行政关系范文10篇

一、行政忠诚的内涵及必要性

行政忠诚指的是行政主体对上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。忠诚行为的出发点是服从，服从上级和组织的意志和政令，按上级及组织的要求和方针办事，不违抗、不推诿。同时，这种服从不是消极的，而是真心实意地去执行上级和组织的指令，尽责尽力实现上级和组织的目标，全心全意地去维护上级和组织的权威。

作为一种行政的行为规范，忠诚是行政组织体系和治理方式的内在要求。行政组织系统是一个有序的等级结构，它是通过逐级授权而形成的上下权力统属关系系统。下级的权力来自上级授权，下级的职责是完成上级确定的目标。在这种科层官僚组织结构中，上级与下级的地位是单向的，不可逆的，上级处于主导地位，下级处于从属地位。行政组织和治理方式这种特定的性质，必然要求下级必须服从上级，员工应该尊崇领导。从组织学的角度看，在行政组织关系内，行政人员是作为组织的一个角色而存在的，而不是一个自然人或公民。它是组织机器中的一个部件，或者说是组织实现其目标的工具，个人没有独立的地位和价值。当然，这并不否认行政人员作为个人具有的独立人格和作为公民拥有的权利，只是当他作为行政组织中的一个角色去处理与行政组织和上层的关系时，他（她）只能去服从和忠诚于组织，而不能强调个人的自由和独立。否则，行政组织系统就无法维持，行政人员也就丧失了作为行政角色的存在价值。公务员之家/为您整理

约翰·肯尼斯·加尔布雷斯曾经以权力效应的“双峰对称”理论解释个人服从的理由，并说明服从对实现行政目标的重要性。“双峰对称”理论认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。［1］因此，组织系统中的个人服从是有效行使权力的基本保证，个人的从属地位是权力效应的决定性因素。自上而下的等级次序是组织高效运行权力所必需的，也是政府实现组织目标的必要保障。根据加尔布雷斯的理论，“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人们服从其目标的首要条件”。［2］行政人员作为个体，或者作为下级，其基本职责与任务是执行上级的命令，他们的角色只是组织机构整体安排中的一个分子。“个人要服从组织的共同目标，这种对内实行的权力就使组织有能力在外部强调自己的意志。内部对外部起关键作用。这是行使任何组织权力的一个永恒的特征。”［3］在组织的协作体系中，个人的基本角色只能是服从与效忠。

二、行政忠诚困境的产生及其原因

可以说，行政忠诚不论对于行政组织系统的有效运行，还是对于行政人员自我价值的实现，都是很重要的。然而，人们在具体履行忠诚义务时，却常常陷入忠诚与道德自主性相冲突的伦理困境。

行政违法与行政犯罪是两种既相区别又相联系，且存在较多衔接关系的违法现象。我国行政法理论和刑法理论对这两种违法现象及其关系的涉足较少，尤其是二者的关系未受到我国法学界的足够重视。我们以为，在我国对这两种违法现象及其关系进行研究，有利于丰富我国行政法和刑法理论，为有关行政违法和行政犯罪的立法和司法实践提供理论指导，为预防和打击行政违法与行政犯罪提供适当的对策和方法。

行政违法虽有多种意义上的理解，笔者在本文中仅将其限定于违法的行政行为这一范围，即指行政机关（或其他组织）及其行政公务人员的行政违法。所谓行政违法，是指行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范的行政行为。（注：谭宗泽、杨解君：《行政违法的研究意义与界定探讨》，载《南京大学法律评论》1996年秋季号。）而行政犯罪则是大陆法系国家刑法理论使用的概念。行政犯罪是违反行政刑法的行为，但行政刑法本身又是一个多歧性的概念，因此，人们对行政犯罪概念的认识也是极不统一的，中外学者对此有若干不同的观点。（注：林山田：《行政刑法与行政犯辩正》，载台湾《法令月刊》，1989年40卷9期，第20页。张明楷：《行政刑法辨析》，载《中国社会科学》1995年第3期；卢建平：《论行政刑法的性质》，载《浙江大学学报》（社科版）1993年第3期。）为了与行政违法的界定范围相对应和论述的便利，本文的讨论仅限于行政机关（含其他行政公务组织）及其行政公务人员（主要是国家公务员）在行政权行使过程中的犯罪行为，而不包括相对方在行政领域中的犯罪。（注：在此，笔者以行政权力行使主体为标准将行政犯罪区分为行政机关及行政公务人员的行政犯罪与相对方的行政犯罪两类。当行政机关作为被管理者时的犯罪如走私罪，由于其与单位所犯走私罪性质相同，故不将其作为权力行使主体的行政犯罪看待。）

