行政权利范文10篇

本文作者：李柏莹工作单位：辽宁大学

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理职能与公民、法人或其他组织经过协商一致，设立、变更、终止双方行政上权利义务的协议。①行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的而经过协商一致达成的协议。正因为行政合同是由行政机关与公民或组织间订立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有双重特性:一方面，它具有行政性，是一种行政行为，是行政权力干预经济社会的新形式;②另一方面，它又是一种合同，具有合同之契约精神。(二)行政合同中行政机关行使行政权利的体现1．行政机关的合同选择权行政机关的合同选择权是指行政机关选择合同相对方的权利。一般情况下，对于合同向对方的选择，行政机关并不存在相应的特权，但是在某些特殊情况下基于公共利益的需要行政机关可以自主选择其认为最为合适的当事人。这种选择的权利是行政机关所独有的，因此并不同于民事合同中双方当事人都有的自主的选择权，是行政机关所特有的权利。2．行政机关对履行行政合同享有监督权与指导权行政合同的履行必须符合公共利益，行政机关是公共利益的判断者，哪些履行方式最有利于公共利益的实现由行政机关决定。在合同履行的过程中，行政机关可以指导、监督、检查合同相对人切实的履行其合同中所应承担的义务，保证合同得到全面、实际的履行。在我国的立法中行者机关的监督指导权也得到了确认。3．行政机关有单方变更和解除合同的权利行政主体签订行政合同的目的是执行公务，实现公共利益。行政机关有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。而不必取得相对方的同意。当然，行政机关必须根据情况的变化程度决定变更或解除合同。这种单方的变更和解除权可以理解为在情事变更的情况下单方解除合同权4．行政机关的单方制裁权在合同行使过程中，相对人若违反合同，行政机关可以对不履行或不适当履行的相对人单方予以制裁。行政机关行使这一权力的目的，不仅是处罚违反合同的当事人，更主要的是为了保证公务的实施行政主体享有制裁权。这种权利不需要通过法院判决来予以行使，而是可以由行政机关直接行使。它的理论基础在于法律从行政管理角度为保障契约义务必须履行而施加相对人的法律责任。③当相对人违反合同损害公共利益时，行政主体享有直接制裁的权力。行政机关的行政制裁权的方式可以通过强制执行、罚金和解除合同三种形式来实施。因此这种单方的制裁权便是行政合同中行政权利行使的特殊之处。

(一)首先应科学的界定何为公共利益可确定的是公共利益的判断标准，必须符合量最广且质最高的标准。整体上国家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集体利益，而集体利益又高于个人利益，但这也不是绝对的，必须根据实际情况进行衡量。(二)确定双方权利义务现代社会契约原则上采取主观等值原则，就是当事人主观上愿以此给付换取对待给付，即为公平合理。至于客观上是否等值则在所不问。［3］行政合同作为实现行政管理目的手段，决定了合同双方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求双方的权利义务平衡，因此明确双方的权利义务是很有必要的。(三)公开制度行政机关应将行政合同的签订和履行的过程都公之于众，使合同的签订和履行都处于公开透明的阶段。即使合同需要变更也应告之利害关系人，使得行政权利行使过程透明，保护相对人的利益。而且这种公开不仅仅是对相对人的公开，只要是不涉及保密的合同，都可以对社会公开，这样也可以使社会对公务活动予以监督，防止行政权利的不当行使和消极行使。(四)通知并且说明理由行政机关在签订合同以及变更解除合同时应当通知相对人，并将理由予以说明。这就需要行政机关在行使权利时，要有充分的事实和理由作为依据，这就使得行政权利的行使更为谨慎。这也在另一个角度限制了行政权利的滥用。当然，在告知相对人后应当给予相对人申辩的机会，听取其解释。在这样有理有据，又充分听取相对人意见的情况下，行政机关的行政权利的行使就更有可能向着正当、透明的方向发展。

行政机关行使行政权利并且将其与行政权力相区分是十分必要的，这也是在某些公益与私益趋同、双方地位渐趋平等的领域中需要行政机关运用行政权利来解决问题的原因。但是因为行政机关天生地位的不平等性，对其行政权利的限制也成为必然。我们既要加强对行政权利制度的建构，又要保证对行政机关特权的监管。只有这样才能在实现行政机关行政行为目的的同时，维护好公共和相对人双方的利益。

