行政垄断范文10篇

一、行政垄断的界定

尽管早在1993年制定的《反不正当竞争法》中就已经对行政垄断做出了禁止性规定并规定了相应的法律责任，但我国现有的法律法规尚没有对行政垄断做出明确和权威的界定。目前学界对于行政垄断的概念争议也颇多，概括起来大体有如下几点：

一是“行为说”，即行政垄断是政府及其所属部门为使某些企业得以处于垄断地位和限制竞争，而滥用行政权力干涉、限制或者排除其他企业合法竞争的行为。1二是“状态说”，该说认为行政垄断是具有行政属性的垄断行为，它是指由政府行政机关的行政权力的作用而形成的垄断。2三是“状态行为说”，即行政垄断是指凭借着行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。3

虽然在定义上学界还存在着争论，但多数学者认为，行政垄断是与经济垄断相对应的一个概念。它是由法律或政府行政权力直接产生，或者因行政权力的滥用而产生的，并受到行政权力支持和保护。它具有如下特征：

1、行政垄断是一种政府行为。经济垄断是凭借企业自身的经济实力形成的，而行政垄断则是凭借着政府的行政权力产生的。如果没有政府行政权力的介入，就不可能出现行政垄断的后果。

2、行政垄断是一种地方政府或国家经济管理部门的行为，而不是中央政府的行为。行政垄断和国家垄断虽然都是由政府的行政行为引起的，但二者还是有着本质的区别。

行政垄断由于以行政强制力为后盾，通过具有普遍约束力力的政府规章，部门规章、命令、决定、决议等抽象行政行为来限制和排除企业间的公平竞争，从本质上说，行政垄断是一种比较经济垄断影响更广泛、更持久，危害更严重的不法行为，其危害性主要表现在以下几个方面：

（一）阻碍全国统一大市场的形成，不利于我国经济发展的进程。我国现行的社会主义市场经济体制以市场的统一、全面开发为基本前提，然而，行政垄断凭借行政强制力，以某一地区或某一部门的区域利益为出发点，分割市场，垄断经营，形成横向的地区经济封锁和纵向的部门垄断，直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成，造成社会各种资源的浪费和重复建设，从根本上不利于社会主义市场经济健康，有序地持续发展，以改善国家经济发展的质量问题。

（二）阻碍公平竞争秩序的形成。行政垄断以行政权为后盾，在现今行政权日益膨胀，其影响无孔不入的当今社会，实施行政垄断的部门，行业无疑占有了先天的优势，再通过地区性歧视待遇和部门性差别待遇等行政手段，直接阻碍企业之间，公民之间的自由和公平的竞争，与市场经济的竞争精神相悖，从而在一定的商品服务等交易领域限制甚至排除竞争，对公平竞争秩序造成了破坏性的恶劣影响。正如学者陈志成所说：“行政垄断是一种‘圈地式’的，排他性的特殊经营，在其垄断领域实施了市场禁入，通过种种排他性控制，阻止竞争对于（含潜在对手）的进入，妨碍了要素的自由流动，破坏了市场竞争的‘公平原则’”。①

（三）滋生腐败，败坏社会风气。行政垄断的根本目的在于保护一定部门或一定地区的利益，它实施的负面影响之一便在于限制或排除竞争，扶植企业的依赖性，使企业不再把精力放在如何通过技术创新和科学管理以提高生产效率或服务质量以进行正当、合法的竞争，而是将大量的时间、精力、费用用于游说和行贿，以一定的代价希冀得到行政主体的庇护和倾向性的政策，维护本企业在低水平下发展，这就必然产生官商勾结，权钱交易等腐败现象，既损害了行政主体应有的权威性和廉政形象，也使社会上群起效仿，败坏良好的社会风气。

