行政解释范文10篇

一、问题的提出：繁杂与缺失

（一）行政解释主体的混乱

我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。

反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。

我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。

随着行政解释权的逐渐“下放”，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。

一、问题的提出：繁杂与缺失

（一）行政解释主体的混乱

我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。

反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。

我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。

随着行政解释权的逐渐“下放”，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。

1我国当前行政解释中存在的主要问题

1.1行政解释主体过多

我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。

如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。

法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解释程序

1我国当前行政解释中存在的主要问题

1.1行政解释主体过多

我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。

如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。

法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解释程序

樊改改为自己企业申请“凤翔改改”名称登记的努力最终失败了，他之所以输掉这场官司，在我看来，主要原因是被告拥有“难以规制的行政解释权”。从宝鸡市工商行政管理局的复议决定书和凤翔县与宝鸡市两级法院的判决都不难看出，正是被告工商局拥有了对《企业名称登记管理规定》第9条的“宽泛”的行政解释权，才将原告的申请认定为“有损于国家、社会公共利益”、“可能对公众造成欺骗或者误解”。换句话说，原告申请“改改”名称是否真的有损于公共利益，是否真的会对公众造成误解呢？只有工商局拥有解释权，而法院通常又会“尊重”被告行政机关的这种解释，作为普通公民的原告面对这样的解释实在是无能为力？事实证明，已经有无数原告就是由于被告的对法律法规的“自行解释”得到法院的支持而输掉官司，这恰恰是行政诉讼案件的特点。

如何规制日益泛滥的“行政解释权”呢？方法似乎很多。比如，可以要求立法者尽最大努力细化法律，使执法者完全“照章办事”，不留给他任何的自由裁量权；再比如，还可以考虑让法院挣脱行政解释的羁绊，在个案中寻求立法者的支持，探询立法原意并按照立法原意裁判。但是，无论上述哪种办法，都不可能很彻底、有效地规制行政机关对法律法规的解释权。因为立法永远也不可能明确到无需解释的地步，也不可能预见未来发生的所有问题。只要法律中有“公共利益”“社会道德风尚”等不确定法律概念存在，那么就必须容忍执法者的随意解释和立法者不合时宜的解释。所以本案中两级工商行政管理机关与国家商标局在“改改”一词是否有损社会主义道德风尚问题上形成了不同的解释。基层执法机关认为“改改”二字作为企业字号有损于凤翔人形象，是对凤翔人人格的贬低，损害了凤翔人人格尊严。“有损于社会公共利益，可能对公众造成欺骗和误解”，所以驳回了樊改改的企业名称登记申请。而国家商标局对此类规定的解释却正好相反。因为《商标法》明确规定，商标不得使用“有害于社会主义道德风尚或者有其他不良影响的”文字，假设“改改”一词果真象基层工商局认为的那样有损于“社会公共利益”，有可能对公众造成欺骗和误解的话，那么，国家商标局似乎也不应该批准“凤翔改改”为文字内容的商标。而事情的结果恰恰相反，国家商标局并没有认为“凤翔改改”有损于社会道德风尚，批准了樊改改的商标申请。很显然，不同的行政机关对同一概念有不同的解释，这是难以避免的。既然立法者不能使法律细化到执法者严格执行没有一丝自由裁量权的程度，那么寻求立法者原意的办法是否可行呢？由于立法者不可能完全超越他所处的立法环境和立法背景，他所进行的事后解释就有可能是“过时”的，甚至是带有偏见的，加之几乎每一个法律条文和概念都存在解释的余地，所以司法者在个案中探询立法原意的努力往往会落空。

