行政机关范文10篇

为积极构建社会主义和谐社会，充分发挥行政调解在化解矛盾、解决争议、维护稳定方面的独特优势，促进我市经济社会全面协调可持续发展，根据相关规定，现就进一步规范和加强我市行政机关行政调解工作提出如下意见：

一、行政调解的原则

行政调解是调解矛盾纠纷的一种重要形式，是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议，从而妥善解决争议的活动。加强和规范行政机关的行政调解工作，必须遵循以下原则：

（一）自愿原则。行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程，自愿还表现为尊重当事人对调解方式、调解方法的选择。

（二）合法原则。行政机关要公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。调解的内容不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

（三）依法调解和依法处理相结合的原则。除法律、行政法规、规章另有规定的外，行政调解不是行政机关处理特定矛盾纠纷的必经程序。对不宜调解或者经调解达不成协议的，行政机关应当依法予以处理。

本文作者：李柏莹工作单位：辽宁大学

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理职能与公民、法人或其他组织经过协商一致，设立、变更、终止双方行政上权利义务的协议。①行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的而经过协商一致达成的协议。正因为行政合同是由行政机关与公民或组织间订立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有双重特性:一方面，它具有行政性，是一种行政行为，是行政权力干预经济社会的新形式;②另一方面，它又是一种合同，具有合同之契约精神。(二)行政合同中行政机关行使行政权利的体现1．行政机关的合同选择权行政机关的合同选择权是指行政机关选择合同相对方的权利。一般情况下，对于合同向对方的选择，行政机关并不存在相应的特权，但是在某些特殊情况下基于公共利益的需要行政机关可以自主选择其认为最为合适的当事人。这种选择的权利是行政机关所独有的，因此并不同于民事合同中双方当事人都有的自主的选择权，是行政机关所特有的权利。2．行政机关对履行行政合同享有监督权与指导权行政合同的履行必须符合公共利益，行政机关是公共利益的判断者，哪些履行方式最有利于公共利益的实现由行政机关决定。在合同履行的过程中，行政机关可以指导、监督、检查合同相对人切实的履行其合同中所应承担的义务，保证合同得到全面、实际的履行。在我国的立法中行者机关的监督指导权也得到了确认。3．行政机关有单方变更和解除合同的权利行政主体签订行政合同的目的是执行公务，实现公共利益。行政机关有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。而不必取得相对方的同意。当然，行政机关必须根据情况的变化程度决定变更或解除合同。这种单方的变更和解除权可以理解为在情事变更的情况下单方解除合同权4．行政机关的单方制裁权在合同行使过程中，相对人若违反合同，行政机关可以对不履行或不适当履行的相对人单方予以制裁。行政机关行使这一权力的目的，不仅是处罚违反合同的当事人，更主要的是为了保证公务的实施行政主体享有制裁权。这种权利不需要通过法院判决来予以行使，而是可以由行政机关直接行使。它的理论基础在于法律从行政管理角度为保障契约义务必须履行而施加相对人的法律责任。③当相对人违反合同损害公共利益时，行政主体享有直接制裁的权力。行政机关的行政制裁权的方式可以通过强制执行、罚金和解除合同三种形式来实施。因此这种单方的制裁权便是行政合同中行政权利行使的特殊之处。

(一)首先应科学的界定何为公共利益可确定的是公共利益的判断标准，必须符合量最广且质最高的标准。整体上国家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集体利益，而集体利益又高于个人利益，但这也不是绝对的，必须根据实际情况进行衡量。(二)确定双方权利义务现代社会契约原则上采取主观等值原则，就是当事人主观上愿以此给付换取对待给付，即为公平合理。至于客观上是否等值则在所不问。［3］行政合同作为实现行政管理目的手段，决定了合同双方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求双方的权利义务平衡，因此明确双方的权利义务是很有必要的。(三)公开制度行政机关应将行政合同的签订和履行的过程都公之于众，使合同的签订和履行都处于公开透明的阶段。即使合同需要变更也应告之利害关系人，使得行政权利行使过程透明，保护相对人的利益。而且这种公开不仅仅是对相对人的公开，只要是不涉及保密的合同，都可以对社会公开，这样也可以使社会对公务活动予以监督，防止行政权利的不当行使和消极行使。(四)通知并且说明理由行政机关在签订合同以及变更解除合同时应当通知相对人，并将理由予以说明。这就需要行政机关在行使权利时，要有充分的事实和理由作为依据，这就使得行政权利的行使更为谨慎。这也在另一个角度限制了行政权利的滥用。当然，在告知相对人后应当给予相对人申辩的机会，听取其解释。在这样有理有据，又充分听取相对人意见的情况下，行政机关的行政权利的行使就更有可能向着正当、透明的方向发展。

