行政权范文10篇

[摘要]行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，整个行政法理论大厦就会倒塌。区分行政法逻辑起点、研究起点、理论基础、宪政理念以及基础理论是界定行政法逻辑起点的前提，探讨行政法逻辑起点应具备的条件则为界定逻辑起点提供了标准，而行政权所体现的所有特征完全胜任行政法逻辑起点的重任，因此，行政权是行政法逻辑起点的科学界定。

[关键词]行政权行政法逻辑起点科学界定

Executivepower:Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

学科的逻辑起点，或者称为学科的开端、学科的出发点，是我们进行研究中必须关注的问题，是决定该学科理论体系的研究起点，同时也是区别于不同理论体系的标准。[1]选择科学合理的逻辑起点，也是构建科学理论体系的重要方法论原则。行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，关系到行政法基础理论以及整个行政法理论体系的科学性、严密性。如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，行政法的根基必然不牢固，一旦这种概念被推翻，整个行政法理论大厦就会倒塌。由于我国的行政法理论研究尚处于完善阶段，特别是构建立足于中国特色社会主义法治政府目标的行政法理论体系正处于艰难复杂的攻坚阶段，所以，对此问题的研究还没有得到应有的重视和足够的理解，但这一问题急需解决，否则就会影响到行政法学研究的深入乃至法治政府目标的实现。本文拟就此问题展开探讨，以期有助于行政法基础理论问题的深入研究。

1气象行政权力的涵义

布莱克在《Black’sLawDictionary》一书中认为：“行政权（Executivepower）即执行法律的权力，它是总统根据联邦宪法第二条的规定而享有的广泛的权力；它与制定法律及对法律纠纷进行裁决的权力相区别。”我国法学界一般认为，行政权是“由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家权力的组成部分。”根据以上的定义，我们可以理解气象行政权力是在《气象法》的构架下及其相关的气象法规规章所赋予的气象部门管理社会公共事务的权力，它的主要分类是：（1）气象预报管理权力。如《气象法》第二十二条：国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一制度。各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会公众气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时补充或者订正。其他任何组织或者个人不得向社会公众气象预报和灾害性天气警报。（2）防雷减灾管理权力。如《气象法》第三十一条。各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。（3）施放气球管理权力。如《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（令第412号）》第376项项目名称：升放无人驾驶自由气球、系留气球单位资质认定；项目实施机关：省、自治区、直辖市及地（市）气象主管机构；《施放气球管理办法》（中国气象局令第9号）（4）人工影响天气管理权力。如《气象法》第三十条国务院气象主管机构应当加强对全国人工影响天气工作的管理和指导。地方各级气象主管机构应当制定人工影响天气作业方案，并在本级人民政府的领导和协调下，管理、指导和组织实施人工影响天气作业。（5）气象探测环境管理权力。如《气象法》第二十一条：新建、扩建、改建建设工程，应当避免危害气象探测环境；确实无法避免的，属于国家基准气候站、基本气象站的探测环境，建设单位应当事先征得国务院气象主管机构的同意，属于其他气象台站的探测环境，应当事先征得省、自治区、直辖市气象主管机构的同意，并采取相应的措施后，方可建设。

2气象行政权力扩张形式

行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化历程，行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权、行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有的强大。

气象行政权力作为国家事业单位行使管理社会的行政权力，同样具有行政、立法、司法的特征，气象行政权力扩张主要有如下几种形式：

2.1气象行政立法权的扩张

摘要：行政主体在新农村建设中的地位和作用至关重要。要想充分发挥行政主体在新农村建设中的作用，应坚持依法行政，摒弃违法行政；由倚重权力行政方式转向侧重非权力行政方式；由偏好干预行政转向强调多元式给付行政。