如果司法者超越立法与执法者，不再依赖立法者，也不再尊重行政解释，那么，会不会出现司法枉断的可能呢？当然不排除这种可能。但是，如果法院能够审时度势，超越原被告对法律的解释，依照一定之规用自己对法律的理解居间裁决，或许可以消除这种可能性。这里的一定之规就是“有利于行政诉讼原告的原则和精神”。论及本案，“改改”一词是否会对公众造成误解，是否会损害国家社会公共利益，不应当由执法者单方面解释，法院也不能完全听信被告的解释，更不能依据被告的解释贸然作出结论。而应当从企业名称登记的终极目的出发，本着对社会公众负责的宗旨，依据独立于立法者或者执法者的对法律的理解，作出有利于原告的解释。换言之，任何立法者和执法者都会作出有利于自己的解释，当这种解释每每成为决定诉讼结果的决定性因素时，司法者必须警惕这种解释对原告造成的潜在危害，保证诉讼结果的公平。原告不是法律法规的制定者，也无权对法律法规作出解释，立法上的不公平决定了法律适用中也不可能完全公平，所以，当行政诉讼原被告双方对法律的解释和理解发生冲突时，司法者应当允许原告按照自己的理解解释法律，应当对原告在适用法律中的规避行为保持适度的宽容，惟有如此，法律的公正才能得以实现。

[内容提要]：

《行政诉讼法》第66条、《行政诉讼法若干问题解释》第94条规定了具体行政行为诉讼过程中“以停止执行为原则，以不停止执行为例外”的执行原则，并将不停止执行为例外的先予执行的情况局限在诉讼过程中，这样规定，使那些没有进入诉讼程序但急需执行的具体行政行为得不到即时有效的执行，有可能会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成不可弥补或难以弥补的损失。笔者基于《行政诉讼法》第66条、《解释》第94条规定的理论基础，建议建立具体行政行为非诉讼先予执行制度，弥补立法之不足，以使那些没有进入诉讼程序，但急需即时执行的具体行政行为得到有效及时地执行，以维护国家利益、公共利益或他人合法权益。

[关键词]：具体行政行为非诉讼先予执行制度立法构想

一、行政诉讼法相关解释关于先予执行制度的现行规定。

关于先予执行制度，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第48条和94条作了规定。但是，笔者认为48条规定的先予执行制度与94条规定的先予执行制度是有着本质区别的两种先予执行制度。

关于48条规定的先予执行制度。《解释》第48条第2款规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”根据法条规定，可见48条规定的先予执行制度是指人民法院在审理行政案件时，在作出裁判执行之前，因原告人难以或无法维持生活，及时裁定负有义务的行政机关先行给付原告人一定款项，并立即付诸执行的措施。①48条规定了人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。先予执行是基于救助申请人的生活急需，为了及时而切实地保护当事人合法权益所作的有力措施，必须以具备法定的条件和人民法院认为确有必要为前提。人民法院做出先予执行的裁定应当符合以下条件：一是原告必须向人民法院提出先予执行申请，未提出申请的人民法院不能裁定先予执行。二是法律关系必须明确，不先予执行将严重影响申请人的生活。即原告要求被告行政机关履行给付义务基本明确，不需要进一步查证，只是何时给付和给付标准没有最后明确。严重影响申请人的生活，是指如果不马上采取先予执行措施，申请人的生活将难以或无法维持，为解决申请人生活的急需，才能裁定先予执行。三是原告的诉讼请求必须有给付内容。如，要求发放抚恤金或最低生活保障费等。48条规定的先予执行制度不必以申请人提供担保为前提。因为，48条规定的几种需要先予执行的案件，多是由于申请人的生活急需的案件，申请人本来就生活困难，如果要求申请人提供担保，往往难以做到，反而增加了申请人的困难。如果申请人确实生活困难无力担保，也应裁定先予执行，不应当把是否提供担保作为先予执行的条件。当事人对先予执行的裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

「内容摘要」为了贯彻实施行政诉讼法，最高人民法院分别于1991和2000年颁布了两个司法解释。论文通过比较两个司法解释，论述了新司法解释，在受案范围、管辖制度、原告资格、证据制度、诉讼时效、判决种类以及执行制度方面对我国行政诉讼制度的发展。深入理解和研究这些最新发展，对实施行政诉讼法、完善我国的行政诉讼制度具有重要意义。

