革，对部分行政案件实行跨行政区域管辖。确定2至4个基层人民法院，集中管辖指定范围内原属其他基层人民法院管辖的一审行政案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的案件，而由其他集中管辖法院管辖。还有贵州、山西、广东、四川乐山等地在进行跨行政区域管辖试点工作中也都是采取的地域集中管辖模式。地域集中管辖模式，实行案件异地审理，降低了地方干预，保障了法院独立审判。同时，实行集中管辖之后，可以将全市的行政审判人员整合到集中管辖法院，从而有效整合了审判资源，节约了司法成本。（二）案件类型集中管辖模式。案件类型集中管辖模式，是区别于地域集中管辖模式的一种新型的跨行政区域管辖，是《集中管辖试点通知》和新《行政诉讼法》施行后对管辖的一种摸索与创新。例如，山东省泰安市中级人民法院根据自身工作实际，按照案件类型确定管辖法院，将同类行政案件集中到相应法院审理。根据各基层法院行政庭的人员特点及审判优势，确定不同类型的行政案件分别在不同的基层法院进行审理。在新法施行后，天津市也作出了相应规定，明确三类一审行政案件实行跨行政区域管辖。对以市级行政机关为被告、天津海关及各隶属海关为被告和环境保护方面的行政案件，明确了具体的管辖法院。实行行政案件类型集中管辖制度后，同一类型、同一性质的案件相对集中，案件的适用法律标准得到了统一，减少了导致裁判差异的因素。同时，行政审判质量的提高也增强了司法裁判的公信力。

为准确认定案件事实，公正、及时地审理行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。

一、举证责任分配和举证期限

第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

第二条原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。

第三条根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼人不得自行向原告和证人收集证据。

为妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》制定本规定。

第一条人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。

第二条被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：

（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；

（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；

（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；

为妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》制定本规定。

第一条人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。

第二条被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：

(一)申请撤诉是当事人真实意思表示；

(二)被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；

(三)被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；

摘要：现行的行政诉讼收费收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版，行、民不分。在谈到设立行政诉讼收费制度的理由时，多都借鉴设立民事诉讼收费制度的理由。这些理由在理论上难以自圆其说，在实践中也未能改变大量行政诉讼成本由国家承担的事实。因而行政诉讼收费制度必须改革：1、建立行政诉讼成本国家承担制度；2、建立国家诉讼成本追偿制度；3、建立滥用诉权惩罚制度；4、涉外行政诉讼收费实行对等原则。

关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则

一、引言

1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。

行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。

在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的主权和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。

我国《行政诉讼法》自颁布实施以来，虽然在保障公民权利、促进行政管理法治化、推进市场经济体制的确立、推动宪政和法治建设等方面作出了重要贡献。但随着我国社会转型和利益冲突呈多元化趋势，该制度自身的局限也日渐突出，在实践当中也暴露出了很多的问题，而“最棘手问题是行政诉讼运作机制不畅”①，从而导致行政裁判的公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。在行政诉讼处于困境之中已成为不容回避的现实情况下，近年来一些法院在行政审判实践中创新思维，积极探索行政诉讼的协调制度，尝试引用协调制度这一新的结案方式，来化解越来越复杂的行政纷争，不仅使得一大批行政诉讼案件“案结事了”，而且形成了行政权力与公民权利的衡平互动，有效地化解了行政争议，推动了和谐社会的构建和发展。与此同时，理论界对于构建行政诉讼协调制度的呼声也因此愈来愈高，一些专家学者建议在行政诉讼法修改中引入行政诉讼协调制度，使原告、被告与法院三方都能受益。为此，本文结合司法实践，从我国行政诉讼协调制度的现状入手，在对协调制度的界线要求进行分析的基础上，就行政诉讼协调制度的类型、适用范围和结案方式提出一些思考，旨在抛砖引玉。