关键词：新农村建设；依法行政；非权力行政；给付行政

中国的"三农"问题已经阻碍了国家的现代化进程，成为和谐社会建设中的不和谐音符。为解决"三农"问题，中国政府作出了不懈努力。从家庭联产承包责任制（始于1978年），到农村税费改革（始于2003年），再到新农村建设的推进（始于2006年），无不显示出行政主体或行政权在解决"三农"问题时的巨大作用。一定程度上可以说，行政主体或行政权的作用方式直接影响新农村建设的进程。因此，在经济社会转型时期，考察行政权已经发生的、正在进行的和即将展开的变化，展示行政权的变化轨迹，预测行政权从实然到应然的发展趋势，有助于准确把握行政主体在新农村建设中的地位和作用，最大限度地促进新农村建设目标的实现。

一、行政合法性检讨：由违法行政到依法行政

行政权是否依法行使，主要受制于四种因素：立法的完善与否、司法的监督效果、行政执法主体的自身状况以及行政相对方的实力。撇开司法监督效果，城乡二元结构的分野改变了其他三种因素的作用力。在农村，违法行政远比在城市经常而普遍。

首先，涉农立法的缺陷与不足"庇护"了农村违法行政现象。我国行政法起步较晚，尽管每年立法数量可观法律修改频繁，但现有立法仍无法应对转型期中国社会之需。于是替代立法的行政规范性文件大量出现，而相对于高级别的行政规范性文件而言，县、乡政府的规范性文件的科学性和合法性大打折扣。即使高级别的规范性文件，也可能在涉及农村的立法方面存在缺陷。这都为行政权在农村的违法行使埋了伏笔、留了余地。如《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定："人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。"该条中的"立即"、"及时"是不确定概念，各地公安机关根据授权进行了细化。如江西省公安厅2000年7月颁布的《江西省公安110报警服务工作规范》（试行）第十五条规定了处警人员的出警时限为"市区5分钟，城郊10分钟内，农村以最快速度到达现场。"此处"最快速度"给公安机关违法行政提供了合法的借口。

摘要

腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，而行政权力由于其自身具有缺乏监督、缺乏制约等局限性特征，使得行政权力极易被滥用，从而侵害公民的合法权益，并造成社会的不稳定。行政权腐败表现为行政权力的滥用、行政权力的个人化和行政权力的不作为。由于行政主体是具有主观能动性的人，是行政权力的实际运用者，容易受自身某种利益的驱使而滥用手中的权利，为已所用，这不但不利于公民合法权益的维护，也不利于社会秩序的稳定，还不利于良好社会风气的形成及法律尊严的维护，更不利于我国法律体系的健全和完善。由于我国几千年的文化传统，行政权主体私欲的膨胀以及目前我国行政权力的行使缺乏必要的法律监督和制约，再加之行政权力本身具有被腐败的可能性，从而形成了我国行政权腐败的主要原因。对行政权腐败的表现形式及其危害进行研究，对行政权腐败的原因进行分析，以及对行政权腐败法律制约的研究，具有极大的理论意义和实践意义，有利于我国法治社会的完善。在我国具体国情与国外经验相结合的基础上，经过研究分析，最终得出寻求行政权制约的最有效、最权威、最持久的途径是行政权的法律制约。

关键词：腐败行政权腐败法律制约

前言

腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，在我国也不例外。反腐倡廉一直是我国党和政府、各界学者以及全国人民共同关注的一个热点。腐败作为一种外部表现形式，作为一种现象，它的背后总是权力的腐败，离不开权力的运作，总是同一定的公共权力密切相关。现实社会中所出现的权力腐败多集中在行政权的腐败，而在权力体系中，行政权力是行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照法律的授权，在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力，在现代社会中，行政权无处不在，无处不有，越来越多地介入社会生活的各个领域，在社会生活中，与普通老百姓关系最为密切。由于行政权自身所具有的缺乏监督、缺乏制约等局限性，使得行政权力极易被滥用，形成腐败，从而侵害公民的合法权益，造成社会的不稳定。鉴于这种情况，我国党和政府积极进行制度改革，采取了一系列措施，各界学者也从道德、文化、法律等各个方面对权力的腐败进行了理论分析，世界各国也相应出台了有许多解决腐败问题的有效措施。通过对以上各方的研究证明，我认为寻求行政权力的法律制约是最有效、最权威、最持久的模式。对行政权的法律制约可以起到对行政权腐败预防和打击的双重作用，也可以健全和完善我国的法律体系，彻底肃清我国几千年封建社会所残留下来“人治”的思想，进一步完善我国的法治社会。

