行政区范文10篇

同胞们，朋友们：

今晚的**，暖风轻拂，群情振奋，呈现出浓郁的欢乐气氛。时隔8年，有机会在这里同**各界人士再次欢聚一堂，我感到十分高兴。明天就是**回归祖国10周年。借此机会，我向在座各位，并通过你们向全体**市民，致以诚挚的问候和良好的祝愿！

**年7月1日，**在历经沧桑后回到祖国怀抱。从那一天起，**进入了新时代。这个新时代最显著的特点，就是在“一国两制”下**同胞实现了当家作主，真正成为**的主人。

10年来，**虽然几经风雨，但愈发光彩夺目。这其中的根本原因就是在新的条件下，**同胞焕发出前所未有的主人翁热情，继续发扬爱国爱港的光荣传统和引以为豪的拼搏精神，同舟共济，自强不息。

我们欣慰地看到，今天的**继续保持自由港和国际金融、贸易、航运中心的地位，经济持续增长，社会保持稳定，民生不断改善，公众信心明显增强，国际影响日益扩大。所有中华儿女都为**回归祖国以来取得的成就感到骄傲！都为**同胞显示出来的智慧和才能感到自豪！

**回归祖国以来的实践，充分显示了“一国两制”的强大生命力。事实证明，邓小平先生提出的“一国两制”科学构想，不仅是解决历史遗留下来的**问题的最佳方案，也是**回归祖国后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。在“一国两制”下，**不仅继续保持原有的优势，而且从祖国内地获得更强有力的支持，形成了与祖国内地优势互补、共同发展的良好局面。实行“一国两制”，对**有利，对国家有利，对各国投资者有利，对区域经济发展有利。我们坚信，随着时间的推移和实践的深化，“一国两制”的强大生命力必将进一步显现出来，必将获得越来越广泛的认同和拥护。

一、引言

随着一九九九年十二月二十日澳门特别行政区的成立，澳门的政治状况发生了根本的变化，取代《澳门组织章程》而成为澳门新的宪制性文件的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（简称《基本法》）正式生效。在《基本法》生效只有一年多时间内，一切工作都处于初步运作阶段，在实务操作上备受考验，当中无可避免地会遇到各式各样的问题，其中一个较为人所争论的问题是行政长官制定的行政法规废止了特区成立之前由澳督制定的法令，这在法律界引起了很大反响，因为普遍意见都认为这有违法律体系延续原则。故此，本人拟对此课题进行分析、论述，期望能为解决此问题提供一点意见。

二、概论

对于探讨本课题而言，有必要先了解澳门在回归前后的宪政制度。澳门回归前的政治地位跟现在已经有很大分别，在澳葡政府管治澳门时期，必然一提的是一九七四年四月二十五日在葡萄牙爆发的革命，这令澳门的政治地位起了实质上的变化，因为在一九七六年四月二日通过的葡萄牙共和国新宪法，已不再把澳门当作葡萄牙领土一部分，而是将澳门视为一个由葡萄牙管理的地区，并根据适合本地特点的章程来自治。一九七六年二月十七日第1/76号法律通过了《澳门组织章程》〔1〕，使澳门开始享有高度自治权，该章程主要规范了澳门的自治权，本身管理机关的权限、运作和组成，是澳门的根本大法，澳门的任何法律都不能跟它有抵触。

《澳门组织章程》在澳门法律体系中占据最高位阶，具有最高的法律效力。它不同于澳门立法会通过的其它法律，因为只有葡萄牙共和国议会才有权对它进行修改，此外，它只是过渡性地引领葡萄牙对澳门的管治。《澳门组织章程》的适用，有其地区和时间上的限制；仅适用于澳门地区，及只适用至一九九九年十二月十九日为止。

关于澳门前途的正式谈判于一九八六年展开，《中华人民共和国和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》（简称《联合声明》）在一九八七年四月十三日正式签署。《联合声明》第二款第四项提到：“一九九九年在澳门特别行政区成立后，澳门现行的法律基本不变。”第二项写道：“澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”其附件一第三节则提到：“澳门特别行政区成立后，澳门原有的法律、法令、行政法规及其它规范性文件，除与《基本法》有抵触或澳门特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留。”以及“澳门特别行政区的法律系由《基本法》，以及澳门原有法律和澳门特别行政区制定的法律构成。”

根据自治区人民政府《关于同意调整水磨沟区与东山区行政区划的批复》（新政函〔20**〕121号）精神，市人民政府决定将东山区芦草沟乡的葛家沟村、石仁子沟村和涝坝沟村整建制划归水磨沟区管理，现就米东区和水磨沟区行政区划调整有关问题提出如下意见：

一、关于行政区域界线的问题

将米东区186平方公里划归水磨沟区。调整后的米东区和水磨沟区行政区域界线走向为：西起河南东路立交桥，向东至坐标点（北纬43°52′24″、东经87°36′56″），向北沿山边、水库堤坝，折至水渠，经山边至坐标点（北纬43°54′03″、东经87°38′09″），向东折经闸门、卡子湾村南界，向北折经坐标点（北纬43°54′29″、东经87°39′42″），经高程点727.2、726.4、780.7、772.8、773.0、768.1、776.7、770.6、773.3，向东至碱沟西侧铁路，沿铁路向南至坐标点（北纬43°53′12″、东经87°42′47″），向西折经高程点817.3、820.4、824.0、832.2至坐标点（北纬43°54′00″、东经87°42′15″）向南经高程点876.9、845.5、820.5、835.9、859.0、868.1、886.3、904.1、894.7、901.4、912.3、884.8、898.7、917.1、916.3、899.3、895.6、899.9、897.1、914.2、941.5、937.2、956.6、946.4、962.1、976.4、987.7、1001.1、996.1、10**.6、1048.7、996.3、978.0、952.0至二道沟，沿二道沟向北折经高程点1011.0、1021.1、1027.1、1024.1至小路，沿小路向南折至甘沟，向南沿甘沟折经高程点2226、2264、2334、25**、2883至坐标点（北纬43°46′**″、东经88°00′29″）。具体行政区域界线以标界图为准。