一、行政违法与行政犯罪的相异

行政违法与行政犯罪既有若干共同之处，又有各自的特点。行政违法和行政犯罪的共同之处表现在：它们都具有行政违法性特征（违反行政法律规范，）具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则，它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。

行政违法与行政犯罪的相异性具体表现在：

其一，违法性质和危害程度不同。行政犯罪属犯罪性质的行为，是种严重的违法行为；而行政违法行为只属一般违法，在性质上虽已构成违法、且具有社会危害性，但它却不具备行政犯罪的构成要件因而不是行政犯罪行为。二者的犯罪或非犯罪性质主要是由它们的社会危害程度不同而决定的。行政违法行为之所以还未构成行政犯罪，就是因为这种行为所造成的危害尚未达到犯罪的严重程度，而行政犯罪则是情节严重并触犯刑律的行政违法行为。因此，“判断某种行为究竟是行政违法还是行政犯罪，就要具体分析行为的危害程度是否已经符合刑法对犯罪行为的社会危害性的质和量的规定。”（注：张明楷主编：《行政刑法概论》，中国政法大学出版社1991年版，第160页。）只有行政违法行为的社会危害性达到了比较严重的危害程度，才能认为是行政犯罪行为。

由于行政不作为的特殊性，行政主体事实上没有主动做出一定的行为，而是法律、法规把其这种没有做出的行为界定为一种“为”，相比较一般的行政行为来说，行政主体的“不做”是前提。在依照职权所产生的不作为义务造成的损害，往往损害结果的发生不仅仅是行政主体单独造成，而是与行政相对人的行为或者第三人的行为有一定的关系，从而使得比一般行政行为因果关系更难以确定。笔者认为对于因果关系的认定上，应当依据不同的情况，分别判断综合分析适用何种方式。

对于不同的情况，可以采用不同的标准来判断不作为行为与损害结果之间是否存在因果关系。具体可以分为以下几类：第一、因为行政主体的依照职权的不作为义务，使得行政相对人损害结果出现。但是若要证明，行政机关即使履行作为义务，也不能避免损害结果的出现时，不能认定为行政主体的不作为义务与相对人损害结果出现具有完全的因果关系。所谓的完全的因果关系，笔者认为是指不能要求不作为主体负全部责任。因为行政不作为是一种非常特殊的行为，是行政主体在没有任何行为的情况下，损害相对人的权利。没有行为就没有损害。所以导致损害结果的发生往往与行政不作为相伴的还有其他的行为，像第三人的行为；行政相对人自身的行为，都是可能引起损害结果的直接原因。此时就要求赔偿机关在具体操作的实际案件中，仔细分析，确定责任大小。进行合理的赔偿。第二、在行政主体依照申请没有及时履行制止职责时，他人的行为导致损害结果发生时，我们认为行政主体与损害结果之间存在因果关系。有两个条件，第一是有当事人的申请，第二是履行制止义务。两者缺一不可。此处的因果关系是非常好确定的，在当事人需要行政主体及时作出义务的情形下，行政主体在负有履行义务的同时不予做出或者怠于作出，而导致损害结果的出现。如果行政主体能及时的做出制止行为，那么就不可能产生现阶段的损害结果。第三、在行政主体依在出现损害结果后，应当履行消除义务但是没有履行减轻损害后果的职责，导使损害后果进一步扩大发展。有的情况下，行政机关对于已经出现的损害后果没有责任，但是依据法律、法规的规定或者是当事人的申请，应当附有消除减轻损害后果的义务，尽最大的可能把损害后果降到最低。实际上行政主体却没有履行。我们认为此时也是具有因果关系的。公民、法人或者其他组织有权利要求国家赔偿。通过以上的几种具体的分类，我们可以看出判断是否具有因果关系的标准，应当具体情况具体分析。采取某一种固定的规则标准，并不利于保护公民、法人和其他组织的合法权利，也不利于行政主体准确规范的行使自己职责义务。因果关系的产生是进行国家赔偿的基础，但是并不是所有的因果关系都可以产生国家赔偿。对于因果关系的阻却有一下两种：第一、缺乏因果关系的事实

