行政公诉创制范文10篇

【摘要】

行政公诉是一种检察官针对侵犯公共利益的违法行政行为而提起的诉讼类型，从国外行政公诉的发展过程看，这种诉讼之所以由检察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公诉能够弥补传统行政诉讼仅仅由利害关系人发动的局限，从而更有利于公共利益的维护；同时，这一制度也填补了审判权监督行政权时“不告不理”的空白，有利于检察权配合审判权以实现对行政权的监督。

【关键词】行政公诉；公共利益（公益）；检察官；监督

当公共利益受到侵犯时，由公民个人以其弱小的势力提起行政公益诉讼与强大的政府公力相对抗而寻求救济，这在公力救济不发达的背景下还情有可原，但当检察官作为公共利益代表人的势力发展到足够强大时，其就应当作为维护公益、控制约束政府行为的主导力量。当然，检察官提起行政公诉无须以剥夺公民的诉权为前提。深入考察国外的行政公诉制度不难发现，这一制度基于检察官的公益代表人身份而产生，它弥补了传统行政诉讼对公共利益保护不力的缺陷，并强化了检察权、司法权对行政权的监督。

一、检察官定位公益代表人催生行政公诉检察制度从诞生发展至今，不同国家的检察制度都有其自身特质，但其社会公益代表、法律守护人的身份和客观超然的地位却是一致的，这一点在大陆法系国家表现得尤为明显。检察官一般站在客观立场，追求案件事实真相，审查案件并进行诉讼，同时兼顾方方面面的利益，处于利益衡量的中枢地位。检察官负有客观、中立、全面维护公共利益的义务，是社会正义的探求者、追寻者和实现者，也是公共利益的最终弘扬者。客观、公正是检察官活动的基本原则，也是现代检察制度发展的必然要求。1．检察官产生伊始是国王利益的代言人，但随其发展，逐渐演变为国家和公共利益的代表人。法国是现代意义上检察制度的发源地，13世纪以后，法国国王设立人职位，国王办理私人事务，并可以代表国王在法院提起民事诉讼，随着刑罚观念的发展和王权的扩张，国王官开始参与追诉并逐渐扩大其追诉权的范围。到法国大革命初期，上述国王官已经演变为公益代表人即检察官，成为国家官员的一种，在刑事案件的审理中独占了公诉权，以国家公诉人身份对罪犯提起诉讼，并且有指挥监督预审法官和执行判决的权限，负责维持公共秩序，维护公共利益。[1]“法语中检察官一词的‘procureur’，其法源就出自前述的国王官（procureurderoi）。正如这一法源所表示的那样，procureur不仅指追诉官而且也指公益代表人。[2]”英国检察制度也是从国王的法律人演化而来的。从公元13世纪开始，英王开始派律师代替他起诉。1461年，国王律师更名为总检察长，同时设置“国王的辩护人”，1515年，国王的辩护人更名为副总检察长。之后，世界大多数国家相继建立了自己的检察制度，但在内在品质上，都具有了国家公诉人和公益代表人的身份定位。在德国，检察官居于“法之看守人”的地位，具有实现并维持法治国家之历史性、社会性的意义。[3]沙皇俄国检察官甚至被称为“沙皇的眼睛”，是国家的诉讼代表，也是法律的守护神。从检察制度的起源和发展上看，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都把维护国家利益、公共利益作为检察官的核心价值理念。正如美国辛普森一案的辩护律师德肖维茨所说：“他们（指检察官）代表的是法律与秩序、他们代表受害者与人民或者州政府、他们抗诉罪人——至少在大部分的情况下是这样的。