内容提要：行政权与行政相对方权利具有不同的性质、特征，存在原则区别。对两者的关系必要正确认识和摆放。现代行政法须对行政权与行政相对方权利进行公平、合理的配置。双方尽管客观存在经常、永久性的矛盾乃至冲突，但可以控制于合法、合理、节制、适当的范围和限度内，且有望实现既相互监督制约又相互激励促进。

关键词：行政权，行政相对方权利，公平合理配置，互相制约与促进

行政权和行政相对方权利，均属行政法学理论体系中的核心概念。两者各自的性质、特征，尤其是相互关系问题，是深入行政法理论基础研究的切入点。本文试做探析。

一

就产生与发展而言，行政权早于行政相对方权利，这是由其在社会历史舞台上，甚至比行政法捷足先登决定的。在不存在现代意义行政法时代的行政权，曾经是能支配整个社会的权力（注：《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1972年版，第693页。）。其凌驾于社会之上，占绝对统治地位，不受任何约束，对所有的社会生活领域进行无限度、无止境干预，且不依程序而无序行使，又与义务、责任全不相及（注：崔卓兰：《行政程序法要论》，吉林人民出版社1995年版，第2页。）。不难得出结论，集合上述特征的行政权，对于其承受对象而言，不啻是驱使、奴役、压迫的同义词。正因如此，一些资本主义国家自建国伊始，便对行政权持戒备、防范态度，千方百计地对其加以限制约束。包括仅在其国家中留下“一个甚至连其自身组织也尽可能合理经济”的“最低限度的行政权”（注：《马克思恩格斯全集》，第8卷，人民出版社1973年版，第389页。）。彼时仍被广泛使用的行政权一语，已不再意味着是至高无上的专制统治权，而仅限于“管理国家行政事务的权力”。（注：《法学词典》，上海辞书出版社1985年版，第333页。）。

行政相对方权利之概念，与现代意义的行政法密切相联。可以说，将其与行政权相提并列是现代意义行政法的功绩。而其不停留于法律纸面，逐步被享有与使用，则依赖于社会的行政法治化。因为在传统社会或行政非法治化的状态下，社会中仅存在行政权力关系而没有行政法律关系，更无从谈起行政法律关系的主体之一-行政相对方的权利问题。

编者按：近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。本文主要对调整行政权与村民自治权的冲突进么分析探讨。

［摘要］村民自治制度作为国家促进农村社会经济发展，实现国家现代化的重要举措，在经历的20多年中的确对农村社会的发展发挥了重要的作用，但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。文章试图从村民自治的历史发展的背景，从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化进程中国家政权在农村基层的作用来分析冲突的表现以及冲突的原因从而找出解决的办法。

［关键词］行政权;村民自治;村民自治权;司法救济

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。公务员之家

最近几个月到基层调查，发现不少农村中除了原有的征地、拆迁、计划生育、宅基地、选举、干部贪污等热点问题以外，又增加了一个新的话题：“村财乡管”。顾名思义，就是“村子里的财务”让“乡政府来管着”

“村财乡管”的具体形式

记者所调查的几个县几十个乡，对“村财乡管”采取的具体方式是，有的对所有的村全部采用这种方式；有的抽出一两个乡做试点；还有的因村而宜，如某个村集体企业实力雄厚，村集体资金较多，或有被大量征地、搞建设项目，村集体积累数额较大，易发生违规事情；或者虽然说村集体资金数额不是特别大，但村班子涣散，村民反映比较强烈等，这几种情况中有任何一种出现，都对该村实行“村财乡管”。

“村财乡管”的具体操作方式，各地也不尽相同。最基本的做法是，村里的钱和会计的账都保存在乡里，村里要花钱，需要由村委会写出申请，村民理财小组同意，然后报乡里批准。报账时也是这个程序。也有的乡管的更具体，连村委会的公章也要统一集中到乡政府保管，如村里需要用公章，有村干部写证明到乡里去盖章。为了确保资金的安全，乡村两级互相制约，取款时用的财务章和法人印鉴乡、村各保管一个。不过，这种情况比较少，多数还是都保存在乡里。