1、受害人的过错。因为行政相对人的行为从而导致损害结果的发生或者加重损害结果时，在行政相相对人过错的范围内，完全的或者部分的免去国家赔偿责任，这是一种比较合理的分配责任的方法。

2、不可抗力。因为不可抗力而造成的损害国家不承担赔偿的责任。具体哪些情况属于不可抗力的范围，法律并没有给出明确的列举。理论界大体分为两种情形：

（1）自然灾害等。随着社会科学技术的不断进步，人类逐步提高了对自然灾害的预见能力（像如预测地震，台风等），但是，人类却无法阻止它。而且现实生活中，自然灾害对人们的生活和工作是产生很多恶劣影响的。

（2）社会的异常事件。主要是指一些阻碍国家机关正常履行职责的偶发事件，如战争，罢工、骚乱等。例如，消防武警在接到群众的求救及时到现场扑灭火灾，但是在出警的道路上，不慎道路出现山体滑坡，阻碍了其正常行驶的道路，导致火警迟延到达火灾现场，群众财产损失惨重。但是此时负有救活义务的消防武警去不需要承担因为迟延到达而造成群众财产损失巨大的结果，因为道路山体滑坡属于不可抗力。

一、问题的提出

土地乃生存之本，虽经人为划分利用，但鉴于土地延绵且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不动产时，不可避免地影响到相邻他方土地等不动产的使用。为调整和解决该利益冲突，早在罗马法时期就萌芽出专门规范此等利益冲突的法律规范，只不过没有以“相邻关系”概念相称罢了，真正确立相邻关系理论则是在资本主义时期。此后，相邻关系在世界各国的民法制度中予以传承并不断扩展。自1986年《民法通则》始，经《民通意见》至《物权法》颁布，相邻关系制度在我国立法上实现了从无到有的转变。但是一项制度存在的价值不仅在于其对权利的确认，更在于其对权利的保护。就民法相邻关系制度而言，具有两种意义上之保护手段。一种是针对平等自然人间的赔偿和补偿制度，另一种是行政行为介入时的补偿制度。于第一种情形自不必多言，是民法制度价值和规范目的的主要体现。关键是当行政行为介入相邻关系时应如何解决补偿问题？质言之，当以公共利益为目的的政府行为侵害个人相邻权时，应赋予何者更优先的考量地位？得出最终判断的依据是什么？对于受损害方又该如何救济？这些尚未解决的问题就是本文之出发点和拟研究之内容。

二、相邻关系补偿之理论前提

1．自然人之限度。相邻关系最根本之任务在于使双方权利义务之间确立一条合理界线，法律完成这一任务的技术就是设定一种特殊义务，称为“容忍义务”。关于这一问题于解释论存有不同见解。第一，情势限制理论。该理论依据“所有权承担义务”之精神构建，故其又称为不动产所有权之“情势义务”理论，含义为：每一块不动产都和它的位置、状况、地理环境、风景、大自然等因素，也就是它的“情势”紧密联系。因此，不动产所有权人在行使其权利时必须考虑这些情势并遵守因“情势限制性”而产生的社会义务，在其特定情势下从土地获得收益或为处分。该理论强调不动产所有权的享有和行使必须服从于社会的平等和公众利益。第二，强制牺牲论，又为“私法的强制牺牲”说，为德国近代法上一项重要概念，它认为法律之所以要求相邻关系中一方当事人须向另一方当事人支付补偿金，其理由在于相邻关系中不动产所有或利用权受限制的一方付出了私法上的“强制牺牲”。这种强制牺牲的关键，在于加害者的行为本身具有合法性或公益性。可见，按照上述理论，相邻关系中容忍义务存在的重大依据在于相邻一方之行为具有合法性、公益性或者说为公共利益而为之。而政府作为社会服务部门其为执行公权力而从事的行为具有天然的公益属性，所以当以公共利益为目的从事政府行为或政府授权主体所为行为，公共利益优先于个人利益，相邻自然人应负一定的容忍义务。但是这种容忍不是无限度的，它必须在一定范围内方能发生。