一、行政权腐败的概念、形式及危害

[摘要]行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，整个行政法理论大厦就会倒塌。区分行政法逻辑起点、研究起点、理论基础、宪政理念以及基础理论是界定行政法逻辑起点的前提，探讨行政法逻辑起点应具备的条件则为界定逻辑起点提供了标准，而行政权所体现的所有特征完全胜任行政法逻辑起点的重任，因此，行政权是行政法逻辑起点的科学界定。

[关键词]行政权行政法逻辑起点科学界定

Executivepower：Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

学科的逻辑起点，或者称为学科的开端、学科的出发点，是我们进行研究中必须关注的问题，是决定该学科理论体系的研究起点，同时也是区别于不同理论体系的标准。[1]选择科学合理的逻辑起点，也是构建科学理论体系的重要方法论原则。行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，关系到行政法基础理论以及整个行政法理论体系的科学性、严密性。如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，行政法的根基必然不牢固，一旦这种概念被推翻，整个行政法理论大厦就会倒塌。由于我国的行政法理论研究尚处于完善阶段，特别是构建立足于中国特色社会主义法治政府目标的行政法理论体系正处于艰难复杂的攻坚阶段，所以，对此问题的研究还没有得到应有的重视和足够的理解，但这一问题急需解决，否则就会影响到行政法学研究的深入乃至法治政府目标的实现。本文拟就此问题展开探讨，以期有助于行政法基础理论问题的深入研究。

不久前广东东莞市政府刚刚完成对全市镇级财政规模浩大的审计工作，审计报告已经上报上级政府。东莞4个地方性文件也同时出台，内容全部指向镇级资产监管漏洞。此次东莞收紧镇级财政监管的背景是，今年11月，前东莞塘厦镇镇长李为民挪用公款，被判处有期徒刑20年，轰动一时的“东莞第一贪案”宣告审结。

针对东莞市的这种财政状况，广东省采取的措施是，从9月中旬起，东莞市由纪委牵头，联合财政局、审计局等，对其下辖的32个镇财政资金进行了内部审计检查。据透露，东莞市到目前为止，已经彻查32镇的财政资金达上千亿元之巨。内部审计工作固然重要，但是内部审计并非解决问题的根本，内部审计和内部监管都会出现漏洞。财政资产光靠内部监管或行政监管恐怕是不行的，一定要跳出内部监管的制度陷阱。

摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。

据透露，广东省省长黄华华在今年的《政府工作报告》中称，广东将鼓励部分地区实行“镇财县管镇用”的措施。实际上，这一措施仍然具有相当的模糊性和不可行性。镇财当然是不能镇管的，而必须由上一级监督管理。也就是说，本级财政资金只能由上级管理。但是，这并不能说明任何问题。最根本的问题，一是本级财政到底应该由上级的哪一个部门管理，二是本级财政权与行政权是否能实现真正的分离。如果说本级财政仍然由上级政府部门而非财政部门和人大管理，那么，资金漏洞仍然不可避免；如果说即使是本级财政由上级财政部门监管，而本级的财政权与行政权不分家，那么，财政监管仍然会有漏洞。因此，财政监管并不是本级管理或上级管理的问题，而是权力分配的问题。如果财政权与行政权不分离，那么任何监管模式都将失去效用。

当然，实现财政权与行政权的分离，并不是说就一定能监管住财政资金的漏洞，这仅仅是根本前提。也就是说，只有在这个根本前提之下，才可能谈得上财政资金监管问题的根本性解决。那么，在解决了财政权与行政权的分离之后，同样可能出现的另一个问题就是，关于同级财政，到底是行政部门的权力大于财政部门呢，还是财政部门的权力大于行政部门？或者说，在财政权上，到底是财政一把手大于财政一把手，还是财政一把手大于行政一把手？答案当然是后者。也就是说，只有财政部门才具有支配权，人大具有审批权，行政部门只有财政申请权而无财政支配权，无权干涉财政部门的财政事务。本级财政部门只接受上级财政部门、同级审计部门及同级人大的监督、管理，而不接受本级行政部门的管理。这样，就既保证了财政权的独立，也保证了财政监管的独立和到位。