（四）行政垄断严重侵害了公众的合法权益。行政垄断的典型表现为：凭借行政强制力，人为控制产品生产和供给数量，固定相应的服务供应商，制造有利于自己“卖方市场”状态，维持大大高于竞争性市场的产品和服务垄断性价格，攫取超额垄断利润，衍生一定的“特权阶层”。以损害“全社会”绝大部分人的利益来维持少数人的“特利”。凭借强制性的成本转移和不公平的价格损害公众消费者利益。此外，在市场经济条件下，消费者对经营者提供的商品和服务，具有知情权，选择性和平等交易权，但在行政垄断面前，消费者的购买行为被限定，丧失了自由选择商品和服务的权利，个人消费自由被剥夺，人们往往迫于形势只能选择“唯一”的“选择”，这侵害了公众的人身权益。德国学者路德维希·艾哈德认为“消费者的自由……是任何人不约侵犯的基本权利”。侵犯了这种自由，“应当算是一种反社会的暴行”。②

（五）行政垄断加剧了社会不公，与社会主义的本质相违背。社会主义不是同时富裕，在一定时期内一定的收入差距允许存在，但这要建立在公平竞争的基础上，凭借个人能力、学识及作出的贡献而体现的个人价值的差距，而不是凭借行政强制力所形成的行政垄断使有关部门和个人在非公平竞争的条件下获得高收入，高利润。在2001年人代会期间，朱镕基总理在中外记者招待会上说，中国还存在较严重的垄断问题，还形象地用“银行加‘证（券）保险’，两电（电信、电力）加烟草，石油加石化，扫地的拿得不少”这句顺口溜说明了我国存在的行政垄断所造成的高利润、高收入行业（部门）。③行政垄断实施的主体借助行政权力对资源进行瓜分和占有，剥夺广大消费者利益而获得高额利润，从而实现本行业、本部门、本地区的利益及其成员达致利益最大化。（六）行政垄断导致低效率，阻碍经济发展。“与秩序、正义和自由一样，效率也是一个社会最重要的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会，自由的社会、公正的社会，也必须是高效率的社会”。“既然效率是社会的美德，是社会发展基本价值目标，那么，法律对于人们的重要意义之一，应当是以其特有的权威性的分配权利和义务的方式，实现效率的极大化”。④行政垄断实施者往往以为了提高本地区，本部门的经济效率为借口实施其行为，但实质上，行政垄断不仅会浪费资源，导致经济福利的减损，同时也使规模经济效应难以形成，造成经济效率的低下。20世纪60年代产生于美国的一个经济学流派西方公共选择学派的寻租理论认为：如果资源通过政治过程而不是市场过程予以分配，那么就会导致人为的资源短缺，并诱发人们寻求这些短缺资源的活动，这种活动对社会的损害往往大于租金获得者的收益。行政垄断对经济效率的损害，还表现在行政垄断阻碍了规模经济的发展。发展规模经济对促进国民经济增长，促进科技进步与创新，提高国际竞争力，具有十分重要的意义。但在我国却由于地区封锁、部门分割等行政垄断行为阻碍了我国规模经济的发展。首先，行政垄断使企业免受竞争的压力，不但产品市场配置低效率，而且还产生了另外一种类型的低效率，即免受竞争压力的厂商明显存在超额的单位生产成本，即经济学上所称为“X效率”。使企业难以通过自身积累实现规模经营。但国外的X效率常产生于规模较大的企业，而中国企业的规模普遍不大，却由于有行政垄断的存在，垄断地区、部门缺乏竞争，因而根本就没有竞争压力，没有创新的动力与热情。其次，行政垄断使企业的经营活动局限于狭隘的市场范围，企业缺少规模经营所需的外部条件。亚当·斯密认为：市场范围和市场容易限制劳动分工和企业规模大小，只有当对某种产品的需求随市场范围的扩大增长到一定程度时，专业化的生产者才能实际出现，大规模生产经营才有实际存在的经济意义。简言之，规模经济的成长需要以较大的市场范围和市场容量为前提条件。我国地域辽阔，人口众多，如果全国市场统一起来，那么我国国内市场的范围是广阔的，市场容量也非常巨大，完全可以形成规模经济。然而，由于行政垄断的分割和封锁使全国形成了若干互相隔离的小市场，企业的生产经营活动只能局限于本地区、本部门狭隘的市场范围内，无法吸引到规模经济所需的巨额资金，原材料和能源，更谈不上“跨界”流通，销售和企业扩张。

