行政规范性文件范文10篇

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

为确保我市行政规范性文件的合法有效，促进行政机关依法行政，根据《**省行政规范性文件备案审查规定》（省人民政府令第119号）的规定，经市政府同意，决定对我市现行行政规范性文件进行清理。现就有关事项通知如下：

一、清理工作的依据、原则

行政规范性文件清理，以现行法律、法规、规章和上级政策规定为依据，按照“谁主管，谁清理”的原则进行。清理重点是内容涉及行政许可、收费、摊派、处罚等影响公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，以及因所规范的事项已完成、因时间推移已自然失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

二、清理工作安排

市政府印发、批转及市政府办公室印发、转发的行政规范性文件，按“谁主管，谁清理”原则，由市政府主管部门按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由(两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责)，填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2004年11月30日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼7楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件审批程序，上报市政府，经批准后重颁；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于修改部分行政规范性文件的通知》（湖政函〔2004〕11号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关主管部门应抓紧完成修改稿的起草和上报。

**县、各区人民政府，**经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：

为全面贯彻落实国务院20**年全国市县政府依法行政工作会议精神，根据《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》（自治区人民政府令119号）和《**市行政规范性文件管理规定》（市人民政府令第76号），现就进一步加强规范性文件备案审查工作的有关事项通知如下：

一、充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义

国务院《全面推进依法行政实施纲要》将规范性文件备案审查确立为一项重要的行政监督制度，国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[20**]24号）明确提出规范性文件备案审查工作是推进依法行政的一项长期的重点工作。20**年，国务院召开的全国市县政府依法行政工作会议再次强调，要将规范性文件备案审查工作作为推进各级政府依法行政的重要工作抓紧抓好。制定规范性文件是各级政府执行法律、法规、规章和国家政策，实施行政管理的重要方式。依法开展和落实规范性文件备案审查工作，对于规范行政机关的抽象行政行为，确保法制统一、政令畅通，提高行政效率，降低行政管理成本，维护公民、法人和其他组织的合法权益，有着十分重要的意义。各区（县）、各部门必须从建设法治政府的大局出发，建立健全规范性文件备案审查工作机制，切实从源头上防止和减少行政违法行为的发生。

二、进一步健全完善规范性文件备案审查机制

（一）严格执行规范性文件备案审查制。根据《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》和《**市行政规范性文件管理规定》，**县、各区人民政府和**经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会制定的规范性文件，由制定机关报市人民政府备案；市、区（县）人民政府所属工作部门制定的规范性文件，由制定机关报本级政府备案，同时抄报上一级行政主管部门。两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件由主办机关报送；**经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会所属部门制定的规范性文件，由制定机关报管委会备案，同时抄报市一级行政主管部门；税务、工商、质量技术监督等实行垂直领导的行政机关制定的行政规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府；法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件的备案，参照上述规定执行。规范性文件制定机关应在每年12月15日前，将当年度制定的规范性文件目录报送备案机关备查。各级人民政府及其工作部门必须严格落实备案审查制，认真开展备案审查工作，做到“有件必报、有错必纠”。

论文关键词:行政规范性文件行为属性行政行为

论文摘要:行政规范性文件违法在我国当前是一个越来越严重的问题,由法院对各种行政规范性文件是否违法进行审查已受到社会各界的重视。对行政机关制定规范性文件的行为属性进行分析,可以看出其行政性、执行性的特征,本质上属于行政行为,而非立法行为,这是我国法院对行政规范性文件进行司法审查的理论前提。

行政规范性文件违法在我国当前是一个日益严重的现象,如何对行政规范性文件实施有效审查监管,减少和遏制行政规范性文件违法现象的发生,是我们面临的一个突出问题。由法院对行政规范性文件是否违法进行审查,越来越受到学界的重视。司法审查①作为一种局外的、有严格程序保障的、最受社会各界和公民信赖的审查方式,应当担负起审查监管行政规范性文件的重要职责。由于我国实行人大至上,司法机关、行政机关由人大产生对人大负责并报告工作,这种政治架构决定法院不能对人大的立法行为进行审查,只能对行政行为进行审查。所以,要对行政规范性文件进行司法审查,首先要解决的理论前提是制定行政规范性文件的行为在性质上究竟是立法行为,还是行政行为。