虽然各地对“村财乡管”的操作方式管理的很具体，但从县到乡的政府部门很少有制定一套适合本地特点的规范性文件，包括“村财乡管”的运行方式、各自的职责、以及发生问题后如何追究责任等。

基层政府：“这是逼出来的办法。”

自从我区大力推行行政权力公开透明运行工作以来，在区行政权力领导小组的指导和全乡上下的共同努力下，我乡推行行政权利力公开透明工作进展比较顺利，取得了一定的成效和阶段性成果，现将工作汇报如下：

一、建立强有力的领导组织

为贯彻区政府办“吉青府办字[2011]104号文件”的精神，切实加强对开展推进行政权力公开透明运行工作的领导，我乡迅速召开全乡会议，会上成立了以党组书记、乡长任组长，党组成员组织委员刘开富任副组长，党政办肖猛、武丽萍为成员的“行政权力公开透明运行工作领导小组”。领导小组下设办公室，全乡各站所高度重视这项工作，各站所长作为这项工作的第一责任人，保证具体责任落实到人。同时，会上还制定了《乡关于规范行政权力公开透明运行工作的实施方案》。

二、公开职权目录和权力运行流程图

在乡领导小组和办公室的指导和审核下，各站所编制了各自的职权目录和权力运行流程图，包括行政许可类流程图、非行政许可类流程图、行政处罚类流程图、行政强制流程图、行政征收类流程图、其它行政职权流程图。公开的形式应从有利于群众知情办事和便于监督出发，按照实际、实用、实效的要求，因地制宜、因事制宜，采取多种形式进行。在普遍推广公开栏、明白卡、简报、广播电视、报刊、新闻会等形式的基础上，大力推进窗口公开和电子政务，丰富和完善政务信息公开的载体，建立统一的公共信息资料库，实现信息资源的共享。做到公开的时间与内容相一致，凡具有相对稳定性或经常性的，长期公开，确保公民、法人和其他组织能随时获得；凡阶段性或临时性的，随时公开，确保公民、法人和其他组织能及时知悉。

通过公开职权目录和权力运行流程图，使得各站所同志明确了自己的职权责任，改善了工作作风，保证了来我乡办事的单位和群众能够对我乡的办事程序一目了然。

一、“行政权”或“市场”不是行政法的逻辑起点

关于行政法的逻辑起点，目前少有专门的论述，就笔者掌握的资料来看，有以下几种观点或与行政法逻辑起点相关的观点：

熊文钊教授在《现代行政法原理》一书中开篇第一章中，认为现代行政法法学研究的理论起点是：行政、行政权、行政关系。尽管没有使用“逻辑起点”的字眼，笔者以为他实际上就是在论述行政法的逻辑起点。[2]（p3-21）朱春萍博士认为：前苏联行政法的逻辑起点是“国家管理”，而俄罗斯现在的行政法的逻辑起点是“执行权”，从而实现了行政法逻辑起点的转换，俄罗斯行政法学界“在理论上认定执行权是俄罗斯行政法模式构建的基点，规范执行权也必定成为其行政法发展的基本方向性内容。”但是现在还很难看出俄罗斯行政法模式是“综合控权观”还是“平衡论”。[3]章剑生教授认为：重构现代行政法基本原则应以有效率的行政权和有限的行政权为逻辑起点。[4]以上三位学者虽然都不是直接地、明确地或者从中国行政法的角度讨论行政法的逻辑起点，但是他们都接近或者说代表了我国行政法学界一种潜在的倾向，那就是认为行政权是行政法的逻辑起点。