中国的行政性垄断主要表现为行业垄断和地方保护主义，行业垄断就是政府所属部门为保护本部门的企业和经济利益，滥用行政力量限制竞争者的市场准入，排斥限制或者妨碍市场竞争。我国现行体制长期禁止或限制外商和个人投资于服务领域，这种保护性做法导致我国金融、邮政、电信等服务行业长期处于低效率状态，损害了消费者的利益，降低了社会福利。如IP长途电话业务部分，在国内最初提供IP电话业务的是福建省福州市马尾区的一个网吧，1997年陈氏兄弟租来电话线，交纳了市话费与上网费，办起了基于网络的长途语言传输服务，那时中国邮政的国际长途是每分钟收费28元，陈氏兄弟只收IP电话费4.8元。但马尾区法院认为陈氏兄弟的行为属于“新类型犯罪”，判决“非法经营电信”。尽管后来福州中院多次撤销马尾区法院的判决，但陈氏兄弟钱物还是被“暂扣”。信息产业部随后宣布各个国有电信公司全面推出IP电话业务，随即垄断了IP长途电话业务。

地方保护主义（又称地区垄断）形成另一种行政性垄断形式。地方保护主义主要是地方政府为保护本地的企业和经济利益，禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的地方市场，设置地区市场壁垒，一些地方政府及其所属部门作为地方利益的保护人，为保护本地区、本部门及本行业局部利益、短期利益，确保地方经济向前发展，确保地方财政的不断增长，滥用行政权力，采用政府发文或相关部门联合发文，设置许可证，办案禁区，不当的或歧视性的质检和准销证，拒绝实施行政行为等多种形式，对外地商品实施地方封锁，强制外地商品办理准销证、贴花及防伪标志等，或对外地企业产品非法收取各种名目的费用，以抬高外地商品进入本地市场的门槛，削弱其竞争力，保护本地商品的高额垄断利润。

如果说过去更多的是所谓显性行政垄断，地方明目张胆地通过明文规定来阻碍竞争形成垄断，那么近几年更多的是一些地方动用行政力量通过幕后操纵制造隐性行政垄断，使其貌似市场垄断，或者是干脆动用行政力量制造所谓的市场垄断，让有关方面更加难以辨别和处理。

中国的行政垄断是经济转型时期国内各种冲突累积的表现，造成了大量隐性社会福利的损失。

首先，应对垄断行为立法，把反行政性垄断行为作为反垄断法的一个重要内容。用反垄断法限制行政性垄断行为是最有效的手段，欧美及东欧一些国家采取这种形式取得了很好的效果。

其次，设立一个高度独立的、权威性的反垄断执行机构，使其能有效地处理行政机构的违法行为，这个机构应有自己独立的财政拨款，独立的执行机构及人事制度，这样才能不受制于某些强大的利益集团。内部成立分别监管行业和地方垄断的两个执行部门，所在员工并不应是国家公务员，这样他们不隶属于任何政府部门，以雇佣形式聘请会计师、核算师、工程师、电脑专家等各领域的专家，反垄断工作是与拥有丰富资源的垄断利益集团较量，不是内行不可能发现问题，解决问题。同时成立相应独立于执行机构的监督机构，监督机构成员应由社会上的各界代表组成，并注意吸纳社会名士、律师、学者，以定期、不定期形式检查反行政垄断工作的进展。