中国现行的财政管理体制一般是由同级政府部门提交财政预算，再报本级财政部门审核，之后再交上级政府部门审批。这恰恰就是导致财政资金失控的症结所在；真正的模式应该是，本级财政应该由本级财政部门作出预算，经本级政府审核，然后再报本级人大审批，而不是直接报上级政府部门审批，也不是直接由本级政府部门提出预算。当然，中国的实际情况往往连前者都没有做到。一般是由本级政府部门直接提出预算，然后仅仅是交本级财政部门走一下程序而已，实际的财政权并非由财政部门所支配，而是交由政府部门一把手支配，这样，就导致了财政权与行政权的合二为一，或者成了行政权统辖财政权，直接导致了财政事前监管真空的出现。由于事前的分权不合理、不到位，导致事后监管的无效性，再加上财政监管体制本身的漏洞与缺位，更使得县乡两级财政资金漏洞频发。尤其是在广东、深圳、福建、浙江这样的沿海省市，由于民办企业、村办企业及外资企业的大量存在，很多乡镇乃至村几乎都有自己的镇办企业、村办企业，而这些企业要么其上缴利润几乎全部被政府部门把持，要么这些企业全权由政府部门一把手掌握，也就是出现了政企不分现象，即往往县、乡、村的一把手就是这些企业的一把手或大股东，这种人事安排体制其实就是财政权与行政权、企业控制权的合一，而这种合一直接形成了内部监管体制，内部监管势必是不会成功的。多年来的国企改革已经告诉我们，mbo或“内部人监管”恰恰就是导致国有资产大量流失的主要原因。而这一点，尽管现在在国企内部已经得到了足够的重视，然而在县、乡、村三级财政监管中却被忽视了。

本文作者：丁伟峰王丹工作单位：通化师范学院

（一）行政权公共性的价值判断行政主体不是道德的产物，行政主体的存在与享有和行使行政权有着非常复杂的原因。按照社会契约论的说法，在国家产生之前的人类处于自然状态之下，每个人都享有上天赋予的权利，自由运用自己的权利必将导致不同权利主体之间的权利冲突。因此，人们通过协商、谈判，建立国家。政府或者说国家正是调和社会矛盾、维护社会秩序的产物。正如恩格斯所说，“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[1]这就是说，国家是人类理性的结果，人类有感于自身内在的需要，“让渡”自己部分权利而形成公共权力，通过该公共权力来保护公共利益，促进个人的自由与发展。由此可见，国家的权力来源于人民以契约方式为基础的让渡，所以，公共权力的运行应为全体人民的公共利益服务，以体现其公共性。公共权力的根本属性就是公共性。行政权作为国家公共权力的组成部分，与立法权、司法权一样，行政权的本质属性亦应该是公共性,公共性是行政权产生和存在的基础。因此，行政主体依法所具有的行政权只能为了维护公共利益而行使，才符合当初授予该行政权的目的，才能获得行政相对人的认同。（二）行政权公共性的异化正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]行政权运行中极有可能会与人们的初始目的背道而驰，即行政权可能会侵犯公共利益和行政相对人的合法权益，即行政权具有“向善”的可能，也有“向恶”的可能。因为，行政主体必须把行政权分解到不同职位的国家公职人员身上，由具体的人来行使行政权。这样一来，行政主体的行为不可避免地体现了人性的特点，正如联邦党人代表麦迪逊所持的看法，政府是人性的最大反映。如果人们都是天使，根本不需要政府；如果人们都由天使统治，也不需要对政府进行外在的和内在的控制。事实上，我们建构的政府是“人统治人”的政府。因此，人性必将会反映在政府的行政过程中。国家公职人员具有了双重身份：一方面是代表国家履行公务，维护和实现公共利益；另一方面是作为有着独立利益的个体公民存在。国家公职人员这种双重身份使他们常常生活在公共利益与个人私利的夹缝之中，一旦国家法律规范的监督出现“漏洞”，国家公职人员就可能难以抵制“利益”的诱惑，而运用手中具有扩张性的权力来谋取一己之私利，进而导致行政权公共性的“异化”。毫无疑问，行政权的良好设计与运行使社会安定成为可能，使经济壮大变为现实，使个人权益得以维护。然而，行政权运行不合法是始终困扰人类的一个难题。人类选择了行政权，可历史又开玩笑似地使选择了行政权的人类苦苦挣扎于行政权的高压状态之下。目前，我们不知道除了行政权，是否会有一种更值得信赖、更值得信任的力量来满足人类发展的需要。历史不允许假设，在我们无法做出其他更佳选择时，我们惟有一方面尊重信赖行政权，另一方面对其始终持戒备之心。所以说，如果为了保障行政主体在享有与运用行政权的同时，行政权公共性不被异化，我们有必要从不同的角度来对行政权进行规范。其中，从行政主体自身约束机制建构为逻辑起点的行政自制就是一种新的控权理论。