一、行政规范性文件之界定

行政规范性文件是个理论上的概念,在我国行政法学界并没有形成统一的定义,不同的学者有不同的界定。如“行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章,对社会实施管理,依法定权限和法定程序的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。”[1](p177)“本书所说的规范性文件是指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。”[2](p154)“规范性文件即行政规范性文件,是指行政主体在行政管理过程中,为传达贯彻党和国家的方针、政策,行政法规和规章,请示和答复问题、指导、布置和商洽工作,报告情况和交流经验而作的具有法定效力和规范体式的除行政法规和规章以外的抽象行政行为”[3](p168)虽然学界对行政规范性文件的定义没有达成一致,但大多学者倾向于把行政法规、行政规章排除在行政规范性文件之外另行讨论。②本人认为,行政法规、行政规章和规章以下的其他行政规范性文件都是由行政机关而非立法机关制定的,属性上应当是相同的,都属于行政规范性文件的下位概念,只是位阶不同,一个有名,一个无名而已。正如有的学者所说,“就‘行政规范性文件’这一概念而言,虽然限定于行政法领域之内的规范性文件,但广义的解释是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规和行政规章在内。”“‘行政规范’是与‘行政法规’、‘行政规章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政规范性文件’之下。”③另外,从我国的立法实践来看,行政诉讼法明确规定行政诉讼标的只能是行政主体的具体行政行为,而在学理上与具体行政行为相对应的,被排除在受案范围之外的行政行为,即《行政诉讼法》第12条第2项所列的“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等”,则被称为抽象行政行为。1999年11月24日最高人民法院通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条则进一步明确规定:“《行政诉讼法》第12条第2项所规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’,是指行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件。”可见,我国行政诉讼法也是把行政法规、规章和其他行政规范性文件归为一类的。

所以本文把行政法规、行政规章置于行政规范性文件概念之下,将行政规范性文件概念界定为各级各类国家行政机关为贯彻执行法律,实施社会管理,规范公民、法人和其他组织的行为,依法制定、颁布的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规、行政规章、公告、命令、通知、批复、指示、决定等等在内。

摘要:《行政诉讼法》修订后，其中对规范性文件进行附带审查的专门规定，行政相对人在认为依据规范性文件作出的某个行政行为具有违法性时，有提请人民法院对该规范性文件进行审查的权利。随着我国法制建设的进程，行政规范性文件的司法审查制度也由绝对不审查制发展至附带审查制，这体现了国家法律制度的进步。

关键词:行政规范性文件;绝对不审查制;附带审查制

法律制度的变化与发展体现着时代的变更、经济的飞跃。行政权力在社会关系中的影响作用是隐秘但巨大的。不论是在西方社会抑或是在现代中国，我们社会生活的每一个角落都有行政权力的“影子”。福柯说过“借助于利益、表象和符号等理论，权力通过控制思想成为征服肉体的手段和技术”。①早年间，我国《行政诉讼法》还未对司法审查制度进行详细规定，例如合法性与合理性的区分难题导致司法权无法对行政裁量权进行有力监督。对行政规范性文件进行司法审查，一方面是为了保证公权力合法合理实施，在法律赋予的权利范围内进一步稳定社会秩序;另一方面是为了通过监督的方式，预防权利滥用和违法犯罪的滋生。以外国行政法治为例，不论是美国行政法以司法审查为主导，还是德国行政法以议会立法为核心，都可以看出对行政权力的规制的主要途径是法院对行政裁量的审查。②在我国的行政诉讼中，行政审判的依据是法律、法规，行政规章作为参照。虽然，行政规范性文件作为大量行政行为的裁量依据，但由于法律地位和效力的限制，导致审判机关无法审查和裁判那些依据规范性文件作出的被诉行政行为的合法性。考虑到诉讼最大化理论，国家应当遵循宪政人权和人民主权原则，尽最大努力向诉讼当事人提供便利，在最大的能力范围内赋予当事人诉讼权利。③因此，随着我国法制建设的进程，行政法治的发展也日趋进步。行政规范性文件的司法审查制度也由绝对不审查制发展至附带审查制，这体现了国家法律制度的进步。

一、绝对不审查制

1982年试行的《民事诉讼法》中规定，人民法院审理行政诉讼案件时可以适用民事诉讼法的有关规定。即当事人可以控告行政机关，人民法院有审理行政案件的权力，但是从人民的起诉到法院的受理，都应当按照《民事诉讼法》的规定进行操作，法条没有涉及的起诉范围内容，法院不予受理。1990年，《行政诉讼法》正式施行，该法授予行政相对人就行政机关所作行为向法院提起诉讼的权利，但不曾涉及对规范性文件提起诉讼和授权法院审查规范性文件的问题。④据此，行政机关制定行政规范性文件的行为被排除在行政诉讼的受案范围外，可见行政法制系统建设并不完备，在此种情况下更难依照法律规定对行政规范性文件进行司法审查。

二、附带审查制

摘要：为防止行政规范性文件制定权的失范，把行政规范性文件制定权的配置纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。在法治化的目标和原则下进行考量，行政规范性文件制定权的原始配置和不同种类行政规范性文件制定权的具体配置都凸显了一些现实的问题，有必要进行规范和改进，以完善法律的内容和规范制度的建构。保障该权力合法、适当的运行和更好的保障行政相对人权益。