一、国企垄断地位的形成

经济学认为形成市场垄断的原因大体有五种：一是由资源的天赋特性带来产品与服务的独行性，使资源所有者拥有排他性控制权，如龙井茶、刘欢的歌；二是专利发明与商业秘密，在政府提供的保护期内，企业具有排它性控制权；三是竞争中的胜出者凭借实力与策略在一段时期内拥有排他性控制权，如IBM在硬件市场、微软公司在软件市场淘汰了竞争对手而占据绝大部分市场份额；四是在“自然垄断”行业中的在位者也具有排他性控制权，如电解铝、汽车制造等行业，因为新竞争者要支付巨大的初始投资而在成本上居于劣势就会面临很高的“进入壁垒”；五是运用非经济的强制力量清除竞争对手，保持对市场的排他性控制权，这种强制性势力，可以是高度非制度化的势力，如欺行霸市、强买强卖。一般而言，这种情况往往是局部的，如某些地区建筑市场中出现的沙霸、砖霸等，而且当情况十分严重时，政府也会出面干预甚至取蒂。

以上从垄断的成因来对垄断类型的划分是简单的，但在现实中的形成是很复杂的，垄断的成因往往还是变化的。在中国经济转型期国企获得垄断地位更主要的可以是高度制度化的势力，如政府管制或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断。一般而言，由于政府介入，行政性垄断的影响是全局的，使经济效率受到的损失也是最严重的，这也是当前国企垄断倍受关注的原因之所在。

比如美国AT&T公司，早年是因为发明电话这一创新带来了垄断，后来是因为在全国铺建电话网络而形成了自然垄断，而1926年以后就通过法律确立了电话市场独占权，从而享有强制性垄断。又如前几年闹得沸沸扬扬的微软反垄断案，就是因为控方指出微软公司创新的垄断可能伴有其它“不正当手段妨碍了竞争”，也就是限制了其他公司参与竞争。

市场经济遵循的一般原则是鼓励竞争反对垄断，然而竞争的结果很可能导致垄断，于是我们面临的问题是，应该反对什么样的垄断。回答这个问题，需要借鉴产权保护理论加以分析。

二、产权的保护性分析

作者：曹宇明单位：北京交通大学经济管理学院

一、现阶段行政垄断的表现和成因分析

行政垄断主要是指独家或少数几家政府办企业占有市场的大部分至全部,控制价格,排斥他人的进入和竞争。在表现形式上讲,行政垄断包含多种多样的具体形式,如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、地方保护和封锁、党政机关兴办行政性公司等。有学者研究指出,行政垄断的主要特点包括:垄断企业大多为国有独资或国家绝对控股;垄断企业或者由政府直接经营,或者在企业治理结构中,政府主要通过经营者人事权的控制实行内外结合的监管;垄断企业市场力量的获得来源于法律合法性和行政合法性;垄断企业具有纳税人和向政府贡献利润的双重身份;垄断企业之间的竞争是一种低效率的竞争,表现为不计成本的重复投资和少有创新的经营管理;市场结构以行业性的寡头垄断为主,即竞争主体一般只有2~10家。[1]笔者认为行政垄断的成因主要有以下两个方面:

(一)利益的驱动是行政垄断问题产生的根本原因

在改革开放的背景下,中国经济发展条块分割、财政“分灶吃饭”所形成的“地方利益”、“部门利益”与行政垄断相结合,地方政府和特定政府部门追求地方利益或部门利益进一步导致这些利益实现的制度基础———各种各样的行政壁垒———不但没有减弱,反倒有加强的趋势。中国在从计划经济体制逐步向市场经济体制转轨的过程中,为了促进经济发展,曾一度推行经济放权,尤其是地方政府和行业主管部门管理经济的职能从“工具性”变为“自主性”,地方政府和行政垄断部门的自主权不断扩大,加之同期的财政和税收改革又大大强化了其对地区和部门利益的持续追求。有学者认为,现阶段政企之间的关系正从“政企不分”走向“政企同盟”,这为行政垄断的延续提供了利益基础。[2]在这种分析框架下,规制者既是产业规制政策的制定者,也对该地区或部门国有企业的赢利状况负有一定责任,尤其是企业盈利状况与官员政绩密切相关。在这种逻辑下,地方政府为了确保地方财政收入和提高政绩,就想方设法使本地企业创收,甚至不惜通过行政手段来干预市场,其惯用方式就是限制外来企业的产品流入或进入本地经营。甚至在一些属于竞争性行业,行业主管部门仍然拒绝开放引入竞争机制。