「主题词」行政诉讼法贯彻意见若干解释发展完善

为了贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》，最高人民法院于1991年实施了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》），《贯彻意见》在贯彻执行行政诉讼法、发挥行政审判的作用方面，起到了十分重要的作用。但随着行政诉讼实践的不断深入，《贯彻意见》的局限性逐渐显露出来，越来越难以解决司法实践中出现的新情况、新问题，在这种情况下，最高人民法院及时结合行政审判实践和行政诉讼法学研究的理论成果，于2000年3月了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），该《若干解释》与以往的《贯彻意见》相比较，它的一个重要特征就在于它对我国的行政诉讼实践具有很强操作性和适用性。虽然《若干解释》的颁布实施即刻受到了理论工作者对其不足和缺陷的批评甚或是批判[1]，毋庸置疑，《若干解释》由于受政治、社会条件的制约其仍存在保守性和不尽人意的地方，但是，《若干解释》对行政诉讼实践的贡献、对行政诉讼理论的推动作用则是不容一笔抹煞的。可以说，《若干解释》是我国行政诉讼实践和行政诉讼法学理论研究所取得的阶段性成果，我国的行政诉讼制度将在此基础上继续发展。《若干解释》与《贯彻意见》相比较，其对于行政诉讼制度的发展主要表现在以下几个方面。

一、在受案范围上-扩大了行政诉讼的受案范围

受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，受案范围的大小不仅表明公民、法人或者其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，而且也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。“受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的程度。”[2]《若干解释》与《贯彻意见》相比较，主要是通过以下方式达到扩大受案范围的目的的。

1.在确定受案范围的方式上，从由正面肯定到反面排除来确定行政诉讼的受案范围。通过正面肯定方式来确定受案范围，其优点是人民法院的受案范围明确，凡是在肯定范围之内均属于人民法院的受案范围。其缺点是受案范围狭窄、缺乏扩张性。因为通过正面肯定来确定受案范围，永远难以包容纷繁复杂的行政活动，会造成一些行政活动被排除在受案范围之外。通过反面排除来确定受案范围，其特点是人民法院不受理的案件明确，除了明确规定不属于人民法院的受案范围外，其他案件均属于法院的受案范围。其优点是受案范围广、具有扩张性。最高人民法院1991年颁布的《贯彻意见》关于受案范围部分，总共8个条文，其中有6条是从正面确定受案范围的。第1条从正面界定具体行政行为的概念，随后又用5个条文规定：对劳动教养、强制性收容审查、计生处罚、行政确权等行为不服的，属于人民法院受案范围。最高人民法院2000年颁布的《若干解释》改变了采用正面肯定方式确定受案范围，而是采用反面排除的方式确定受案范围，《若干解释》关于受案范围部分，总计5个条文，其中第1条第二款、第2条、第3条、第4条、第5条均是从反面排除来确定受案范围的。通过确定受案范围方式的变化达到了扩大受案范围的目的。

行政诉讼法

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

2000年03月10日

(1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过)

法释〔2000〕8号

中华人民共和国最高人民法院公告

摘要：面对专门化、技术化的复杂问题，行政机关往往要通过行政公函进一步解释、阐述法律见解，行政函释是属于内部抽象行政行为的范畴，具有准行政立法性质（通常所说的软法）。一般来说，作为行政机关阐明约束内部机构及其公务员执法的统一见解，行政函释仅有内部使用效力，从被解释的母体法律生效之日起形成行政解释适用效力，原始立法权、信赖保护、行政自我拘束理论可以分析行政解释溯及既往的效力，但行政机关适用行政解释可能间接或直接产生外部影响，也有内部外化的可能。人民法院在审查具体行政决定时，可以附带认定行政解释是否合法有效，但审查内容仅涉及行政解释的法律争议而非政策争议。

