行政管制范文10篇

【摘要】行政管制的政策标准、措施及其执行强调统一性。要求统一性的管制理念，体现了行政公平原则。但是在实践中，同一个管制政策所产生的影响在不同的受管制对象间呈现出非均衡分布。受相关因素制约，小企业和实体往往很难承受高昂的管制成本。管制政策形式上的统一和一致对待可能引发不公平的结果；管制政策可能成为大企业用来排挤、打击竞争者的工具。因此，管制的统一性必须同时兼顾灵活性，这是行政管制公正性、精细化和人性化的要求。

【关键词】管制；管制灵活性；管制影响分析

【写作年份】2008年

【正文】

一、问题的提出：管制的“灵活性”与公平

行政管制强调管制政策及其实施的统一性。从行政法视角看，这也是平等对待、公平行政的要求。但是，对行政过程的观察表明：同一个管制性的规章、政策、标准等，对受其影响的不同对象，将产生不同的影响。换言之，管制所产生的影响在不同的对象间呈现出非均衡的分布。一般来说，大企业、组织和实体具有更强的承受管制成本的能力和资源，而较小的实体则很难承受高昂的管制成本。正因为如此，在有些情况下，大型实体甚至可能利用管制政策，排斥和打击潜在的较小的竞争者。在这种情况下，管制政策应当对较小的实体和组织予以必要的“灵活性”，这不仅是实质性公平的要求，而且也是现代行政管制过程精细化和人性化的体现。

1887年，美国联邦政府设立“州际贸易委员会（ICC）”，这一机构成为美国行政管制机构出现的标记，同时也是美国政府行政组织迅速发展的历史性标记。行政管制机构的产生，是美国政治、经济和社会文化共同作用的产物。“管制的先知”詹姆斯•兰狄斯在其《行政过程》一书中指出，“市场本身存在许多问题，这些问题对于软弱、松散、过去专门缺乏专门技术和知识的传统政府而言，太大也太复杂了，国家需要政府的第四分支，即表现为各种管制机构的行政分支，创立更多而不是更少的机构有助于提高政府的效率”［1］。的确，美国政府行政管制机构在100多年的发展历程中，对保护弱势群体、促进社会公平、保护市场经济秩序等诸多方面发挥了积极作用。但同时，其数量和权力均得到迅速的扩张，除行政执行权外，“准立法权”、“准司法权”也逐渐拥有。据此有学者认为，此类机构的设立对美国制宪者们所秉承的三权分立体制形成巨大的挑战。鉴于此，本文拟从行政管制机构与总统（行政首长）、立法机关、司法机关的权力关系出发，探究行政管制机构的政治性及其影响。基于权力关系探究政治性的依据，韦伯、马基雅维利等政治思想家均比较认可,“政治”就是在国与国之间或国内各集团之间力争谋求权力、权力分享、维护权力和使用权力，研究政治就是研究政治中权力间的各种关系［2］。

一、美国行政管制机构与总统的权力关系

根据美国宪法，总统是行政首脑，但宪法并没有明确赋予总统控制行政组织的具体权力。因此，总统在尴尬的境地中积极探求控制行政管制机构的途径与方法。

（一）美国总统控制行政管制机构的动因

在美国，总统坚持认政机关的核心职能，行政管制机构必须对总统负责。否则，行政管制机构在国会广泛授权之下根据规章来制定政策，将会轻视政府的民主制度［3］。这种观点建立在下述三个理念基础之上：与总统的政策议程保持一致的需要；避免机构彼此间相互矛盾或相互重叠的协调需要；节约和效率的需要。此外，总统控制行政管制机构的意愿往往与总统的党派相关。共和党通常倾向于有限政府，青睐于自由市场而不是管制政府。则倾向于积极政府和政府对经济的管制。如此，共和党总统常常希望限制行政管制机构的行为，如布什总统对行政管制机构实施严厉的改革；而总统则将官僚视为积极政府的伙伴，因此克林顿总统的改革则相对和缓。

（二）美国总统控制行政管制机构的方式

摘要:行政接管制度是我国改革开放以来，随经济发展而逐渐发展起来实践中必不可少的市场监管制度。但在我国当前的法制状况下，对于行政接管制度的法律规定，可以说是凤毛麟角，基本上都是分散地规定在金融机构监管法律甚至是地方人民代表大会和地方政府的行政立法和政策性法律文件中，市场对行政接管的完善法律制度的需求是迫在眉睫的。其次接管对象都是关乎国计民生的市场主体，对市场经济、公共利益有极大的影响，因此行政接管在实践中的应用分析问题十分重要。