(二)法律制度中可操作性条款的缺失是行政垄

内容摘要：在市场经济体制下，行政垄断主要表现为：政府干预、执法分散、权利义务不对等。其本质特征是“政府及其所属部门”滥用行政权利限制和排斥公平竞争。其危害更甚于经济垄断。我国反垄断法既要反经济垄断，更要反行政垄断。行政垄断的危害，行政垄断总是以某一地区或者某一部门的利益为出发点，将该地区或该部门与其他地区或其他部门隔绝开来，形成地区经济封锁和部门经济封锁，从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。滋生腐败，败坏社会风气，从而直接培育、扶植和保护了经济垄断。由于我国现行的法律、法规对行政垄断的规制比较零散和空泛，缺乏应有的权威性和强有力的监督机制，使得行政垄断执法举步维坚。因此，我国反垄断法不仅要继续坚持反对行政垄断，而且应将有效制止行政垄断、大力推动改革开放、加速促进市场经济发展作为一项首要任务，并着力创设出一整套既完全符合国情又具有鲜明现代性、既切实有效又便于操作执行的反对行政垄断的新制度和新机制。

行政垄断是以行政强制力为后盾，通过具有普遍约束力的政府规章、命令、决定来限制和排除企业间公平竞争的一种行政违法行为。

一、行政垄断的形成原因

(一)政府不当干预形成行政垄断

政府干预有恶性干预和良性干预之分.就良性干预而言，它是政府的法定职能.政府作为行政权的行使主体,其在社会生活中的作用主要表现为对各种复杂的社会关系进行调整，使之呈现出一种良性的循环状态。在这个意义上，政府干预等同于常态的政府管理。本文中所指的政府干预是第一种类型，是变态的行政管理。也就是说政府行政机关“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。[1]政府干预主义的行政意识在我国由来已久，根源于传统的计划经济。政府行政部门组成庞大的部门领导机构，包揽大量经济事务，取代诸多经济组织的职能，把各种经济组织变成国家行政机关的附属物。经济组织的许多生产经营环节完全处于行政主体管束之下，如生产资料由行政部门统一调拨，价格由行政部门统一规定，财政统收统支，奖金统一分配等。在此“集权型经济模式”基础上产生的政府行政意识是“大政府小社会”，“大政府小服务”。[2]即一方面突出行政机关的严格控制职能和干预手法，政府既可以从宏观方面对经济组织进行干预亦可以从微观方面进行干预，使得诸多企业组织作为法人而不能享受法人资格，更谈不上进行独立的生产经营活动和其他市场活动；另一方面强调社会团体、企事业组织、公民个人等相对一方的服从意识。行政干预在行政执法中往往以行政权威形式而不是以服务形式表现出来，因而相对方必须服从。现实中“地方保护主义”、“行业保护主义”、“行业不正之风”等行政垄断都是行政干预的表现。

（二）行政部门执法分散导致行政垄断

[内容提要]：为改善我国的市场结构、提高企业的竞争力、增进人民福利和增强国力，我国亟需根据自身的具体情况并在借鉴其他国家有益经验的基础上推行反行政垄断法制，从立法、执法、司法和法律监督诸方面整治形形色色的行政垄断行为。《中华人民共和国反垄断法》（送审稿）以及已经对禁止行政性垄断作了相应规定，反行政垄断势在必行。在规制反行政垄断中，需要对反行政垄断的制度体系、责任追究机制、机构设置等方面进行完善，以使反行政垄断制度化、法律化和规范化。

[关键词]：行政垄断行政垄断行为机构设置执法程序

行政垄断行为对我国的政治、经济和社会生活具有巨大的危害性，一方面，行政垄断在政治上败坏了我国一些政府或其授权部门的名声，另一方面，行政垄断限制竞争，扭曲价值规律，严重破坏了我国经济生活中初步培育起来的市场机制，使社会资源不能按照效率原则进行合理和优化的配置，导致上千亿人民币的直接损失和1300亿至2020亿的社会福利损失，而且由于它们使“官商勾结”行为在推动价格上涨方面较一般经济垄断更加有恃无恐，对社会上的暴利行为和投机行为起到了推波助澜的作用，在一定程度上引起了社会腐败并引起了沸腾的民怨。⑴

