行政规范范文10篇

行政裁量中有一个基本的定论，即立法机关之所以授予行政机关自由裁量权，最根本的原因是因为立法机关无法完全预见迅猛、变幻万千的各种行政现象，更不可能事先设定好所有的、并且是恰当的行为反应模式和相应规范，所以，只好委托行政机关根据个案的实际情况，根据长期以来积累的行政知识和经验，根据所追求的政策目标，甚至根据对处理结果的判断，来权衡、选择恰当的行为模式。所以，行政自由裁量的本质属性就是独立地、自主地选择行为方式的自由，不受任何外在的、不正当的干预和拘束。[1]这种观念成就了行政法上一个很重要的原则，即行政裁量不受拘束原则（theprincipleofnon-fetter）。

然而，行政裁量又是在一个系统之中运行的，包括的、行政的、资源的等在内的很多因素都有可能对这个过程发生这样或那样的作用和，都很可能会对行政裁量权产生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原则不是绝对的，它必须和行政法上的其他原则和价值观相协调、相平衡。我们也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系统环境之中，去考察各种外在因素到底会对行政裁量产生什么样的拘束效应，是合法的？还是违法的？对这个问题的，实际上是在探讨行政裁量不受拘束原则的具体适用边际问题，是在整个行政法价值体系和结构之中寻求该原则的准确定位问题。这对于我们了解和把握行政裁量的发动，以及各种特殊情境对其制约的合理边际，是很有益处的。

在本文中，我有意挑选了行政政策，行政机关上下级关系以及与其他公共机构之间的相互关系，行政上可供利用的资源状况等特殊情境，来它们会不会对行政裁量产生不适当的拘束？为什么？特别是关注，假如法院在行政审判中发现上述情境构成了对行政裁量的不适当拘束，那么，法院应该采取什么样的对应策略？

一

行政政策作为规范和控制行政裁量行使过程的结构性成分，是连接和沟通宽泛的裁量权和具体个案之间的桥梁，是行政裁量实践离不开的一种要素。它对于贯彻，对于稳定、连贯、准确地实现特定的行政目标来讲，无疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至说，（行政裁量之中）“假如没有一个政策，差不多就可以说成是非理性的”。[2]

但就像一枚铜币具有正反两面一样（acoinwithtwosides），上述对政策的认识只是其中的一个方面。另一个方面，正如为数不少的学者指出的那样，用规则和惯例来约束行政裁量，生搬硬套，某种程度上将使其失去本来的性质。[3]这是因为：

为积极构建社会主义和谐社会，充分发挥行政调解在化解矛盾、解决争议、维护稳定方面的独特优势，促进我市经济社会全面协调可持续发展，根据相关规定，现就进一步规范和加强我市行政机关行政调解工作提出如下意见：

一、行政调解的原则

行政调解是调解矛盾纠纷的一种重要形式，是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议，从而妥善解决争议的活动。加强和规范行政机关的行政调解工作，必须遵循以下原则：

（一）自愿原则。行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程，自愿还表现为尊重当事人对调解方式、调解方法的选择。

（二）合法原则。行政机关要公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。调解的内容不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

（三）依法调解和依法处理相结合的原则。除法律、行政法规、规章另有规定的外，行政调解不是行政机关处理特定矛盾纠纷的必经程序。对不宜调解或者经调解达不成协议的，行政机关应当依法予以处理。

一、行政规范审查的必要性

（一）行政规范存在诸多问题

行政法是行政主体实现行政管理的依据，更是控制行政权力，保障公民权利与自由的法律。行政法中不乏制定程序严谨、内容科学、层次较高的行政法规、规章，更有数量众多、内容具体的规章以下的规范性文件。社会迅速发展，立法相对滞后，行政规范性文件正是在这种背景下而出现的。行政规范，一方面对立法内容作出了具体规定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填补了立法空白，使得一部分行为有“法”可依，在一定程度上满足了社会的需要。但是，不可否认的是，行政规范在实际的运作中出现了诸多问题，主要表现为：一是行政规范的制定主体混乱。行政规范的制定主体应该是依现行法律的规定，但实际上各个不同种类、不同级别的行政机关，甚至一些具有行政管理职权企事业单位和社会团体，也纷纷出台具有行政管理内容的规范性文件。二是越权违法现象严重。有些行政主体片面追求本部门利益，随意扩大部门的权限，出现了上下级行政主体之间行政规范性文件越权，同级行政主体之间的越权。三是缺乏严谨科学的制定程序。行政规范基本无制定计划可言，有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、便“炮制”一个规范性文件，没有进行充分的论证，没有广泛征求意见，便草草出台规范性文件。通常是哪方面出了问题就加强哪方面管理，就出台哪方面的文件，疲于应付、被动制定，统筹规划、科学决策成为一句空话。像这样制定程序有瑕疵的规范性文件，缺乏科学性，质量不高，有的出台不久就被多次修改甚至“夭折”。四是规范内容违法的情况比较常见。行政法本应是一部控权法、服务法，但受封建文化传统、“官本位”和“义务本位”等文化的影响，有些行政规范性文件随意性比较大，滥设行政处罚权、行政许可权、行政收费权，限制公民的权利、增加公民的义务的情况时有发生。另外对自身利益最大化的追求在制定行政规范性文件过程中广泛存在，这些现象损害了政府机关的形象、公民权益和公共利益。