（一）行政自制是行政权公共性的必然选择“行政主体是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务关系的另一方当事人，是以其行政法上的权利能力和行为能力而独立行使行政权力并承担相应法律责任的主体。”[3]由此可见，行政主体在行政行为过程中具有独立的意思表示，并且独立承担责任，即行政主体是职责与职权的统一体。从行政主体定义的角度来看，行政自制是行政主体自发地对其所实施的行政行为进行的自我控制，尽可能地使行政权规范地运行，并符合行政权公共性的要求。行政自制是行政主体权责一致原则的客观要求。那么，我们可能会产生质疑，行政主体是在什么动力的驱动下去自发约束自己？行政主体真的能够不被利益所“俘获”吗？带着这些疑问，我们从行政权公共性视角来进行分析。众所周知，行政权是行政主体存在的前提条件，没有行政权就不会有行政主体的存在。为了确保其合法性地位，行政主体必然会努力实现和维护行政权的公共性，即通过自身约束机制的构建来规范行政权的运行。这就是说，行政主体具有内在动力去实施自我约束，努力避免被特殊利益所“俘获”。因此，在行政主体与相对人之间存在一个纽带，即行政权公共性。行政主体与相对人双方都力图确保行政权公共性：从行政主体方面来看，行政主体为了获得行政相对人的认同，维持与提高其合法性，确保行政权在法律规范的范围内运行，维护和实现公共利益；从行政相对人方面来看，行政相对人对行政主体的认同主要是根据行政主体是否运用行政权来维护和实现公共利益，是否在运用行政权过程中侵犯了行政相对人的合法权益。正如崔卓兰教授所说，“在民主政治制度下，行政权并非一种自发产生的权力，其源自人民的授予和委托，若任其恣意和率性，其必凌驾于人民头上，成为专横的统治工具，最终导致政府失去其代表人民的资格。”[4]由此可见，行政主体要想获得合法性，就必须正确运用行政权，得到相对人的认同与支持。由此可以得出我们的结论，即行政自制是行政权公共性的必然选择，行政权公共性是行政自制的原动力。（二）行政权公共性视角下的行政自制在现代民主社会，行政权无论是名义上还是实质上都来源于人民权利的让渡。正是为了保证正常的社会生活秩序，人们才通过协商，让渡出部分权利，从而形成为社会公众服务的行政权。根据行政权的发展史可知，随着社会政治经济的变迁，公民对行政权的期望也经历着变化。行政主体为了获得行政相对人的认同，也在不断调整行政任务的范围。也正是在行政权的调适与不断膨胀的过程中，行政权存在着异化的最大风险和可能，即行政权公共性的丧失。因此，行政自制可以说是在规范行政权方面一个新的尝试。“本文把行政自制定义为行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。”[5]由此可见，行政自制理论是建立在对行政主体与行政相对人关系的新认识基础之上的，改变传统行政法片面强调行政权“恶”基础上的控权思想，是对行政权“善”的可能性的肯定，是在服务行政、积极行政背景下，对如何规范行政权这一现实的法律问题所做出的回应。对于行政权善恶的不同认识，将会导致在规范行政权体系构建方面出现不同的路径选择。行政权具有向“善”可能性的假设，将会导致人们对行政权的控制方式由外部他律转向内部自律的研究，即行政自制。尤其是在当前情况下，随着宪政民主和市场经济的发展完善，公民意识与平等观念日益提高，人们对政府与公民关系有了更深刻地认识。“权为民所赋，权为民所用，利为民所谋，情为民所系”就是对政府与公民关系的经典概括。所以，行政主体与行政相对人之间存在一致的方面，并且能够成为二者关系的主旋律。