2．行政行为之限度。相邻自然人之间的容忍义务毋庸置疑为双方互负形式。而在实践中，一些不动产，例如城市道路、广场，均伫立于土地不动产之上且由公共行政机关供给公众使用。这些“公物”与周边相邻的“私物”———常见的是私人土地不动产、建筑物等，理应属于《物权法》上之相邻关系。但由于主体地位间不平等性，此类行政机关与自然人之间的相邻关系所涉容忍义务就成为了自然人的单独责任，那么相对应之行政行为之义务为何？这无疑是处理行政相邻关系纠纷的难题与关键所在。各国对此亦进行了长期探索，形成了诸多理论，譬如法国损害“异常性”标准、德国之“场所惯行性”理论、日本之“忍受限度”论等，不乏有益尝试。这些理论共通之处在于，均认为行政行为必须基于社会公共利益之需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，而自然人的容忍义务不能超过社会正常的、一般人的容忍程度。但是具体落脚于司法实践却远比理论复杂，法官需在事实与规则之关联度上权衡各方利益，进行能动的司法。有学者对法官可参考的具体因素作出有益归纳，值得借鉴：第一，行政行为是否具有正当的权益。第二，受损利益的性质与程度。第三，行政行为的性质和程度。第四，行政机关是否能采取经济、技术上的可期待的防止措施。第五，行政行为是否违反了公序良俗原则。第六，行政行为是否违反了当地习惯。通过对以上标准的判断，才能得出行政行为是否优于自然人相邻权并加以补偿的合理性结论。

三、我国相邻关系补偿的法律评价

摘要：行政机关内部法律关系纷繁复杂，主要包括行政机构内部劳动人事争议中的法律关系和行政机关之间纠纷解决中的法律关系。理清行政机关内部法律关系，对于更好的解决行政纠纷，完善我国行政机关纠纷解决机制起了推波助澜的作用。

关键词：行政机关；内部法律关系；纠纷解决机制

我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点逐渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大一部分。我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理，以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。

一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系

剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。

根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。

编者按：本文主要从现代公共行政的民主取向；政府的责任取向也是政府的内在价值标准；公共行政的责任与民主取向不同，但两者的相关性是非常密切三个方面进行论述。其中，主要包括：政府与公民的关系、建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制、实现行政权力同经济权力的二元化分离、政府的内部关系、权力下放、赋予低层员工以更大的决策参与权、政府对于公民的责任、政府内部的责任、中央政府与地方政府之间的权力和责任划分、相应地责任则是自下而上层层负责、公共行政的责任取向是民主取向的必然要求、公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量、公共行政的民主取向和责任取向借助于法律、法、公共行政的民主取向和责任取向是协调发展等，具体材料请详见。

【内容提要】民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是支配政府行为的内在价值取向。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。本文从政府与公民的关系、政府内部间的关系等两个层面，分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴，对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析，并提出了相应的对策建议。

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一、在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

关键词：政治行政二分

摘要：政治与行政的特殊关系，既在于最初的行政学脱胎于政治学，密不可割，也在于政治与行政分合关系的历史流变，在于围绕政治行政二分法进行的不休争论和思考。笔者以为，把政治与行政二分法放置于历史的视野，审视政治行政关系的分合演变，有助于我们全面把握二者关系，正确认识其现实意义和价值。

一、西方国家政治与行政关系的分合演变

(一)混沌时期：行政从属于政治

以英国为例，英国于1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但政治制度的改变并没有带来政治与行政关系的变化，和过去一样，英国社会中政治与行政之间界限不清，行政只是作为政治的组成部分出现，行政功能受政治的支配。尤以行政官员的录用为甚，当时英国官员的录用制度仍沿袭带有封建色彩的“官职思职制”——由国王、大臣或贵族议员掌握直接任命官员的权力，这不仅导致了严重的舞弊和腐败，也使得行政官员受政治恩主的钳制和掌管，行政功能实际上就是政治统治的体现。美国也同样也经历了一段行政从属政治的混沌时期，十九世纪美国的行政以“政治分赃制”为标志性特征，执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信，行政官员与所在政党共进退，政治分赃制下的行政官员是政党的附庸，政府行政从属于政党政治，毫无独立地位可言。

在这一时期，政治与行政的关系基本未进入人们的视野，部分重要原因是当时学界普遍相信亚当．斯密关于市场这只“看不见的手”的观点，认为依靠市场就可以自动调节经济活动的运行，政府只须当好“守夜人”，完成防卫、法制和市场秩序维护等有限的职能。这种观点的流行使得在实践中政府以“政府要好，管得要少”的原则行事，政府行政事实上处于“人微言轻”的弱势地位，既不可能很好地履行政治意志执行的职能，也无法成为与政治并论的另一方，总体来说，该时期政府行政活动从属于政治且职能弱小，行政关系处在完全政治化的状态中。