关键词：行政规范性文件，制定权，基本原则，配置

行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。[①]由于行政规范性文件制定权的权力主体有多样性、多层次性等特点，而且权力本身缺乏规范性的程序规制，行使频繁等特点。在实践中行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，为防止这种权力失范，对行政规范性文件制定权的配置进行系统的研究，纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。

一、行政规范性文件制定权配置的基本原则及其对权力的规制

为防止行政规范性文件制定权配置的无序和失范，保证该权力合法、适当、高效的运行，配置行政规范性文件制定权除遵循行政法的最基本的原则——合法性原则和合理性原则外，还应该遵循以下的原则：

（一）协调、统一原则

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

为确保我市行政规范性文件的合法有效，促进行政机关依法行政，根据《**省行政规范性文件备案审查规定》（省人民政府令第119号）的规定，经市政府同意，决定对我市现行行政规范性文件进行清理。现就有关事项通知如下：

一、清理工作的依据、原则

行政规范性文件清理，以现行法律、法规、规章和上级政策规定为依据，按照“谁主管，谁清理”的原则进行。清理重点是内容涉及行政许可、收费、摊派、处罚等影响公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，因城市管理行政处罚权相对集中后部门处罚权应作调整的，以及所规范的事项已完成、随时间推移已自然失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

二、清理工作安排

市政府(含市政府办公室)印发（转发）的行政规范性文件，按“谁主管，谁清理”原则，由市政府主管部门按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由(两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责，城市管理行政处罚权调整的，由原主管部门负责)，填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2005年11月30日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼6楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件审批程序，上报市政府，经批准后重新；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于修改部分行政规范性文件的通知》（湖政函〔2005〕1号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关主管部门应一并清理并抓紧完成修改稿的起草和上报。

一、行政规范性文件之界定

行政规范性文件是个理论上的概念,在我国行政法学界并没有形成统一的定义,不同的学者有不同的界定。如“行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章,对社会实施管理,依法定权限和法定程序的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。”[1](p177)“本书所说的规范性文件是指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。”[2](p154)“规范性文件即行政规范性文件,是指行政主体在行政管理过程中,为传达贯彻党和国家的方针、政策,行政法规和规章,请示和答复问题、指导、布置和商洽工作,报告情况和交流经验而作的具有法定效力和规范体式的除行政法规和规章以外的抽象行政行为”[3](p168)虽然学界对行政规范性文件的定义没有达成一致,但大多学者倾向于把行政法规、行政规章排除在行政规范性文件之外另行讨论。②本人认为,行政法规、行政规章和规章以下的其他行政规范性文件都是由行政机关而非立法机关制定的,属性上应当是相同的,都属于行政规范性文件的下位概念,只是位阶不同,一个有名,一个无名而已。正如有的学者所说,“就‘行政规范性文件’这一概念而言,虽然限定于行政法领域之内的规范性文件,但广义的解释是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规和行政规章在内。”“‘行政规范’是与‘行政法规’、‘行政规章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政规范性文件’之下。”③另外,从我国的立法实践来看,行政诉讼法明确规定行政诉讼标的只能是行政主体的具体行政行为,而在学理上与具体行政行为相对应的,被排除在受案范围之外的行政行为,即《行政诉讼法》第12条第2项所列的“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等”,则被称为抽象行政行为。1999年11月24日最高人民法院通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条则进一步明确规定:“《行政诉讼法》第12条第2项所规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’,是指行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件。”可见,我国行政诉讼法也是把行政法规、规章和其他行政规范性文件归为一类的。

所以本文把行政法规、行政规章置于行政规范性文件概念之下,将行政规范性文件概念界定为各级各类国家行政机关为贯彻执行法律,实施社会管理,规范公民、法人和其他组织的行为,依法制定、颁布的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规、行政规章、公告、命令、通知、批复、指示、决定等等在内。

二、行政规范性文件制定行为之属性分析

当前我国不少学者之所以反对对行政规范性文件进行司法审查,一个重要理由是,行政规范性文件,特别是国务院行政法规的制定在本质上属于立法行为。根据我国议行合一的政治体制,司法机关、行政机关在立法机关之下,共同对立法机关负责并报告工作,司法机关对立法行为只能执行,而不能质疑,所以对行政规范性文件不能进行司法审查。那么制定行政规范性文件的行为究竟是不是立法行为呢?