行政法就是“关于行政的法”，讲述行政法从“行政、行政权”开始，是自然而然的事，本来无可非议，但是教材体系的起点并不是逻辑起点。以“行政、行政权、行政关系”作为行政法的逻辑起点，存在很多问题。首先，逻辑起点应当是一个高度浓缩的概念，以三个概念同时作为行政法的逻辑起点不够精确。其次，“行政”不是一个法学概念，无法凝聚和贯穿法学的理念和价值。以“行政权”作为行政法的逻辑起点，似乎是天经地义的事，它既具备高度抽象性、概括性，也符合逻辑起点的形式要求，从“行政权”出发可以构建行政法的逻辑体系。但是以“行政权”为行政法的逻辑起点，仍然存在重大缺陷。首先，以“行政权”为逻辑起点，不能很好地说明行政权或行政法的性质，一个事物性质不能从它本身来理解，只能从它与对立面或周围其他事物的联系上来理解，如不知道“上”，也就无所谓“下”，不知道“本”，也无所谓“末”。虽然几乎所有的行政法学者几乎都承认行政法的核心是行政权与行政相对人的权利之间的矛盾关系，但是因为从行政权出发来构建行政法的体系，不可避免的忽视行政相对人的权利，以行政权为核心和归宿，具有不自觉的片面性或单线性，很容易滑向“管理论”。其次，以“行政权”为行政法的逻辑起点，不能说明“行政权从哪里来”，即行政权的来源。行政权并不能作为自身产生的原因，而应当另有产生它的源头，即行政权之本。以“行政权”为逻辑起点，不仅不能说明行政权的原因，甚至会本末倒置。再次，以“行政权”为行政法的逻辑起点，不能说明“为什么要行政权、行政权是干什么的”，即行政权的目标和功能。行政权为谁服务、它保障什么、维护什么、防止什么以及惩罚什么，从行政权出发都无法寻找答案。最后，以“行政权”为逻辑起点，不能说明行政权的界限和为什么要制约行政权。

关于行政法的逻辑起点，还有另外一种观点。袁曙宏教授、宋功德博士认为：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府、社会、市场”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场、社会、政府”。“基于这种逻辑起点之上的行政法制度安排，就必然要赋予个人以尽可能广泛的行为选择自由，赋予各种行业协会等自治组织以较大的自治权，而只赋予政府以必要的、通常是非常有限的经济管理与社会管理职能，并通过严格的实体法和程序法安排以及行政权监督和公民权救济机制，来确保行政机关不损害公民合法权益的方式实现社会公益的最大化。”[5]（p338-341）应当说该主张的实质内容是合理的，它正确地体现了行政法的价值，明确了行政权的界限，界定了行政法的功能，适应了市场经济的需要，指明了中国行政法变革的方向。但是该种提法本身很不确切。首先，该主张是从经济的角度来论述行政法的，因此其提法根据其自身的逻辑具有一定的自然合理性，但是从通常的角度来看，这种提法就有些欠妥。其次，“政府、社会、市场”或“市场、社会、政府”与其说是逻辑起点，不如说是一个逻辑路线，如前所述，逻辑起点应当是一个具有抽象性、概括性的高度浓缩的范畴。以笔者的理解，该观点可能是想表达这样的意思：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场”。果如此，则该观点实际上是主张行政法的逻辑起点是“市场”。再次，即便以“市场”作为行政法的逻辑起点也是不精确的。“市场”不是一个法学概念，同样不能凝结法学的理念和价值。权利、义务是法学的中心范畴[6]（p281），市场不能作为法律关系的主体，不能享有权利或承担义务。市场只是配置社会资源的一个手段，是市场主体自然人或法人发生权利义务的场所。市场经济或许对行政法的产生、发展有推动作用，但是它只是行政法的社会背景和赖以滋生的环境，由于其内涵的模糊性和外延的不确定性，很难成为一个法学的概念。因此，从“市场”出发，无法构建行政法的理论大厦。