他们是公仆；他们站在真理与天使的那一边。[4]2．检察官公益代表人的角色突出体现在刑事领域。我们注意到，尽管检察官最早是国王（后来演变为国家）的民事利益人，但是其得到迅速发展并最终确立国家权力结构中国家和公共利益代言人的地位，还是得益于检察官在刑事领域发挥的重要作用。在刑事诉讼领域，检察官是公益的代表，是以社会公益的名义进行诉讼活动。但由于检察机关不是这种公诉权的所有人，因此不能像民事诉讼中的原告那样任意处分它，而是得站在客观公正的立场上进行行使。检察官发现被告人不应当起诉的，就不应提起控诉；已经提起的控诉有错误的，检察官就应当通过撤回、追加或变更起诉等方式予以更正。检察官客观公正的维护公共利益在大陆法国家自不待言，即使在英美法国家也有很好的实现。如在英国，普通法判例和律师行为守则均规定检察官不能不惜代价地谋求胜诉。控方律师对被告人负有公正义务并应当公正行事。英国法官阿沃瑞先生指出，检察官不应当追求不利于被告人的裁决，他们应该进入协助实现正义的执法者的角色。英国现行的《律师行为守则》规定，控方律师不应当千方百计地试图获得定罪，他不应当把自己视为一方当事人出庭。他应当公正无偏地向法庭展现构成控诉案件的全部事实，并应当在本案可能出现的所有法律问题上协助法庭。在加拿大，检察官不是一个律师而是一个“司法官员”，他负有客观公正行事的义务。[5]加拿大最高法院的兰德法官指出：“刑事诉讼的目的不是获得定罪，而是在陪审团面前提出检察官考虑的与被控为罪犯的内容相关的可信证据。检察官有责任保证所有因素的可获得性法律证据被提出：它应被施加其合法力量而被坚定地执行，但它也必须被公平地执行。检察官的角色排除了任何赢和输的观点，其功能不是像民事诉讼带有较大的个人责任性色彩，其所肩负的而是一种公众责任。他们应怀着一种对司法程序正直、严肃、公正的坚固信念而有效执行。”[6]3．检察官公益代表人角色贯穿于刑事、民事和行政诉讼领域，成为构建行政公诉的源动力。尽管国外的检察官主要在刑事领域发挥作用，但其从来都没有放弃过在民事、行政领域维护公共利益的功能，民事公诉、行政公诉就是检察官维护被侵害公益的法定形式。尤其是进入现代以来，涉及国家和公共利益的纠纷案件空前地增多，在此背景下，国家本位与社会本位的思潮开始超越个人本位主义的传统思想，体现到民事和行政诉讼环节，个人权利自治的思想开始和公序良俗原则相结合，相应地检察官在维护公益方面的地位和作用开始加强。检察官作为“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些国家的民事、行政诉讼领域过去已经发挥作用的，将更加广泛和深入地去保护公共利益，而过去尚未介入民事、行政诉讼中的国家，也开始逐步建立涉及国家利益和公共利益的民事公诉和行政公诉制度。截止目前，世界上很多数国家的法律都有检察机关提起或者参与民事、行政诉讼的条款。例如美国、英国、法国、德国、日本、意大利、俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、波兰、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、蒙古、越南、朝鲜、秘鲁、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或判例中规定有检察机关提起或参与民事、行政诉讼的内容。[7]