（一）积极推动行政相对人参与行政过程随着现代社会民主政治和市场经济的发展，行政权运用过程不仅仅是行政主体单方面行为过程，更需要行政相对人的合作，尤其是在公共服务领域。根据合法性理论，现代民主社会的行政过程应该是趋向于行政主体与行政相对人互动过程，行政过程就是人人参与的过程。行政相对人参与意味着行政相对人与行政主体的协商、合作，意味着行政权运用过程就是在充分沟通、对话的基础上形成共识的过程。行政相对人参与要发挥其真正作用，必须落实到一定的具体制度中来，离开完善的具体制度，行政相对人参与将沦为空洞口号。完善与行政相对人参与密切相关的制度，主要有行政听证制度、行政信息公开制度、征询意见制度等。通过一系列的具体制度设计，确保行政相对人参与行政过程并且真正地表达了自己的利益诉求。只有这样，才能强化行政相对人对行政行为的认同感，确保行政权的运用是为了维护和实现社会公共利益。（二）科学、合理地界定政府职能，建构内部分权机制毫无疑问，现代政府同时集中了决策权、执行权与监督权三种性质权力，并且成为世界各国行政权发展的共同趋势和市场经济共同要求。可是，这种行政权集中了三种性质权力于一身，严格来讲是违反了三权分立精神，增大了行政专制局面出现的可能性。美国针对行政权“一权独大”局面，允许整个机构集中权力，但要求机构的职能分配服从和分权类似的分离原则，即采取职能分离原则。根据孟德斯鸠关于分权制衡理论的经典逻辑，如果三种不同性质的权力发生重合，也就是说，由相同的公职人员行使两种以上不同性质权力，那就给公职人员滥用权力创造了机会，公民的权利与自由就得不到可靠保障。所以，政府必须要实行职能分离，尤其是制定行政决策的公职人员不应该直接负责该政策的执行，对这一行政过程进行监督的公职人员应该相对于上述二者具有一定独立性。既然行政权的扩张是一种社会需要，行政自制就不得不对这一趋势做出回应。我们这里认为，政府应坚持职能分离原则，在政府内部根据行政权的具体性质可以分为立法性权力、执行性权力与裁判性权力，根据不同性质把相应的权力分解给不同的政府职能部门，实现政府内部行政权的相互制约与平衡。同时，政府要注重理顺政府、社会和市场三者的关系，明确政府的“掌舵”功能，把公共服务的直接提供适度下放给社会和市场，如民营化、社会化等。公共服务的放权与委托说明行政并非是政府的专属功能，也表明行政方式由直接行政转向了直接行政与间接行政的并存的局面。（三）重塑公共行政精神根据弗雷德里克森的《公共行政的精神》一书的论述，“所谓公共行政精神，是指公共行政实践中体现出来的公共行政组织或人员的公共行政意识、思维活动和心理状态，它决定着公共行政价值的实现程度。由于它深深地嵌入公共行政组织或人员的内部，所以具有相对的稳固性。”[6]公共行政精神主要包括民主、法治、公正、公共服务等，尤其是行政主体应该充分注意对公民需求的回应，注重公共服务提供的社会公平性。因此，重塑公共行政精神，推动政府及其公职人员对行政权的价值给予充分的认识。正如麦金太尔所说，“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律。”

所谓“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段：国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域（从社会生产、交换到个人的衣、食、住、行），人们在其生命的整个过程中（从摇篮到坟墓），都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。