行政机关行使行政权利并且将其与行政权力相区分是十分必要的，这也是在某些公益与私益趋同、双方地位渐趋平等的领域中需要行政机关运用行政权利来解决问题的原因。但是因为行政机关天生地位的不平等性，对其行政权利的限制也成为必然。我们既要加强对行政权利制度的建构，又要保证对行政机关特权的监管。只有这样才能在实现行政机关行政行为目的的同时，维护好公共和相对人双方的利益。

「内容摘要」本文比较分析了大陆法系以德国为代表的行政本位强制执行和英美法系以美国为代表的的司法本位的强制执行模式以及各自的理论基础，探讨了当前我国行政强制执行模式的起源和形成原因以及现实的缺陷，以行政强制执行权的本质属性为突破口，从我国文化政治历史，经济发展现状和未来发展趋势三方面论述，提出行政强制执行权应该回归行政机关。并站在行政管理相对人的角度，从行政强制执行机关的建构，司法审查方式的转化，告诫程序的设计和救济制度体系的完善四个方面，对我国行政强制立法提出建议和构想，以期实现规范行政强制执行权的行使，保障行政强制执行制度的正常有序运转，最终达到行政经济原则和权利保护原则的统一和谐。

「关键词」行政强制执行模式行政强制执行权的归属综合行政强制执行机关告诫程序救济制度体系

“当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志，亦即实现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。[1]作为冲突着的社会里一种普遍的存在，强制是必不可少的。在全球向“福利国家”转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下，我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下，提出重新建构我国的行政强制执行模式，以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约，实现行政经济和权利保护的和谐。

一、我国现行行政强制执行模式评介

（一）我国现行行政强制执行模式的产生背景概要

我国现行行政强制模式源于80年代初。[马怀德教授在《我国行政强制执行制度及立法构想》一文中指出“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段，严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。”笔者赞同此观点，十年动乱严重破坏了我国的法制建设，在“拨乱反正”之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》。《国家行政学院报》2000年第2期。]进入80年代以来，随着改革开放，经济发展，民主意识复苏，我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外，社会行政管理领域的不断扩展和纵深，也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高；在发挥行政权积极管理社会事物的同时，防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是《民事诉讼法（试行）》的规定。[《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定，申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。]到了80年代中后期，陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定，这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。

如果说行政复议、行政诉讼是解决行政行为合法性的基本方式和途径，那么行政赔偿程序则是实现赔偿责任的根本手段。从世界许多国家看，行政赔偿程序通常分为二大阶段，第一阶段由行政机关内部解决赔偿责任问题；第二阶段由法院解决赔偿问题。由于体制上的差异，各国在行政行政赔偿程序的两个阶段既存在一些相通的内容，也各具特色。在我国，由于受行政复议、诉讼制度的影响，赔偿程序更为复杂。因此，如何借鉴有益的国外经验并结合目前我国实际，确定一套完备的行政赔偿程序显得十分必要。

一、行政机关先行处理原则

绝大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国，涉及国家赔偿的案件，大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。在捷克，司法部和财政部有权审查所有违法决定案件，赔偿诉讼以前的初审目的是为了通过友好的方式，在法庭之外解决争端。先行处理原则的主要含义是，赔偿请求权人向法院提起赔偿诉讼前，一般须经过赔偿义务机关先行处理，或与赔偿义务机关先行协商，若不能达成协议或请求权人不满意行政处理决定，或赔偿义务机关逾期不处理，才可以向法院起诉。先行处理犹如一张过滤网，将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部，而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累，减轻了法院在处理赔偿事件上的负担；另一方面又方便了当事人，使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿，同时也是对赔偿义务机关本身的尊重。当然，这一原则也有某种局限性，强制要求所有受害人向侵权机关申请并协商赔偿问题，可能造成一部分受害人不敢或不愿与侵权机关继续合作的结果，因受害人从心理上更倾向于第三者充任裁判人。