二、关于机构设置及人员编制调整的问题

（一）关于机构设置的问题。

鉴于3个村今后的发展方向，开发旅游业是其重要任务，且3个村的地理位置与水磨沟区4A级旅游景区（含风景名胜区）、水磨沟村相连，为便于进一步整合资源，统一规划，合理开发，减少环节，将从芦草沟乡移交的人员编制与水磨沟区现有的正科级事业机构“水磨沟风景名胜区管理委员会办公室”（编制14名）进行整合，组建“水磨沟旅游风景区管理委员会”（以下简称管委会），为水磨沟区人民政府派出机构，机构规格暂维持正科级，除风景区的管理职责外，移交的3个村及水磨沟村的行政、社会事务管理职责也一并移交管委会。整合后，管委会的职能有所增加，辖区面积较大（含移交的3个村、水磨沟村、风景区，共246平方公里），可参考我市其他风景区管委会机构规格确定其规格，按程序报批。管委会暂列行政编制11名（待自治区批复11名乡镇行政编制转变为水磨沟区行政编制后正式确认），其中领导职数5名（行政编制为芦草沟乡移交的行政编制数，其中4名职数为移交的领导职数）。管委会内设党政办公室。

一、与行政区域一致配置司法机关影响司法权依法行使的因素分析

(一)地方党委的领导

地方党委的政法委、纪委在实质并未对司法机关起到领导和监督作用，反而还存在一定的相互排斥，因为地方政法委、纪委一般是不擅长专业法律工作的，因而形成外行领导和监督内行的局面。造成的结果是司法机关不得不应付地方政法委和纪委的日常性领导和监督工作，增加了司法机关一些不必要的工作量，而这些工作基本都是应景之作，其基本底线是“不能不讲政治”。

(二)权力机关的“监督”

地方司法机关向权力机关报告工作和法院院长、检察院检察长产生由地方权力机关选举，制约了司法机关的独立性。因为当前地方权力机关本质上还是在地方党委的领导下，司法权的地方化少不了地方党委的影子存在，权力机关及人大代表的形式监督被隐藏的司法权与地方各种利益博奕所掩盖。因此司法机关在办案时经常会因被干扰而顾虑重重，要照顾到方方面面的利益，否则，被“行政化”和“地方化”了的人大投票会让司法机关“不好看”，从而使法律的地位和作用大打折扣，因为人大的投票或多或少是地方党委领导下的不同利益和矛盾斗争的结果。所以地方司法机关在行使司法权时不得不作妥协、让步，甚至听命于机关或个人。

(三)司法权的化行政

铺街道、路街道行政区域正式按照新区划方案运行。为尽快实现两街道调整平稳正常运行，根据人民政府关于区铺街道路街道行政区划调整的批复（渝府〔〕101号）自年11月3日起。现就区划调整移交工作制定以下实施方案。

一、行政区域确定

铺街道与路街道新划定的分界线为：以主干道、中心线为两街道的实际分界线，根据市政府批准的铺地区区划调整方案规定。该界线东起大公馆立交，西止于与区交界处，将铺地区分为南北两区域。北部区域为路街道，幅员面积7.643平方公里，管辖，共9个社区居委会；南部区域为铺街道，幅员面积14.38平方公里，管辖，共11个社区（村）及2个社。

二、移交的内容

社区(村社)居委会建制移交

调整社区(村社)人、财、物按界线划分实行整体移交的原则，坚持社区(村社)居委会整体现状不变。保证工作的平稳性和连续性。

摘要：1997年以来,我国城市地区的行政区划调整变更频繁,突出表现在“市”建制的设置上,变化的原因多出于经济发展以及政府主导型的城市化进程加快的需要。文章全面梳理了1997年以来我国城市行政区划调整的过程,并分析其所产生的影响。总的来看,这一时期城市行政区划的调整对我国经济、社会和政治文明的发展和进步,对城市化进程的推进,对城市管理，都起到了一定的促进作用；但仍然存在一些问题。

关键词：城市；行政区划调整；变化；影响

Abstract:Since1997,theadministrativedivisionofcitiesinChinaisbeingadjustedfrequently,esp.theurbanizedareas,andthereasonsaremainlyoutofthedemandsofgovernment-leadingurbanizationandthedevelopmentofeconomic..Thisarticlestudiestheprocessofadjustmentofadministrativedivisionsinourcitiessince1997,andanalyzewhatithasaffected.Generallyspeaking,theadjustmentofcityadministrativedivisionhashadgreateffectonthedevelopmentofeconomy,societyandpoliticalcivilizationandontheurbanization.andoncities’administration.Meanwhile,thereexistssomeseriousproblems.