行政法的逻辑起点只能在“行政权”、“市场”之外去寻找。

一、“行政权”或“市场”不是行政法的逻辑起点

关于行政法的逻辑起点，目前少有专门的论述，就笔者掌握的资料来看，有以下几种观点或与行政法逻辑起点相关的观点：

熊文钊教授在《现代行政法原理》一书中开篇第一章中，认为现代行政法法学研究的理论起点是：行政、行政权、行政关系。尽管没有使用“逻辑起点”的字眼，笔者以为他实际上就是在论述行政法的逻辑起点。[2]（p3-21）朱春萍博士认为：前苏联行政法的逻辑起点是“国家管理”，而俄罗斯现在的行政法的逻辑起点是“执行权”，从而实现了行政法逻辑起点的转换，俄罗斯行政法学界“在理论上认定执行权是俄罗斯行政法模式构建的基点，规范执行权也必定成为其行政法发展的基本方向性内容。”但是现在还很难看出俄罗斯行政法模式是“综合控权观”还是“平衡论”。[3]章剑生教授认为：重构现代行政法基本原则应以有效率的行政权和有限的行政权为逻辑起点。[4]以上三位学者虽然都不是直接地、明确地或者从中国行政法的角度讨论行政法的逻辑起点，但是他们都接近或者说代表了我国行政法学界一种潜在的倾向，那就是认为行政权是行政法的逻辑起点。

行政法就是“关于行政的法”，讲述行政法从“行政、行政权”开始，是自然而然的事，本来无可非议，但是教材体系的起点并不是逻辑起点。以“行政、行政权、行政关系”作为行政法的逻辑起点，存在很多问题。首先，逻辑起点应当是一个高度浓缩的概念，以三个概念同时作为行政法的逻辑起点不够精确。其次，“行政”不是一个法学概念，无法凝聚和贯穿法学的理念和价值。以“行政权”作为行政法的逻辑起点，似乎是天经地义的事，它既具备高度抽象性、概括性，也符合逻辑起点的形式要求，从“行政权”出发可以构建行政法的逻辑体系。但是以“行政权”为行政法的逻辑起点，仍然存在重大缺陷。首先，以“行政权”为逻辑起点，不能很好地说明行政权或行政法的性质，一个事物性质不能从它本身来理解，只能从它与对立面或周围其他事物的联系上来理解，如不知道“上”，也就无所谓“下”，不知道“本”，也无所谓“末”。虽然几乎所有的行政法学者几乎都承认行政法的核心是行政权与行政相对人的权利之间的矛盾关系，但是因为从行政权出发来构建行政法的体系，不可避免的忽视行政相对人的权利，以行政权为核心和归宿，具有不自觉的片面性或单线性，很容易滑向“管理论”。其次，以“行政权”为行政法的逻辑起点，不能说明“行政权从哪里来”，即行政权的来源。行政权并不能作为自身产生的原因，而应当另有产生它的源头，即行政权之本。以“行政权”为逻辑起点，不仅不能说明行政权的原因，甚至会本末倒置。再次，以“行政权”为行政法的逻辑起点，不能说明“为什么要行政权、行政权是干什么的”，即行政权的目标和功能。行政权为谁服务、它保障什么、维护什么、防止什么以及惩罚什么，从行政权出发都无法寻找答案。最后，以“行政权”为逻辑起点，不能说明行政权的界限和为什么要制约行政权。

关于行政法的逻辑起点，还有另外一种观点。袁曙宏教授、宋功德博士认为：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府、社会、市场”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场、社会、政府”。“基于这种逻辑起点之上的行政法制度安排，就必然要赋予个人以尽可能广泛的行为选择自由，赋予各种行业协会等自治组织以较大的自治权，而只赋予政府以必要的、通常是非常有限的经济管理与社会管理职能，并通过严格的实体法和程序法安排以及行政权监督和公民权救济机制，来确保行政机关不损害公民合法权益的方式实现社会公益的最大化。”[5]（p338-341）应当说该主张的实质内容是合理的，它正确地体现了行政法的价值，明确了行政权的界限，界定了行政法的功能，适应了市场经济的需要，指明了中国行政法变革的方向。但是该种提法本身很不确切。首先，该主张是从经济的角度来论述行政法的，因此其提法根据其自身的逻辑具有一定的自然合理性，但是从通常的角度来看，这种提法就有些欠妥。其次，“政府、社会、市场”或“市场、社会、政府”与其说是逻辑起点，不如说是一个逻辑路线，如前所述，逻辑起点应当是一个具有抽象性、概括性的高度浓缩的范畴。以笔者的理解，该观点可能是想表达这样的意思：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场”。果如此，则该观点实际上是主张行政法的逻辑起点是“市场”。再次，即便以“市场”作为行政法的逻辑起点也是不精确的。“市场”不是一个法学概念，同样不能凝结法学的理念和价值。权利、义务是法学的中心范畴[6]（p281），市场不能作为法律关系的主体，不能享有权利或承担义务。市场只是配置社会资源的一个手段，是市场主体自然人或法人发生权利义务的场所。市场经济或许对行政法的产生、发展有推动作用，但是它只是行政法的社会背景和赖以滋生的环境，由于其内涵的模糊性和外延的不确定性，很难成为一个法学的概念。因此，从“市场”出发，无法构建行政法的理论大厦。