（一）两种先行处理模式

从行政机关处理赔偿事务的方式看、行政机关先行处理分"决定式"和"协议式"两种。它们在处理方式和结果上有一定差异。

"决定式"的最突出特点是：行政赔偿义务机关对受害人的请求采用"决定"形式处理，一般不与请求权人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝此决定。例如，我国行政诉讼法第67条第2款规定："公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼"。这里虽未明确提出"决定"为解决方式，但其内容实际排除了正式协商形式，而只用了"处理"一词。规定虽然含糊，但实践中多采用半协商半裁决形式。奥地利《国家赔偿法》第8条也规定："被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署三个月后，未经官署确认，或在此期间内对赔偿义务全部或一部分拒绝者，被害人得以官署为被告提起民事诉讼。"韩国、瑞士也有类似规定。

一、受理和审查

行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，原行政处理案就转化为执行案。做出行政处理决定的行政机关，应当向依照法律规定有行政强制执行权的专门机构申请强制执行。专门机构受理执行案后，应当对原行政处理决定是否合法适当进行合法性审查，具体而言，应当包括以下几个方面：提起执行申请的材料和手续是否齐备；据以执行的法律文书是否已发生法律效力；申请是否已经超过法定的期限；行政强制执行是否有明确的法律依据；相对人不按时履行的原因：（1）如果相对人并非故意抗拒，而是确实没有履行能力，在这种情况下实施强制执行有违行政法的基本原则，应当暂缓执行。（2）如果相对人不履行义务是因认为处理决定不合法或不适当而造成的，专门机构应当对原行政决定的合法性合理性进行审查。若行政处理决定确属违法或者不当，专门机构就应建议做出行政处理机关的上一级行政部门纠正或者撤销行政行为；若行政处理不存在违法或者不当情形，专门机构应当告诫其限期履行。（3）如果相对人有履行的能力，对行政处理决定也没有异议，确属无故拒不履行义务或故意拖延履行义务，专门机构应当向相对人做出行政强制执行履行的告诫。

二、告诫

当行政相对人不履行其公法上的义务时，行政主体通过法定形式向行政相对人发出通知，期待其自觉履行，并告知其如不自觉履行其义务，即产生对其不利的法律后果，这样的先置程序就是告诫。告诫是行政强制执行程序的开始和前提，也是行政强制执行程序的核心部分和必经程序。确定这一程序，一方面使行政相对人明悉强制执行的可能性，督促其履行义务；另一方面，又加强了行政机关的内在约束。《联邦德国行政执行法》第13条规定：行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后才允许确定和实施”。

告诫应限于一次并且应符合以下原则：（l）须以书面形式做出；（2）明确的期限。期限应当达到当事人自动履行义务所需的合理时间；（3）明确的强制执行方式。不允许同时以数种强制方法做出告诫，或告诫使行政机关保留数种强制方法的选择；（4）涉及金钱给付的，必须有明确的金额。若仅告知最高额或最低额则属违法；（5）明确的不履行义务的法律责任；（6）告之当事人依法享有的权利；（7）告诫属“须领受”的行为，不送达则不发生法律效力。告诫书应当当场送交当事人。