关键词:行政接管;金融机构;公共事业特许经营企业

随着中国市场经济的迅速发展，行政机关对市场的监管也更加地丰富，其中行政机关对企业的接管，对调节整个社会市场的经济秩序和对市场自由经济的干预起到的积极作用是不容小觑的。我国行政行为实践中存在的行政接管，主要包括行政机关对金融机构的接管和对公用事业特许经营企业的接管两种。但我国法律未对行政机关接管制度做出明确规定，造成实践中存在诸多行政机关对企业的接管处于无法可依、有法乱依的状况。因此，本文旨在对我国行政机关接管企业制度的合法性做出探讨，希望建立完善的行政机关接管制度，从而解决实践和理论不相统一的现状。

一、行政接管的理论概述

市场自我调节能力的有限性决定了其不仅需要市场无形的手的调节，还需要政府有形的手的调节，而这只有形的手，即政府对市场经济秩序的干预，就包括了行政接管制度。行政接管制度是指行政机关根据法律的规定和授权，在金融机构和公用事业特许经营企业经营不善出现经济危机可能危及到公共利益的状态下，对其进行全面的接管和管理，以保护投资人、债权人和社会公众的利益不受侵害和损失，来维持金融机构和企业的正常运转和经营的制度。

二、我国实践中行政接管制度的运用

伴随着知识经济的到来，组织竞争越来越依赖于对知识资产的创新应用和管理，绩效管理的评价重心也必须转移到知识创新能力与效益方面来。

世界级管理大师杜拉克在其所著《巨变时代的管理》一书中指出，进入知识经济时代，企业出现了一个新的工作者群体，即“知识工作者”；他们与以往的资本经济时代的劳动者有一个根本的不同，即他自身掌握着部分生产工具——知识，而不像传统的劳动者一无所有，只能出卖自己的劳动力。

在我看来，从杜拉克的这一观点出发，知识经济时代资本家与知识工作者的关系，已不再是纯粹的雇佣者与被雇佣者的关系，而是有着不同程度的“合伙人”关系。特别是在策划设计、咨询顾问等行业，这种“合伙人”关系表现的更加明显。人们认为，当今世界正在进入“智慧家”将要与“资本家”平起平坐的时代；智慧家拥有过人的经营智慧或管理智慧或研究开发智慧，其大脑无异于一座金矿。在国内特别是深圳的一些企业如华为，甚至打出了“知本主义”的旗号，即把知识转化为认股权、股利和红利。在股权安排上，让最有才能的人拥有重要股权。

另外，对知识工作者的管理方式也要相应而变。根据杜拉克所说，由知识型工作者组成的现代组织，已不再是老板和下属的关系，而是一种团队式的、平等的关系。管理者在这种团队中的工作已不再是命令，而是激励。知识型工作者不像传统的工人那样受到机器的支配，容易受到有效的监督。相反，机器在知识型工作者手里能产出什么产品，以及产出什么质量、什么档次的产品，几乎完全取决于知识工作者的创造性劳动。离开知识型工作者的创造性劳动，机器就是一堆废铁。知识型工作者由于自身掌握一种生产工具即知识，因而比传统的劳动者拥有更大的独立性、灵活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像传统的劳动者那样容易替补。知识型工作者的“跳槽”往往给企业造成难以弥补的损失；他离开公司，受损失的不是个人，而是公司自己。因为知识型工作者往往是组织中某一领域的权威人士，否则他就是无用的。组织付给员工工资并不能得到他们的忠心，关键是要给他们提供运用知识的机会，使其价值得到实现。对于知识型工作者的劳动，既不好实行计时管理，又不好实行计件管理；既不好光靠高薪高职“购买”，又不能仅用“哥们意气”去笼络；既要给他们提供比较优越、宽松的工作空间，使他们能不受打扰地、自由地从事创造性劳动；又不能放手不管，不加引导，因为即使他们确实整日都在为公司的事情冥思苦想，没有正确引导，没有良好情绪，也难以激发灵感。由此可见，“知识经济下的人力资源开发”，实在是一门崭新而艰巨的课题。

在我国目前的行政管理领域，实际上有许多新的技术手段引入，如计算机和网络技术。但是这些技术都没有在我国的行政管理中被广泛运用，就拿网络技术来说，虽然有些政府部门开始上网，可绝大多数基层政府部门连上网是怎么回事还不很清楚。在这种情况下，首先需要让人们树立起网络的概念。因此，从目前水平来说，对行政管理人员应加强现代管理技术和新兴科学技术教育，培养最起码的管理技术知识。

