行政化范文10篇

现代社会随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起,行政纠纷日益增多,公民的基本权利受到诸多威胁。为了保障公民权利、防止行政权的滥用,必须建立各种监督制度和救济途径,行政复议是其中重要的一种制度设计。但是在我国行政复议制度由于存在种种弊端,在实践中不能发挥应有的作用,因此行政复议制度有进行改革的必要。主张行政复议的司法化改革的学者占据主流,本文从行政复议的行政化这个角度去剖析行政复议司法化改革应该的采取的正确切入点,以求在改革行政复议制度,使其发挥功效的同时,保证行政复议的性质的正确定位。

一、性质确定:行政复议改革的行政化

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关提出复议申请,由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查,并作出决定的行政活动。因而其性质可以被认定为:“行政复议属于行政系统内部的审查与裁决,它是行政权进行自我监督的重要方式,属干自律的范畴”。[1](P177)在行政复议的改革中,尤其是呼吁在行政复议司法化改革的大背景下,本文认为应该首先坚持,并且不能够动摇的是行政复议的性质定位的行政化,有些呼吁行政复议司法化的改革的言论,已经出现了对行政复议的本质属性的错误认识。行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质,有助于发展和完善行政复议制度,保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。本文认为,行政复议在形式上是一种具体行政行为;在本质上是一种行政监督法律制度;在方法上是一种行政救济的法律途径;在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。

(一)行政复议是一种特殊的具体行政行为

行政复议具有行政行为的基本法律特征。行政行为是行政主体依法行使行政权力所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。其基本构成要素是:1.主体要素。行政行为是行政主体的行为。行政主体包括行使行政权力的行政机关和被授权组织。行政复议机关和行政复议机构都是国家行政机关。[2](P67)2.权力要素。行政行为是运用行政权力所为的行政行为,行政权力的存在与运用是行政行为形成的条件。行政复议职能是行政复议机关享有的行政权力的具体表现形式。3.法律要素。行政行为能够形成行政法上的权利和义务。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。具体行政行为是行政主体针对特定的对象和事项实施的管理活动。行政复议则是行政复议机关以特定的具体行政行为作为审查对象的一种具体行政行为。并且,在行政诉讼中,行政复议作为具体行政行为的一种类型,受到人民法院的司法审查。因此,行政复议在形式上是依附于具体行政行为而存在的,并以此作为最基本的法律属性。[3](P235)

(二)行政复议是一种特殊的行政监督法律制度

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重，人大可予以罢免。这样的设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

摘要:公立医院去行政化是医疗健康服务供给侧改革的体现，过度行政化的存在对公立医院的危害有目共睹，在进行去行政化改革的推进过程中，会遇到各种可能的阻碍，有针对性地消除这些阻碍，提出完善法人治理结构下公立医院去行政化的可行路径。

关键词:公立医院；法人治理；去行政化

截至2016年6月底，全国有2.8万个医院，其中公立医院12958个，占到近一半的比例。仅2016年上半年全国医院诊疗人次达15.7亿人次，而公立医院接诊就达到13.8亿人次，满足了88%的患者医疗服务需求。因此可见，公立医院仍旧是我国医疗卫生行业的中流砥柱，公立医院的改革事关我国医疗机构改革的大局成败。在2016年2月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消医院的行政级别”。8月份国家卫计委、财政部联合印发的《关于做好2016年县级公立医院综合改革工作的通知》更一步明确指出：落实县级公立医院人事管理权，推进医院去行政化，逐步取消医院行政级别，实施医院管理委员会管理下的现代公立医院管理制度。