三、申辩与陈述

现有立法权配置下存在的问题梳理

（一）部分行政机关立法权的合宪性存疑根据《宪法》第89条第1项、第90条第2款，享有立法权的行政机关仅仅是国务院以及国务院的各部、委员会。然而，《立法法》中提到的中国人民银行、审计署和拥有行政管理职权的直属机构，省级人民政府和较大市人民政府都没有明确地被宪法赋予规章制定权。有学者发现，地方政府的规章制定权是1982年12月2日五届全国人大五次会议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改中赋予的[1]146。但是该法毕竟是宪法的下位法，我们无法用其来解释宪法上的地方政府规章的制定权。另外，对于除了部委之外的部门规章制定权能否通过宪法解释能够实现目的，还值得疑问，例如宪法对于审计署的权限规定已经很明确了，如何从中推导出规章制定权，还不是很明确。（二）行政机关立法的定期清理机制缺失前文我们提到的“暂行”法规大量存在的现象源于我国目前对于行政法规、规章等行政机关的立法行为缺乏定期清理制度。行政机关立法的大量存在，规定的比法律细致，对于社会现状变化的敏感度又很高。这一特征决定了行政机关必须密切关注社会现状和立法机关的立法状况，随时对其立法进行修改、调整。但是，正如蔡定剑教授指出的，我国行政机关的立法清理工作是运动式的，没有长期机制的维持，庞大的行政机关立法中不合时宜、互相打架的现象出现也就难免的了[2]。定期清理机制的缺乏对于立法机关和行政机关之间的权限配置的影响在于法律、地方性法规变动之后相应的行政法规、规章迟迟不予修改，极大地影响了立法机关立法效果的实现，甚至产生了阻碍作用。（三）授权立法条款的模糊如前文中所述，《立法法》第8条规定了法律保留的事项，第9条规定了法律保留事项中可以授权国务院事先制定行政法规的范围，第10条对授权的内容进行了规定，第11条规定了授权终止的情形。这些规定存在着如下的问题：第一，可以授出的范围过宽。根据《立法法》的第9条规定，法律保留中的国家主权事项，各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度以及基层群众自治制度，对国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，仲裁制度等事项均有被全国人民代表大会及其常委会授出的可能性。但明显失之过宽，例如国家主权事项、各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权这些内容明显不适宜由国务院的行政法规介入，必须由民意机关形成的法律来予以规定。第二，授权规定过于宽泛。德国法中对于国会授权立法的要求为：必须有形式意义之法律的明文授权、在法规命令中必须标明其制定之授权依据；在授权规定中必须界定授权之内容、目的及范围；必须公布于政府公报[3]17。同时，德国联邦宪法法院通过判决对于明确程度做出了要求：“倘其授权如此不确定，以致不能预见，在那种案件，依那种趋势会利用该授权，以及依据该授权可能如何内容之法规性命令，则该授权规定便不具备当有之确定性。”[3]18而我国《立法法》第10条第1款中仅仅规定授权应当明确授权的目的和范围。可以看出，该条规定对于授权决定的要求还是很低的，如要求记载的事项很少，“明确”一词比较含混。这就给了国务院在依据授权制定相应规范时候具有较大的裁量空间。第三，解除授权立法的条件不明晰，主动权掌握在国务院手中。《立法法》第11条中规定的解除授权的条件为“时机成熟”时，全国人民代表大会及其常务委员会“及时”立法。这里存在的问题一个是“时机成熟”是由谁来判断的问题。该条中没有明确，有可能是全国人民代表大会及其常务委员会，但也有可能是国务院。但是明确的是根据《立法法》第56条第3项的规定国务院在认为“制定法律的条件成熟时”，应当“及时”提请制定法律。成熟与否的判断操之在国务院之手。即使国务院认为成熟了，何谓之“及时”也是由国务院来自己判断的。这就很有可能发生国务院迟迟不提起制定法律的现象。另外一个问题是“及时”立法的判断。这个含混的时间概念也可能成为全国人民代表大会及其常务委员会迟迟不立法的借口。第四，对于授权监督制度设计的薄弱。上文中提到的授权立法规定的种种模糊之处使得对于授权制度的监督显得尤为重要。但是《立法法》中对于授权的监督规定也十分之简单。《立法法》第88条第7项规定授权机关有权撤销越权或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权，第89条第5项要求授权制定的法规报授权机关备案。这种规定过于笼统和抽象，授权机关如何监督、监督哪些内容不明确，甚至授权机关自身故意不监督的处理都没有提及，因而导致了实践中的运行及其效果并不理想[1]159。另外，在行政机关和立法机关之间立法权限的关系上还有全国人民代表大会及其常务委员会和国务院之间的授权立法与被授权立法之间的关系、地方性法规与地方政府规章之间关系模糊等问题。