一、行政诉讼协调制度现状考量所谓行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的基础上，就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%，③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了《行政诉讼协调制度实施办法》，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回起诉，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了”，又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%；④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%，⑤2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%，⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%⑦。我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解则作为一项原则，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”，为法律所禁止，属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景，又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下，依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益，还能监督和促进行政机关的依法行政，这里的合法性说明，协调的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过协调达到纠正违法或不合理行政行为，实现当事人合法权益的最大保护。因此，在行政诉讼中，协调的适用必须体现当事人自愿的意志，法院切勿采取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，人民法院才可适用协调；对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，而且，如果不对行政诉讼协调的范围作出限制，可能会导致滥用协调权，影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此，行政诉讼应建立有限的协调制度，法律中明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外，同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性，因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率。也就是说，法官在审理行政案件的时候，对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时，必须充分考虑妥当的解释的场合，必须充分把握协调和衡平的度，因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的，这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑，也可以说是一种广义的利益协调。例如，是否有利于法的安定性，或者仅此而言虽说可以，还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论，但纵览全体，考虑到与其他案例的横向或纵向的关系，则认为并不妥当。法官在进行协调时，应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性，即纵的、横的关系，应考虑作为一般原则是否适当。这种协调，它不是自己任意的解释，要具有合理性和说服力。因此，约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束，没有权利或权力的互谅互让的约束，没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约，就不能达成合意。无权利或权力约束，则无合意。也就是说，一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权的约束就达不成合意，也不存在协调。5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性，这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等，才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会，才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等，主要体现在两个方面：一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性，但是行政诉讼过程中，诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性，是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等，但其合法权益应平等地受到法律的保护，“法律面前人人平等”，“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿三、行政诉讼设立协调制度的类型基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求，行政诉讼存在协调主要包括以下四类：1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步，既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使，但作为职责，却必须行使，否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时，必须依法承担相应的义务和责任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低，如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判决一经作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，既不违背行政的合法性原则，又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调，行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见，保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的，这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律，即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款，在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。四、行政诉讼设立协调制度的适用范围在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形：一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适用协调的情形主要有以下几类：1、行政赔偿诉讼案件行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定，但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权，造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件；象侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人双方对具体补偿数额相互平等协商，达成合意和解，从而达到解决纠纷的目的。2、行政诉讼案件（1）因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为，通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳定。（2）因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的；象“行政主体对相对方相互间发生争执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进一步依法行政。

（3）因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”⒄。这一重要修改，为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：①认为行政机关不履行行政合同义务的；②对行政机关实施的合同违约制裁不服的；③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。⒅

五、行政诉讼协调的程序和结案方式在构建和谐社会和当前“官民”矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案方式方面，应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。1、协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。2、协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”⒆。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。3、协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。综上所述，为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度，我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改，比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，不进行调解，但可适用协调”。在第51条后增加一款，即：“经协调，原、被告双方达成合意和解协议的，由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之，我们要真正走出困境，必须构建符合我国国情的行政诉讼协调制度，从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。注：①应松年、杨伟东：《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。②王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。③何薇：《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》，载《审判研究》，2006年第6期，第40页。④何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页。⑤参见《2003年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。⑥参见《2004年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第15页。⑦参见肖扬：《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院公报》2006年第4期，第10页。⑧江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200页。⑨王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。

一、关于军事行政诉讼概念的厘定

由于对军事行政诉讼要解决哪些主体之间的行政争议及何种性质的行政争议有不同理解，所以学术界对军事行政诉讼的概念尚未形成一致看法。要客观地对军事行政诉讼的概念进行厘定，必须对相应的法律关系予以分析，能够进入军事行政诉讼研究视野范围的法律关系大致包括四种：第一种是公民、法人和其他组织与行政机关之间的行政管理关系，即使存在国防军事的因素，也不应划入军事行政诉讼的范围；第二种是公民、法人和其他组织与军事机关之间的军事行政管理关系，很多学者坚持因此种关系而发生的行政争议应纳入军事行政诉讼的范围，这与军事法院目前执行的“属人管辖”原则不一致。正如前述所言，笔者认为此类纠纷数量有限且在处理时，军事机关一般移交国家行政机关最终处理，承担行政法律责任的已不是军事机关。第三种是军人及军事单位与行政机关之间的行政争议是普通的行政争议，普通人民法院就可以解决。能够纳入军事行政诉讼的就只剩下第四种，即军人、军事单位与军事机关之间发生的军内行政争议。从军事行政诉讼主体得出，军事行政诉讼就是军人或军事单位对军事机关的具体行政行为不服而向军事法院提起诉讼，要求对其合法性进行审查，并由军事法院作出裁判的法律制度，它是国家行政诉讼制度在军队的延伸。

