行政公益诉讼范文10篇

前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年4月3日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。4月10日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”

蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。

从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。

从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。

从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在1962年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。

从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

本文作者：许小莲工作单位：中共江西省委党校

随着我国政治、经济、社会等各方面的兴盛发展，行政争议呈现多样化、复杂化趋势，我国现行行政诉讼制度对于原告资格的条件设定得比较严格、狭窄，致使不少起诉因为原告主体资格不适合，法院不予受理，尤其是涉及到行政行为侵害公共利益的诉讼。行政公益诉讼涉及人数多，范围广，损害大，急需解决行政公益诉讼顺利进入司法审查裁判问题。其中应当尽快确定行政公益诉讼原告资格条件，修改现行行政诉讼原告资格条件。我国现行《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，其有权依照本法向人民法院提起诉讼”。如果符合其他起诉条件的，法院应当受理，起诉人可以成为原告。这条规定被看作是对行政诉讼原告主体资格的界定，目前普遍的理解为，作为行政诉讼原告主体资格条件是:行政诉讼的起诉人必须与所诉具体行政行为有直接的利害关系。因此现行制度下的原告主体资格若需包容行政公益诉讼的原告主体资格必须消除两大障碍，即:具体行政行为和直接利害关系。由于涉及到公共利益的行政行为不限于具体行政行为，而且公共利益就是国家利益或大多数人的共同利益，有的可能已经侵犯到某人的利益，但大多还没有直接侵犯到某私人已得的利益。所以，行政公益争议进入司法审判，首先需要进行制度改变的就是:行政公益诉讼的原告不能再局限于现行的法定条件，建议行政公益诉讼原告资格扩大到认为纠正行为间接侵害到或即将危害到自己合法权益的行政行为的主体。因此，行政公益诉讼司法化的原告主体资格界定应该注意以下条件:行政公益诉讼起诉的对象是外部行政行为。我国现行行政诉讼制度将内部行政行为作为不可诉的对象，不作修改，仍然可行。内部行政行为反映了行政机关上下级或同级之间关系，或人事关系，不会对政府外部的整个社会造成影响。行政诉讼的起诉对象应限于外部行政行为，是有深刻的道理。只有外部行政行为体现了政府与社会的关系，是行政干预社会的媒介，是对社会产生影响的途径。如其违法或者行为不当会对社会主体或者社会环境，产生实际的影响和危害，需要加强监督与制约。是否应将所有外部行政行为列为可诉呢?并非如此，但应该扩大现行可诉行政行为范围。我国现行行政诉讼制度只限于具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉，体现了司法权对行政权的审查极其有限。但行政公益诉讼要实施，必须突破这种有限性，扩大行政起诉对象范围至具体行政行为和抽象行政行为。涉及行政公益起诉的主要是抽象行政行为，因为抽象行政行为的特点就是带有普遍性，如果这种普遍性的规定是有违法治原则的，那么它侵害的利益将是广泛的多数人。对于抽象行政行为进入可诉范围可以作更具体的区分，作为行政立法可以排除出诉讼范围，其他抽象行政行为都可作行政公益诉讼。因为现行立法法已对行政立法的违法纠正另作了全面的规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，”“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”。行政立法不必要走诉讼的途径，就可得到监督了，行政诉讼法不必要对其作重复规定了。行政公益诉讼原告与行政行为有利害关系，但不一定是直接的利害关系。任何诉讼的原告都是与案件有着某种利害关系的，行政行为侵害了原告的合法权益应该仍然成为行政公益诉讼原告的条件之一，不能没有任何关联的人都可以作为这种原告，否则太泛了，原告资格没有边际，不符合法律规范特性，也可能会给司法带来无谓的混扰。行政公益诉讼中的“侵害”可以是已经存在的侵害，也可能是若不停止行政行为将会发生的侵害，后者侵害的危险更容易在公益诉讼中发生。公益问题往往影响范围广、时间长，这种侵害应尽可能地予以提前干预，不让它现实发生，更能体现权利救济的效益。因此对可能发生的侵害赋予原告起诉权利是现代行政公益诉讼的主要情形。涉及公共利益的行政行为对原告的侵害可能是直接的，但也可能是间接的。不论是哪种情形都可以起诉。造成直接或间接利益侵害，体现在不同行政行为方式上会有所不同。就具体行政行为而言，作为具体行政行为发生公共利益侵害的可能性较小。具体行政行为是针对特定对象实施的，如果已经作为完成，只限于对实施的对象产生了有限的实际的影响。具体行政行为涉及公益，更多数情况下应该是间接的不作为可能造成大范围的危害，现实司法案件中涉及环境污染的不作为公益案件较多。抽象行政行为若违法或不当，对社会主体造成的是间接侵害，它常常需通过具体行政行为来实现。行政行为与行政公益诉讼原告利益具有相关性。根据人的行为规律，人的行为是由动机推动的。确定行政原告资格必须考虑原告起诉的动力性。况且，诉讼法律行为毕竟是以原告的主动起诉来启动的，如果原告不具有起诉的动力，而诉讼权利是否行使，主体又可以选择，其放弃的概率很大，法律确定的权利就难有实现性，很可能导致制度形同虚设，一纸空文，起不了其应有的作用，进而影响整个法律制度的权威性。因此行政公益诉讼在确定原告资格时，应该研究所确定的原告能否主动地起诉这一因素。根据主体利己性特点，行政公益诉讼的原告必须与被诉行政行为具有相关性，才可能会有起诉的积极性。对与自己毫不相干的事情去起诉的可能性几乎为零，除非存在其他的外部压力，而不是出于内心的利益需求，这样的情况只能偶然出现，而不是法律的普遍性作用的结果。当然相关性只是原告诉权行使动力之一，而非唯一，应该对行政公益诉讼各个环节作周密规范，作全面的制度研究设定。