问题的解决路径

基于前文对于现状以及问题的梳理和分析，我们认为有必要对《立法法》的相关内容进行调整以使得我国立法机关和行政机关之间的立法权限配置更加合理。（一）行政机关立法定期清理制度的设立应该说，对于行政机关的有关立法进行定期的清理国务院早有所提及。国务院在2004年《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“在建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。”但是，该文件中并未有具体的要求。国务院在2010年《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中规定“：对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。”但是对于行政法规的定期清理的期限并没有做出规定。笔者认为，对于行政机关立法的定期清理制度有规范化的需要，不仅对于清理期限，对于具体的工作流程、清理的标准等也要进行详细的规定予以指导，例如，有学者就认为国务院2007年采取的“公民参与、开门清理”的方针是一个比较好的做法，值得在日后的清理制度设立中借鉴，认为清理过程中外部的意见可能要比内部自我清理更为重要[2]。但是这些设想都需要在定期清理制度的逐步规范化的基础上才能进行。（二）授权立法的完善对于全国人民代表大会及其常务委员会向国务院的授权制度的完善，笔者认为可以有这么几个方面内容进行完善。第一，对于可以授权给行政机关的保留事项有必要进行进一步限缩。在法律保留的有关事项中，有些事项显然是不适宜交由国务院来现行制定行政法规的。对于这些事项，《立法法》应当再做进一步的限定。第二，授权决定的内容上还应当进一步细化，同时对地方的授权立法进行规范。诚如我们将我国的相关规定与德国法作比较发现的那样，我国的授权立法的规定过于简单。一方面在形式上应当加大对授权决定的要求，诸如规定的项目、公告等。另一方面应当确立授权的标准为可确定、可预期，即社会公众通过授权决定就能对国务院行政法规制定的基本内容有一个大概的预期。第三，解除授权决定的规定细化。授权做出之后是否解除授权应当由授权机关决定，而非将主动权掌握在被授权者手中。授权机关应当定期考察立法时机是否满足，如一年考察一次，在满足之后应当在一个规定的期限内完成立法草案，进入审议程序。第四，授权监督制度的完善。对于授权监督制度的完善主要涉及的是明确规定授权主体对授权所立之行政法规审查的内容，如程序性审查和实质性内容审查等，在发现有违背授权目的、内容时，应当要求改正或者撤销甚至撤回授权。授权机关一方面可以通过备案审查予以监督，另外一方面可以与定期考察立法时机成熟相结合，定期考察授权所立行政法规的具体运行情况以实现监督。四、结语现代社会中行政机关通过种种途径分享立法机关过去独享的立法权限，进行立法的现象已经屡见不鲜。立法机关和行政机关之间立法权限的分配便成了一个重要的课题。本文便是对这一现象基于我国的现状进行一定程度的分析。本文的基本观点仍然在于虽然由行政机关进行一定的立法活动在当代社会不可避免，但就我国的实践而言，行政机关享有的立法权限是明显过重，所受立法机关的限制较少。因而，我们应当更多地关注对行政机关享有的立法权限进行限制而不是扩张。本文中的思考是不成熟的，提到的解决方案的可行性也是值得疑问的，但就限制调整行政机关立法权以实现立法机关和行政机关之间权限的平衡这一点上笔者是深信不疑的。

本文作者：王艳丽徐涛工作单位：上海交通大学

为全面推进依法行政，加快法治政府建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》以及*市今年依法行政工作考核目录，按照“保增长、渡难关、上水平”的总体要求，规范行政行为、提升执法水平、提高服务效率，为我区科学发展和谐发展率先发展创造良好的法制环境，现结合我区实际，制定本办法。

一、总则

（一）区政府对街乡、各部门、各直属单位（以下统称“行政机关”）依法行政工作的考核，适用本办法。

（二）依法行政工作考核，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观、构建社会主义和谐社会、牢固树立社会主义法治理念、忠实履行宪法和法律赋予的职责和要求，完善考核机制，加大考核力度，维护法制统一，确保政令畅通。

（三）依法行政工作考核，必须遵循公平、公开原则，坚持群众路线，强化行政层级监督。

（四）各级行政机关的主要负责人为本机关全面推进依法行政的第一责任人，其他负责人按照分工承担行政责任。

本文作者：刘广登徐元善工作单位：徐州师范大学党委徐州师范大学管理学院

一般来说,特定主体在不同的法律关系中,其角色或地位是不同的,所应承担的法律责任种类也不一样。就行政机关和行政首长而言,在行政法律关系中,他一般要承担行政法责任;在宪法关系中,要承担宪法责任。但由于宪法与行政法的特殊关系、行政机关和行政首长的角色特点,行政机关及行政首长在行使职权的过程中不履行或不当履行义务,承担行政责任还是宪法责任有时很难区分。在法治实践中,鲜有追究宪法责任的案例,这并非违宪事件的缺失,而是因为,行政机关及其行政首长本应承担的是宪法责任,但被追究的却是是行政责任。因此,分析研究行政机关及其行政首长的宪法责任既有理论意义,又有实践价值。本文就行政机关宪法责任的前提、构成等问题作粗浅的探讨。