1公立医院行政化管理的表现现状

我国各级别的公立医院一直都是行政化管理，即公立医院按照行政体制的结构模式来运行。具体表现在：第一，公立医院的运营是按照政府管控的模式，医院院长由政府主管部门直接任命，员工招聘实行“事业编制”进行选拔和考核，政府对医院决策拥有直接主导和决定权，而人事管理又区分为所谓的编制内和编制外，存在严重的“同工不同酬”。第二，公立医院的医疗卫生资源由政府部门根据医院的规模和等级来匹配，计划色彩浓重。比较而言，大城市的公立医院相对县级医院，拥有更多的优势资源和医疗条件，在各项医疗政策的执行方面更有优先权。行政化管理的必然结果是政府买单。无论医疗服务的数量、质量还是价格，医院不能根据市场需求自主及时地调整，卫生医药用品的招标带来了广泛的市场寻租。在行政性垄断的管理模式下，众多公立医院占据了绝大多数优势资源。2016年1-6月，全国三级公立医院次均门诊费用为289.6元，人均住院费用为12901.2元；二级公立医院次均门诊费用为188.2元，人均住院费用为5535.8元，公立医院在承担了全国88%医疗服务供给的基础上，出现二级以上级别的医院车水马龙、社区医院和基层医疗机构门可罗雀的局面也就不难理解了。虽然政府一再强调“强基层，保基本”，但仍旧无法有效改善“看病难”的社会问题。

2公立医院行政化管理的危害

摘要：高校“行政化”使得高校行政权占主导地位，教师话语权不足，“官本位”思想比较严重，从而影响了高校办学质量。教育供给侧要达到与市场需求侧的供需平衡，需转变“行政化”的管理模式，“去行政化”已成为今后高校发展的趋势。分析了高校管理行政化存在的问题，阐述了供给侧改革背景下高校去行政化的路径。

关键词：供给侧改革；高校管理；去行政化

自2015年11月份以来，“供给侧改革”成为热词，如何落实“供给侧改革”一时成为各行业争相讨论和研究的重点。“供给侧改革”不仅仅是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，也不仅仅是“化解产能过剩、降低企业成本、化解房地产库存、扩大有效供给、防范化解金融风险”，也包括工业、商业、教育、文艺、军事等领域的供给侧结构性改革。供给侧改革的概念一出，即引起了国内外的高度关注，国内有大量的专家学者对此进行不同角度的解读（宁国富，2015；胡鞍钢、周绍杰、任皓，2016；邓磊、杜爽，2016），国外相关媒体及人士也对此发表了一些看法。但目前对教育或者高校供给侧改革的研究文献相对较少，特别是尚未查找到国外相关内容的文献。结合供给侧改革热潮，阐述了“行政化”带来的社会弊端及影响，提出了“去行政化”的有效路径，为“去行政化”提供了有益建议。通过“去行政化”的有效实施，高校有了办学自主权，学术、教学、教师得到重视，行政权服务学术权，师生更致力于教与学，行政人员更致力服务意识，校园的官本位思想渗透慢慢减少，高校能根据市场的结构性和选择性的需求作出相应的供给侧调整，为市场提供更优质的教育资源，让教育引导着经济的发展［1］。