（二）加强对行政规范审查监督的必要性

纵观对行政规范合法性审查的几种监督方式，公民只有立法监督建议权，司法监督中排除了对抽象性行政行为的可诉性，社会监督的效果不明显，实践中，运用相对较多的当属行政复议中提起的对行政规范的附带审查。加强对行政规范性文件的审查监督，主要是基于以下几个方面的需要：首先，维护行政相对人合法权益的需要。在社会生活中，法律、行政法规往往规定得比较原则，行政规范往往是行政机关对行政相对人作出具体行政行为的依据，也就是说，行政规范往往对相对人的合法权益产生直接的现实影响，加强对行政规范的审查，有利于保护行政相对人的合法权益。其次，促进市场经济健康发展的需要。市场经济是法制经济，市场经济的健康发展离不开法律的保障。市场经济的运行，要求参与者诚实信用，维护良好的竞争秩序；要求政府提供公平的市场竞争环境，对违反市场经济顺利运行的行为作出制裁。行政规范由于制定主体混乱，存在着部门越权制定行政规范、违法设定行政许可、保护不正当竞争等不利于市场经济健康发展的现象，因此，有必要加强对行政规范的合法性审查。再次，限制被滥用的自由裁量权的需要。这主要是针对行政规范存在的诸多问题，加强对行政规范的审查，限制行政机关的自由裁量权，使得行政机关规范自己的行政行为，也使行政规范能够得到公众认同，并得到自觉遵守。最后，依法行政，建设和谐社会的需要。实现对行政相对人合法权益的保护，促进市场经济的健康发展，限制行政机关的自由裁量权，促使行政机关依法行政，这是建设和谐社会的必然要求。由于行政规范在社会中存在着种种异化现象，存在着侵犯行政相对人利益、破坏市场经济健康发展，行政自由裁量权滥用、破坏和谐社会建设等种种可能性与现实性现象，加强对行政规范的合法审查是必要且迫切的。

二、行政复议机关对行政规范审查的法律依据和审查方式

同志们：

党的*届*会于10月11日刚刚闭幕，会议审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，而今年又恰逢《行政处罚法》颁布实施十周年。值此之际，全省规范行政处罚自由裁量权现场会在淄博召开，具有十分重要的意义。这次会议，是向省政府领导请示后召开的。根据会议的安排，淄博市政府法制办和4个市直部门介绍了他们的做法和体会，与会代表观看了他们推进这项工作的专题片和幻灯片。刚才，同志们还进行了分组讨论，并纷纷作了发言，归纳起来，主要是：①规范行政处罚自由裁量权是全面推进行政执法责任制的基础性工作；②淄博的经验和做法很好，花费了心血；③全面推开要采取政府推动的方式；④贯彻现场会精神，要发扬主动性，克服依靠性，打主动仗。下面，我再讲几点意见。