二、关于军事行政诉讼受案范围的具体构想

凡事皆杂于利害，司法实践表明，权利也可能滥用。如果行政相对人滥用行政诉讼权利，无疑会干扰军队行政机关的正常工作，影响军队行政权威，同时令军事司法机关增加工作负担。因此明确军事行政诉讼案件的受案范围，是有其重大价值的。

根据已厘定的军事行政诉讼的概念，能纳入军事行政诉讼的是军人、军事单位与军事机关之间发生的军内行政争议。因为涉及军人、军事单位与军事机关纠纷的种类及数量繁多，而军事法院的承受能力有限，不可能将所有涉及军人、军事单位与军事机关的纠纷都纳入军事行政诉讼的范围，况且部分军事行政主体还具有自我监督的机制，所以没有必要将所有军事行政纠纷都通过军事行政诉讼途径加以解决。科学合理地界定军事行政案件的受案范围，有利于军事法院对于军事行政主体实施有效的司法监督，促进军事行政主体依法行政。

经过多年的完善，国家行政诉讼制度建设已经积累了丰富的实践经验，国家行政诉讼的受案范围正呈现出逐步扩大之势。自1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，其第2章专门规定了行政诉讼的受案范围。其后，分别于1991年7月11日和2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等两项司法解释，进一步扩充和优化了行政诉讼的受案范围。军事行政诉讼案件的受理范围，应以国家行政诉讼的受案范围为主要依据，两者在总体上应当保持协调一致。同时，由于军事行政诉讼案件具有自身的特殊性，在军事行政诉讼制度建立之初，为了军事行政诉讼活动能够平稳有序地进行，确保部队的安全稳定，其受案范围宜小不宜大。当军事行政诉讼制度逐步完善之后，其受案范围可以再行扩大。因此，在目前情况下，军事法院受理公民、法人和其他组织提起的军事行政诉讼的案件范围，主要应包括以下方面：

诉讼调解，是指在诉讼过程中双方（或多方）当事人在法院的主持和协调下，自愿平等协商，从而解决纠纷的活动。行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼的活动。在我国现行的诉讼制度中，调解最常用于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，而在公法诉讼中却被限制使用。按照我国法律规定，行政诉讼除了赔偿诉讼之外，原则上不适用调解，而赔偿诉讼也只是“可以”适用调解。这种“行政案件不适用调解”的原则也已成为了我国行政诉讼的一项制度。

但是，在现实的行政审判中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，并且早已形成了一种法官和当事人心照不宣的，被社会所默许的行政诉讼“准调解”机制。

一、我国行政诉讼调解制度的现状。

我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直高居不下。据统计，1995年至2002年，全国行政诉讼中的撤诉率均高于30%.[①]在这些撤诉案件中，大量是由法院出面“动员”或“劝说”，在被告行政机关与原告“协商互让”基础上，或由被告改变原具体行政行为，原告申请撤诉获人民法院准许结案。为了规避行政诉讼法不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调”。这就造成了这样一种局面，一面是立法在义正严词地禁止调解，一面却是司法实践中法官的“明知故犯”。

二、造成我国行政诉讼调解制度现状的原因。

实践中存在调解的具体原因可分析如下：第一、司法权弱于行政权，司法地方化、行政化现象严重。法官不敢下判，行政机关不愿败诉，原告不敢与行政机关对簿公堂。第二、调解一直是人民法院处理民商事纠纷案件的有效途径，它是我国司法实践中形成的优良传统。由于我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，各级法院在探索行政审判改革方式时，可能较多地试行了这一方式。第三、我国行政赔偿诉讼肯定了可以适用调解，实践中可能推动了调解在适用中的拓展和各方对采纳调解更多的接受。