一、“供给侧结构性改革”与“去行政化”内涵及关联

（一）“供给侧结构性改革”的内涵。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展［2］。供给侧结构性改革不仅包括对经济领域的改革，也包括对工业、商业、教育、文艺、军事等领域的改革。传统教育所提供的教育产品面临着供需关系的结构性失衡，“供需”严重错位，一方面毕业生面临着难就业、失业率越来越高，高校培养出来人才的滞销和积压，另一方面，行业企业又在在呼吁、渴望人才，中低端人才过剩，而高层次人才供给不足。因此，教育供给侧改革要革的是传统教育产品满足不了社会需求的命，从教育及教师本身改革着手，正所谓“师者，传道授业解惑也”，合理利用稀缺的教育资源，调整资源结构，让教育在经济发展中起到真正的引领作用［3］。（二）“去行政化”的内涵。行政化，是指行政行为在非行政领域的运用、延伸及泛滥。去行政化，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。高校“行政化”通常指由于行政对大学的过多干预和行政机构特点对大学的影响，大学变得越来越像行政机构，失去了大学作为一种教育和学术机构自身所应有的特征。行政化既包括政府对学校管理的行政化倾向，也包括学校内部管理的行政化倾向［4］。就政府对高校的行政行为而言，政府长期对高校统筹统管，将行政事业管理的那套行政做法套用在高校管理上，设置行政等级级别，执掌着高校的机构设置、岗位级别、招生数、课程改革及经费、项目审批等等；就学校内部管理而言，高校内部管理延伸了政府行为，行政权压制着学术权。高校“去行政化”就是高校有自主办学权，行政权让位并服务于学术权，净化校园风气，给教学及学术研究一个自由的环境。（三）供给侧结构性改革与去行政化关联。供给侧结构性改革，与高校“去行政化”理念严密契合。高校行政化的风气影响了教师教学工作的积极性，他们为了职位功名，把更多心思花在职务晋升上，不再愿意花太多精力分析市场需求，失去了教学的热情，按以往陈旧的教学方式培养学生，容易导致产能过剩，市场需要的人才又没有得到满足［5］。教育要产出符合市场需求的教育产品，可从高校管理“去行政化”入手，转变政府对高校的直接管理模式，取消高校行政等级，将政府向服务型、监督型方向转变，赋予高校充分的自主办学权，给与高校相对的自由度和独立性；同时，在高校内部管理上，高校行政部门应将“管理行政”向“服务行政”转变，行政管理人员应服务于教学和科研，把服务师生为己任，加强行政管理人员职业化管理，行政权让位学术权，行政权服务学术权，淡化高校行政化氛围，为高校营造出浓厚的教学及学术氛围。这样一来，教师更愿意花更多精力调研市场、改变教学方式，适应市场需求侧。

二、高校管理“行政化”存在的问题

针对近期成为中国社会热点话题的“高校去行政化”，社会各界展开了激烈的争论并提出了各自不同的见解，本文仅就当前社会各界对这一问题的热议作一综述，以期对后来的研究起到抛砖引玉的作用。

国家中长期教育改革和发展规划纲要提出“推进政校分开管办分离”“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。温总理在今年的政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革，激励教师专注于教育，鼓励教师终身从教。为此，针对高校“去行政化”这一话题，社会各界出现了不同的声音：有人认为认为高校“去行政化”势在必行，而与此形成鲜明对比的是，部分知名高校校长对此却持质疑态度。这不禁使人担心：这项尚未开启的改革之路将充满荆棘。

一、高校去行政化提出的原因分析

1、高校行政化限制学术生产力

高校衙门化，校长分级别，有意见认为这种机制“严重地挤压了平等自由的学术论辩空间”。全国政协委员、南方科技大学校长朱清时指出，如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。是什么使学术衰退，就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问；哈尔滨工业大学校长王树国说“高等学校比社会更渴望能够去行政化。”高校去行政化有利于出现一批真正的教育家，很多老学者都说中国没有真正的教育家。因为所有的一切都要按照行政运作体系来运行，在这种管理体系下大家同步走一个模子，不可能会出现创新思想。

山东省政协副主席王志民认为：行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。

连日来记者就这一问题进行采访，不少代表委员认为高校“去行政化”势在必行，而与此形成鲜明对比的是，部分知名高校校长对此却持质疑态度。这不禁使人担心：这项尚未开启的改革之路将充满荆棘。

争议一：高校要不要取消行政级别？

【焦点】目前我国有30多所副部级大学，还有正厅级的公办本科和副厅级的高职高专，其党委书记、校长也相应为副部级、厅级干部。高校该不该取消行政级别？

【观点一】山东省政协副主席王志民代表：行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。

【观点二】中国科技大学原校长、南方科技大学校长朱清时委员：大学行政化的表现是一切运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命令，谁权力大谁说了算，而不是通过学者、科学家讨论。学校的学术委员会、学位委员会，应该代表教授的声音，现在成员多为各个系的主任、院长甚至校长。