关键词：行政函释；信赖保护；法律解释；效力；溯及力

对于行政法律规范的认识，除了形式意义的行政法源，行政解释以及多年形成的行政惯例也被视为行政法的一部分。行政机关常常通过行政公函解释、阐述法律见解，通过答复具体不确定法律适用问题来解释法律，我们把这种行政公函文件称之为行政函释。行政函释效力如何？是否直接拘束人民法院和行政相对人？如果直接承认其拘束力，则变相承认了行政机关享有原始立法权，直接冲击行政执法的功能，法律与行政解释严格区分的行政法源理论也就失去了意义。如果没有拘束力，人民法院在具体个案中可以自行认定，那么行政机关恐怕无法统一实现法律规范适用的目的，当事人就行政函释的效力与适用产生争议怎么办？本文就此进行初步探讨。

一、行政函释法律性质与效力

（一）法律性质界定。“解释是任何规则适用的一个不可或缺的步骤”。先哲加达默尔曾言:“法律不是摆在那儿供历史性地理解，而是要通过被解释变得具体地有效。”[1]随着时代进步，新兴行政任务促使行政实务需要新的行政行为与组织形式来实现，在科技、环保等专业技术领域，行政法往往落后于社会改革需求，立法机关限于文字和技术局限无法同步提供明确的法律规范，只能依靠各个行政机关具体解释充实法律内容。理论上，阐明法律含意应该不会发生改变法律内容的情形，但不同行政机关受制于各自有限的专业能力，解释法律和处理案情的结果可能大相径庭。为了适应社会快速变迁以及越来越专门化的行政活动，立法机关授权并赋予行政机关法律以新的生命——弹性解释法律，这样，统一规范行政执法的行政解释规则出现了。法律解释权基本属于司法机关与法官，但在实践中也承认行政机关的部分解释权。[2]面对越来越专门化、技术化的复杂问题以及立法的概括性规定，行政机关往往要结合新型行政领域解释，行政解释让社会大众了解到行政机关执行与解释立法的具体过程，进一步增加了行政执法的透明度和可期待性。一般来说，行政函释只适用于本行政机关内部、下级行政机关及其工作人员。客观因素促使行政解释数量越来越多，行政解释重要性也越来越强。为此，国务院《党政机关公文处理工作条例》进行规范，总共列举决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等十五种公文。现实生活中行政机关使用的公文形式与名称更多，不少是十五种公文的变种，如“规定”、“办法”、“规则”、“答复”与“实施细则”等。除议案、不相隶属的机关之间的公函和下级对上级的报告、请示与行政解释无关外，大多是行政函释。行政函释文件是内部行政规范性文件，属于内部抽象行政行为的范畴，具有准行政立法性质，也是通常所说的软法。行政函释可能针对法律构成要件或法律效果，也可能针对行政机关认定事实或法律适用，一般来说，行政函释是解释性行政规则，依照其行政权限，上级行政机关对下级行政机关，特别是对本级行政关内部工作人员加以约束，规范行政机关内部秩序及运作，制定颁布不直接对外发生效力的一般、抽象行政规则，这种统一解释性规定经过行政首长签署并登载于政府公报。行政解释是连接行政法与行政法适用的桥梁，没有行政解释就难有行政法的有效适用，行政法甚至会成为一纸空文[3]。无论行政函释何时，行政函释本身并无法律效力可言，其意义均在澄清或阐明执行立法原意，它们附属于被解释的母体（也是作为行政执法的原始依据），行政函释效力从原始立法生效时起就产生并应予以适用。（二）关于外部效力的争点分析。一般来说，作为行政机关阐明约束内部机构及其公务员执法的统一见解，行政函释仅有内部使用效力，但行政机关适用行政解释不可避免地对不特定的人民大众产生一定的影响，这种行政解释可能间接或直接产生外部效力。关于行政函释的外部效力问题，可以用不同的学理来讨论。1.信赖保护理论。由于行政解释是行政机关对法律适用作出的统一解释，人民群众自然会对行政解释产生信赖，行政相对人依据信赖保护原则，有权要求行政机关遵守其的行政解释，对行政机关先前行政解释并执行法律具有信赖与期待性，相应地，信赖保护原则可以推出行政函释具有对外效力。