一、把握全局，认真谋划，充分认识开展规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义

党的*届*会指出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”，要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，要“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督”。从中我们可以清楚地看到，加强社会主义民主法制建设，保证依法治国的基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障是构建社会主义和谐社会根本任务和首要条件。《行政处罚法》是规范政府共同行为的一部重要法律，与我们各级行政机关的行政执法工作密切相关，它所确立的各种制度和程序，充分体现了依法对行政权力进行规范和限制的法治理念，对促进政府职能转变，转变机关作风，推进行政执法体制改革，规范行政执法行为，强化程序意识，以及加强政府法制工作建设，都产生了重大深远的影响，是我国依法行政推进进程中的一座里程碑。十年来，全省各级各部门认真贯彻落实《行政处罚法》，做了大量扎实有效的工作，依法行政的意识普遍提高，依法行政进程明显加快。但我们也应清醒的认识到，《行政处罚法》的贯彻落实是一项长期的任务，还有许多工作需要我们去做，对行政处罚自由裁量权的规范工作就是如此。由于社会管理工作十分复杂，立法机关在设定行政处罚的时候，即便考虑得再周详，也难以涵盖实际工作中的方方面面，必然要赋予行政执法机关一定的自由裁量权。行政执法机关在实施处罚时，应根据实际发生的违法行为的性质、情节以及社会危害程度的大小，给予轻重适当的处罚，以保证公正性。但是，在我们各类行政执法活动中，随意滥用此项权力的现象还比较普遍。例如，有的执法人员可以从开始声称要对企业处罚10万元，到最后只处罚1万元，甚至不了了之。这种情况的普遍存在，严重背离了法治原则和社会公平正义原则，损害了政府的公信力，败坏了社会风气，恶化了发展环境，阻碍了社会主义和谐社会的构建，人民群众深恶痛绝，必须采取得力措施予以纠正和规范。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，其中强调指出，要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作，防止滥用行政裁量权，并将其作为能否坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议一项重要的工作来对待。规范行政处罚自由裁量权工作是落实党的*届*会精神，深入贯彻《行政处罚法》，全面推进依法行政，加快法治政府建设的重要举措，同时也是落实中办27号文件提出的细化、量化和规范行政裁量权工作的重要组成部分，而且是一个重要的突破点。开展这项工作，是坚持社会公平正义原则，构建社会主义和谐社会的需要，是正确处理人民内部矛盾、减少和消除社会不稳定因素的需要，是从源头上预防和减少行政争议的关键，也是新时期提高执政能力和领导水平的需要，更是各级各部门应尽的重要责任。规范行政处罚自由裁量权，对于有效预防权力寻租，建立公正科学的行政执法程序和制度，促进行政执法行为规范化，保证行政执法活动的廉洁性，提高执法水平和效率，都具有十分重要的意义。淄博市政府法制办按照市委、市政府的部署，从贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》和推行行政执法责任制的要求出发，采取了先试点，后全面推开的做法，用大约一年的时间，做了大量的工作，进行了非常有益的探索。应当说，淄博市率先开展的这项工作具有高度的前瞻性，是《山东省政府法制工作深沪杭座谈会公识》提出的开拓思路，创新方法的具体体现。淄博经验大体可以这样概括：紧扣大势，抓住要害；领导重视，工作细致；部门联动，推行有序；依法推进，深入研究；经验成熟，可资借鉴。全省各级各部门的政府法制工作机构都要从战略全局的高度对待这项工作，将其作为当前政府法制工作的突出任务去完成。

二、精心研究，明确概念，准确把握规范行政处罚自由裁量权的内涵

行政处罚自由裁量权是行政执法机关在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的种类和幅度范围内，自主确定与违法行为的社会危害性相当的处罚幅度的行政权力。自由裁量权的行使，应当符合并体现法律对裁量权限的授权目的，不得以形式上的合法背离立法宗旨上的实质要求，它应当建立于对相关因素的正当考虑之上，并符合正当程序的要求。行政处罚自由裁量权的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。目的是提高行政效率，发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会管理的需要。而滥用自由裁量权,就从根本上背离了立法宗旨，使行政管理活动偏离了正常的轨道，从而就会破坏法制的公平环境，滋生权力绝对化、私有化、畸形化，侵害行政相对人的合法权益，损害政府的形象。不受约束和规范的行政处罚自由裁量权的存在，成为个别行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源，群众反映非常强烈。淄博市通过规范行政处罚自由裁量权，建立和完善行政执法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上预防滥用和乱用行政处罚自由裁量权，进一步转变机关作风，切实推进依法行政，产生了积极的影响。结合淄博市的经验介绍，我再强调并明确六个问题：

司法适用力即国家机关制定的规范性文件对司法机关的拘束力，是规范性文件法律效力的一种形式。它体现了国家法律创设机关与司法机关的法律关系，与一国特定的宪政体制相适应。司法适用力体现为司法机关对法律创设机关意志的确认和遵从及国家立法权及行政立法权对司法权的制约力，与立法权的司法审查形成既相互冲突又协调统一的整体。然而这一基本理论问题目前还未得到法学界的普遍关注。特别是行政规范的司法适用力问题。由于行政规范的主体的多元性及效力的多层次性，行政规范的司法适用力较为复杂，在各种不同效力等级的行政规范适用力的问题上，我国目前既无宪法和法律依据，也缺乏理论上的深入研究。