检察机关。有不少人认为应当赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，其主要理由大多是检察机关本身负有维护公共利益的职责，或国外已有这类规定等。笔者以为检察机关不能作为公益诉讼的原告。根据我国宪法和组织法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，它的基本职能是保证公安机关侦查活动的合法性、法院审判活动的合法性、刑罚执行活动的合法性;通过对国家工作人员职务犯罪的察究，保证公务活动的合法性，实现对行政权的制约;代表国家对犯罪人提起公诉等。可见，从广义上说其每一项工作无不涉及公共利益，行政公益诉讼不能完全脱离检察机关。但决不能把检察机关置于法律权利诉求者的行政公益诉讼原告地位，它有更神圣的职责，可以通过其他途径，在更高层次上来维护公共利益，比如可以设立检察机关支持行政公益诉讼制度。虽然英美法系有些国家已有的行政公益诉讼制度将检察机关作为权利诉求者来设定，但也不是把检察机关作为与其他主体一样的原告来设定，不是像其他原告一样是行政公益诉讼的原始启动者，只是在其他原告启动或者想启动行政公益诉讼有困难时，作为行政公益诉讼的支持者出现的。况且，检察机关的法律地位不是单纯的法律问题，而是兼及政治基础。英美法系制度适应三权分立的政治基础，我国实行的是中国特色社会主义法律体系，政治基础不同，不具备三权分立的政权基础，英美法系行政公益诉讼制度不能完全适应中国的土壤，对行政公益诉讼原告资格理论不能照抄照搬，只能根据我国的实际情况创新性地借鉴。应该具体分析我国的政治制度来正确认识检察机关在行政公益诉讼制度中的地位。任何制度建设都不能脱离一国的文化土壤，中国传统文化决定了检察机关作为原告可能导向虚无。我国是一个人情社会，在各国家机关中工作的人员都是凡夫俗子，虽不乏崇高品格的先进榜样，但一项制度落实不是少数人的事。检察机关作为原告问题表面上是组织的事，而最终是组织中的人员的事，不论是行政机关中的人，还是检察机关中的人都是行使国家权力的的人，不免惺惺相惜。当公益和它没有任何利害关系，没有内在驱动力，又都是行使国家权力的一份子，仅以规则要求就起诉行政机关，恐怕很难落实。又不能将诉权变成一种权力与职责，强制其履行。那么，只有不把检察机关作为行政公益诉讼原告对待。社会团体。社会团体应该成为行政公益诉讼原告的主力。社会团体的成立本身就是体现了一定数量的会员的共同意志，代表了会员的共同利益。随着社会的发展，行政权力急剧扩张，除了行政权力性质多元化外，行政干预的范围也涉及社会生活的各个领域。随之变化的是人们的人权意识、维权意识、法律意识也不断增加，但是由于个人力量的单薄，面对强大的政府权力，各种利益集团慢慢出现，并成立团体，以保障团体社员的合法权益。当行政行为侵害到某一类人的共同利益时，这类人的团体利益就是每一个人的利益的总和，在个人利益的趋动下，社会团体具备了提起行政公益诉讼的强大动力。在我国一些社会团体具有政治特性，成为中国政治的重要组成部分，其成立与发展得到政府的支助，其宗旨就是为了维护社会上某些弱势群体的切身利益。因此，社会团体关注全体会员自身的利益是存在的价值和意义所在，当行政行为侵害到某个社会团体的利益的时候，必须侵害到了公共利益，社会团体义不容辞地应当为维护这些利益而拿起法律的武器，国家权力行使者既然成立了监督自身的组织，就应该用法律保障其权利，以使权利真实，避免虚伪。随着我国改革开放，各种社会团体迅猛发展，数量剧增，全国性的社会团体近2000个，社会团体作为行政公益诉讼原告具有人个所不具有的优势，甚至能够有利于解决行政公益诉讼中的一些程序上的困难。社会团体的组成人员都是从事同一性质的活动，不但要参与社会活动，而且需要对社会中存在的问题进行专业性调查与研究，加深了对公共利益的理解。社会团体更加利于与法律工作者联系，获得更多法律专业知识参与维权。公共利益是多数人的利益，如果每一利益人都参加诉讼会因为人数众多带来诉讼程序上的困难，而社会团体作为原告，代表社会成员进行诉讼，可以解决这一难题。既可以解决程序困难，又可以节省诉讼资源。公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织应该成为行政公益诉讼最基本的原告。其一，可与现行行政诉讼原告制度衔接。我国现行行政诉讼的原告就包括公民、法人或者其他组织。一项制度的设定具有其合理的基础和存在的价值，且其所依据的社会、政治基础并没有改变，应该让其保持发挥应有作用，并且给予创新发展。当然其成为原告的条件不能再局限于与具体行政行为存在直接的利害关系，存在间接的利害关系，行政权力实际存在，可能危害到其法律权利，都可以成为原告起诉。这样公民、法人或者其他组织是公共利益中的利益人之一，其维护的是包括自己利益在内的大多数人的利益。其二，体现了私权利对公权力的制约，这是权利制约理论的内容之一。公民、法人或者其他组织具有行政公益诉讼的原告资格，对行政权力的监督力量将扩展到全社会，对于法治政府的建设是很有必要的。其三，是宪法精神的实现。中华人民共和国宪法在公民的基本权利与义务一章中规定:公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。其中当然包括对国家机关有损公益的违法行为纠正的诉求。为了实现这一宪法精神程序法完善了申诉、控告或者检举的程序，为这一权利的实现有了保证。行政诉讼法作为基本法之一，应该进行修改的时候，将公民、法人或者其他组织的行政公益诉讼的原告资格确认下来，将一般的规章、法规的规定上升到基本法的层面，更有利于全社会更大利益的维护与发展。在司法实践中，公民因为行政行为侵害公共利益而向法院提起诉讼的案例越来越多。因而，就更有必要赋予公民、法人或者其他组织行政公益诉讼的原告资格。