一、行政参与权:行政法律关系新的权利要素

“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”①公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一②。的确，公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求，行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动，享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面，行政活动的正当性和可行性也需要公众参与，政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等，形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡，从而作出科学、理性、正当的行政决定，保障行政决定的顺利实施，有效实现行政目标。因此，当代公共行政已离不开公众参与，公众参与已经成为行政活动的必经环节，或者说，公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。在参与式行政中，公众参与要得到切实保障，必须要得到法律的确认，即公众参与应当成为一种法律权利，这就是行政参与权，是行政相对人依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利，它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念，且其保障也存在明显的不足，但是在我国整个行政法律制度体系中，已有行政参与权权能的有关规定，也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系1的内容。首先，我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等1，同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务2。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据，而且，单从内容而言，在我国行政法律制度体系中，我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。在行政立法上，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认3。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定，且规定了政府的回应和采纳义务4。在行政决策中，《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定，而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务5。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权，同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务6。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务，同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利7。

行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后，意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素，因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置，是行政法律关系的规范形式。与此同时，近年来，公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线，行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式，此起彼伏，方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域，公众参与行政活动的案例不胜枚举，俯拾即是，正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言，“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”①参与的理念与参与行动相结合，展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷②。这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中，通过网络征求意见，召集有关公民和专家举行座谈会、论证会，依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见，吸纳民意。例如，《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与，以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见8等等，都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如，环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，城市规划领域里的“厦门‘PX’事件①，财政预算领域内的“温岭民主恳谈”，公共产品供给中涉及到与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等，这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国，1998年9月29日上午，在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会，引起了社会的广泛关注，颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度，而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃，充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用1。因此，在实然上，行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

二、行政参与权与相对人权利的重构

行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。具体而言，行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系2，而享有参与行政活动，表达利益诉求，提供行政信息，发表行政意见，以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)②作用。其一，是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程，首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利，这是公众参与必须充实的基础性权利，同时公众参与行政过程的逐步深入，又会巩固和加强这些权利，进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二，是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务，而对行政主体具有一般的约束力以外，还对行政主体具有一定的强制力，如在行政决策、行政许可、行政处罚中，相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力，相对人要求举行听证，行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成，同时又加强了对行政权力的监督，对行政活动形成理性化制约，也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能，相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能，作用与影响行政主体意志，形成合作行政，获得行政授益，实现实体权利。因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

摘要：公共关系在政府行政中应运称之为行政公共关系，行政公共关系主体是各级政府机关和全体公务人员。对象是公众。它对我国政府行政绩效起催化的作用。本文叙述行政公共关系通过知名度及美誉度来造政府形象，以及起步晚所呈现的不完善以及问题分析及建议对策

关键词：公共关系；行政公共关系;政府;公众

相关背景

随着改革开放事业的全面展开，西方思想文化东传，公共关系也从20世纪80年代传入我国大陆，出现首次“公关热潮”。公共关系走过了20多个年头。几番风雨,几经曲折,进入了企业管理的程序,登上了高等学府的殿堂,成为国家持证上岗的法定职业。作为一种无形资产的公共关系在行政管理中的应用更是高效的行政管理必备条件，也是实现现代行政管理的最终目的试金石。

一、行政公共关系含义

行政公共关系，它是政府的一种管理职能，即对政府组织与社会公众之间的传播沟通行为和状态进行管理，以提高政府的知名度和美誉度，塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的认同、理解和支持，最终达成政府管理的目标。是一种无形资产。