行政规范行为是国家行政机关实施的普适性的行政行为，其结果是具有普遍效力和往后效力的规范性文件的形成，表现为行政法规、行政规章及行政规定等。在现代国家初始权力划分及配置中，议会作为代议机关应履行国家的立法权，以至尊的地位体现民意的要求；而行政机关与司法机关一样，不能直接表达民意，只是适法机关，即执行议会立法或依据议会立法来裁断争讼。然而，由于行政领域的扩展及专业分工的日益细密，使得专职议员们无以应对，行政事务复杂性、易变性与立法机关行为能力的有限性的矛盾令世界各国不得不接受一个事实：议会作为唯一的立法机关只是一种理性的但不切实际的政治制度设计；行政机关必然以执法者的身份同时行使立法权（或称准立法权），这是力主限制行政权的人所不愿看到的。

议会立法具有司法适用力，即法院应当据之作为审理、裁判案件的依据。这一原则无论是在代议制的资本主义国家，还是在民主集中制的社会主义国家都是无庸置疑的。

然而，行政规范行为具不具有司法适用力呢，从本质上看，行政规范行为是行政机关行政职权的行使，是行政机关基于授权或委任而行使的立法权，属于准立法权；从约束的对象上看，行政规范的空间上的普遍效力及时间上的持续效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相对方，而非司法机关。行政规范行为的普遍适用及反复适用的特性是行政管理的经济及效益原则的必然要求，是具体行政行为实施的根据及效力的渊源，其效力的指向并非是司法机关。在西方资本主义国家，对于行政机关的立法行为是否可以构成对司法机关的约束力这一问题的认识也不一致。美国是一个奉行三权分立的国家，从司法机关与行政机关的法律关系来看，行政权与司法权是分立与制衡的关系，两者应相互监督和制约，但并无从属关系或服从的义务。但到了本世纪，特别是罗斯福新政以后，法院改变了态度，承认了规章的法律效力。通过一个判例，最高法院认为，州的规章具有与法相同的法律效力。美国行政法学家施瓦茨指出：“从质上说，州的规章具有与法相同的法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾，特别是它们具有用以强制服从法律的刑事制裁措施。行政立法也许仅仅是准立法或从属立法，因为它的条文必须服从于立法机关的立法，但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相当的事实。”①

其它西方国家也普遍确认了行政规范行为的法律效力及其司法适用力。英国早在16世纪就有议会在特定领域内授予下级机关立法任务的事实。目前，英国的委任立法被认为是与法律具有同等效力的法规。在法国，受其国内激烈的政治斗争中各种不同政治势力的影响，国会与政府也经历了长时期的权力的较量。从而形成了法国以条例为原则、以法律为例外的独具特色的行政法体系。

行政立法效力产生的原因可归结为：通过国会授权产生了其合法性的基础，从而取得了同被授权机关制定的法律相同的法律效力，无论行政机关取得立法权的理由是议会的委任还是授权，都可以看作是作为国家代议机关的国家意志表达权部分的分属，是国家权力在不同国家机关之间的重新配置。行政机关既已取得立法权，就分享了表达国家意志的资格和权能。这一权力及其行使的结果就不应因为主体法律地位而被漠视。因为行政机关是代表国家行使立法权，就应该赢得其他主体的认同和尊重，即使是司法机关也不例外。当然，行政立法获得司法适用力的前提是其必须在宪法及法律的授权范围内，甚至必须有明示的法律依据。在法国，行政机关可以制定执行性的行政条例、自主性的行政条例。执行性的行政条例的制定首先受法律的限制，不能与法律相抵触；而自主性的行政条例所规定的事项是法律以外的事项，其法律效力不由法律规定，只受制于宪法，但受法的一般原则的限制。德国的委任立法不能直接根据宪法，必须有具体法律的明确授权。而根据我国宪法、立法法的规定，我国的行政法规、行政规章不得与宪法、法律相抵触，否则无效。行政法规和行政规章的制定，也需要以法律授权为基矗可见，行政立法权的行使并不能超出法律的控制，需以立法机关事先设定的目的、范围、程序进行，这是行政规范行为司法适用力产生的前提。