摘要:检察机关在经历反贪转隶后，检察职能发生了重大变化。为适应新时代新要求，检察系统化“转隶”为“转机”，不断优化内设机构，形成“四大检察”新格局。本文分析了基层小院在开展新生业务公益诉讼中存在的突出问题，并提出建议对策。

关键词:基层;行政公益诉讼;探索

经历国家监察体制改革、反贪转隶重大变革后，检察职能发生了重大变化。为适应新的职能调整、破解“三个不平衡”，检察机关决心化“转隶”为“转机”，优化法律监督职能［1］。内设机构系统性、整体性、重塑性改革随之开展，刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务并行，形成“四大检察”新格局，以便更好满足新时代、新征程、新要求，为做好做实法律监督工作奠定基础。与此同时，推动检察机关不断前行的四个业务主动轮，由于种种原因，动力性、承载能力不尽相同。尤其是新生业务公益诉讼，与刑事、民事、行政传统业务相比，只是初步实现全国基层检察院公益诉讼立案、诉前程序空白消除，经验积累不足，规律总结不够，存在问题突出。

(一)行政公益诉讼部门办案力量和能力不足

面对刑事检察需要做优、民事检察需要做强、行政检察需要做实、公益诉讼需要做好的要求，各级检察机关都高度重视，积极筹划，部署改革，基层小院也不例外，但受院小人少限制，始终无法在内设机构设置上与上级检察机关一一对应。笔者所在基层院在职干警26名，员额检察官8名，民事行政检察部员额检察官仅1名，且需要承担民事、行政、公益诉讼以及调研多项工作，工作开展过程中顾此失彼、捉襟见肘情形时有发生。人员配备不足并非个例，在上级院组织的2019年度第一季度工作推进会上，办案力量不足是普遍反映的问题，即便是办案数量、干警人数较多的城区检察院，民事、行政、公益诉讼三大业务部门员额分配也尚不足本院员额总数三分之一。且检察机关承担公益诉讼职能后，涉及领域众多，极具专业性，办理公益诉讼案件的检察官需要精准掌握环保、食品安全、国土资源等新领域专业知识，大多超出检察官的专业领域。

(二)案件线索获取渠道单一

公益诉讼试点工作开展以来，试点地区共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序结案案件7903件，提起诉讼案件1150件；2017年7月1日至2018年3月31日，全国共计办理公益诉讼案件10925件，其中诉前程序结案案件9497件，提起诉讼案件272件。通过对比上述两组工作数据，可以发现，目前大量的公益诉讼工作主要在诉前程序得以解决。究其原因是方方面面的，本文中不再赘述；然而不可否认的是，诉前程序在公益诉讼案件的办理过程中，起到了异乎寻常的重要作用。然而，在诉前程序的实践中，检察机关也面对了大量的新问题，亟待解决。下面笔者将从实践操作的层面，探讨研究。