一、整体变迁：特别权力关系之理论演进

早期学生与学校的关系，被定位为特别权力关系。此理论于19世纪末叶，由学者拉班德（PaulLa－band），建立理论雏形、并由学者奥拓迈耶（OttoMayer）体系化。特别权力关系一开始立足于“穿制服的国民”与一般人民之区分，强调公务员所负有的特别忠贞与服从义务，而后，才被扩张至其他行政领域。如犯罪者与监狱、学生与学校、军人与所属部队、刑事被告与看守所以及某些营造物关系等事项之中。所谓特别权力关系乃指，具有特殊身份与职务的人民，如公务员、军人、受刑人或学生，基于法律之特别原因及权力服从关系所做的各种管理措施，各特别权力关系机关为达成机关之任务与目的，有命令强制之权力，而相对义务人，从而负有服从义务之法律关系，若其权利受到限制或侵害，也不能向一般人民得提起诉讼救济［3］。言及特别权力关系，自然应与一般权力关系相对应。二者之区别在于：后者受法治主义、依法行政、依法裁判的原则支配；对于前者，则可以采取适合其特别权力关系目的的强制命令的方法。行政法学之所以会创造出特别权力关系的理论，并非着眼于保障行政主体的相对人之权利，或是公权力给予公民特殊待遇有无合法的问题，而是实现特别权力关系所预设的目的。特别权力关系之理论，无非在于加强行政主体之优越地位，依其主张，国家或公共团体在此范围，享有概括性的特别权力，人民负有事先无法确定的特别服从义务。至于为何特别权力关系能排除法治国原则的适用，其理论根据主要有二：一是“自愿抛弃基本权利的行使”；二是习惯法的授权。当然，特别权力关系之内涵与适用范围，亦并非处于一成不变之状态下。在维持行政功能与保障公民权利的博弈的过程中，特别权力关系的适用范围经历了从早期的特别权力关系———基础关系与经营关系二分法———重要性理论的变化。

（一）早期的特别权力关系

早期的特别权力关系说，主要存在于德国君主立宪到德国基本法实施之间。在特别权力关系发轫之初，该理论明显充盈着德意志观念论之国家至上观的痕迹，几乎可以归结于权力对权利的压制以及权利对权力的服从。尤其是在纳粹德国时期，受黑格尔之绝对精神理论的影响，特别权力关系理论更是极大地扩大了其适用范围。特别权力关系理论之基础，主要与当时公法理论中之国家社会二元论背景下国家不渗透理论有关。亦即，法律关系仅存于法人主体间，国家虽为公法人，但其系一种统一的、对外部封闭的法主体［4］。在此关系之中，被管理对象所受义务并不特定具体，权力主体甚至可以不遵循法律保留原则而自行制定自治规则对其成员加以管制。作为特别权力主体之行政机关，即使欠缺个别具体之法律依据，亦得对于处于特别权力关系内部之人发动公权力，加以命令与强制，并实施必要的业务［5］。同时，即便受管制对象的权利受到了某种侵害或限制，亦难以通过正常的诉讼程序诉诸救济。

（二）基础关系与经营关系二分法

早期的特别权力关系因重视内部纪律的维系，而将一切特别权力关系的争执排除于司法审查之外，固不免忽视权利保护之迫切需要，且与现代法治主义相悖［6］。且德国到了二战后，基本权利保障体系逐渐粲然大备，遂开始思考如何重新诠释这样的特殊关系，以与基本法对基本权做完整保护的宣示较能兼容（2）。故1956年，乌勒（Ule）发展出了“基础关系与经营关系之二分”的理论以应对特别权力关系对公民权利的侵蚀。他将特别权力关系主体于该关系内部所为之行为，进一步划分为基本关系与经营关系。基础关系指涉及创设（或建立）、废弃或变更个人在特别权力关系之身份或地位，以及与此相联系的薪俸、退休、抚恤等财产关系等事项。管理关系指各特别权力关系机关为达成机关之任务与目的所做的各种管理措施，不涉及相对人个人身份，只做工作与职务之管理，故又称职务关系。［3］例如，行政机关对于公务员具体职责之分配与安排，以及对该公务员所进行的绩效考核均未影响公务员身份的实现，而仅属于内部之经营关系。根据乌勒之理论，既不能绝对地将特别权力关系纳入诉讼范围，也不该将它完全排除在司法救济以外，而应区分特别权力关系中的“基础关系”与“管理关系”，再决定是否适用司法救济［7］。在属于涉及基础关系事项上，权力人所为之决定，属于可提起司法救济的行政决定；且权力人所为该行为亦必须要有法律的明文授权方可，因此，应适用法律保留制度［8］。只要某种行为涉及基础关系，则经由该行为而发生进入一项特别权力关系者，一般均承认可为行政诉讼之主体。但在管理关系中，行政主体的行为被视为达成行政目的的内部规则而非行政处分，因而不需要遵守严格的法律保留原则，相对人对此不服不得请求法律救济［9］。