我国中央政府早就认识到要采用法律手段遏制行政垄断并且也进行了不少禁止各种行政垄断的立法尝试，1993年底颁布实施的《反不正当竞争法》是一部关于禁止不正当竞争和限制竞争行为的合并立法，是目前我国规范市场竞争行为的基本法律。随后出台的一些法律法规如《价格法》、《招标投标法》、《电信条例》、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等也规定了一些禁止垄断行为的条款。十几年来反垄断立法和执法的工作一直没有间断，而且还取得了积极的成效。十几年来反垄断执法工作所积累的经验以及执法中存在的问题，为我们制定和完善《反垄断法》提供了很好的实践基础。

一、行政垄断的界定及其特征

行政垄断在我国已被公认为一种因政府滥用行政权力而产生的垄断。但是我国学者对行政垄断存在的领域认识尚存在一定的分歧。有些学者认为行政垄断是经济垄断、国家垄断领域以外通过滥用行政权力而产生的一种垄断。⑵也有学者认为，除经济垄断和国家垄断外，还有自然垄断、国家特许垄断、被“推向市场”的国有企业垄断等类型。笔者认为，一切领域内的滥用行政权力而产生或维持的垄断都应归入行政垄断的范畴。尽管行政垄断的表现形式多样，但是，所有领域的行政垄断都具有以下几项共同特征：

建立市场经济，必须反对市场垄断，此乃发达国家之经验。我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，也必须反垄断，且重点要反行政垄断，这一点已成为法学学者、立法机关和公平交易执法机关的共识①（P123—145）。然而，在反垄断法研究中，对行政垄断的诸多理论问题如行政垄断概念很少有学者深入研究。笔者认为反行政垄断既是一个实践问题，也是一个理论问题，从理论上对行政垄断概念作出精确界定，无论对反行政垄断立法还是司法意义重大。只有搞清楚了什么是行政垄断，才能明确知道什么是应该保护的，什么是应该反对的，才能既有利于保障国家宏观调控政策的贯彻执行，又有利于统一、开放的市场体系的建立。本文就行政垄断的概念与特征谈一点自己的看法。

一、行政垄断的概念

关于行政垄断的概念，目前学界不存在争议②（P101—111）。但无争议并不等于大家在此问题上已达成共识。事实上，学者们对行政垄断含义的理解是存在差异的。如有学者认为行政垄断是“对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表述”，它“并不以违法为前提”③（P162—175），因而，行政垄断有合法行政垄断与非法行政垄断之分；而另有学者认为行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为，是“因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断”④（P16），根据这种理解，只有行政机关的垄断非法才属于行政垄断，合法垄断即使是由行政机关实施的，也不属于行政垄断；还有学者认为，人为地区分经济性垄断、行政性垄断和国家垄断不科学，“从逻辑和实践两方面看，区分行政性和经济性的垄断都是没有根据的”⑤（P39—60）。除上述明显分歧外，持相近观点的学者对行政垄断的界定也有一些不引人注意但又十分重要的差别。如有学者认为行政垄断是“指地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或者具有某些政府管理职能的行政性公司，凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为（引文着重号为笔者所加，下同）⑥（P314）。另有学者认为行政垄断是“竞争者凭借国家经济主管机关或地方政府滥用行政权力所形成的强大力量或控制性安排，使自己在一定的经济领域内控制或支配市场、限制和排除竞争的状态⑦（P170）。还有学者认为行政垄断是“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”⑧（P54—58）。可见，学者对行政垄断的理解见仁见智，远没达成共识。