一、当前存在的主要问题

（一）关于“公益”的界定。在环境类行政公益诉讼案件中，应当如何界定国家利益和社会公共利益是需要重点关注的问题，在我国目前的立法环境下，大多数国内学者认可的国家利益为包括一国在生存安全、国家主权、经济发展、领土完整、国际地位等方面的需求，又包括国际和国内、政府和民众、生存和发展、物质和精神等多个方面的利益。但是大多数学者都认同国家利益的主体为一国国内的全体人民或大多数居民。在司法过程中，对于“公益”的最终确认，就需要检察院、法院的工作人员结合个案所涉及的案件情况进行考量，这就不可避免的会产生一定的争议与分歧。目前实务操作中的最大难点也就在于此。比如在实践中遇到的情况，某地基于垃圾处理的需要，在某处设置垃圾处理厂，其气味刺鼻，严重影响了周围居民的正常生活，但其存在符合社会绝大多数人的利益，这种情况下是否可以要求少数人的利益作出牺牲，对于少数特定人群的利益是否也属于社会公共利益？当特定多数人的利益与不特定的社会大众的利益产生冲突时，检察机关应该站在什么样的立场对案件线索进行审理？（二）调取证据的难度。对于环境保护类公益诉讼案件，不可避免的要对于环境进行技术检测，作为司法从业人员，检察机关的工作人员不可能掌握专业的环境保护术语，因此必须委托他方出具鉴定结果，而现在面临的问题是，对于专业的环境保护领域的检测，大部分情况下，环保局出具的最终鉴定结论更具有可信性，而环境保护类行政公益诉讼案件的相对方也是环保局，那么就会不可避免的产生一种利益冲突在其中，对于检察机关的取证难度也将加大。（三）责任人的确定。在实践过程中，多数环境类公益诉讼案件的情况是外地或者外区人员在夜半时间于区域内的偏僻角落偷排废水、废酸等污染物质，而这些偷排的地点多为周边几区的交界地带，管理松懈，同时往往没有治安摄像头进行监控的空白地带，相对人是难以寻觅的，然而对于受损土地的治理又是迫在眉睫的，那么在这种情况下应当由谁先行承担起修复的责任，在找到相对方后再进行追偿呢？（四）环境恢复与刑事侦查的冲突。刑事犯罪的侦查、移诉、审判期限是非常长的，而公益诉讼案件要求尽快恢复被损害的公共利益。这时就产生了不可避免的利益冲突，刑事侦查案件中固定证据的需要与环境利益的保护之间会产生冲突。在这种情况下，如何对两者进行平衡也是我们需要思考的问题。