二、行政公诉弥补行政诉讼的制度缺陷行政诉讼的产生在于给民众一个救济渠道，一旦受人民委托从事公共事务的政府反过来侵犯公民合法权利，人民就可以诉诸法院，要求司法对行政违法行为予以审判。这里面存在一个利益的权衡，也是一场力量的博弈。民众可以在多大程度上把行政行为告上法庭，使自己的合法权益得到救济，同时又不影响政府高效有序地履行政府职能。这就产生了行政诉讼的原告资格问题，这一范围的大小体现行政权与司法权利益均衡的结果。如英国行政法最初认为：法院可以驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件”，以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。[8]法院还认为不对救济进行限制，法院将会被诉讼所淹没，并且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行的美好”。[9]早期的立法者认为，不对原告资格进行限制的话，那么就会妨碍行政机关的工作，削弱行政效率。[10]这一阶段行政诉讼在原告资格上规定比较严格，“法律上利害关系”理论是这一时期的主流学说，此学说以“权利”是否受到侵害，作为判断个人是否享有排除违法行政请求权的根据。法国行政法通说认为“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容”。[11]明治时期的日本行政诉讼法将原告资格限定为“由于行政厅的违法处分，其权利受到损毁者”。将“权利直接损害”与否作为行政诉讼原告资格的判断标准，其缺陷是十分明显的，尤其不适应民权张扬和公共利益增加的当今社会发展趋势，也忽略了检察官在国家权力结构中具有公共利益代表人的重要作用。随后，人们逐渐认识到作为公法的行政法“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势”。[12]英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。[13]于是，1977年英国最高法院规则在修改后的第53号命令第3条规则第5款中规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”[14]这个规定代表着“利益受到影响”标准开始在行政诉讼中萌芽并逐渐站稳脚跟。美国、日本等国家也相继做出调整，美国“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”，[15]根据国会法律，原告资格标准为原告须受到侵害或不利影响，即原告须为利害关系当事人。美国法院通过解释宪法和法律，通过裁决争端，形成自己的原告资格规则。原告资格的标准是受不利之影响，即以“利益范围”为标准。根据该标准，“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围之内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。[16]这种调整使得过去和违法行政行为没有直接利害关系的公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼，原来的那种行政诉讼受案范围过于狭隘、原告资格限制过严的局面得到改善，没有直接利害关系人的公共利益开始走入行政诉讼救济的视野。行政公诉制度从无到有，从弱小到壮大，从个别到普及，这一发展历程显示出来公民对公共利益保护的觉醒，弥补了传统行政诉讼中对公共利益受损漠不关心的制度缺陷，使公共利益开始得到公力的有效保护。在西方国家，行政公诉制度十分重要，有的国家甚至是一种启动行政公益诉讼的唯一渠道，有的是一种前置程序，有的则是检察官、公民、非政府组织均可启动行政公益诉讼。在英国，检察总长垄断了对公共利益的保护，民众只有通过向检察总长申请，经过检察总长的同意，才能对侵害公益的违法行政行为提起诉讼。英国检察总长提起的行政公诉对于公共利益的保护十分宽泛，虽然在1978年的《法院规则》中有这样的规定:“起诉权的验证方法是申请人必须是在与申请有关的问题上有充分利益”，这一看似与以往对原告资格限制并无差异的规定，却由法官对一则案例所作的说明与解释，使得该条款对于英国行政公诉的范围规定大大拓宽了。丹宁法官通过英国国会议员布莱克本先生的案例加以说明：布莱克本先生跑到英国上诉法院说某街区的许多商店都在出售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对其孩子的关心，他欲起诉警察局，要求他们采取行动，而警察局长以其没有充分利益为由反对起诉。但是，丹宁法官认为:“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院起诉?布莱克本先生是伦敦市民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响，如果他没有充分利益，那么，伦敦的任何其他公民也就没有这种利益，每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时的充分利益”。[17]即使是在“私人检察长”制度盛行而导致公民提起行政公益诉讼极为发达的美国，检察官提起行政公诉仍然是极其重要乃至于某些法律规定的首要选择。2007年4月2日美国联邦最高法院以五比四结果对“马萨诸塞等州诉国家环保署案”作出裁决，裁决原告资格成立。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府的检察官，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的四位保守派法官的反对意见，也集中在原告的起诉资格上：原告不是直接受伤害者，不具备起诉资格。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州是具备起诉资格的。而在20多个原告组织中，只要有一个被认定具备起诉资格，此案就能成立。于是，此案不存在起诉资格的障碍，最高法院作出了对原告有利的裁定，此案的胜诉被称为美国近年重要的对环保问题影响最大的案件。