行政法的逻辑起点只能在“行政权”、“市场”之外去寻找。

考察行政法的发展历史，可以发现行政法经历了由古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”趋势日益明显的过程；［（1）］比较两大法系的行政法制度，则又能见到，以强调管理、效率为特色的大陆法系行政法与以强调控权、民主为特色的英美法系行政法正愈来愈呈现出相互接近，相互融合的趋势。行政法的上述发展趋势反映了其作为特定的社会关系的调整器，必须适应社会本身的发展。笔者认为，在现代国家中，由于错综复杂的社会事务、社会多元利益的冲突、公共权力运作与公民个人权利的行使一定程度上的对峙等现实，行政法在实现其监控政府权力，保障相对人权利，提高行政效率，促进社会公正等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾、平衡、协调各种可能相互冲突的因素，才能真正发挥作用。从这一意义上看，正如有的学者已经指出的那样，现代行政法实质上应是“平衡法”［（2）］。平衡是现代行政法的基本精神。

一

断言平衡是现代行政法的基本精神，并不是主观猜测或标新立异，而是由其调整对象的特殊性决定的。关于行政法的调整对象，目前大多数人仍认为是行政关系，即行政管理过程中产生的社会关系。笔者认为上述看法是不全面的，它导致了行政法与行政诉讼脱节，从而在很大程度上使行政法成为一种管理法。行政法的调整对象，应当是关于行政权分配、行使以及对其进行监控的过程中所产生的全部社会关系，其核心是“行政权-相对人权利”之间的关系。与这一基本关系相联系，还有立法权与行政权之间的关系（主要是关于行政权分配的关系）和司法权与行政权之间的关系（主要是关于对行政权的司法监督）。

就“行政权-相对人权利”之间的关系来看，二者是既对立又统一的。表现在：一方面，行政权作为国家权力的一种，从根本上看来源于相对人的权利，因此权力的行使者应当按照设定权力的本来目的行使权力，权力运作必须维护和保障相对人权益，同时对合法的、符合社会共同利益的权力行为，相对人应当服从。这意味着二者是统一的。另一方面，权力本身意味着一种支配力量；必然导致行使权力的主体与相对人地位上的不平等；权力容易导致腐败，拥有权力者滥用权力，则会由“公仆”异化为“主人”，这就难以避免行政权力对相对人权益的侵害。即便是合法的权力作用，由于其侧重点在于社会整体利益，也可能发生与相对人个体利益的冲突。因此二者之间又具有对立的一面。上述行政法中基本关系的对立统一，要求行政法在调整这一关系时，必须统筹兼顾。应当承认，权力不受控制确实会成为对公民权利的极大威胁，导致二者间的冲突加剧，但又必须看到，权力设定的最终目的是对社会的有效管理和协调，兼顾各种不同的价值取向，与对个体权利的最终保护是一致的。因为在法理思考中备受重视的个体权利并不是绝对的。在现实中不同的权利主体之间的权利内容往往各自不同，这种相互不同的权利在实现过程中又可能发生冲突。因此在行政权与相对人权利的关系中，强调对相对人权利的重视并不意味着应该走向对行政权的作用予以彻底否定的极端。行政法应当在其间进行平衡和协调。否则个体权利将在“法律面前人人平等”的表象之下陷入一种由于缺乏社会公共权威而导致的冲突与混乱之中，最终使个体权利名存实亡。

由于在行政权与相对人权利这一行政法中的基本关系上，必须兼顾权力和权利两方面，因而在与此基本关系紧密相关的“立法权－行政权”关系以及“司法权-行政权”关系中，也应当体现平衡兼顾的要求。就立法权与行政权的关系来看，立法机关并非只赋予行政主体职权，而是兼顾行政主体与相对人权利义务的总体平衡、行政主体自身职权与职责平衡；就司法权与行政权的关系看，司法权并不是以制约行政权为最终目的，而是通过制约这一手段，来实现行政权与相对人权利的平衡和协调的目的。