Keyword:cities；adjustmentofadministrativedivision；change；effect

1997年以来，我国城市高速发展，城市化水平提高很快。但城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行的城市行政区划设置提出了新的任务和要求，旧有的城市行政区划已成为城市进一步发展的约束。因此，有必要对城市地区的行政区划进行调整，使之能适应经济发展的需要，促进城市的发展。

1关于城市行政区划问题的研究综述

第一条为了加强本省行政区域界线管理，维护行政区域界线附近地区稳定，根据国务院《行政区域界线管理条例》，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法所称行政区域界线，是指国务院或者省人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。

各级人民政府应当严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性。

第三条行政区域界线由毗邻的县级以上人民政府共同管理。

上级人民政府应当加强对下级人民政府行政区域界线管理的协调、指导；毗邻的县级以上人民政府应当加强沟通、协作，建立行政区域界线联合检查制度和涉界纠纷应急处理机制。

第四条县级以上人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作。

行政区域界线是国家依法实施分级行政管理的重要依据。**—20**年，国务院组织勘定了省、县两级陆地行政区域界线，基本上解决了引发大量争议并长期困扰各地的行政区域界线不清问题。2***年7月，国务院公布了《行政区域界线管理条例》，我国行政区域界线管理工作进入依法治界轨道。但是，目前行政区域界线管理工作仍存在一些问题，有的地方对界线管理工作不够重视，界线管理的分工协调机制不健全；行政区域界线附近地区纠纷时有发生，有的甚至还比较严重，造成了人员伤亡和财产损失，以及不良的社会影响。

为解决上述问题，保障行政区域界线附近地区群众正常的生产生活秩序，地方各级人民政府和各有关部门必须充分认识界线管理工作的重要性，全面贯彻实施《行政区域界线管理条例》和有关政策法规，切实加强界线管理工作，不断提高界线管理工作的法制化、规范化和科学化水平，维护界线附近地区稳定，促进界线附近地区经济社会顺利发展。为此，现就有关工作提出以下意见：

一、认真开展行政区域界线联合检查，消除界线纠纷隐患

行政区域界线管理是政府的一项重要职能。地方各级人民政府要把界线管理工作摆上重要议事日程，及时研究解决工作中的重大问题，确保界线附近地区稳定。要按照《行政区域界线管理条例》有关规定，精心安排部署，认真组织开展界线联合检查，消除争议隐患。要宣传、贯彻和落实好法定的行政区域界线，加强对界桩的管护，及时修复损毁的界桩，组织好界线其他标志物及与界线有关的地物、地貌变化情况的修测工作，及时纠正和查处违反《行政区域界线管理条例》的行为和事件。省、自治区、直辖市之间的行政区域界线管理经费纳入省、自治区、直辖市政府财政预算；自治州、县(自治县)、市、市辖区之间的行政区域界线管理经费纳入自治州、县(自治县)、市、市辖区政府财政预算。中央财政将加大对财政困难地区转移支付力度，增强这些地区的财政保障能力。对联合检查中发现的未经毗邻的有关地方人民政府同意并依法办理审批手续，越界开发建设或从事生产经营等活动的，要及时妥善解决。

要根据国家有关法规和有关地方人民政府签订的行政区域界线协议书，妥善处理容易引发纠纷的跨界资源管理问题。对在国家土地详查过程中双方已达成协议的，按照协议确定跨界资源范围，明确管理、使用方式；双方没有达成协议的，要抓紧依法确定跨界资源范围，明确管理、使用方式。对于界线附近地区各方共同使用的道路、不可分割的建筑物及其他资源，有关主管部门要切实维护各方的合法权益，保护共同使用现状，避免引发资源纠纷。在界线河流、湖泊开发利用水资源、防治水害，有关各方要严格遵守《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等法律法规的有关规定，切实维护相邻地区的合法权益，避免引发水事纠纷。各地方人民政府要密切关注界线附近地区生产建设中出现的新情况、新问题，防止引发纠纷。