行政国家的主要标志是：

（一）行政机构和行政人员大量增加。以美国、英国和我国为例：美国在建国之初，

联邦政府仅设3个部，行政人员为4479人，与美国当时总人口的比例为1∶1100.到本世纪，联邦行政部门发展到70多个（10多个部，60多个独立管理机构）行政人员增加到3，111，912（1991年统计数），与美国总人口的比例为1∶80.英国在19世纪前期，中央政府仅设6个部，行政人员22，000人，与当时英国总人口的比例为1∶740.到本世纪60年代，中央政府的部发展到24个，行政人员增加到827，000人，与英国总人口的比例为1∶69.我国在封建时代，中央政府通常设10来个部门（如唐朝的3省6部等），行政人员与全国总人口的比例为，汉1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中国成立后，中央政府最初设35个部委级机构，54年增加到64个，行政人员与全国总人口的比例为1∶297；80年代初期，中央政府部委级机构曾增加到100个，90年代中期，纯行政人员已达1042万，加上其他吃“皇粮”的人员则达3576万，与全国总人口的比例为1∶29.

（二）行政职能大为扩张。在19世纪以前，国家行政职能通常限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。而进入20世纪以后，行政职能大为扩张。国家行政新涉及的领域主要计有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内、国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开化和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）管理城市规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业；等等。

（三）行政权力大为膨胀。行政权的膨胀首先表现在行政机关对经济生活和社会生活的控制方面，如行政许可和审批制度。19世纪以前，行政许可和审批很少适用，即使适用，也只限于几个特别行业。而到本世纪，各国适用行政许可和审批的行业通常达几十，甚至几百种，大至航空、航天、广播、电视，小至儿童玩具，人们日常生活的油、盐、酱；醋、茶等。除行政许可和审批权外，行政机关的行政征收、行政给付、行政调查、行政强制、行政处罚权同样大为扩张。不仅如此，在本世纪，行政权已不仅仅在执法领域膨胀，而且大举侵入到立法和司法领域。在立法方面，行政机关制定的法规和规章的数量已大超过议会立法的数量（通常为议会立法数量的10至20倍）；就是议会通过的法律，其法案的70％以上也是由行政机关提交的。在司法方面，行政机关在其系统内设立行政裁判所或行政法官，裁决商标、专利、医疗事故、交通事故、土地、森林、水、矿产资源等各种各样的争议、纠纷。

行政国家的标志

所谓“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段——国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命，的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。

行政国家的主要标志是：

（一）行政机构和行政人员大量增加。以美国和我国为例，美国在建国之初，联邦政府仅设3个部，行政人员为4479人，与美国当时总人口的比例为1∶1100.到本世纪，联邦行政部门发展到70多个，行政人员增加到3，111，912人，与美国总人口的比例为1∶80.我国在新中国成立后，中央政府最初设35个部委级机构，1954年增加到64个，行政人员与全国总人口的比例为1∶297；80年代初期，中央政府部委级机构曾增加到100个，90年代中期，纯行政人员已达1042万，加上其他吃“皇粮”的人员则达3576万，与全国总人口的比例为1∶29.（二）行政职能大为扩张。在19世纪以前，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。而进入20世纪以后，行政职能大为扩张。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。

（三）行政权力大为膨胀。行政权的膨胀首先表现在行政机关对经济生活和社会生活的控制方面，如行政许可和审批制度。19世纪以前，行政许可和审批很少适用，即使适用，也只限于几个特别行业。而到本世纪，各国适用行政许可和审批的行业通常达几十、甚至几百种。此外，行政机关的行政征收、行政给付、行政调查、行政强制、行政处罚权同样大为扩张。不仅如此，在20世纪，行政权已不仅仅在执法领域膨胀，而且大举侵入到立法和司法领域。

（四）行政自由裁量权大为增长。在19世纪以前，西方国家一般均奉行“无法律即无行政”的原则，行政机关很少有“便宜行事”的自由裁量权。但到20世纪，特别是二战以后，行政机关的自由裁量权迅速增长，议会对行政的授权很少限制，许多授权是漫无边际的。