本文作者：陈冰工作单位：湖北中医药大学人文学院

关于城市圈的行政立法及其效力问题，就是一个非常重要、非常典型的问题。为什么对于行政法会有如此新的课题？原因在于：其一，在区域经济一体化过程中，政府的作用非同小可。区域经济的良性发展对政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我们要大力推进依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化运作模式，明确责、权、利，保障各种主体的权益，大力加强行政立法。其二，经济一体化趋势必然要求城市圈内各地方政府间相互配合与协调。武汉城市圈的发展要求“圈内”建立政府间高效的协调对话沟通机制，统筹规划，合理布局，以期达到行政资源的高效利用和物质资源的最优化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及规范性文件的制定对行政权力的运行有着极其重要的先定性作用。其三，行政法则不仅有全国性法律，还有众多的地方性法规和规章，地方性法规、规章的适用更为广泛和直接，尤其是地方行政规章有着特殊重要的作用。区域内的行政立法以及立法的内容，直接关系到城市圈建设的进程和质量。

武汉城市圈中，除了武汉是全国特大级城市外，其他城市均为比较小的地市级城市。在武汉经济圈内，除了湖北省政府具有颁布地方规章的权限，其所颁布的规章具有在全湖北省范围内通行的法律效力外，只有武汉市具备制定地方政府规章的权限，且只在武汉市行政区划范围内有效。其他8个城市既不是特区，也不是国务院批准的较大的市，均不具备行政规章的立法权，只具有一般规范性文件的制定权。这种立法体制至少会带来以下几个方面的问题：第一，湖北省政府制定的规章适用于全省范围，当然也适用于武汉城市圈，但是，它并不具有针对性、特定性，对武汉城市圈的经济发展和其他需求并不具有独特的作用。第二，武汉市虽然具有制定地方规章的权限，但是其效力范围仅局限于武汉市所辖的范围，并不能对其他8个城市产生效力，对城市圈内统一协调的行政权力的运作非常不利。第三，其他8个城市具备一般规范性文件的制定权限，但是，这种权限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之间没有必然的联系，相互冲突的情况在所难免，各地为了本地方的利益还可能设置各种门槛，更是加大了统一协调的难度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法权和规范性文件适用范围的有限性，阻碍了城市圈的一体化进程，因此，构筑城市圈的立法体系（行政规范性文件的制定体系）就成为迫在眉睫的任务。目前，武汉城市圈在此方面还有很大的改进空间，因为该城市圈还没有形成最佳的合作氛围，耦合度还不高，不仅不能有效体现协作互助，而且可能造成不必要的竞争，从而浪费资源。因此就更需要通过加强圈内城市在行政立法领域的整体化，更节约、更高效地整合资源、利用资源。（二）可行性在现有的行政立法体制下，城市圈的组成城市可以根据需要组成一个联合机构，对事关城市圈发展大计的问题进行协商，在充分讨论、协商、论证的基础上，颁布在城市圈内有效实施的行政规范性文件。联合机构基本职责：一是制定适用于整个城市圈范围的行政规范；二是当出现对行政规范内容理解上的分歧时，做出行政解释；三是清理城市圈内各城市自己制定的、与城市圈行政规范不符的规定，对今后各城市的相关规定进行备案审查；四是当各城市之间涉及城市群事项的规定相互冲突、而此时又尚未制定统一的城市圈行政规范时，负责居中协调、裁决。（三）原则1、遵守上位法原则。城市圈行政规范性文件的制定必须符合宪法、法律、行政法规以及省级政府规章的内容和原则。但对于上述法律规范未作出规定或该规定完全不符合城市圈的实际需要的，我们可以作出创新性的规定。理论上，笔者认为规范不是绝对严格遵守上位法原则。2、人民利益至上原则。我们在制定城市圈行政规范时，要本着为人民服务、对人民负责的责任感、使命感来进行。首先，立法者必须秉持公正、公平的立法理念进行立法。行政活动取得公正性的前提是它依据的规范的公正性。具体到城市圈行政规范，可能涉及到各个城市之间的利益均衡，我们立法就应当使各种资源得到最优化利用，最大化服务于城市圈内的人民。其次，城市圈的行政规范是为城市圈的建设而制定的，归根结底也就是为改善民生、为民谋利而为的，必须本着“以人为本”原则。现代民主理论认为，公共管理的治权来自于人民的让渡，公共管理者的行政行为要对人民负责，满足和实现人民的各项权利，受到人民的监督。3、平等互利、和谐共处原则。城市圈的各个城市之间，在许多方面都有共同点，也存在差异性。建立城市圈的目的就是集中优势、整合资源，相互帮助、取长补短。各个城市之间应当是平等互利的关系，对于城市圈的建设事项，每个城市都是平等的主体，都应当发挥自有的、独特的优势，而这种优势可能被用来支援其他城市，某些情况下，还可能因此对自己造成一定的损失和代价。但只要有利于城市圈的发展，这种损失就是值得的，因为惟有这样，才能形成互补与合力，显现出整体优势，才能造就城市圈城市间的和谐共处局面。4、立足当前，放眼长远，通盘考虑的原则。“风物长宜放眼量”，我们的各项工作也必须立足当前，放眼长远，包括行政规范性文件的制定。尽管行政法律法规与其他法律相比具有多变性，但是也应当尽量考虑长远一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其结果是浪费财力和资源，甚至会影响到社会的稳定性。（四）立法主体武汉城市圈行政规范的制定主体应当是以武汉为核心的9个城市的政府联合体，9个城市中的任何一个市政府都无权独自行使属于城市圈行政规范的制定权，而应当由9个市的政府分别派出代表，联合组成一个专门的规范制定机构，在这个机构中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政规范的权力。它有权提出草案，出台正式文件，修改既有规范，废止有关规范。当然，所有这些权力的行使都必须比照行政立法的程序严格进行。同时，这种权力并不影响各个城市自有的规范性文件的制定权。（五）内容并非所有方面都需要、都能够进行城市圈的行政规范的制定。由于国家对武汉城市圈是定位于“全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区”，依笔者所见，能够制定城市圈行政规范的事项，主要应该是以下方面的内容：一体化的市场建设、交通运输、环境保护、产业结构的改造和重构、工业发展的技术协作、农业技术推广、水利建设等，也就是经济社会发展方面的事项。对于武汉城市圈而言，重点是经济发展和生态环境保护工作。（六）法律属性及地位对于城市圈行政规范的法律属性，我们可以暂时不将其定性为行政法规范，而是定性为行政规范性文件。因为在我国现行行政法规范体系中，至今尚未有城市圈政府联合规章。那么，城市圈行政规范性文件的等级在什么层面上呢？它应当高于一般城市所制定的一般规范性文件，甚至高于拥有行政立法权的城市的行政规章，如武汉市的行政规章。为什么呢？因为：其一，其内容超出了一个单个城市的运作范围；其二，其作用也超出了单个城市的地域界限；其三，其立法者已经不是单个城市政府，而是一个相对固定的政府联合体；其四，其制定过程也较为复杂，需要制定者全面、周密的考虑，又要进行细致、耐心的协商，与此相对应，其制定程序也较为复杂。