二、明确职责，密切配合，共同维护行政区域界线附近地区稳定

摘要：宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细，进一步的规定只能留给国家立法机关，国家立法机关在制定行政区划等相关法律时，应遵守一定的宪法原则，国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于“硬性”，在立宪技术上没有采取“法律保留”，导致相关的宪法争议。关键词：行政区划；法律保留；宪法争议Abstract：Aconstitutioncannotspecifytheadministrativedivisionofthestate，whichislefttothelegislature.Whilemakinglawsconcerningadministrativedivision，thelegislatureissubjecttocertainconstitutionalprinciples.Onlywithpowerdelegatedbythelegislaturecantheexecutivechangetheadministrativedivision.Unfortunately，inChina’sConstitution，theprovisionconcerningadministrativedivisionseemstoo“over-rigid”andnotechnical“legalreservation”canbefound，whichwillinevitablyleadtoconstitutionalcontroversies.KeyWords：administrativedivision；legalreservation；constitutionalcontroversy自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局[1]。2005年6月，国务院总理在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上，先后有数位人大代表、政协委员提出议案，建议重新规划我国地方政府权限，推进“省管县”战略，“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着，在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制(注：建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，全国人大常委会了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行“市管县”体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。至2003年底，全国27个省、自治区都普通实行了“市管县”体制。)面临着全面彻底的改革。理论界对此展开了激烈的讨论，许多政治学者撰文，明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制(注：代表性的学者及文章有：孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究，2004(1)；杜钢建.冲出市管县体制樊篱[N].中国经济周刊，2004-02-05；薄贵利.稳步推进省直管县体制[J].中国行政管理，2006(9)；马述林.论省级行政区划体制改革[J].战略与管理，1996(5).)，虽然也有学者对此提出质疑(注：代表性的学者及文章有：廖逊.从海南“省管县”谈起[J].决策咨询，2004(1)；宗和.强县扩权：政府管理模式的创新[J].学习月刊，2004(10)；阿源.“省直管县”考验官员的承受度[J].暸望新闻周刊，2005(6).)，但“省管县”体制的支持者明显占据上风，双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制；即共识已经基本达成，“市管县”体制必须被取代，现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中，我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑：我国《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级：省、县、乡，市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市，这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时，也产生了不少宪法上的困惑：省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。)是一个国家政治制度的重要内容之一，一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时展而变化的地方制度，因此，需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家，国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整，这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时，却得出了怪异的解释：(一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的我国《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是：这种行政区划体制最具法律争议的问题是，地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前，中国的行政区划体制是“三实二虚”，即在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署(注：地区行政公署在“”前称为专区，是省县之间的行政分治单位。“”期间，专区改为地区并成立革命委员会。1975年宪法规定：地区一级设人民代表大会为权力机关，革命委员会为其常设机关，行使政权机关职责。由于当时的政治格局，这一时期各地的地方各级人大皆未产生，因而地区同省、县一样，是一级正式的地方行政建制单位。1978年以后，地区革命委员会撤销，改设行政公署，恢复其作为省级政府派出机关的地位，地区重新成为省县之间的行政分治单位。1978年全国设置的地区有173个。)，县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构，并不具有法律地位(注：在此主要是指地区并没有一级地方人大，也没有一级地方财政。)，地区辖县在法律意义上仍然是省辖县，所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后，随着中央一系列政策的出台，作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代(注：我国地级市的设立有5种方式：第一种是“地市合并”式，该地区已有一个地级市，和该地区的行政公署合并，如江苏的南通市与南通地区；第二种是“升等领县”式，地区行政公署驻地是一个县级市，将县级市升级为地级市，然后撤销地区行政公署；第三种是“直升建市”式，该地区行政公署驻地尚未设市，而将驻地城关直接升级为地级市；第四种是“分立建市”，原地区行政公署所辖的若干个市升格为地级市，如1983年浙江省撤销嘉兴地区，嘉兴市、湖州市升格为地级市；第五种是“升镇建市”，将镇升格为地级市，如广东省原海丰县属汕尾镇直接升格为地级市。参见熊文钊.试论行政区划层级结构调整[C]//北京大学宪法与行政法研究中心.“中央与地方关系法治化”国际学术研讨会论文集[C].2007.)，我国的行政区划层次也就由省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制[2]，也即由“省管县”转变为了“市管县”。然而，“市管县”的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷(注：当初推行“市管县”体制，其目的是希望，以经济发达的地级市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。