知识经济时代需要有知识的领导，没有知识就无法胜任工作。我们的领导干部和管理者首先必须认真地学习好指导建设有中国特色社会主义的邓小平理论，学习依法治国所必须的法律知识，学习领导科学，学习管理社会和行业所必须的专业知识和现代科技基础知识。同时我们还要学习好社会科学和自然科学，把握社会发展的趋势以适应履行职责的需要。现在知识更新速度难以想象，必须坚持终生学习，补充和更新自己原有的知识，才能跟上时代步伐。学习必须要有一个好的学风，联系实际，学以致用，切忌摆花架子、卖弄知识、名词堆砌和脱离实际。如果只把学习到的知识作为自己的讲话和修辞，那么我们和发达地区的差距将会越拉越大。

高职院校行政管理是指高职院校凭借其结构和制度，通过组织、计划和实施等行动，积极发挥管理功能，引导全体师生员工，充分利用学校所有的资源，有效完成学校以教学为主中心的各项任务，实现其预定目标的组织活动。高职行政管理的基本目标是通过提高管理效率和质量，实现高职院校的目标。高职院校行政管理体制是高职院校行政管理运行的保证，因此，合理的行政管理体制是高职院校发展的关键。

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入等问题，这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的，机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学，管理组织执行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《市行政机关规范性文件管理规定》实施五年来，我市行政机关规范性文件统一制定、统一审查、统一的“三统一”制度基本形成，在维护法制统一，保证政令畅通和法律、法规、规章正确实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了重要作用。年12月3日市政府关于修改《市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）的决定（市政府令第119号），进一步完善规范性文件管理制度。为做好《规定》的贯彻实施工作，推进各级行政机关依法行政，现将有关事项通知如下：

一、高度重视，充分认识《规定》修订的重要意义

规范性文件是行政机关贯彻实施法律、法规、规章和上级行政机关决定和命令、履行法定职责的重要手段，是行政决策的重要载体，在保证行政管理顺利实施，推进依法行政方面，发挥着重要作用。但在实践中，部分规范性文件制定机关偏重文件制定，忽视或者轻视文件的修改、废止，以至一些落后于社会经济发展或者与上位法相抵触的规范性文件未能及时得到清理。近年来，国务院和省政府相继《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》等文件，对规范性文件管理工作提出建立定期清理制度和有效期制度等新要求。因此，此次《规定》的修订，是我市贯彻落实国家和省的要求，进一步完善行政机关规范性文件管理制度的重要举措，有利于促进制定机关重视规范性文件的清理工作，也有利于行政相对人对自己的行为建立稳定的心理预期，保护行政相对人的合法权益。各区县、各部门要进一步提高对此项工作重要性的认识，把贯彻实施《规定》作为全面推进依法行政的一项重要工作抓紧抓好。

二、严格执行规范性文件有效期制度

1、进一步加强对市政府规范性文件的管理，建立市政府规范性文件有效期制度。年1月1日以后出台的市政府规范性文件，一律实行有效期制度，即：年1月1日以后出台的市政府规范性文件有效期自施行之日起不超过5年；标注‘暂行’或者‘试行’的，其有效期自施行之日起不超过2年；属安排部署工作并有时限要求的，其有效期不得超过工作时限。有效期届满，市政府规范性文件自行失效。市政府规范性文件有效期届满前六个月，实施部门认为有必要继续实施的，应当对其实施情况进行评估，并根据评估结果重新修改，按程序上报市政府批准后向社会公布实施。

一、降低政府管制模式

降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。

在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。[2]美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。

根据美国学者MerrichB.Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡(reconcihng)，要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。因此法院放松了起诉资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对“准程序”进行严格审视(hardlook)的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项(Solicitude)的保护。降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素:一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念(作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌)，而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。

美国行政法这一新模式有两方面意义。第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式;第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。

二、公法与私法结合模式

一、降低政府管制模式

降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。

在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。[2]美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。

根据美国学者MerrichB.Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡(reconcihng)，要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。因此法院放松了起诉资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对“准程序”进行严格审视(hardlook)的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项(Solicitude)的保护。降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素:一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念(作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌)，而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。

美国行政法这一新模式有两方面意义。第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式;第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。