【观点三】中国人民大学校长纪宝成代表：高校行政级别不是现在有的，中国人民大学以前是副总理级，“”后变成司局级，上世纪90年代以后，因为考虑到大学跟社会的交往问题，才把级别提高到副部级。把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。从学术评价看，任何学术权力都是行政权力，把两者截然对立是不对的。当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育。现在我可以找北京市长、副市长，取消以后我肯定找不到了。大学校长应该是社会名流，但我们国家还做不到这一点。

近年来，专家、学者和校长们越来越关注高职院校的内涵建设。针对知名研究型高校行政权威与学术权威的矛盾，“去行政化”的呼声此起彼伏，一些知名大学的校长也毅然退出了学术委员会。当专家学者都把“去行政化”的矛头指向知名研究型大学时，却很少有人关注地方高校的普遍“行政化”问题。其实，在大多数地方高校特别是近年来新建的高职院校，“行政化”问题则更具体、更严重。去行政化，泛泛而言即淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。结合我国行政领导体制中关于“地方人民政府首长负责制”和“行政监督体制”的阐释，再根据《中华人民共和国高等教育法》第三十九条，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”不难看出地方高校与地方政府以及与上一级教育行政部门的领导、管理和监督关系。笔者从高校自身内部的行政管理问题、地方政府的行政干预以及监督机制三个角度，并借鉴国外高等学校行政管理的一些经验做法，来分析探讨地方高校的“行政化”问题。

一、地方高校“行政化”问题及原因探析

（一）学校内部行政管理问题分析。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”法条将高等学校基层委员会和校长的职责解释得非常清楚，而很多地方高校在管理过程中，将高校基层委员会的职责与校长的职责混为一谈，甚至偷换概念，把“高校基层委员会”这个决策集体曲解为个人。这完全背离了中国共产党民主集中制原则，无形之中催生出了“二元领导”的怪现象，使中层干部在实际工作中感到无所适从。特别是近些年地方政府举办的高职院校，校基层委员会书记是由政府官员转任的，校长则一般是由学术人物或者多年从事教育管理的人士来担当。由于二者来自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中会不自觉地承袭自已已有的经验和方法。例如，校基层委员会书记希望并习惯于按照政府的行政运行思路来管理学校，校长则希望按照教育的基本规律和普遍做法来管理学校。这种“二元领导”严重导致学校内部教学行政分离的局面，一般表现为地方高职院校内部高度重视党政群团工作，教学的事情往往需要“等”和“靠”，进而官僚主义作风盛行。冗繁的行政事务，也让学校陷入“重行政、轻教学”恶性循环中难以自拔。

（二）来自地方政府外部行政干预的思考。

相比学校自身内部的行政化问题，政府的各级各类行政干预使地方高校无暇仔细斟酌具体教学问题，而进一步“重行政、轻教学”。最典型的是政府干预学校的人事任命，其根本问题应归咎于财权。地方高职院校作为公立院校的一种，其生存发展在很大程度上都要依靠政府的支持，特别是经费方面的支持。而政府则认为既然给予了经费支持，就有权力干预学校的管理，这种错误观念严重偏离了一个国家的教育发展的路线。众所周知，牛津大学是英国的百年老校，也是政府出资创办的公立大学，但牛津招生不仅看考试成绩，而且还有个一个由三位教授组成的考核小组对考生进行面试，考察学生的综合素质。某年，英国北部某郡的一个女孩考了满分，但是考核小组考察后觉得她素质不行，没有录取。郡议员认为郡里好不容易出一个考满分的，就要求议会干预。但牛津说学校无权更改考核小组的结论，这是几百年的传统，最终没有收这个学生。这说明政府虽然为高校的兴建很运行提供了很大一部分资金，但并不是说政府因此可以随意地干预学校内部管理和办学的具体事务，否则牛津大学也不可能至今还屹立于世界名校之巅。在美国，各州政府对大学或学院的管理严格通过各州教育厅以及学区教育厅，而各州教育厅和学区教育厅只是州政府的教育管理机构，只作宏观调控，并非高校的上级，主要起咨询和指导的服务作用。行政权力不能干预大学校长独立办学，不能影响学校的专业设置，更不能代替他进行学校内部的人事任命。大学校长独立办学只受法律和学校章程的约束。长期以来，地方高校除了要被动接受地方政府的人事任命、经费支出、机构设置等干预外，还要应付来自上一级教育行政部门关于专业设置、教学评估、毕业证发放等干预。政府管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭不能自拔。