孙学玉，伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷却越来越明显，(注：其弊端主要有：一是造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多，加大了行政管理成本。省县之间的权力被层层截留，信息沟通受到阻滞。出现了“市吃县”，“市卡县”、“市刮县”现象。三是城市虚化现象严重。在此机构下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大的限制。孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究，2004(1)：35-43.)学者们纷纷撰文对之予以批判，其中许多学者提出了“市管县”体制的合宪性问题。中国宪法第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区及地级市的规定，而且依该条规定行政层级原则上是省县乡三级，只是在较大的市才是省、较大的市、县、乡四级，而地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制，那么地级市以及“市管县”体制的宪法依据在哪里呢?对此，有学者认为，“市管县”体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定：“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，共计46个。这就是说，除了这46个市和直辖市外，其他的市管县行为在本质上是违宪的[3]。我国从1949年出现市管县体制，到1958年市管县体制在经济发达地区试点，再到1983年市管县体制的全面推广，直至2003年全国普遍实施市管县体制，前后时间跨越近50年。本文不想对市管县体制的成败妄加评判，而是想思考一个宪法学的问题：一个制度能够存在50年，说明该制度还是满足了一定现实需要的，那么我们的宪法为什么会对之说不呢?(二)“地级市”不能管“县级市”，只能“代管”与之紧密相关的另一个问题是“市管市”的合宪性。我国目前的市辖市体制实际上是一种代管体制，是市管县体制下的市辖县撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避现行宪法有关区划原则相悖的矛盾，国务院在批复上称××县改为××市(县级)，由省直辖，由××市(地级)代管。这种代管虽然回避了合宪性的质疑，然而在现实中却造成了许多弊端(注：一是代管概念不明确，缺乏法律依据，代管内容是什么，代管到什么程度，没有标准；二是县级市的一些职能或业务直接对省，可以跨越地级市。实际工作中各县市要钱、要物、要解决困难，就找地级市；要承担义务，完成任务时，又强调是省直辖，使地级市的管理任务落不到实处。甚至一些业务越级别对省，根本不向地级市报告，代管只是一句空话。舒均治，汤敏轩.市管县体制中博弈情境的系统分析[J].广东行政学院学报，2006(2).)。国务院虽然没有对宪法第30条作出正面解释，然而“地级市代管县级市”的批复背后蕴含着其对该宪法条款的理解。国务院显然认为，地级市直接管理县级市是不合宪的，因为宪法第30条只明确较大的市和直辖市可以分为区、县，而没有任何条款规定，市还可以分为县级市。国务院为了使自己的行为合于宪法，设计出了“代管”体制，而“代管”无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑，我们不禁要问，“合宪”的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦?(三)行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定，然而其行为却是合宪的中国宪法第62条第12款、第13款规定：全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定：国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定：省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定，省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会；自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院；乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院；自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院；乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置，宪法未作规定。而根据国务院的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条，市辖区的设置为：“下列行政区划的变更由国务院审批：……自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名……”，也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。可见在我国，宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分，除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定：自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定，乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变，所以中国行政区划体制的变动频繁。行政区划频繁变更给地方政权建设带来的极为不利的影响。最为突出的事例发生在乡一级。1959年，人民共和国第一部《宪法》通过后仅5年，乡制就被废除，为政社合一的所取代，直到1983年才重新建立乡政权[4]。而且就在其后不久，乡的行政区划又作过多次调整，一些刚被选出后不久的乡人民代表大会和乡人民政府被撤并、调整。这不仅导致工作混乱，也严重损害了当地居民的选举热情。目前地级市的存废也面临着这样的问题，当初推行“市管县”体制依据的是两个文件，一个是中共中央的51号文件，另一个是国务院的通知。可见，行政区划体制设置缺乏法制和法治基础，行政色彩过浓。然而根据我国《宪法》相关规定，我国行政区划设定权的配置主要采取的是行政保留，即除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定。这种缺乏法治基础的做法却是“合宪”的。当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时，我们发现了中国宪法两个致命“硬伤”，一是中国宪法缺乏一种随时展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法，是“被设计去经受漫长考验”的最高法，而我国的宪法却经不住一次“行政区划体制”改革的考验；二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢?二、他国的经验：德法日三国对行政区划宪法条款的解释经济的转型会引发行政区划的调整，在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革，其间引发了许多宪法争议，但这些争议并不是通过“修宪”来解决，而是通过宪政法院的宪法解释来化解，使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢?(一)解读的范例：以宪法诉讼和宪法解释为基础1德国20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革[5]，大量县市合并，一些被合并的市县认为，根据基本法第28章的规定(注：《德国基本法》第28章的具体内容是：在每个州、县和市，人民应被由普遍、直接、自愿、平等和秘密选举产生的机构所代表。……在各市，地方议会可取代选举产生的机构。)，全国行政区域划分为州、县和市，县是受基本法保障的，立法机关对县市的裁并是违背宪法的。