一、行政机关及行政首长宪法责任的前提

从汉语语义的角度来分析,责任是个多义词,在不同的话语环境下,责任具有不同的含义。笔者对责任的界定是:因对先行存在的特定义务的违反或不履行,特定主体所要承担的否定性的后果,这种否定性后果或是某种制裁、谴责,或是某种否定性的评价。基于对责任的这种理解,笔者认为责任的存在是以某种特定的义务的存在为前提的,这种先行存在的义务的性质决定了主体所要承担的责任的性质和类型。就行政机关及行政首长而言,在不同的社会关系中,其角色和地位是不同的,其承担的义务也是不同的,这些义务可能是伦理、道德层面的,也可能是政治上的,或是法律上的,如果行政机关及行政首长违反了或不履行上述义务,相应地就要承担伦理责任、政治责任、法律责任。就法律责任而言,把法律责任划分为民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任(宪法责任)是法理学界的共识,特定主体要承担哪一类法律责任,关键看其在什么样的法律关系中违反了或不履行什么样的法律义务。就行政机关及行政首长而言,如果违反了行政法上的义务应承担行政责任(行政法律责任),如果违反了宪法义务应承担宪法责任。因此,正确分析和理解行政机关及行政首长的宪法义务就成为理解和法治实践中判定行政机关及行政首长宪法责任的关键。行政机关及行政首长的宪法义务源自何处?毫无疑问,宪法义务来自于宪法,但纵观世界各国的宪法典,可以找到关于公民的基本义务的宪法规范,但并没有行政机关和行政首长的宪法义务的专门规定和明确、具体的宪法规范,这是理解行政机关及行政首长宪法义务的难点,也可以说是行政机关及行政首长的宪法义务的特点。行政机关及行政首长的宪法义务不是直接来自于宪法规范,而是暗含在宪法精神、宪法原则和宪法规范之中,它是依据宪法精神、宪政理念,从宪法的权利、权力条款中,从宪法权利与宪法权力、宪法权力与宪法权力、宪法权力与宪法职责的关系中间接的推导出来的。首先,公民的宪法权利是行政机关及行政首长的宪法义务。在宪法关系中,公民与政府(广义的政府就是国家,狭义的政府则是国家行政机关)是宪政实践中两个最重要的宪法关系主体,公民享有宪法权利,政府行使宪法权力,就作为权利主体的公民而言,他的义务主体主要是作为宪法权力主体的政府。公民与国家行政机关,在宪政实践中是以宪法权利主体和宪法权力主体的性质出现的,宪法权利和宪法权力是一对矛盾,在这对矛盾中,宪法权利当属矛盾的主要方面,它的含义是宪法权力来源于宪法权利,宪法权利是宪法权力的目的,宪法权利主体是宪法权力主体的服务对象,保障宪法权利主体的各项权利是宪法权力行使者的义务。宪法权力是宪法权利主体作为人存在的基本条件以及自身利益的有效性的产物,宪法权力解决的是宪法权利的有效性。宪法权力本来就是作为宪法权利主体的基本人权的保护者和宪法权利的争议的仲裁者的面目出现的。[1]政府作为权力的行使者在宪政实践和宪法关系中的身份是双重的,它既是宪法权力主体,又是宪法权利主体的义务主体。当权利被称为宪法权利(基本权利)的时候,不仅意味着这些权利在权利体系中至关重要,具有基础性、普遍性、稳定性,因而一般要在宪法中列举,获得了基本法的法律属性或者说宪法属性,被称为宪法权利,更重要的还在于另外两个方面:其一,宪法权利本身就是针对政府的要求,宪法基本权利之规定,是完全针对国家而发,基本权利条款的本身,就富有纯粹针对国家之性质,而非针对人民之性质。