同时也与当事人的切身利益息息相关。笔者为了解行政判决文书质量问题，行政判决文书质量不只反映行政机关的执法水平。特走访了有关单位，发现乡、镇政府制作的行政判决文书不规范的现象十分突出。据统计，某法院年共审结各类行政案件490件，其中因乡、镇政府的行政判决文书质量问题而导致撤销的达99件，占案件总数的20%年月该院受理的案件中所涉的79份行政判决书中有22份制作不规范被撤销，占总数的27％。乡镇政府行政判决文书质量不高，不只影响行政工作效率和行政执法的权威，同时严重损害了政府部门的形象。这不能不引起各级行政执部门的重视。

行政裁决文书不规范的表现

文不对题。乡、镇行政文书主要有两种：一是行政处理决定书，二是行政处罚决定书。前者是行政机关因当事人的某项权属争议或权益被他人侵犯而作出的处理决定，后者是因被处罚对象违犯有关行政法规而对其进行行政处罚的文书。在现实中，乡、镇政府往往混淆了两种决定书的性质和区别，导致张冠李戴。有的甚至袭用人民法院专用的“行政裁定书”等来代替行政裁决。

内容不全、表述不清。乡镇作出的行政裁决书往往多数只有名称、当事人、查明的事、处理结果几部分。就是这样简单的裁决书，有的事实部分只寥寥数语。如乡制作的征收计划外生育费决定书，在查明事实部分仅用“超生一孩”一笔带过。何时何地出身，是男是女等都未予说明。

错盖、滥盖印章。以乡、镇政府名义制作的行政裁决书，应加盖乡、镇政府的印章，但有的乡、镇政府一些具体承办的站、所都只盖了承办职能部门的印章，从而导致行政处理、处罚决定不具备法律效力。

适用法律、法规错误。一是法律法规混淆。如XX镇政府在处理责任山权属争议时本应适用森林法，却适用国土法。二是引用具体条文错误。三是未引用法律法规或规范性文件，而是引用领导的讲话材料。如乡政府制作的一份计划生育处罚决定，其依据是X×县领导的会议讲话材料。

一、问题的提出

行政许可是行政许可法的基础概念，对于行政许可概念的理解不同、对其内涵和性质的把握不同，往往会影响到对行政许可法的理解，进而影响该法在实际运用过程中的预期效果。因此，对行政许可概念及其性质的研究具有十分重要的理论和现实意义。