笔者不拟对上述观点置评，只是在对行政垄断四个构成要件即行政垄断主体要件、客体要件、主观要件和客观要件进行具体分析的基础上，阐释行政垄断概念。

（一）行政垄断的主体要件。在行政垄断四个构件中，主体要件极其重要。但在这个重要问题上，立法实践与学理解释都存有分歧。从立法层面看，对行使某种国家行政管理权的事业单位或企业的主体属性规定大体有三种情况：第一种情况是将具有行政管理职能的事业组织明确规定为行政垄断主体，如《辽宁省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉规定》第八条规定“政府及其所属部门（含具有行政职能的管理公共事务的事业组织）不得滥用行政权力”限制竞争，其他地方性法规如《吉林省反不正当条例》、《山西省反不正当条例》都有类似规定；第二种情况是将事业单位作为公用企业处理，如《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十条规定：“事业单位不得强制或者限定用户，消费者购买其提供的或者其指定的经营者提供的商品。”该《办法》第二十五条对此类行为规定了与公用企业等限制竞争行为同样的行政处罚；第三种情况是既不将具有行政职能的事业单位或企业作为行政机关对待，也不把它作为事业单位处理，而是作为独立于两者之外的一种新主体，如《深圳特区实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉规定》第八条规定：“具有行政职能的事业单位不得滥用权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者。”该规定第十五条对此类行为另行设立了行政处罚，即“监督检查部门应当责令其停止违法行为、消除影响，没收违法所得和违法物品，并处以违法经营额一倍的罚款。”

在学理层面上，对行使某种行政管理权的事业单位或企业的主体属性主要有两种意见：一种意见认为，根据《反不正当竞争法》第七条的规定，行政垄断主体只能是政府及其所属部门，企业、事业单位不能成为行政垄断主体；另一种意见认为，行使行政管理权的事业单位应作为行政垄断主体，对《反不正当竞争法》第七条中规定的“政府及其所属部门”应作广义理解，政府所属部门“除政府所属的行政机关外”，还包括政府所属行政管理权的事业单位”⑨（P560）。按现行《反不正当竞争法》规定，垄断的主体属性不同，处理机关不同，承担的法律责任也将有很大差别。同一垄断行为，如果将其认定为公用企业垄断，将由工商行政管理部门给予行政处罚（罚款）；而如果将其认定为行政垄断，则只承担内部行政责任（上级机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分）。显然这种情况有悖于法的公平原则。因此，在国家反垄断立法中，有必要对行使国家行政管理权的企事业单位的主体属性作出明确规定。综合考虑，将其纳入公用企业主体较为合适。理由主要有三点：第一，从现行法律规定看，“公用企业”乃泛指一切“公用事业的经营者”。不管是享有行政管理权的公用企业还是不享有行政管理权的公用企业，都适用《反不正当竞争法》第六条和第二十三条的规定，这是《反不正当竞争法》的立法本意。第二，从当下实际情况看，公用企业特别是具有行政管理权的事业单位或行政性公司凭借自身权力行使垄断政权的现象非常突出，需重点反击。而司法实践表明反行政垄断比反公用企业垄断难度要大，将此类案件交同级或上级行政机关处理，可能因行政本位主义思想的影响而得不到及时和有效的制裁，而交由专门的反垄断执法部门处理，有利于案件的及时处理。第三，从长远来看，我国政治体制改革和经济体制改革将逐步深入，公用企业之行政职能将被逐步剥离，享有行政管理职权的事业单位或企业将逐步减少甚至消灭。从立法的稳定性要求考虑，对这种延续时间不长的利用行政职权谋利的行为不在立法中规定。

一、行政垄断的定义

行政垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施限制或妨碍竞争的行为。社会主义国家在建立公有制经济制度和实行计划经济体制以后，几乎无一例外地实行了行政垄断。较之经济垄断，行政垄断具有更为严重的市场排斥性。其结果是几乎全部、彻底地取消了自由竞争的市场，导致了资源配制效率低下，国民经济缺乏生机的后果。由于行政垄断与市场经济体制所追求的目标相悖，阻碍了资源配制的渠道，制约了技术的创新和扩散，并最终导致经济发展的低效率。因此，我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，也必须反垄断，且重点要反行政垄断。以下的分析，主要以我国新出台的《反垄断法》为主。