[2]从这层意义上来理解,不得侵犯公民的基本权利,就成为行政机关的宪法义务(不作为的宪法义务)。其二,当权利成为宪法权利时还意味着:该权利的实现需要权力的介入,要借助政府的力量才能实现这些权利,反过来说,当某些权利仅靠权利主体自身的作为或不作为就能实现的话,就不是宪法权利了。以知情权为例,在有些国家知情权是宪法权利,在我国,宪法典虽没有知情权的规定,但在第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。很显然,这一权利的实现,需要公民的知情为前提,因此可以理解为,我国宪法典里暗含着公民知情权的规定。公民要实现知情权,需政府的作为才能实现,即政务公开是公民知情权实现的主要途径,此时可以理解政务公开是政府的宪法义务。其次,尊重其他主体的宪法权力、不能僭越其他主体的宪法权力是行政机关的宪法义务。在三权分立的资本主义宪政体制下,行政机关、立法机关、司法机关互为宪法义务人。在社会主义国家里,社会主义宪法是在一种新型的国家理念下来规划国家权力的所属和运行的,它力图克服资本主义国家因实行三权分立而产生的弊端,更强调国家权力行使中的相互配合、国家权力的统一与行使效率。但社会主义国家并不因此否认权力分工的必要性,同样是把国家权力分配给不同的国家机关。不同性质的国家机关之间虽不象资本主义国家那样是相互制衡的,但也存在着各种国家机关只能在宪法授予的职权范围内行使权力的问题。在中国,宪法规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为权力机关的人民代表大会产生、对它负责、受它监督,但并非人大及其常委会可以直接行使应有上述机关行使的职权,反过来说,行政机关、司法机关更不能行使本应由权力机关行使的权力。以行政立法为例,国务院可以制定行政法规,但国务院的立法权限和全国人大及其常委会的立法权不是同一层次的,国务院行使行政立法的时候,必须自我抑制,恪守法律保留原则。再次,行政机关被授予的宪法权力本身就是它的宪法义务。人民基于自己的根本利益的需要,让渡部分权利给政府,这种让渡是通过宪法这个载体来实现的,人民通过宪法这个载体让渡给政府的权利就成为政府的宪法权力,政府凭借这种权力才能为人民服务。与此同时,政府也必须行使宪法赋予的权力,在行使宪法权力的时候就是对人民履行了职责和义务。政府如果放弃宪法权力、消极行使宪法权力、随意转让处分宪法权力,就是失职、渎职,构成违宪。我国宪法第89条规定:国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。从字面上来理解,这是国务院的一项宪法权力,但是,文字后面还暗含着一层含义,那就是规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,是国务院的宪法义务。同样,根据宪法、立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的相关规定,地方人民政府有制定规章和其它规范性文件的权力,但这些权力也是相应的义务,如果地方人民政府没有依照相关规定及时制定规章和其它规范性文件,有可能构成立法不作为。