一、司法行政化的含义

司法行政化是指，司法审判机关(法院)不仅仅只行使审判职能还附加人事管理，后勤保障等行政性事务，将行政管理和司法审判相互交叉、混淆的现象。

二、司法公正的含义

司法公正是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。它是法律的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。其主体是以法官为主的司法人员。司法公正的对象包括各类案件的当事人及其他诉讼参与人。司法公正包括实体公正和程序公正，前者是司法公正的根本目标，后者是司法公正的重要保障。整体公正与个体公正的关系反映了司法公正的价值定位和取向。

三、司法公正的表现

司法公正主要体现在司法审判的公正，表现为两个方面:

司法改革经过十多年,在当时是被受关注及谈论的话题,其所谓有“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”、“青山遮不住，毕竟东流去”的感觉。但近两年对此话题谈论显得比较低调,不是那么冲动、提神了。各地法院的改革措施仍然在缓慢的进行，我们所获得的仍然不是让人乐观的信息，法官本身亦感觉不到自己的伟大和荣耀。与此前相比，没有多大的不同。只不过，法官感觉到的是审判长和独任审判员选任制度在形式上的存在，但是在审判实际运作中并非《最高人民法院五年改革纲要》中要求：强化合议庭及法官的职责。亦就是要充分发挥审判长和独任审判员在审理案件过程中的指挥、组织、协调和独立裁判的作用,由合议庭或独任审判员依法独立自主地裁判。

的确，法院作为一个国家机关，法院的活动的方式（包括审判活动方式）不可避免的受行政机构通行的运行模式的影响，其结果是“审者判，判者审”这一符合国际惯例的司法规律被行政模式所遮住、笼罩，存在着“陪而不审、审而不议、审而不判”的状况。因此，法院审判工作中的行政化一直受到理论界及司法实务界的强烈指责。认为，行政化“抹杀了审判活动的特点”。我国，由于几千年官本位文化、行政－司法一体的影响至今尤其愈烈，在这种文化背景下，有其生存的环境及土壤，受其“白马紫金鞍，骑出万人看，要问谁家子，读书能做官”儒家思想的影响，司法规律在与官本位文化竞争中毕竟处于劣势。阿德.托克维尔曾曰：“在美国，几乎没有什么政治问题（包括行政手段）不是或早或晚转变为司法问题的”。可以说，西方法律对社会的渗透已达到盘根交缠的地步，紧密不可分。在我国传统观念里，什么事情都是带“长”的人说了算，什么都要带“长”的人拍板。据此，一些庭长介入案件的方式表现为由法律规定的直接审理案件降格为间接审理案件，用行政化的模式对案件进行审查、研究、审核、把关、签发（审委会决定的案件不在此范围）。庭长已经是法庭里最高职位了，又何需通过审判组织或担任审判长来行使审判职能呢？