联邦宪法法院对这种狭义理解予以了否定，而认为宪法所保障的乃是“乡镇”和“县”这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除，至于个别乡镇或县的存在与否，则不在宪法保障的范围之内，因此立法机关对县市的裁并行为并不违反宪法[6]。在承认了立法机关的裁量权之后，联邦宪法法院进一步指出，立法者在进行行政区划改革时。不得恣意立法，而应遵循一定的宪法原则，具体而言应遵循下列程序[7]：对涉及区域调整的地方自治团体，应事先给予充分的陈述意见的机会；对于相关重要事实须作适当且通盘的调查；对于公共利益(注：德国联邦宪法法院对审查行政区划之类的法律有无违宪法时，通常都会认为立法者对于“公益”此一不确定法律概念享有相当广泛的形成空间，因此这一类法律很少会被宣告为违宪。)及相关利弊得失应作广泛考虑；行政区划所欲达成的目标必须优于现状；须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则；对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。2法国法国现行宪法(注：《法国宪法》第12章是有关地方制度的规定，其具体内容是：第72条是有关地方自治团体设立的规定；第73条是有关海外省组织的规定；第74条是有关海外领土的规定；第75条是有关公民身份的规定。第72条规定：“共和国的领土单元是县、省和海外领地。其它地方依法律设立。地方，依民选的议会依法律规定实施自治”。)将地方划分为省、县和海外领地，而其它地方的设立则由法律规定。因此有关行政区域划分的争议主要在于，如何理解宪法中的“由法律规定”。而这一问题又可以分为两个方面：一是宪法与法律规范权限如何划分，即哪些事项由宪法保留，哪些事项由法律保留，另一个则是此处的“法律”是广义还是狭义，即国家立法机关所制定的“法律”与国家行政机关所制定的“行政规范”权限如何划分。对于上述两个问题，法国的宪法委员会都作出了明确的裁决。第一个问题涉及的是，在宪法之下，国家立法机关在行政区划设定方面有多大的权限。1982年国会设立科西嘉大区，该大区地方政府仅有一个单位。法国宪法委员会在1982年2月25日第82—138号决议中对国会是否有权制定科西嘉大区的法律这一问题作出了解释。其宪法委员会认为，立法者有权就地方组织的体制作出不同的设计。此判决之后，1975年《巴黎市组织法》以及1976年《马约特岛海外地方组织法》等就再也没有受到合宪性的质疑。第二个问题涉及的是，国家立法机关与行政机关在行政区划设定方面的权限划分。法国在制定第五共和宪法时，就对这一问题进行了探讨。当时的制宪谘询委员会认为，如果把“其它地方依法律设立”理解为，所有的市镇、省以及海外地方，凡有增、删或合并，均须由立法机关议决，那么，单就以总额约37000个市镇的增删或合并的立法工作量而言，国会就将不堪负荷。因此，赋予立法机关设立“其它地方”的权限，应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言，而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。也就是说，增加或减少一级地方层级是国家立法机关的权限，而具体某一地方政府的裁并，则是国家行政机关的职权[8]。3日本日本国宪法(注：《日本国宪法》第8章是在前地方制度的规定，其具体内容是：第92条是关于地方公共团体的设立；第93条是关于地方议会的设立；第94条是关于地方权限的规范；第95条是关于地方居民投票的规定。)并没有行政区域的具体划分，只是规定地方公共团体的设立，“根据地方自治的宗旨由法律规定”。因此行政区划的宪法性争议的关键也在于如何理解“由法律规定”。对此日本宪法学者作出了学理解释[9]：宪法将规范地方公共团体组织体系的权限保留给了法律，宪法只是规定了法律所必须遵守的原则：即地方自治。根据地方自治的原则(注：在日本，地方自治的意义有两种，一是以国家领土内的一定的地区为基础的团体，或多或少有独立于国家的人格，可以根据自己的意志管理其公共事务；二是在国家领土内一定地区的公共事务，主要根据地区居民的意志来进行管理。前者称为团体自治，后者称为居民自治或政治自治。一般说来，团体自治是实现居民自治的手段。)，全国的区域原则上划分为地方公共团体的区域，如果法律剥夺府县、甚至于市町村作为地方公共团体的性质，——这样作在立法政策上是否妥当另当别论——不能说是违反了“地方自治宗旨”而被视为违宪。或者依据特殊理由，将特定的区域作为例外，不承认其为地方公共团体，也不能说是违反宪法。如将中央政府所在地不归属于任何地方公共团体的区域，不能认为其违宪。据此，日本最高法院认为，1956年的地方自治法承认的特别市制度，使其居民既不属于府县公共团体也不属于市町村公共团体，是符合宪法的。(二)解读的关键：宪法意义上的法律保留原则通过上面的分析，我们可以发现一个共同的规律：这三个国家的宪法对行政区划的规定非常简单，甚至没有，具体的体制设计是留给法律来完成的，而对于这种法律保留条款，三国的宪法解释都认为，国家立法机关在行政区划体制的规范方面是有广泛裁量权的，但这种裁量权应受宪法一般原则的约束。这三个国家通过采取法律保留条款以及相应的宪法解释解决了困扰中国宪法的两个难题，既能使宪法随着时代的发展而发展，又能使这种发展不游离于宪法控制之外。其成功的经验就在于宪法意义上的法律保留原则的运用。1宪法中两种法律保留条款：权利的法律保留和制度的法律保留法律保留最初是法治国的一项基本原则(注：德国学者奥托·迈耶认为，法治国包括三项原则：形成法律规范的能力，法律优行和法律保留。参见：奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞，译.北京：商务印书馆，2002：67.)，其涵义是指，对于特定范围内的国家事务，行政权只能获得法律的授权才能启动，它强调的是法律对于行政的优越地位，因此也被称为行政法的一项基本原则。随着法治国向宪政国的转变(注：法治中的“法”上升到宪法，法治就自然上升到宪政的高度。所以宪政是法治的最高形式。宪政与法治的目的并不相同，法治是保护多数人的利益，而是宪政是对民主社会中法治的一种制约，是少数人抗衡“多数人的暴政”的一种工具。张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2005：14.)，法律保留又具有了新的涵义。宪法是一部高度抽象的法律，只能对一些基本内容予以规范，它规范公民权利，但规范的不是一般的公民权利，而是关系到人性本质的“基本权利”；它规范国家制度，但规范的不是一般的国家制度，而是基本的政治和经济制度[10]。所以宪法中会有一些法律保留条款，即采取“依法律”或“由法律”规定等字眼。这些法律保留条款依内容可以分为两大类，一类是权利的法律保留条款，一类是制度的法律保留条款，前者是将有关权利的规范委托给法律进一步规定，后者则是将有关国家制度委托给法律规范。(注：中国宪法一共有45处采用了法律保留宪法条款，其中权利法律保留条款有15条，即宪法第2条第3款、第8条第1款、第10条第3、4款、第13条第2款、第16条第2款、第17条第2款、第34条、第40条、第41条第3款、第44条、第55条第2款、第56条、第77条、第102条第2款。制度法律保留条款有30条：宪法第9条第1款、第10条第2款、第11条、第18条第1款、第19条第4款、第31条、第59条第3款、第62条第3项、第72条、第73条第3款、第78条、第86条第3款、第89条第17项、第91条第2款、第99条第1、3款、第95条第2、3款、第97条第2款、第104条、第107条第1款、第109条、第111条第1款、第115条、第124条第3款、第125条、第126条、第131条。)[][][1][2][3][][]权利的法律保留条款(注：我国目前对法律保留原则的理解还主要停留在行政法意义上，如应松年：《立法法》关于法律保留原则的规定[J].行政法研究，2000(3)；金承东.论行政法律保留原则.浙江社会科学，2002(1)；刘连泰.评我国《立法法》第八条、第九条关于“法律保留”制度[J].河南省政法干部管理学院学报，2003(3)；周佑勇、伍劲松.论行政法上之法律保留原则[J].中南大学学报，2004(6).只有少数学者尝试着从宪法意义上来阐释，但也只涉及了权利法律保留的内涵，其代表文章有：秦前红，叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角[J].法学评论，2006(2).)最初的涵义是指，限制公民基本权利的权力保留于国会，行政权臣服于立法的控制，其意图是杜绝权力对公民自由与财产的恣意干涉[11]，这又被称为“限制保留”[12]。