二、针对问题的解决思路

（一）成立专门的司法部门，进行公益诉讼工作。首先，是在法院成立专门的环境类法庭，进行环境类案件的审理工作。目前在试点地区存在如下几种模式，如江苏地区是由中院成立专门的环境庭审理环境类民事、刑事、行政类案件，而如重庆市则是将环境类刑事案件的管辖权统一集中到某个基层法院进行审理。其实不管采用哪种方式，究其实质都是由专门的审判庭对环境类问题进行审理。这样其实也是考虑到环境类案件对于专业性的要求。目前试点地区均取得良好成效。其次，检察机关应成立专门的公益诉讼部门，进行公益诉讼专项工作。目前，公益诉讼工作主要由检察机关的民行部门承担，但是实践中存在的情况是民行部门本身的人员配置少，同时还有大量的民事行政检察监督工作进行。从工作性质来看，民事行政检察监督工作与公益诉讼案件的办理有着本质的区别，由民行部门兼管公益诉讼工作不是长久之计。从法律地位看，民事行政检察部门是监督部门，监督法院的民事行政审判工作，而在公益诉讼案件中，公益诉讼起诉人的身份与监督者的身份无疑是相互冲突的。检察机关应成立专门的公益诉讼部门，招纳、培养一批专业人才，专门开展公益诉讼，尤其是环境类公益诉讼案件工作。（二）建立环境类案件诉前证据审查制度，进行先期证据保全。针对实践中存在的环境保护与刑事犯罪侦查的冲突，我国未来立法可以考虑参考国外的诉讼体制，在诉前程序阶段，就将法院引入，对于涉案污染地域进行一次先期的证据审核，以照片、鉴定等书面形式将证据予以固定，之后由法院出具相关的裁定确认这些书面证据的证明力，并对这些证据予以留存，将来庭审时予以直接采纳。在确认这些书面证据达到证明标准且可以作为证据使用的情况下，在法院出具相关裁定准许相关行政机关、当事人对于涉案污染地域进行先期治理，相关行政机关、当事人依裁定对污染地域进行治理，也不会影响后期刑事案件的审理。（三）成立专门的环境保护基金。在笔者看来，我国未来立法可以参考美国的《超级基金法》，设定一项专门的环保基金作为对这种寻觅不到相关责任人的环境侵害案件的修复基金。《超级基金法》所确立的各项原则在学界存在一定争议，笔者在此不在赘述，但是其中最重要的一条，设立专门的环保基金，用以支出环保损害修复当责任方暂时不能确定、无力支付或情况紧急时，由“专项基金”先行垫付治理、赔偿费用，并由“专项基金”向责任方追偿。关于基金的资金来源，可以采用多种方式，广开渠道。笔者认为，一方面可以将环境公益诉讼案件中收取的惩罚性赔偿作为基金的来源。在实践中，如果是刑事类案件发现的公益诉讼案件，往往会要求公安机关以罚金的方式予以收取，而如果是民事公益诉讼的惩罚性赔偿的去向则会存在争议。那么如果将类似案件中的惩罚性赔偿的一部或者全部投入这个环保专项基金当中，可以说是很好的解决了上述问题。将环保类案件的惩罚性赔偿的全部或者一部分用于未来的环保修复费用，可以说是适得其所。另一方面我国未来的立法也可以参考美国的《超级基金法》，对于尚未注册成立的可能会产生环境污染的企业，在其成立之初，就要求其预交少部分的环境保护基金，作为批准其设立的硬性条件。而对于已经注册成立的可能会产生环境污染的相关企业，要求其补缴一部分的环境保护金。还有就是可以在税收方面进行一定比例的调整。2016年12月通过实施的《环境保护税法》已于2018年1月1日起实施，在未来的立法工作中可以考虑将环保税中的一部分税款拨入该专项基金，用于环境污染的治理。另外，也可以考虑接受社会资金的捐献等。