其实，庭长们这种间接审理的权力是没有法律依据的。三大诉讼法和人民法院组织法中均没有设置庭长有上述做法的相关规定，但是人们毫无质疑它的“合法性”。此种做法违背了有关程序原则，我国三大诉讼法规定了有关案件审理程序的基本原则如公开原则、直接审理原则、回避原则等。庭长不参与审理案件，却要对案件的处理做出决定，直接违背了直接审理原则；对案件有权做出决定的人不公开，使当事人无法行使回避权，违背了公开审判和回避原则。这与一个不接触“病人”（当事人）就敢开处方的“医生”（庭长、有时是分管院长）没有什么区别。久而久之，形成了“法官管事实，庭长管判决”的习惯，弱化了法官的独立精神和责任，法官缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的尴尬局面，错案追究难以落实到具体的人。将庭长与审判长分离，实行“谁主管、谁负责”，“谁主审、谁负责”，即行政管理由庭长负责，合议庭审判由审判长负责，独任审判由独任审判员负责。在庭长与审判长都参加合议庭审理案件时，庭长只能作为审判员参加合议，并由审判长独立承担错案责任的追究。

在以合议庭形式审理案件时，审判长的地位十分重要。审判长是审判工作的组织者，庭审活动的协调者，案件质量的保证者，依照法律的规定或院长的授权，可履行组织指挥合议庭成员和其它有关成员做好庭前准备工作，确定案件的审理方向，主持庭审、评议及疑难问题的研究，对案件做出裁判，签发本合议庭的法律文书，但对如拘留、罚款等决定则不能由审判长行使，对案件质量负完全责任，对审判工作进行调研等，审判长可称为合议庭的“精神领袖”，要完成这些任务，审判长必须要有组织能力，有人格魅力，有民主作风，有发挥正当的引导作用。在美国最高法院1954年审理的布朗诉教育委员会案（涉及种族的合宪性问题）中，亦正是大法官沃沦这位大审判长的识大局的游说和人格魅力，才使法院做出了一份改变美国人权历史，令全美国人民骄傲的判决。

当然，审判长的综合素质与合议庭的其它成员相比要求高些，除了具备《法官法》第九条规定的条件外，还必须是遵纪守法、廉洁奉公的典范。而庭长的综合素质一般比其它审判长更优秀些。日本法院的合议庭的法官主要是以年龄、资历为主，审判长大多在五六十岁的白发法官，中间力量是一般在三四十岁的法官，以下是资历较浅或刚毕业的年轻法官，主要是“师徒关系”的传帮带的形式法官群体。目前的中国毕竟处于转型时期的社会，处于新旧体制转接过程中，法院亦是转型中法院，司法改革的成就已经将统一司法考试制度确立，并没有解决获得资格后如何进入法官职业的问题，但是在司法审判中业绩比较突出，通过一定的方式（院长任命）取得法官资格的人从事案件的审理，在人少案多的情况下，一批二三十岁的法官就担任了审判长，这是特殊条件下的特殊对待。假如中国年轻的审判长审理布朗案件的话，他会去游说，能发表自己独立思考出来的见解、观点去影响其它合议庭成员吗？他不敢或不愿大胆的做出裁判。他会去向庭长、院长们请示、汇报、研究，将疑难问题留给他们，其结果可能是一个违背正义的判决。这就触及到我们审判中需革出行政化回答的问题，革出行政化需要什么样的审判长？

一位法官曾幽默曰：法院里最大的“长”是审判长，不是院长、庭长。但是，在审判实践中，有很多审判长感慨，自己还没有找到这样的感觉。只有一种情况，那是院长、庭长当审判长审理案件时，他们才感觉到自己是最大的“长”。我们需明白这种对比的寓意，领会其中含义，用行政手段管理审判工作的模式，不能充分发挥审判方式改革的效能。“审判分离”的旧模式，不符合审判工作的规律，同时亦违背唯物辩证法的认识论。肖扬院长在1998年年底全国法院院长会议上指出：“要改变每个案件都层层审批的做法，逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其它案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。”这就指明了取消案件的汇报，统一研究，统一签发是我们努力的方向，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判。

提要：今日中国"依法治国"已成为我国建设社会主义现代化的基本方略，法制建设取得了巨大的成就。从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面分析其原因之所在。

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。