目前我国学术界对“立法”这一概念有各种各样的定义,概括起来可分为三种:一种是泛立法主义,认为凡制定抽象的规范性文件的行为都是立法,不仅制定规章的行为是立法,而且各级政府包括乡政府文件的行为也是立法;另一种是广义立法主义,认为制定法律、行政法规、地方性法规、规章的行为都是立法,制定其他规范性文件的行为不是立法;再一种是狭义立法主义或称为宪政主义,认为只有权力机关制定法律和地方性法规的行为才是立法,其他都不是立法。[4](p160)笔者赞同狭义立法主义的观点,只有民选的代表民意的各级人大及其常委会制定规范性文件的行为才是立法。立法最本质的东西是创设新的权利义务,通过对公民权利义务的影响达到对社会的调控。而按照人民民主和社会契约的政治理论,人民是国家主权的享有者,对人民的权利义务施加任何影响就必须经过人民的同意,所以,在代议制之下,立法权应由民选的立法机关来行使,而不能由行政机关来行使,这是民主、法治的根本要求。“在一个自由的国家里,每个人都被认为具有自由的精神,都应该由自己来统治自己,所以立法权应该由人民集体享有。”“如果立法权和行政权集合在同一个人或同一官吏团体的时候,自由不能存在。因为人们担心同一君主或立法机关制定专制法律,而以暴虐的方式执行。”[5](p158)“立法权,从它的理性原则来看,只能属于人民的意志,因为一切权利都应该从这个权力中产生,它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。”[6](p140)我国宪法第58条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。也充分证实了这一点。

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

根据《**市人民政府办公室关于开展行政规范性文件清理工作的通知》（湖政办发〔2006〕137号）的要求，我市对市政府行政规范性文件进行了清理。现决定废止21件、修改32件（文件目录见附件）。

根据制定依据以及本市实际情况的变化和发展，适时废止和修改行政规范性文件，是政府及其组成部门严格依法行政，认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的具体体现。已公布废止的行政规范性文件，各级行政机关不得再作为行政管理活动的依据；已明确应修改的行政规范性文件，有关责任部门应予以高度重视，明确修改稿起草工作的责任领导和具体责任人，抓紧修改稿起草和上报工作。

责任部门在行政规范性文件修改稿起草过程中，应当遵守《**市人民政府行政规范性文件制定程序规定》（市人民政府令第23号），要对文件所调整的领域和事项的实际情况进行调查研究，提出解决问题的具体对策措施；要严格以法律法规规章和上级规定为依据规定权利义务和权力职责；要增强起草工作过程中的公众参与度，切实提高文件修改稿质量；修改稿须附上修改说明，以部门请示件形式上报市人民政府，经批准后重新实施。

市政府法制办公室应做好行政规范性文件修改工作的指导，对各责任部门的修改稿起草和上报工作进行检查和督促。

各街道办事处、乡镇人民政府，****工业区管委会，区政府各部门、直属单位：

《****省行政机关规范性文件备案监督办法》（省政府令第196号，以下简称《办法》）已于20年1月1日起施行。为认真贯彻《办法》，不断提高依法行政、依法治区水平，现就有关事项通知如下：

一、各街道、乡镇规范性文件由其政府办（办公室）报送区政府备案；区政府部门规范性文件由其办公室报送区政府备案。

二、有关部门需报请区政府出台规范性文件的，在报送文件草案的同时，应当附有关说明（包括制定规范性文件拟解决的主要问题、拟采取的主要措施、依据的上位法以及与有关机构的协调情况等）；区政府规范性文件后5日内，区政府办公室要将规范性文件的纸质文本（10份）交区政府法制办，由区政府法制办按要求报市政府备案。

三、各街道、乡镇规范性文件应当自之日起15日内，向区政府法制办提交备案报告、规范性文件的纸质文本及说明；区政府部门规范性文件在提交有关会议决定前，应先进行合法性审查，并自之日起15日内，向区政府法制办提交备案报告、规范性文件的纸质文本及说明。

四、区政府法制办要定期对全区规范性文件备案情况进行监督检查。

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

为了更好地适应加快建设法治政府的需要，根据《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号）和《浙江人民政府办公厅关于开展规章和行政规范性文件清理工作的通知》（浙政发〔2007〕38号）要求，市政府决定，对行政规范性文件进行一次全面清理，同时对浙江省人民政府规章（以下简称政府规章）提出我市的清理建议。现就清理工作有关事项通知如下：

一、清理工作的原则和任务

1.行政规范性文件按照“谁主管、谁清理”的原则进行。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，以及所规范的事项已完成、适用期已过，实际上已经失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

市政府（含市政府办公室）印发（转发）的行政规范性文件，根据清理原则，由市政府相关主管部门负责按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个进行清理，提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由（两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责）。填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2007年7月15日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼6楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件批准程序，上报市政府，经批准后重新；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于废止和修改部分行政规范性文件的通知》（湖政发〔2007〕1号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关责任部门应一并清理并抓紧完成修改稿的起草和上报。

清理后现行有效的行政规范性文件目录，由市政府法制办公室负责向社会公布。