【摘要】

行政公诉是一种检察官针对侵犯公共利益的违法行政行为而提起的诉讼类型，从国外行政公诉的发展过程看，这种诉讼之所以由检察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公诉能够弥补传统行政诉讼仅仅由利害关系人发动的局限，从而更有利于公共利益的维护；同时，这一制度也填补了审判权监督行政权时“不告不理”的空白，有利于检察权配合审判权以实现对行政权的监督。

【关键词】行政公诉；公共利益（公益）；检察官；监督

当公共利益受到侵犯时，由公民个人以其弱小的势力提起行政公益诉讼与强大的政府公力相对抗而寻求救济，这在公力救济不发达的背景下还情有可原，但当检察官作为公共利益代表人的势力发展到足够强大时，其就应当作为维护公益、控制约束政府行为的主导力量。当然，检察官提起行政公诉无须以剥夺公民的诉权为前提。深入考察国外的行政公诉制度不难发现，这一制度基于检察官的公益代表人身份而产生，它弥补了传统行政诉讼对公共利益保护不力的缺陷，并强化了检察权、司法权对行政权的监督。

一、检察官定位公益代表人催生行政公诉检察制度从诞生发展至今，不同国家的检察制度都有其自身特质，但其社会公益代表、法律守护人的身份和客观超然的地位却是一致的，这一点在大陆法系国家表现得尤为明显。检察官一般站在客观立场，追求案件事实真相，审查案件并进行诉讼，同时兼顾方方面面的利益，处于利益衡量的中枢地位。检察官负有客观、中立、全面维护公共利益的义务，是社会正义的探求者、追寻者和实现者，也是公共利益的最终弘扬者。客观、公正是检察官活动的基本原则，也是现代检察制度发展的必然要求。1．检察官产生伊始是国王利益的代言人，但随其发展，逐渐演变为国家和公共利益的代表人。法国是现代意义上检察制度的发源地，13世纪以后，法国国王设立人职位，国王办理私人事务，并可以代表国王在法院提起民事诉讼，随着刑罚观念的发展和王权的扩张，国王官开始参与追诉并逐渐扩大其追诉权的范围。到法国大革命初期，上述国王官已经演变为公益代表人即检察官，成为国家官员的一种，在刑事案件的审理中独占了公诉权，以国家公诉人身份对罪犯提起诉讼，并且有指挥监督预审法官和执行判决的权限，负责维持公共秩序，维护公共利益。[1]“法语中检察官一词的‘procureur’，其法源就出自前述的国王官（procureurderoi）。正如这一法源所表示的那样，procureur不仅指追诉官而且也指公益代表人。[2]”英国检察制度也是从国王的法律人演化而来的。从公元13世纪开始，英王开始派律师代替他起诉。1461年，国王律师更名为总检察长，同时设置“国王的辩护人”，1515年，国王的辩护人更名为副总检察长。之后，世界大多数国家相继建立了自己的检察制度，但在内在品质上，都具有了国家公诉人和公益代表人的身份定位。在德国，检察官居于“法之看守人”的地位，具有实现并维持法治国家之历史性、社会性的意义。[3]沙皇俄国检察官甚至被称为“沙皇的眼睛”，是国家的诉讼代表，也是法律的守护神。从检察制度的起源和发展上看，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都把维护国家利益、公共利益作为检察官的核心价值理念。正如美国辛普森一案的辩护律师德肖维茨所说：“他们（指检察官）代表的是法律与秩序、他们代表受害者与人民或者州政府、他们抗诉罪人——至少在大部分的情况下是这样的。