那么什么是行政许可？它的本质和内涵又是怎样的呢？

《行政许可法》第2条提供了一个简单的定义，该法规定：“本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”虽然行政许可法提供了这样的一个定义，但这个定义还是相对简单的，用于解决行政许可的具体问题仍然是比较困惑的，何况它又回避了对行政许可本质的解答。在这里有一个疑问，就是作为一个立法定义是否有必要达到对其本质揭示的程度？抑或立法定义与学理定义的界限在哪里？(在现今我国的大部分法律中，只有少数几部法律中的立法定义涉及到对其性质的揭示，如《民法通则》第54条规定：“民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。”该条的规定使得法律行为概念严格限缩在合法行为的界域内，即只要是法律行为，就只能是合法行为，将能够引起法律意义的事实行为排除在法律行为之外。由此观之，我们可以推断出，立法定义并不必然涉及到对其性质的揭示，当然这个推断在逻辑上是不严密的。)但作为一种学理或学术的分析，势必不能回避对行政许可性质的解答。[i]

在对行政许可的性质作一番解答之前，有必要回顾一下我国学界对行政许可性质的研究状况。[ii]目前，我国学界关于行政许可的观点主要有以下几种：

一是“赋权说”。[iii]这一观点的核心是行政主体赋予相对人某项权利或某种资格，因此，行政许可是一种赋权行为。如“行政许可是行政主体应行政相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[iv]

行政管理规范是法规规范，它是由假定、处理、制裁构成的一部法规，由许多法规规范构成，借助法律条文表达。 ［范例参考］

行政行为过错追究规定

(行政管理中许可范围)

对具有下列行政行为过错者，将造究负贺人的行政行为过错责任;负责人将要赔偿当事人的经济损失，并承担相应的行政责任。

1.对符合规定务件的申请应予受理、许可而不予受理、许可的;

2.受理不开具受理回执的;

应当看到市司法行政工作还存着些和和谐社会建设不相适应的问题,充分肯定成果的同时。主要是服务大局的意识需要进一步增强；基层基础工作还比较薄弱；班子队伍服务构建和谐社会的能力有待进一步提高；先进典型的树立和宣传力度还需要进一步加大。

市委、市政府的正确领导和省司法厅的指导下，年。全市各级司法行政机关认真学习贯彻党的和届六中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕平安建设、和谐社会建设和社会主义新农村建设，强化基层，完善机制，推进改革，优化服务，班子队伍建设和各项工作取得新突破、新成效，为建设“平安”加快省会科学发展、构建和谐社会做出了积极贡献。

和谐社会建设中的先导性作用更加明显。全省率先出台并启动了高标准、高起点的五五”普法规划，一、以启动“五五”规划为标志的普法依法治理工作全面推进。召开了由四大班子主要领导参与的全市第十三次普法依法治理工作会议，省委副书记、市委书记姜大明同志列席会议并作出重要部署，全市新一轮普法工作全面展开。进一步丰富普法形式和载体，启动了法律六进”活动，组建了五五”普法讲师团，县（市、区）新建了5条标准较高的法制宣传一条街，完善了泉城普法网站，免费发放20万册《公民法律知识读本》实行了农民工学法合格证制度，涌现出了平阴县戏曲普法、槐荫区多媒体宣传、历城区“点法下乡”等一批形式新颖、喜闻乐见的好的普法方式，普法效果明显增强。举办领导干部、公务员和企业经营管理人员法制讲座100余期，培训了134名普法骨干，组织20余万名科级以上干部和农村“两委”成员进行了普法考试，53批10341名党员干部在监狱接受了深刻的警示教育，领导干部、公职人员、企业经营管理人员和农村“两委”成员等重点对象依法决策、依法行政、依法经营、依法办事的素质和能力进一步提高。四五”依法治市纲要全面启动，基层民主法治建设进一步加强，四民主、两公开”制度全面落实，民主法治示范村”创建活动更加深入，全市30%行政村、10%社区分别达到民主法治示范村”民主法治示范社区”创建规范。市再次荣获全国法制宣传教育先进乡村称号，市司法局被评为全国法制宣传教育先进单位。