随着自由主义宪政思潮的退却，社会法治国的理论的兴起(注：关于社会正义的基本含义、政策要求以及学者对这一理论的批判请参见：哈耶克法律、立法与自由(第2、3)[M]邓正来，译北京：中国大百科全书出版社，2000)，社会权纳入宪法基本权利体系，法律保留内涵由限制保留向规范保留[12]278转变，即立法不再是一种特权，而是一种法定义务[13]。制度的法律保留是指，有些事项是由宪法规范，有些事项则留待法律进一步规范。由于宪法是国家的根本大法，“宪法条款被设计去经受漫长岁月的考验”(注：这是马歇尔大法官在“美国银行案”中，对宪法性质及宪法解释原则所作的阐述中的一句话。McCullochV.StateofMaryland，17U.S.[4Wheat]316.)，“如果琐细地规定权力或宣布实施这些权力的手段，那就将不适合大众目标”(注：这是斯通法官在“英民地产充公案”中对宪法性质的阐述中的一句话。Martinv.Hunter，sLessee，14u.s.304.)对于一些因时空变化而变化的事项不易由宪法规范，而应留待法律随着时事的变换而作相应的调整。这是宪法意义上的法律保留第一层含义。这也是我们解读宪法条文中“依法律”含义的基本内容。第二，留给法律进行规范，并非意味着国家立法机关可以恣意而为，国家立法机关在制定法律时也应遵循一定的宪法原则，如比例原则，最小歧视原则等，所以国家制定的法律也应接受合宪性检查。第三，宪法将一些事项委托给法律进一步规范，并非意味着只能由国家立法机关制定法律，国家立法机关也可以将一部分事项委托给行政机关，但行政机关在制定法规时应在法律所规定的授权范围内，可见，制度法律保留包含了权利法律保留的内涵。2行政区划体制法律保留的宪法内涵宪法中的法律保留原则适用到行政区划体制中，其内涵也可以分为三个方面：第一，行政区划具体体制由法律规定，国家宪法对之不作详细规定。这样不至因行政区划的改变而引发修宪的问题。第二，国家立法机关在进行行政区划立法时，也应本着尊重地方居民的意愿，更好地实现地方自治为出发点，德国宪法法院对行政区划法的合宪性审查即这一层含义的最好体现。第三，一般认为，增加地方层级应属于国家立法机关的职责，而将现有地方单位裁并则可以留给行政机关。然而，国家行政机关在进行行政区划体制改革时，应有国家法律的授权。法国宪法委员会对这一问题作了明确的阐述。三、解惑的尝试：引入宪法意义上的法律保留原则(一)诡异解释产生的原因分析1中国宪法对于行政区划没有采取法律保留中国宪法对行政区划体制的规定尤其详尽。有关行政区划体制的宪法条款共有4条，即宪法第30条、第62条12款、第89条15款、第107条第三段，分别规定了行政区划的层级，各行政区划的设立主体等。而在这些具体条款中，并没有“依法律”的字眼，也即宪法并没有将行政区划体制的规范权进一步委托给国家的立法机关，而是由宪法本身对之作了详细的规定。这种具体而详细的规定虽然使行政区划体制获得宪法层次的保障(注：宪法对具体制度作出规范，也就意味着国家立法机关不得任意地修改，也即这一事项是由宪法保留的，它与法律保留相对。参见田芳.地方自治的宪法保障——以德国基本法规范及其宪法诉讼为考察对象[J].时代法学，2007(5).)，但也更容易引发宪法争议：如果现实的行政区划体制与宪法规范有不一致的地方，就会产生合宪性的质疑；如果现实体制与宪法规范并不冲突，然而在现实运作中产生了一系列的问题，可能不符合宪政国家的理念。(注：这是两种性质完全不同的宪法争议：表面上与宪法某一具体条款相冲突，但本质上可能并不违宪；表面上与宪法具体某一条款并不冲突，但却有可能违宪。)2重要事项没有采取法律保留行政区划频繁变动的根源，在一定的意义上讲，是起源于该宪法规范。中国宪法对行政区划设置权是按地方层级来分配的：省级行政区划建置属于全国人民代表大会；省级行政区划的具体区域范围划定属于国务院；县级建置及区域划分属于国务院；乡级建置及区域划分属省级人民政府。宪法对行政区划设置权的分配非常具体，除省级建置的设立属于全国人民代表大会外，其他地方设立及区域划分都属于国家行政机关。对于中国而言，省级行政区划体制相对来说是稳定的，频繁变动的是省级以下地方。中国宪法将省级以下地方行政区划设定权完全赋予了国家行政机关，导致了省级以下地方的行政区划设立与变更完全脱离法律的治理。目前中国有关行政区划管理的法律文件，仅有国务院的一项行政法规《国务院关于行政区划管理的规定》。《规定》共分10条，全文仅千余字，极为简略，仅涉及具体管理内容及其权限的划分和管理程序两个方面，对于各种行政区划单位设置标准无一字提及。中国从“省管县”到“市管县”再到“省管县”都是国务院的一纸行政命令。行政区划体制变更的随意性可想而知。(二)解决对策1引入法律保留条款通过上面的分析，我们可发现，宪法条款的制定有一个基本的立宪技术，对于那些不会随着时代变化而改变的事务，适合用“硬性”的宪法条款去规范，如18岁以上的公民拥有选举权——更改变年龄限制，只有通过明文修正，宪法解释机构几乎没有余地进行“创造性解释”[10]29。而对于可能随着经济与社会的发展而改变范围的事务，则适合用“弹性”宪法条款来规范，如行政区划体制、地方权限等——通过宪法解释机构“创造性的解释”使之适应时代的发展。使宪法条款“弹性”化的一种重要方式就是“法律保留”条款的适用，即将进一步的规范委托给国家的立法机关，中国宪法中有关行政区划体制的条款由于是一种“硬性”规定，没有宪法解释空间，容易与现实发生冲突而引发宪法争议，所以从立宪技术完善的角度而言，中国宪法行政区划体制宪法条款可以作如下改进：在宪法第三十条中引入“法律保留”条款，即在已有的条款基础之上增加“行政区划的变更可依法律进行”。2国家制定行政区划法律行政区划体制的设立权不能完全委由国家行政机关，对于行政区划体制的规范应有宪法、法律和行政法规、行政规章不同层级的法规来约束，宪法在其中更多地起着约束法律的作用，而不是对行政区划体制作具体的规范。将宪法第62条12、13款，第89条15款，第107条第三段从宪法中删除，将之规范在国家立法机关制定的专门行政区划法律中。如中国可考虑制定《行政区划法》，规范行政区划设置标准、程序等，包括变更过程中应能反映当地居民的意愿。3构建违宪审查制度宪法“弹性”化，使宪法能更好地经历时间的考验，但对宪法解释则提出了更高的要求。宪法“弹性”化，意味着宪法可能会有更多的法律保留，宪法对于国家的一些制度不再作出“硬性”的规定，而赋予国家立法机关根据社会经济的发展而作出裁量的权力，那么，国家立法机关的裁量权是否符合宪法的基本原则，则需要有宪法解释机构来解释，这样即不会制约国家立法机关去推动社会的发展，又可以防止国家立法机关的任意性。所以宪法“弹性”化，“法律保留”立宪技术的运用，要求有完善的违宪审查机制作保证，使国家立法机关不至于因宪法的“硬性”规定而缩手缩脚，也不至于因缺乏违宪审查而恣意，这才是一个宪政国家。ML参考文献：[1]张占斌.强县扩权与省直管县：解析中国政府层级改革的两种思路[N].学习时报，2005-08-04.[2]刘小康.行政区划改革：视角、路径及评价[J].北京行政学学院学报，2006(3)：21.[3]李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006(11)：22-25.[4]谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998：6.[5]Hellmutwollmann.德国地方政府[M].陈伟，段德敏，译.北京：北京大学出版社，2005：199.[6]张千帆.西方宪政体系(下)[M].北京：中国政法大学出版社，2005：199.[7]法治斌，董保城.宪法新论[M].台北：元照出版公司，2004：432-435.[8]徐正戎.法国地方制度之剖析——摆荡于中央集权与地方分权之间?[J].东吴大学法律学报(13)，(1)：12-15[9]宫泽俊义.日本国宪法精解译[M].董王番舆，译.北京：中国民主法制出版社，1990：660-667.[10]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2005：29.[11]陈新民.德国公法学基础理论(下册)[M].济南：山东人民出版社，2001：356-359.[12]韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004：278.[13]秦前红，叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角[J].法学评论，2006，(2).