二

一、行政法核心理念变迁的历史条件

行政法核心理念自产生起共经历了‘保权说”、“控权说”及“保权一控权均衡说”三个阶段，可以在法律价值观、政治体制、经济形态这三个层次寻找历史原因来说明这一变化。

(一)行政法核心理念随法律价值观的变化而变化

到目前为止，法的价值观已经历了义务本位—权利本位—社会本位这样一个发展、演化过程。行政法核心理念发展的三个阶段是与这一过程相吻合的。

1.义务本位与“保权说”:义务本位是指在权利与义务这一法的基本范畴之中，义务是目的，权利是手段。这种立法具有权利与义务不对等的特点。为了维护社会上层集团过多的权利即特权，而给社会广大的下层公众设定了过多的义务。所以这种义务的履行必须借助于外力，义务越多，这种外力就应越大。行政权作为一种最有效、最常用的国家强制力，在义务本位的法系统中，被统治者视为一种不可替代的、须臾不得离身的法宝。因此统治者希望行政权能被强化成为一种可以肆意践踏个体权利的、无责任、无限制的权力。“保权”理念由此形成。此时，个体权利受到压抑和排挤，行政权趋向无限扩大，权力的来源非出自法律，而是自我授权。

2.权利本位与“控权说.:权利本位指在权利与义务的关系中，权利是目的，义务是手段。这种法的特点是权利与义务对等。此时，秩序平等地体现着每个社会个体的权利，因此，社会个体对于义务的履行就有了主动性。权利本位法所面临的最大任务已非秩序的维护，而在于保护法律主体的平等性，促进自由状态的实现。权利本位价值观则意味着社会个体对政府管理尽服从的义务，要以个体权利为界限。行政权若还是无限制、无责任地行使将势必影响自由的实现。因此，.控权说”就成为反映权利本位价值观的行政法核心理念。

一、人权与行政权的基本内涵阐释

（一）人权的基本内涵

人权的概念，最初由17、18世纪由欧洲文艺复兴中新兴资产阶级提出来的，用来对抗君权和神权。所谓人权：就是我们每一个人作为“人”存在而本身具有的以及应当具有的权利。1776年的美国《独立宣言》的主要作者杰斐逊这样写道“：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具有破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府；其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”①著名人权学者徐显明教授认为人权是法治的真谛。只有当所有人的法定权利、自由和创造得到尊重时，和谐社会的构建才能有坚实的基础，只有社会成员的正当权利得到应有的尊重和保障，才可能有社会和谐。目前中国实施依法治国基本政策应坚持以人为本，人之本乃人权，没有人权，人将不成为人，“人权是现代法最基本的价值之一，尊重和保障人权既是人类文明的标志，也是一切进步的法的基本特征。”②行政权的主动性、广泛性、暴力性特点决定行政权在执法活动中，在举手投足之间就已经对执法相对人产生巨大的影响。正因为如此，在行政权运行过程中肯定、尊重、保护行政相对人的基本人权，进而实现“人”作为一个“类”存在即人类的普遍人权至关重要。

（二）行政权的基本内涵

行政的核心和实质是行政权。马克思说：“行政是国家的组织活动。”③即行政就是国家行政机关的依照法律对社会执行、管理的职能。行政权则是指“执行、管理权，主要指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事物的权利。”④由此可见，行政权是公权力的重要组成部分，是公权力中最动态、较广泛、强制性的权力，随着国家各项事务的增加，以及社会事务的多样化和复杂化，行政权的触角也延伸到社会的各个角落，涉及到方方面面。行政权从一般意义上讲，政府行政部门和普通公民的接触最频繁，对公民基本生活的影响最大。因此，一个国家普通公民而言，对于公权力的印象，首先可能就是警察、罚单、税收、征收、审批等等具体行政行为，这正是行政权的单方面性、主动性、国家强制性的特征决定的。

二、人权保护在行政诉讼中的体现