和谐社会建设中的基础性作用更加突出。大力加强司法行政基层基础建设，二、以提升矛盾纠纷化解能力为重点的基层工作全面加强。全市81%司法所达到省级规范化建设规范，以司法所为依托的乡镇调解中心建设更加完善，企事业单位恢复重建和新建人民调解组织198个，基层人民调解组织达到4933个，人民调解员15745人，人民调解与司法调解、行政调解的衔接更加紧密，调解领域不时扩展，作用更加突出。建立了市、县（市）区、乡镇（街道）三级矛盾纠纷信息系统，实现了矛盾纠纷采集上报、分析处结、汇总归档、督查督办网络化管理，大大提高了工作效率。围绕重大节日、重要会议、敏感时期的社会稳定工作，集中开展了6次全市性、大规模的矛盾纠纷排查调处活动，全市各级人民调解组织共排查调处各类矛盾纠纷16040起，其中，胜利调处了历下大明湖扩建拆迁、天桥北园路改造拆迁等群体性事件112起，防止商河白桥乡土地承包纠纷集体上访等上访案件134起，防止“民转刑”案件205起，调解胜利率达到96%把大量矛盾纠纷消灭在基层和初始阶段，有效维护了社会和谐稳定。

和谐社会建设中的保证性作用更加有力。深入开展了平安监狱”平安劳教所”创建活动，三、以提高教育改造质量为中心的监狱劳教工作全面发展。积极推进规范化监区和大队建设，严格落实各项平安制度和措施，胜利破获了数起预谋脱逃案件，有效防止了凶杀、暴狱等重大监管平安事故和生产平安事故的发生，确保了监狱劳教场所继续平安稳定。建立了罪犯教育改造质量评估、劳教人员教育矫治质量评价体系，强化心理矫治、职业技能培训工作，教育改造挽救质量明显提高，监所内改好率保持在96%以上。监狱大力开展部级现代化文明监狱创建活动，新的规范化示范监区全面建成，法制化、科学化、规范化建设水平明显提高，监狱企业实现年度销售收入1.3亿元；市劳教所积极推进劳教管理工作改革，全面实施三种管理模式，突出特色，规范运行，其经验得到司法部劳教局的充分肯定，并获得全国劳教系统推进三种管理模式经验交流会与会代表的很高评价。社区矫正工作稳步推进，试点范围扩大到10个县（市）区的53个乡镇（街道）占全市乡镇（街道）总数的40%历下区试点经验进一步丰富完善，济阳、章丘等县（市）探索出农村社区矫正工作新路子，工作制度、工作流程进一步规范，全市累计接收社区矫正对象848人，服管服教率达到95%以上，无一例重新违法犯罪。对监狱新收押罪犯重新违法犯罪情况进行了评估分析，对刑释解教人员实行了分类管理，帮教率和安排率分别达到98%86%重新违法犯罪率控制在2%以下，有力地促进了社会治安秩序的稳定。

和谐社会建设中的服务性作用更加有效。坚持在推进和谐社会建设、围绕中心服务大局中拓展和规范法律服务工作。律师机构和律师队伍不时发展壮大，全市律师事务所达到101家，执业律师达到1387人，分别比上年增长10%和11%众成仁和律师集团正式组建成立，标志着我市律师机构规模化建设取得突破性进展。围绕省会经济发展，律师为政府机关和企事业单位担任法律顾问1812家，参与了近20家国有企业改制重组，为香港）经贸洽谈会、文博会等10余项大型经贸活动提供法律服务，涉及标的额达600多亿元。围绕省会乡村建设，为政务中心、奥体中心等重大工程提供法律咨询论证和招投标公证法律服务。围绕新农村建设，调整法律服务工作思路，深入开展“千人法律援助进村（居）和农村大型律师义务法律咨询活动，认真做好民工讨薪法律援助工作，降低门槛，简化手续，切实把解决困难群众打官司难的问题落到实处，推动了农村经济社会发展。围绕和谐社会建设，引导律师等法律服务人员协助各级党委、政府和信访部门处置涉法信访案件1260余件次，组织18人律师团参与处理了南洋学校事件”,四、以促进省会又好又快发展为主旨的法律服务工作全面深化。依法调节理顺了诸多利益纷争。深入开展司法鉴定机构规范建设年活动，司法鉴定工作顺序、工作质量、工作环境得到进一步规范，司法鉴定机构发展到16家，司法鉴定人达到233名，料理司法鉴定案件4198件，比上年增长1倍，司法鉴定演讲采信率为100%组织4200名考生报名参与了国家司法考试，为国家选拔了524名法律专门人才。据统计，年，全市料理律师法律服务事务22661件、公证事项50802件、基层法律服务事务15048件；料理法律援助案件1861件，超额完成了年度创城任务；12348法律服务专线解答法律咨询电话78193件次，服务省会经济社会发展的效果愈益明显。