流域管理与行政区域管理相结合的新体制势在必行21世纪被称之为水的世纪，21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。随着人口增长和经济社会的发展，水资源短缺已成为世界关注的热点。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，在水资源的管理方面，世界各国都认为，水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”，因为水是人类生命的源泉，社会赖以生存与发展的“基础和命脉”。1992年在都柏林召开的国际水和环境会议，关于水和可持续发展的《都柏林宣言》的指导原则认为：“水资源的有效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统保护联系起来的整体处理方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用相联系。”对解决水冲突明确指出：“水资源规划和管理最合适的地理实体是流域”，包括地表水和地下水

国内外的实践表明，实现水资源可持续利用必须依靠科学的管理体制。但长期以来，我们没有从战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。水资源没有完全立法，水行政又没有实行统一综合管理，这是导致权属管理体制不顺的根本原因。

水利是国民经济和社会发展的基础设施，它涉及农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境以及人民的健康水平等各类产业和领域；水资源的开发利用涉及防洪、排涝、灌溉、水电、供水、水运等各项目标和任务

20世纪70年代初期，我国北方地区大面积连续干旱，从大连到厦门沿海城市淡水资源短缺告急，70年代后期京津地区出现用水危机。为此，早在1978年就酝酿起草《水法》事宜。到1988年在长期调研、协调、论证的基础上，历时10年经过60余次重要修改的《水法》，经国务院核准呈报全国人大常委会审议。1988年1月21日经全国人大常委会审议通过，并于同年7月1日正式施行了我国第一部《水法》。这部法规的实施，标志着我国水利事业开始走上了法制建设的轨道，对依法治水、依法管水，从法制上保障水利事业的发展，保障经济发展和社会稳定发挥了积极的作用。但在《水法》第九条中规定：“国家对水资源实行统一管理与分级，分部门管理相结合的制度。”虽然条文中明确规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，但由于分级，分部门管理，人为造成水管理在不同部门和机构之间的分割，导致了权属管理部门之间与开发利用部门之间的相互矛盾，地表水与地下水，供水、用水与排水包括排污，水污染的防治与水资源的保护等管理体制很不协调，尤其是对流域管理没有明确规定。事实上，大型综合利用的水库，担负着防洪、发电、灌溉、供水、水运等多目标的任务，但往往大坝及其建筑物由水利部门管，水电站由电力部门管，船闸再由交通部门管。城市供水、节约用水由建设部门管理，淡水养殖由农业、渔业部门管理，工业用水由经济部门管理等等。由于1988年颁布的《水法》没有完全从体制上解决水资源统一管理问题，因此，水资源统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。当时部门之间的开发利用方针和目标缺乏统一和协调，政策法规、技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政，因此，虽有协调小组，对水资源统一管理仍然难以实施。几十年的实践证明，一龙治水、多龙管水，或多龙治水、多龙管水的体制必然导致地表水与地下水、供水与排水、城镇与农村的水管理政出多门，分而管之，造成水资源不合理的开发、不合理的配置、低效利用和人为浪费。因此，现行水资源的管理体制已经束缚生产力的发展，成为水资源可持续利用和经济可持续发展严重的制约因素

随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，给国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。由于缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。因此，现行的《水法》已不能适应新形势下水利发展的需要。特别是现行《水法》中规定的水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，其弊端是导致地表水与地下水、供水与排水、水量与水质、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。这种体制既不利于水资源合理配置，也不利于高效利用和有效保护，更不利于水资源的综合治理、综合开发，直接影响水资源的综合功能和综合效益，影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善和人民生活质量和健康水平的提高。由于不能实现水资源综合统一管理，甚至在某一部门决策的效果会被其他部门所抵消。因此，加强水法制建设，实现水资源统一管理已成为当务之急

目前全社会对水资源战略地位的认识，对水资源的优化配置、统一管理和统一调度的意识、水的商品意识、节约用水等意识仍然比较薄弱。水利虽已列为国民经济和社会发展首位的基础设施，1998年国家机构改革时，对水资源统一管理曾做了重大调整，国务院批准水利部的“三定”方案，由水利部统一管理水资源含大气水、地表水、地下水，但没有从法律上确立下来。长期以来，无论是思想认识上，还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础设施和基础产业对待，因此，实践中仍然没有完全理顺水资源的统一管理体制