他们是公仆；他们站在真理与天使的那一边。[4]2．检察官公益代表人的角色突出体现在刑事领域。我们注意到，尽管检察官最早是国王（后来演变为国家）的民事利益人，但是其得到迅速发展并最终确立国家权力结构中国家和公共利益代言人的地位，还是得益于检察官在刑事领域发挥的重要作用。在刑事诉讼领域，检察官是公益的代表，是以社会公益的名义进行诉讼活动。但由于检察机关不是这种公诉权的所有人，因此不能像民事诉讼中的原告那样任意处分它，而是得站在客观公正的立场上进行行使。检察官发现被告人不应当起诉的，就不应提起控诉；已经提起的控诉有错误的，检察官就应当通过撤回、追加或变更起诉等方式予以更正。检察官客观公正的维护公共利益在大陆法国家自不待言，即使在英美法国家也有很好的实现。如在英国，普通法判例和律师行为守则均规定检察官不能不惜代价地谋求胜诉。控方律师对被告人负有公正义务并应当公正行事。英国法官阿沃瑞先生指出，检察官不应当追求不利于被告人的裁决，他们应该进入协助实现正义的执法者的角色。英国现行的《律师行为守则》规定，控方律师不应当千方百计地试图获得定罪，他不应当把自己视为一方当事人出庭。他应当公正无偏地向法庭展现构成控诉案件的全部事实，并应当在本案可能出现的所有法律问题上协助法庭。在加拿大，检察官不是一个律师而是一个“司法官员”，他负有客观公正行事的义务。[5]加拿大最高法院的兰德法官指出：“刑事诉讼的目的不是获得定罪，而是在陪审团面前提出检察官考虑的与被控为罪犯的内容相关的可信证据。检察官有责任保证所有因素的可获得性法律证据被提出：它应被施加其合法力量而被坚定地执行，但它也必须被公平地执行。检察官的角色排除了任何赢和输的观点，其功能不是像民事诉讼带有较大的个人责任性色彩，其所肩负的而是一种公众责任。他们应怀着一种对司法程序正直、严肃、公正的坚固信念而有效执行。”[6]3．检察官公益代表人角色贯穿于刑事、民事和行政诉讼领域，成为构建行政公诉的源动力。尽管国外的检察官主要在刑事领域发挥作用，但其从来都没有放弃过在民事、行政领域维护公共利益的功能，民事公诉、行政公诉就是检察官维护被侵害公益的法定形式。尤其是进入现代以来，涉及国家和公共利益的纠纷案件空前地增多，在此背景下，国家本位与社会本位的思潮开始超越个人本位主义的传统思想，体现到民事和行政诉讼环节，个人权利自治的思想开始和公序良俗原则相结合，相应地检察官在维护公益方面的地位和作用开始加强。检察官作为“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些国家的民事、行政诉讼领域过去已经发挥作用的，将更加广泛和深入地去保护公共利益，而过去尚未介入民事、行政诉讼中的国家，也开始逐步建立涉及国家利益和公共利益的民事公诉和行政公诉制度。截止目前，世界上很多数国家的法律都有检察机关提起或者参与民事、行政诉讼的条款。例如美国、英国、法国、德国、日本、意大利、俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、波兰、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、蒙古、越南、朝鲜、秘鲁、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或判例中规定有检察机关提起或参与民事、行政诉讼的内容。[7]