然而，由于行政解释规范的对象是行政机关及其所属公务人员，如果需要对违反行政解释的行政机关主张信赖保护利益，行政相对人信赖基础还有待于进一步讨论。行政相对人信赖基础并不是行政解释，而是适用行政解释所形成的行政惯例和秩序。如果行政机关重新行政解释或事后变更见解，完成并已确定的行为可能因新行政解释内容效力溯及适用而被重新评价，违反法治与法的安定性原则可能对行政相对人造成不利后果，显然不利于保障当事人人权，但此类问题无法解决，我们必须另外建立一套标准来解决行政解释效力溯及适用的问题。行政机关应当遵守诚实信用原则，行政行为保护人民正当合理的信赖。行政解释是法律执行者的解释，当行政机关新行政解释改变惯例，或新行政解释变更其原行政解释，或废止原行政解释，都可能使人民信赖的法律秩序发生变化，这种行政解释的改变属于国家行政行为改变。虽然我们不能要求国家法律秩序永远保持不变，但当国家改变法律解释时，除了有合理理由，还必须考虑人民的信赖利益并给予必要保护，如合理限制行政解释效力的溯及适用。人民通常信赖国家行为并理性安排其生活，在合法信赖下如何实现国家保护的信赖保护原则？如果国家行政行为会使人民对现存法律关系状态的信赖落空，在无法预期的情况下负担新的负担或丧失获得利益，即使在考虑追求或维护更重要公益的情况下，人民也不应该承受新的负担。否则，国家行政机关要承担赔偿或补偿责任。特别应指出的是，由于行政解释的位阶较低，其作为信赖基础的正当性较为薄弱。但是，如果某一行政解释时间很久，而且行政机关使用形成长期惯例，内容上又没有明显抵触法律本意，此时人民当然能够主张信赖保护；如果新行政解释纠正了旧行政解释的瑕疵，则应具体分析旧行政解释及其适用形成的惯例违法程度大小，并综合其他因素来判定当事人信赖利益是否值得保护。一般而言，旧行政解释实施期间越长，越值得信赖，信赖利益越值得保护。总之，我们可以讨论行政解释的内部效力以及溯及力，它们与行政解释的外部效力有关，但并不必然产生外部效力。2.行政自我拘束理论。经常适用行政解释会形成行政规律（行政惯例），如果没有特别的理由，这种行政实务规律要求相同事件相同处理，这就是行政的自我拘束理论，行政解释可以通过行政惯例与平等原则产生对外效力。如果没有合理的理由，行政机关就相同事件进行不同处理，行政机关就是违背了行政惯例，也违反了平等原则，这种例外情况下行政解释不产生对外效力。换句话说，行政相对人主张的理由并不是行政机关个案处置中违反了行政解释，而是行政机关没有遵循行政解释所形成的行政实务（行政惯例），从而违反平等原则。行政自我拘束理论并不能肯定或否定行政函释的对外效力，只是要求行政机关作出具体行政决定要遵循先例，不能反复无常，因此，行政机关作出具体行政决定时应当遵循行政自我拘束理论，否则，有权机关可以依法审查具体行政决定及其依据行政函释。3.原始立法权理论。基于宪法和行政组织法规定，行政机关拥有制定规范性文件的固有职权（“原始立法权”），无须借助平等原则或信赖保护原则推理，行政机关能够直接制定具有对外效力的行政解释。然而，有权制定发生对外效力的规范性文件和已经制定发生对外效力的规范性文件毕竟是两回事，现在行政机关的行政函释面向的行政机关内部，不能直接发生外部效力。根据授权不同，行政机关虽然有职权立法与授权立法之说，但归根结底，行政机关“立法”（包括硬法与软法）都是授权立法，行政原始立法权产生的根据何在？如果不经过行政机关适用，行政解释不能对外直接发生效力。无论行政解释于何时，本身并无法律效力可言，其效力附属于被解释的法律依据，行政函释应自被解释的法律生效适用并具有对内效力。一般来说行政函释原则上不拘束人民法院与社会大众。即使认为行政解释可能扩张解释法律，如果没有违反法律规定，作为内部行政解释仍然可以适用，即使新的行政解释是在旧行政解释之后，仍然应从被解释的母体法律生效之日起形成适用效力，同时，新旧行政解释原则上没有对外效力。至于依法行政理论和公定力理论适用问题，依法行政理论只是与行政解释的内部效力以及溯及力有关，内部行政行为的公定力只是适用内部，同样无法证明行政解释的外部效力。