本文作者：李柏莹工作单位：辽宁大学

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理职能与公民、法人或其他组织经过协商一致，设立、变更、终止双方行政上权利义务的协议。①行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的而经过协商一致达成的协议。正因为行政合同是由行政机关与公民或组织间订立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有双重特性:一方面，它具有行政性，是一种行政行为，是行政权力干预经济社会的新形式;②另一方面，它又是一种合同，具有合同之契约精神。(二)行政合同中行政机关行使行政权利的体现1．行政机关的合同选择权行政机关的合同选择权是指行政机关选择合同相对方的权利。一般情况下，对于合同向对方的选择，行政机关并不存在相应的特权，但是在某些特殊情况下基于公共利益的需要行政机关可以自主选择其认为最为合适的当事人。这种选择的权利是行政机关所独有的，因此并不同于民事合同中双方当事人都有的自主的选择权，是行政机关所特有的权利。2．行政机关对履行行政合同享有监督权与指导权行政合同的履行必须符合公共利益，行政机关是公共利益的判断者，哪些履行方式最有利于公共利益的实现由行政机关决定。在合同履行的过程中，行政机关可以指导、监督、检查合同相对人切实的履行其合同中所应承担的义务，保证合同得到全面、实际的履行。在我国的立法中行者机关的监督指导权也得到了确认。3．行政机关有单方变更和解除合同的权利行政主体签订行政合同的目的是执行公务，实现公共利益。行政机关有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。而不必取得相对方的同意。当然，行政机关必须根据情况的变化程度决定变更或解除合同。这种单方的变更和解除权可以理解为在情事变更的情况下单方解除合同权4．行政机关的单方制裁权在合同行使过程中，相对人若违反合同，行政机关可以对不履行或不适当履行的相对人单方予以制裁。行政机关行使这一权力的目的，不仅是处罚违反合同的当事人，更主要的是为了保证公务的实施行政主体享有制裁权。这种权利不需要通过法院判决来予以行使，而是可以由行政机关直接行使。它的理论基础在于法律从行政管理角度为保障契约义务必须履行而施加相对人的法律责任。③当相对人违反合同损害公共利益时，行政主体享有直接制裁的权力。行政机关的行政制裁权的方式可以通过强制执行、罚金和解除合同三种形式来实施。因此这种单方的制裁权便是行政合同中行政权利行使的特殊之处。

(一)首先应科学的界定何为公共利益可确定的是公共利益的判断标准，必须符合量最广且质最高的标准。整体上国家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集体利益，而集体利益又高于个人利益，但这也不是绝对的，必须根据实际情况进行衡量。(二)确定双方权利义务现代社会契约原则上采取主观等值原则，就是当事人主观上愿以此给付换取对待给付，即为公平合理。至于客观上是否等值则在所不问。［3］行政合同作为实现行政管理目的手段，决定了合同双方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求双方的权利义务平衡，因此明确双方的权利义务是很有必要的。(三)公开制度行政机关应将行政合同的签订和履行的过程都公之于众，使合同的签订和履行都处于公开透明的阶段。即使合同需要变更也应告之利害关系人，使得行政权利行使过程透明，保护相对人的利益。而且这种公开不仅仅是对相对人的公开，只要是不涉及保密的合同，都可以对社会公开，这样也可以使社会对公务活动予以监督，防止行政权利的不当行使和消极行使。(四)通知并且说明理由行政机关在签订合同以及变更解除合同时应当通知相对人，并将理由予以说明。这就需要行政机关在行使权利时，要有充分的事实和理由作为依据，这就使得行政权利的行使更为谨慎。这也在另一个角度限制了行政权利的滥用。当然，在告知相对人后应当给予相对人申辩的机会，听取其解释。在这样有理有据，又充分听取相对人意见的情况下，行政机关的行政权利的行使就更有可能向着正当、透明的方向发展。

行政机关行使行政权利并且将其与行政权力相区分是十分必要的，这也是在某些公益与私益趋同、双方地位渐趋平等的领域中需要行政机关运用行政权利来解决问题的原因。但是因为行政机关天生地位的不平等性，对其行政权利的限制也成为必然。我们既要加强对行政权利制度的建构，又要保证对行政机关特权的监管。只有这样才能在实现行政机关行政行为目的的同时，维护好公共和相对人双方的利益。