（四）加强各行政机关、司法机关联系配合机制。上述多项制度在未来的构建中都离不开各行政机关与司法机关之间的密切配合与沟通协作。为了达到环境保护的最终目的，同时也是出于尽快维护公益、节约司法成本的考虑，在未来的工作中，各级检察机关应加强与各级地方政府、各级环保部门之间的交流沟通合作，搭造沟通衔接平台，创建信息共享机制，将可能造成公益受损的情况，在苗头阶段及时解决。各级政府及环保部门也应积极与检察机关形成合力，共同面对当前环境污染领域的巨大挑战。综上所述，随着公益诉讼制度的全面铺开，环境类公益诉讼案件的诉前程序中仍存在着大量的问题亟待未来立法的解决，随着实践的不断发展，问题的不断暴露，解决问题的手段也不断增强。绿水青山，未来可期。

作者:单新源 张 迪 单位:天津市西青区人民检察院

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

【内容摘要】随着福利国家的建立，西方各国相继确立了行政公益诉讼制度以监督和制约行政机关依法行使职权，从而更好地维护国家和社会公共利益。在我国现行行政诉讼制度之下，基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，是我国行政诉讼的一个重大制度缺失。本文在借鉴国外相关制度的基础上，基于扩大原告资格和扩大受案范围两个方面进行浅显论述，对建立我国行政公益诉讼制度提出几点建议。

【关键词】公益诉讼原告资格受案范围

一、行政公益诉讼概述

随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。并且，随着人类文明的不断发展，这种手段逐步趋于完善，社会及其成员对手段的选择也越来越明智和恰当”。[1]“法律对社会的功能主要是通过对利益的调整控制而实现的”。[2]。面对社会经济发展中公共利益诉讼保护机制的缺失，如何运用法律手段消除公共利益受损的不和谐因素，促进和谐重庆建设，具有重要的研究价值。

行政诉讼制度确立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政权的僭越。但是二战以来，随着社会经济的发展，西方普遍进入了福利国家时代，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。

行政公益诉讼是针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容。

一、行政公益诉讼的概念界定

行政公益诉讼，作为一种“事不关己”的新型行政诉讼制度，在西方法治发达国家，已被立法乃至司法实践所确认和适用.①通说认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之危险时，法律允许无直接利害关系人为了维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。近年来，随着违法行政行为侵犯国家和社会公共利益的事件频繁发生，凸现了在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和紧迫性.1997年河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，首开了我国行政公益诉讼之先河。