二、行政公诉弥补行政诉讼的制度缺陷行政诉讼的产生在于给民众一个救济渠道，一旦受人民委托从事公共事务的政府反过来侵犯公民合法权利，人民就可以诉诸法院，要求司法对行政违法行为予以审判。这里面存在一个利益的权衡，也是一场力量的博弈。民众可以在多大程度上把行政行为告上法庭，使自己的合法权益得到救济，同时又不影响政府高效有序地履行政府职能。这就产生了行政诉讼的原告资格问题，这一范围的大小体现行政权与司法权利益均衡的结果。如英国行政法最初认为：法院可以驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件”，以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。[8]法院还认为不对救济进行限制，法院将会被诉讼所淹没，并且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行的美好”。[9]早期的立法者认为，不对原告资格进行限制的话，那么就会妨碍行政机关的工作，削弱行政效率。[10]这一阶段行政诉讼在原告资格上规定比较严格，“法律上利害关系”理论是这一时期的主流学说，此学说以“权利”是否受到侵害，作为判断个人是否享有排除违法行政请求权的根据。法国行政法通说认为“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容”。[11]明治时期的日本行政诉讼法将原告资格限定为“由于行政厅的违法处分，其权利受到损毁者”。将“权利直接损害”与否作为行政诉讼原告资格的判断标准，其缺陷是十分明显的，尤其不适应民权张扬和公共利益增加的当今社会发展趋势，也忽略了检察官在国家权力结构中具有公共利益代表人的重要作用。随后，人们逐渐认识到作为公法的行政法“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势”。[12]英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。[13]于是，1977年英国最高法院规则在修改后的第53号命令第3条规则第5款中规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”[14]这个规定代表着“利益受到影响”标准开始在行政诉讼中萌芽并逐渐站稳脚跟。美国、日本等国家也相继做出调整，美国“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”，[15]根据国会法律，原告资格标准为原告须受到侵害或不利影响，即原告须为利害关系当事人。美国法院通过解释宪法和法律，通过裁决争端，形成自己的原告资格规则。原告资格的标准是受不利之影响，即以“利益范围”为标准。根据该标准，“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围之内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。[16]这种调整使得过去和违法行政行为没有直接利害关系的公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼，原来的那种行政诉讼受案范围过于狭隘、原告资格限制过严的局面得到改善，没有直接利害关系人的公共利益开始走入行政诉讼救济的视野。行政公诉制度从无到有，从弱小到壮大，从个别到普及，这一发展历程显示出来公民对公共利益保护的觉醒，弥补了传统行政诉讼中对公共利益受损漠不关心的制度缺陷，使公共利益开始得到公力的有效保护。在西方国家，行政公诉制度十分重要，有的国家甚至是一种启动行政公益诉讼的唯一渠道，有的是一种前置程序，有的则是检察官、公民、非政府组织均可启动行政公益诉讼。在英国，检察总长垄断了对公共利益的保护，民众只有通过向检察总长申请，经过检察总长的同意，才能对侵害公益的违法行政行为提起诉讼。英国检察总长提起的行政公诉对于公共利益的保护十分宽泛，虽然在1978年的《法院规则》中有这样的规定:“起诉权的验证方法是申请人必须是在与申请有关的问题上有充分利益”，这一看似与以往对原告资格限制并无差异的规定，却由法官对一则案例所作的说明与解释，使得该条款对于英国行政公诉的范围规定大大拓宽了。丹宁法官通过英国国会议员布莱克本先生的案例加以说明：布莱克本先生跑到英国上诉法院说某街区的许多商店都在出售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对其孩子的关心，他欲起诉警察局，要求他们采取行动，而警察局长以其没有充分利益为由反对起诉。但是，丹宁法官认为:“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院起诉?布莱克本先生是伦敦市民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响，如果他没有充分利益，那么，伦敦的任何其他公民也就没有这种利益，每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时的充分利益”。[17]即使是在“私人检察长”制度盛行而导致公民提起行政公益诉讼极为发达的美国，检察官提起行政公诉仍然是极其重要乃至于某些法律规定的首要选择。2007年4月2日美国联邦最高法院以五比四结果对“马萨诸塞等州诉国家环保署案”作出裁决，裁决原告资格成立。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府的检察官，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的四位保守派法官的反对意见，也集中在原告的起诉资格上：原告不是直接受伤害者，不具备起诉资格。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州是具备起诉资格的。而在20多个原告组织中，只要有一个被认定具备起诉资格，此案就能成立。于是，此案不存在起诉资格的障碍，最高法院作出了对原告有利的裁定，此案的胜诉被称为美国近年重要的对环保问题影响最大的案件。