二、行政机关及行政首长宪法责任的构成

违宪行为。按照法理学的一般原理,没有违法行为的发生就不存在承担法律责任的问题。同样,没有违宪行为的发生也就谈不上宪法责任问题,违宪行为的发生是宪法责任构成的核心要件。什么是违宪行为?宪法学界对此有广泛的争议。在笔者看来,违宪行为是特定主体违反宪法义务的行为,这里的特定主体包括国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党、特定个人(比如行政首长)。尽管上述组织和个人都是可能的违宪主体,但是国家机关是主要的,又由于行政权的行使具有主动性、积极性、扩张性等特点,行使国家行政权的行政机关(通过行政首长或其他公务员)最有可能侵犯宪法权利,因而成为违宪主体并承担宪法责任。依据不同的标准可把行政机关及行政首长的违宪行为作如下划分:(1)依据违宪行为的性质,可以分为规范违宪行为(抽象违宪行为)和具体违宪行为。规范违宪行为是指行政机关的立法程序以及立法内容违反了宪法规范、宪法原则和宪法精神的行为;具体违宪行为是指行政机关及行政首长所采取的具体行动违反宪法规范、宪法原则和宪法精神。(2)形式性违宪行为与实质性违宪行为。形式性违宪行为是指行政机关及行政首长违反宪法具体规范的行为;实质违宪是指行政机关及行政首长违反宪法原则、宪法精神的行为,这种违宪行为表面上没有违反宪法的具体规定,但与宪法表现出来的价值、原则和精神相抵触。比如,我国宪法及相关法只是禁止县级以上人大常委会成员兼任行政机关、司法机关、检察机关的职务,但并未禁止政府、法院、检察员的人员担任人大代表,从宪政精神而言,政府官员担任人大代表的现象是不太妥当的。因为各级人大的主要职权就是监督一府两院的工作,而这些人担任了人大代表就变成了自己监督自己。(3)依据行政机关及行政首长行为的方式不同,可分为作为违宪和不作为违宪。作为违宪是指行政首长在其意识支配下,积极实施宪法禁止的行为。国家机关逾越宪法规定的权力界限,通过自己的主动行为,损害宪政秩序,直接或间接地侵犯公民个人的宪法权利,就属于作为的违宪。不作为的违宪是指行政首长在其意识的支配下消极不作为产生的违宪。21过错。如果把宪法看成是授权者(主权者)和被授权者之间的契约的话,被授权者违宪就意味着对被授权者的违约,被授权者就应当向作为主权者的人民(授权者)承担契约(宪法)上的责任即宪法责任。笔者对违宪行为的界定是:国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党以及特定个人违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为。显然,违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为都是与特定主体的主观过错相联系的,就此意义来讲,宪法责任的归责原则应是过错原则。也就是说,过错也是行政机关及行政首长宪法责任构成的要件。31损害。损害结果或损害事实是否是宪法责任构成的要件呢?关键是看对宪政实践中的损害怎么看。笔者认为,只要是违宪行为发生了,宪政秩序就受到了损害,就要追究违宪者的责任。就此意义而言,损害事实是宪法责任的构成要件,但如果把损害仅看成是行政机关违反宪法对公民基本权利造成客观的、直接的、具体的损害事实,那么这种损害就不是宪法责任的构成要件,因为违宪行为发生,它虽然必然在不同程度上损害宪政秩序,但未必就立即对公民的基本权利造成直接的具体的损害。比如,行政机关制定的行政法规或规章中违反了宪法和上位法这当然是对宪政秩序的破坏,但它生效后还不一定就对公民的基本权利造成直接的具体的损害,但不能因为没有对公民造成直接的具体的损害就说这种超越权限制定规范性文件的行为是合宪的。41因果关系。笔者认为,只要有违宪行为发生就必然对宪政秩序造成破坏和损害,违宪行为和损害事实上的这种前后相继具有必然性的关系,其实就是因果关系,因此可以理解为,某种损害的存在与行政机关及行政首长的行为有因果关系时,才能追究他们的宪法责任,也就是说,因果关系是宪法责任构成的一般要件。但也有例外,因为宪法责任具有鲜明的政治性,或者说宪法责任具有政治责任的特点,而政治责任是具有连带性的,因此,就存在着行政首长承担宪法责任,但他本人并没有实施违宪行为,更说不上与损害结果之间有因果联系的问题。

摘要：行政机关内部法律关系纷繁复杂，主要包括行政机构内部劳动人事争议中的法律关系和行政机关之间纠纷解决中的法律关系。理清行政机关内部法律关系，对于更好的解决行政纠纷，完善我国行政机关纠纷解决机制起了推波助澜的作用。

关键词：行政机关；内部法律关系；纠纷解决机制

我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点逐渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大一部分。我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理，以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。

一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系

剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。

根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。

第一条为提高我市各级行政机关的服务水平，建立责任、有序、高效的工作运行机制，树立我市各级行政机关“为民、务实、高效、清廉”的良好形象，特制定本制度。

第二条行政相对人到行政机关(本市各级行政机关、受行政机关委托履行行政管理职能的组织和法律、法规授权的组织，下同)办事或者通过电话、传真等形式所询问的第一位行政机关工作人员，即为首问责任人。

第三条首问责任人的主要职责：

(一)不论行政相对人询问的内容与本人职责是否相关，都要热情接待，认真回答。

(二)属于首问责任人所在部门、科室职责范围内的事情，要按照有关规定及时办理。不能当场办理的，要落实“一次性告知”制度，即向当事人一次解释清楚有关办理事项、需要补充或携带的材料，以及如何办理等。

(三)不属于首问责任人所在部门、科室职责范围的事情，首问责任人要给予耐心说明，并负责指引承办部门或科室，交由承办部门、科室的负责人或经办人员办理。