二、构建行政公益诉讼制度的法理基础

(一)公民社会公共性权利的司法保护社会公共权利是公民权利的延伸.公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映.公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的。“J法律要保障公民权利，首先要为保障公民权利提供宪法和普通法律两个层面的制度根据.盛’并且，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但这些权利往往由多数人共同享有，因而个人一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有中请救济的资格。公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性:但由于这类权利往往并没有直接的代表人和清求人.因此必须赋予普通公民为公益提起VF讼的权利，这是行政公益诉讼制度得以确立的法理墓础之一。

(二)公民私权时行政权控制的现实需求依我国行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时.方有权提请司法市查;而如果政府行为侵害了社会公益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种制度的理论根据在于:行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权借助司法手段对之进行审查:而只能靠公权系统内部解决，即以“权力制约权力”的机制加以解决。.这样的司法制度设计，使得各种公权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民主张法律斌予的权利的途径，从而违背了人民主权的根本法理。行政权的扩张是现代社会发展理性化的一个自然逻辑。相应的，行政权不合理扩张及被滥用的危险亦变得更为可能，因此通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。

三、构建行政公益诉讼制度的现实依据

摘要：为更好地保护公共利益，进一步强化对行政机关不作为或者乱作为行为的监督，党的十八届四中全会明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”自此，行政公益诉讼制度走上了快车道，开始了一系列的实践和探索。本文以试点地区之一———陕西省检察机关的实践为切入点，重点对其在实践中遇到的问题和困境进行分析，探索行政公益诉讼制度的发展方向。

关键词：行政公益诉讼；线索；诉前程序；完善

一、陕西省行政公益诉讼实践现状分析

（一）总体情况。陕西省是13个试点省份之一，自2015年7月以来，陕西检察机关在行政公益诉讼工作中取得显著成效。截至2018年7月，陕西检察机关已发现行政公益诉讼的案件线索3535件，办理诉前程序的案件2480件，向法院提起诉讼的案件105件，线索发现和诉前案件数量均居全国前列。通过办案，共督促行政机关补种、恢复被损毁国有林地1800余亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地1700余亩，清理违法堆放的各类垃圾16000余吨，督促治理被污染水域近5000亩，督促保护、收回国有资产和权益7亿余元，有效维护了国家和社会公共利益。（二）具体情况。根据调研所掌握的情况来看，陕西行政公益诉讼的工作具有以下明显特点：1.案件线索办理率高，诉前程序发挥作用大。截至2018年7月，陕西检察机关共发现公益诉讼案件线索3535件，办理诉前程序案件2480件，占到案件线索数的70.10%，而同一时期最后提起诉讼的案件数量只有105件，只占了办理诉前程序案件数量的4.23%，提起诉讼或者办理诉前程序的案件占线索数量的73.41%。综合分析这些数据，我们可以发现，在行政公益诉讼开展以来，陕西检察机关提起行政公益诉讼或者办理行政公益诉讼诉前程序的案件占到线索数的2/3以上，接近3/4，这说明案件线索的办理率还是非常高的，体现了陕西省检察机关在行政公益诉讼工作中积极作为的态度。此外，最后提起诉讼的案件占比较小，说明诉前程序在行政公益诉讼中发挥着重要作用。2.案件涉及的领域范围基本集中在生态环境与资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域，其中又以生态环境与资源保护领域为主。从调研的情况来看，涉及环境和资源保护的行政公益诉讼的案件占到行政公益诉讼案件总数的7成以上。例如，宝鸡市环保局凤翔分局因不依法履行其职责被凤翔县检察院起诉一案，分析其原因，主要在于当前我国环境和自然资源领域的严峻形势。3.案件的线索都是检察机关自身在履行职责中发现的。其中，检察机关在侦查职务犯罪和审查起诉时发现的案件线索占多数。对于社会公众检举控告、新闻媒体等提供的线索，检察机关大多谨慎对待，提起诉讼或诉前程序结案的案件相对比较少。就案件所涉及的行政机关违法行为的类型来看，不作为行为占比较大，而乱作为的案件数则相对较少。