二、公法与私法结合模式

20世纪来，西方国家的政府管制（regulatory）逐渐覆盖了社会与经济生活的绝大多数领域。但是翻开80年代以前的任何一本美国行政法学教科书，诸如此类的内容充斥了整个篇幅：行政授权、自由裁量权的控制、正当法律程序、国会的监督、分权、行政裁决、行政行为的程序、司法审查等等。而对于政府对社会经济进行管制的实质性内容，比如管制的手段、对管制的撤销、管制的有效性、管制的“成本—效益分析”、具有破坏性的经济竞争、公共健康与安全、社会福利等问题，在同样的书中却很少受到关注，它们几乎成为整个行政法学界遗忘的角落，尽管谁也无法否认政府管制的实质性内容所具有的极为重要的政治、社会意义，尽管政治家、社会学家、经济学家以及文化人类学家们从中挖掘出了一个又一个金矿。但是，曾经被埋没的不会永远被埋没。自70年代末、80年代起，政府管制改革在美国如火如荼地展开，一片崭新的研究领域被开拓出来，（注：具体的研究可参见下列文章与著作：CaseR.Sunstein，AdministrativeSubstance，1991DuseL.J.pp.607—627.ChristopherF.Edley，Jr.，TheGovernanceCrisis，LegalTheory，andPoliticalIdeology，1991DukeL.J.546—566.HugeT.Miller，EverydayPoliticsinPublicAdministration，23AM.REY.PUB.ADMIN.99（1993）；G.O.Robinson：AmericanBureaucracy：publicchoiceandpublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.1991.Brand，DonaldRobert，CorporatismandtheRuleofLaw：aStudyoftheNationalRecoveryAdministration.Ithaca，N.Y.：CornellUniv.Pr.1988.P.H.Schuck：FoundationofAdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniv.Pr.1994.）行政法学者把目光转向了这片新的视野，他们跳出仅对政府管制程序以及监控管制进行研究的传统框架，力图从行政法学的角度开始研究政府管制的实质。本文是对80年代以来美国行政法学界关于政府管制的理论和研究作初步介绍的一种尝试，同时还想简要探讨这一研究趋势的意义，其目的不仅在于作学理上的评论，更希望对目前中国正在进行的行政机构改革以及政府规制市场经济的具体实践有所助益与借鉴。

一、有关政府管制的理论

行政法学者对政府管制的实质进行研究，最初借鉴的是经济学与政治学的相关理论。因为在此之前，自政府对经济与社会进行管制之初，有关政府管制的经济或社会理论就逐渐形成了。90年代以后，行政法学者开始将有关政府管制的政治、经济与法律理论相融合。下面简要介绍一下五种有关政府管制的理论。

有关政府管制的理论最先来自美国政府在其镀金时代（gildedage）为了制止当时盛行的铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司进行的管制。政府所采取的手段是通过《1887年州际贸易法》，禁止铁路公司的某些被认为是不正当的活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际商业委员会，以协助执行这些禁令。（注：伯纳德。施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1997年版，第157—159页。）由此，弗朗西斯。亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论（publicinteresttheory），他们认为政府管制的目的是控制被管制的企业对价格进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府可以代表公众对市场作出一定理性计算，这一管制符合“帕累托最优”的原则，它不仅在经济上是富有成效的，而且促进了整个社会的完善。（注：HerbertHovekamp，RegulatoryConflictintheGildedAges：FederationandtheRailroadProblem，1986，YaleL.J.pp.1061—1072.）后来，随着政府管制范围的逐步扩大，公共利益理论几乎被用来解释所有政府管制问题。（注：比如R.J.Pierce，G.D.Allism：EconomicRegulation：EnergyTransportationandUtilities.MartinMichieBobbs-merrillLawPublishing，（1981）。）

管制捕获理论（regulatorycapturetheory）也是在此过程中形成的一个理论，但其基本思想与公共利益理论完全相左。该理论认为，确立政府管制的立法机关或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。“捕获”政府管制即促使政府进行管制的，或是被管制对象本身（由于它深受市场失败的影响），或是其它有可能从中获益的人，比如铁路管制中受到铁路营运者盘剥的农场主或者受到挤兑的其它运输业主。换而言之，政府管制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果，也许，在某些时候，政府管制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府管制实际的初衷，它充其量不过是管制的意外结果而已。（注：参见，理查德。波斯纳：《法律与经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第475—476页；又见，G.Miller，RailroadandtheGrangerLaws，（1971）。）

还有一种理论是从研究行政机关发展的本身来解释政府管制，这就是组织与制度理论（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989。（organizationandinstitutiontheory）。该理论认为，仅仅研究外在于行政机关的政府机构如立法机关和司法机关对行政权的控制是不够的，应该认为行政过程和司法与立法程序一样是追求公正与公共福利的，作为制度的产物，行政机关处于宪法和成文法所建构的制度框架之内，制度决定了行政机关的机构设置、活动能力以及激励其有效行为的机制，因此，行政机关例行公事的惯例、官僚文化、职业培训以及机构体系对行政机关的管制决策具有决定性影响。从行政机关理性化（bureaucraticrationality）的角度而言，行政机关作出正确管制决策的机会比国会与司法机关更多。（注：参见，JerryMashow：BureaucraticJustice.NewHavenandLondon：YaleUniversityPr.（1983），Seitz，S.Thomas：Bureaucracy，PolicyandthePublic，SaintLouis，C.V.MosbyCo.（1978）。C.R.Davis：OrganizationTheoriesandPublicAdministration.WestportConn.：Praeger.（1996）。）