二、行政垄断的构成要件

(一)行政垄断的主体要件。在行政垄断四个构件中，主体要件及其重要。在我国《反垄断法》中将行政垄断的主体规定为：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，在我国《反垄断法》中，明确规定具有管理公共事务职能的组织的也是行政垄断的主体。

（二）行政垄断的主观要件。行政垄断的主观要件，是指行政垄断是否以行政垄断主体的主观故意为必要条件。从反垄断法理论关于垄断状态与垄断行为的一般论述来看，两者的主观要件是不同的。所谓垄断状态就是“指在某种商品或商业服务领域内，因市场规模、市场结构的原因产生市场弊害的情形”。垄断行为是市场经营者为了获取超额垄断利润而故意实施限制、排斥竞争的行为。这种限制、排斥竞争的行为主观上出自故意，客观上对市场竞争造成损害，因而绝大部分国家都在立法中明确反对。

针对我国实际，从法律层面考虑，将行政垄断状态纳入反垄断是不可欲求的。因此，只有以限制竞争为主要目的的行政垄断行为才属于行政垄断。行政垄断的主观要件只能表现为故意。

摘要：在市场经济体制下，行政垄断主要表现为：政府干预、执法分散、权利义务不对等。其本质特征是“政府及其所属部门”滥用行政权利限制和排斥公平竞争。其危害更甚于经济垄断。我国反垄断法既要反经济垄断，更要反行政垄断。行政垄断的危害，行政垄断总是以某一地区或者某一部门的利益为出发点，将该地区或该部门与其他地区或其他部门隔绝开来，形成地区经济封锁和部门经济封锁，从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。滋生腐败，败坏社会风气，从而直接培育、扶植和保护了经济垄断。由于我国现行的法律、法规对行政垄断的规制比较零散和空泛，缺乏应有的权威性和强有力的监督机制，使得行政垄断执法举步维坚。因此，我国反垄断法不仅要继续坚持反对行政垄断，而且应将有效制止行政垄断、大力推动改革开放、加速促进市场经济发展作为一项首要任务，并着力创设出一整套既完全符合国情又具有鲜明现代性、既切实有效又便于操作执行的反对行政垄断的新制度和新机制。

行政垄断是以行政强制力为后盾，通过具有普遍约束力的政府规章、命令、决定来限制和排除企业间公平竞争的一种行政违法行为。

一、行政垄断的形成原因

(一)政府不当干预形成行政垄断

政府干预有恶性干预和良性干预之分.就良性干预而言，它是政府的法定职能.政府作为行政权的行使主体,其在社会生活中的作用主要表现为对各种复杂的社会关系进行调整，使之呈现出一种良性的循环状态。在这个意义上，政府干预等同于常态的政府管理。本文中所指的政府干预是第一种类型，是变态的行政管理。也就是说政府行政机关“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。[1]政府干预主义的行政意识在我国由来已久，根源于传统的计划经济。政府行政部门组成庞大的部门领导机构，包揽大量经济事务，取代诸多经济组织的职能，把各种经济组织变成国家行政机关的附属物。经济组织的许多生产经营环节完全处于行政主体管束之下，如生产资料由行政部门统一调拨，价格由行政部门统一规定，财政统收统支，奖金统一分配等。在此“集权型经济模式”基础上产生的政府行政意识是“大政府小社会”，“大政府小服务”。[2]即一方面突出行政机关的严格控制职能和干预手法，政府既可以从宏观方面对经济组织进行干预亦可以从微观方面进行干预，使得诸多企业组织作为法人而不能享受法人资格，更谈不上进行独立的生产经营活动和其他市场活动；另一方面强调社会团体、企事业组织、公民个人等相对一方的服从意识。行政干预在行政执法中往往以行政权威形式而不是以服务形式表现出来，因而相对方必须服从。现实中“地方保护主义”、“行业保护主义”、“行业不正之风”等行政垄断都是行政干预的表现。

（二）行政部门执法分散导致行政垄断