二、行政公益诉讼制度存在的问题和困难分析

1.行政公益诉讼的原告主体单一。在试点之前，行政公益诉讼的原告主体具有明显的二元性特点，也就是既赋予了特定国家机关原告资格，也赋予了公民、法人以及其他组织原告资格。《行政诉讼法》修正后，确立了只能由检察机关来提起行政公益诉讼这一单一模式。虽然检察机关作为原告，可以很大程度上保护公共利益，但是，在行政公益诉讼中，检察机关既是起诉者又是监督者，当有社会公益需要保护时，而检察机关睁一只眼闭一只眼，公共利益由谁来保护？就充分保护公共利益的目的而言，检察机关独揽原告资格显然是不够的。2.案件线索获取来源单一。检察机关一直依赖于从刑事案件中挖掘公益诉讼线索，在行政公益诉讼试点阶段，不同部门间线索移送，基本满足了初期的需要。随着行政公益诉讼工作的全面开展，在反贪和反渎等部门转隶到监察委之后，原先的内部业务部门间的移送变为了国家机构间的衔接，检察机关在职务犯罪案件中挖掘获取线索的实效性大打折扣。另外，其他线索来源也不太畅通。一度重点推广的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，也一直没有发挥有效作用。检察机关在平台上能得到的信息往往是经过执法机关精心包装修饰后录入的，很难从中提取到有价值的案件线索。对于社会渠道提供的线索，因为没有办法准确把握该线索属不属于其“履行职责”的范围，检察机关多不会采用，这就进一步限制了线索来源。3.行政公益诉讼专门机关业务人员和律师专业化水平不足。毫无疑问，不管是环境污染、食品安全以及国土资源等领域的问题，还是其他领域的问题，都是极具专业性的问题，检察机关、法院以及律师都要有相关领域专业知识的积累。对于检察机关来说，其业务繁多，检察机关工作人员往往身兼数职，而行政公益诉讼又涉及领域众多，所以应当在检察机关中由专业化人员办理特定领域的行政公益诉讼案件。一般法院在审理行政公益诉讼案件时，审理法官很少具有相关领域专业知识，也缺乏行政公益诉讼审理经验，这对于行政公益诉讼的全面开展影响很大。一般律师都是普通民事、刑事或者行政诉讼的，对行政公益诉讼的了解度和参与度还不够，因此，公益诉讼律师的专业能力提升也是行政公益诉讼中亟须提升的一环。4.检察机关在办理行政公益诉讼案件时遇到的行政干扰阻力较大。目前，由检察机关提起的行政公益诉讼的案件，在管辖上以同级管辖为主。基层的行政机关占行政公益诉讼被告的绝大多数。由于行政机关上下是领导关系，基层行政机关作为被告时，其上级机关为了维护其正面形象，往往会请求同级检察机关进行协调。行政公益诉讼的被告是行政机关，有些地方政府部门在检察机关提起行政公益诉讼后的行为过激，对涉案人员往往会进行严厉的人事处理，这使得行政机关对其“被告”的身份异常敏感，被检察机关提起诉讼后，行政机关自然会想办法做工作。另外，行政机关负责基层法院和检察院的人事任免和财政收入，一些地方的检察机关在办理行政公益诉讼案件时往往会考虑其自身利益,这使得行政公益诉讼在很大程度上失去了其建立的价值。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

关键字：行政公益诉讼诉的利益直接利害关系公共利益

最近一段时间，严正学诉椒区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案等非常见案件相继出现，并在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论。鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，所以本文将从行政法学理论角度，通过对行政公益诉讼的国外考察和法理分析，对我国行政公益诉讼的具体内涵进行论述。

一、政公益诉讼的外国考察

行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。

（一）英国