二、实务问题分析

摘要：行政机关对法律规范的解释分为法定解释和工作解释。工作解释或自主解释性规范不仅制定主体广泛、数量众多，而且有着特殊作用，但理论上鲜有总结和概括。本文简要论述了工作解释的含义、特点及其作用。

关键词：法定解释工作解释

一、行政法上的工作解释的含义

就我国现行体制而言，法律的漏洞是通过法律解释来弥补的；固定的成文法在发展的现实生活中的适用，统一的法典到个案中的具体表现往往也是借助于法律解释来进行的。法律解释，包括立法解释、行政解释、司法解释和地方解释。其中，行政主体有解释权的包括行政解释和部分地方解释。例如，国家工商行政管理局在答复深圳市工商局就《中华人民共和国企业法人登记管理案例》1第20条、第22条如何适用时所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》2，就是一个行政解释。同时，在地方解释中，有相当一部分解释也是有权行政机关的规范解释。例如《武汉市城镇暂住人口管理规定》3第18条规定：“本规定由市公安局负责解释。”武汉市公安局根据这一规定，制定了《关于执行（武汉市城镇暂住人口管理规定）的具体办法》，这一行政规范性文件就是一种地方解释。另外，为了统一各个行政主体及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，行政主体往往也要以规范性文件的形式进行众多自行的工作解释。例如，湖北省人民政府法制办公室《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》4，该答复规定：“行政复议机关审理行政复议案件，不能以《乡规民约》为依据。”

行政机关是执法机关，执行法律包括解释法律。在我国，行政主体对法律规范的解释主要分为两大类：有权解释和工作解释或称为法定解释和自主解释，根据全国人大常委会1981年6月的《关于加强法律解释工作的决议》的规定以及我国法律解释制度的实践，只有国务院及其主管部门对法律、行政法规和规章的具体应用问题所作的行政解释以及有规章制定权的地方人民政府及其职能部门对地方性法规、规章的具体应用问题所作的地方解释，才属于行政主体的法定解释。拥有法定解释权的行政主体在行政系统内级别高但数量较少，而不具有法定解释权的行政主体不仅数量众多而且直接处于执法第一线，行政管理的任务繁重、范围广泛，管理的事项具体、复杂、多变，而我国许多行政法规范对某些方面的情况却只作了原则性的规定，或者有些问题虽然规定得较具体但也未必全面。这样，行政主体就需要根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，进行相应的工作解释。通过数量有限的法定解释和众多的工作解释便可以使这些行政法规范的制定原则和目的落到实处，对于弥补行政法规范的漏洞和行政法规范的具体化，有效地实现行政管理的目的和保障公民的合法权益都是十分必要的。

对行政主体的法定解释性规范，我国学术界是作为行政法的渊源来对待的，而自主解释性规范不能作为直接的行政法渊源，但可以把通过这些行政性规范所确立的行政惯例和体现的法律原则作为行政法的渊源来看待。5因此，行政主体的工作解释虽然不是有权解释，但它不同于学理解释。自主解释性行政规范并没有独立地设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主体的眼里法律是什么，规定了行政主体将如何适用相应的行政法规范，统一了各行政主体对行政法规范的实施标准或规则，因而对公民的权利义务具有重要的影响。另外，工作解释或自主解释性规范作为行政惯例和法律原则的载体，通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有正当理由，不得同等情况不同对待。行政机关在具体案件中无正当理由偏离据此确立的行政惯例，构成违反平等原则。