[摘要]最高检察院法律解释权一直是学界讨论的热点问题之一。笔者认为：最高检察院法律解释权不仅缺乏合宪性基础，而且在司法实践中也面临许多现实困境。在宪法中对检察机关的性质、检察权的属性以及司法权的概念加以明确规定和定位，是解决目前司法解释诸多弊端的根本途径之一。

[关键词]检察解释，检察权，司法解释体制，宪法修改

1981年五届全国人大19次常委会通过了《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》），该《决议》中规定：“凡属于法院审判工作和检察院检察工作中具体应用法律法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则性的分歧，则应当报请全国人民代表大会常务委员会解释或者决定。”这是高检（最高检察院的简称，以下用语均取同一含义）取得法律解释权的直接依据。从此，高检理直气壮地进行了一次又一次的法律解释活动。但是，众所周知，我国建国以来的四部宪法典均没有规定高检的法律解释权问题。那么高检法律解释权的合法性与正当性何在？在全国人大也没有相关立法规定的情况下，全国人大常委会是否具有这样的立法创制权力？高检的法律解释权的性质究竟应如何定位？高检的法律解释在司法实践中所面临的种种困境应如何看待和解决？等等，这些问题都需要进一步厘清和探讨。

一、高检法律解释权缺少合法性基础

如前所述，全国人大常委会的1981年《决议》是高检取得其法律解释权的直接依据，但是这一《决议》是否符合宪法和相关基本法律的规定，全国人大常委会是否具有这样的立法创制权，都是值得考虑的。首先，“法律的有效性不仅取决于对某些形式性的立法程序的遵守，而且还要取决于对某些立法管辖权规则的服从。”[2]而从立法管辖权的角度来看，我国宪法规定，全国人大常委会仅仅有权制定和修改应当由全国人大负责制定和修改的基本法律以外的其他法律。宪法中又明确指出由全国人大负责和修改的基本法律是指刑事、民事、国家机构、公民的基本权利和义务等方面的法律，因此，有关确定法律解释权由谁行使，即规定法律解释权主体问题的法律，应属基本法律的范畴。高检法律解释权作为国家最高检察机关的一项权力，显然只能通过宪法加以规定或通过全国人民代表大会立法的方式取得，全国人大常委会是不具备这样的立法创制权力的。另外，从立法解释权的角度来看，尽管我国宪法第67条第3项规定：“在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。”但本规定的前提是，宪法和法律对此曾作出过相关规定。如果是我国宪法和全国人大制定的法律中都没有对高检的法律解释权作出过规定，那么全国人大常委会的1981年《决议》也就不具备立法解释的意义。据上可以看出，无论是在立法管辖权方面，还是在立法解释权方面，全国人大常委会都不具备赋予高检法律解释权的主体资格和权限，《决议》中的规定，逾越了全国人大常委会的法律权限，与宪法和法治的一般精神相冲突。推而论之，自1981年以来高检所行使的法律解释权缺少应有的合法性和正当性基础。

高检与高法（最高法院的简称，下同）事实上行使法律解释权，是我国司法解释体制中颇具中国特色的一种现象。实际上世界许多国家司法解释权的表现形式和操作进路各不相同。在英美法系国家，司法解释权的取得往往经由判例而产生。比如美国是判例法国家，其宪法中并没有明确规定司法机关的解释权问题，但是美国司法机关最终之所以取得司法解释权，与马伯里诉麦迪逊一案有直接的渊源关系。早在1787年美国宪法制定当初，以汉密尔顿为首的联邦党人就曾经提出过解释法律的问题。汉密尔顿说：“解释法律乃是法院的正当与特有的职责，……，所以对宪法及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。”[3]汉密尔顿和马歇尔都认为，司法机关要将一个具体的法律规定适用于一个具体的案件，必然涉及到对法律的解释，不解释法律，就弄不清法的含义，也就谈不上正确使用法律，因此，法官必须解释法律，并在解释法律的基础上审查法律的合宪性问题。马歇尔在马伯里诉麦迪逊一案中代表法院阐明判决意见时，明确地强调：“阐明何为法律是司法部门的职权与责任，那些把规则应用到特殊案件中去的人，必然要阐述与解释那项规则。”[4]在此案例之后，美国司法机关最终取得了司法解释权。

【内容提要】法律监督只不过是检察权与审判权及行政权三者之间所共同具有的一般共性而已，而检察权、审判权、行政权三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。检察权最基本的权能是刑事公诉权，因此，将检察机关定性为国家的公诉机关既符合逻辑又科学合理。这样不仅不影响检察权对行政权和审判权的制约与监督，而且更有利于检察权的完整和充分实现。

【关键词】法律监督公诉宪法地位定性

近年来，在司法改革的浪潮当中，理论界和实务界越来越多的人对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位提出了质疑，其主要论点是：检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的关联，其中有的职权与法律监督甚至还存在着不可调和的矛盾⑴。笔者认为，检察机关的各项职权当然具有法律监督的性质，但是人大机关、审判机关、侦查机关⑵及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因此，检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位，在定性上确实存在着明显的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文对此拟作一番肤浅的理论探讨，以期抛砖引玉，求教于高明。

一、法律监督乃国家权力之共性

首先，就法律监督的含义而言。在现代汉语里，监督就是监察、督促之意。但是，何谓法律监督，不同的学者对此却有着不同的理解。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点，所谓的法律监督，则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督⑶。显然，这一定义与我国法理学上关于狭义的法律监督之通说并无质的不同。狭义的法律监督即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序，对法的创制（即立法活动）和法的实施（即司法与执法活动）的合法性所进行的监察与督促⑷。因此，除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外，人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为，除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外，检察机关与人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同，即其监督的目的均是依据国家法律的规定，监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动，对任何违反国家法律的行为依法予以追究。由于检察机关的职能活动主要局限于刑事诉讼领域，因而其所拥有的法律监督职能，在整个的国家法律监督体系中只不过是其中之一小部分而已。

然而，在面对近年来理论界和实务界对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位所发出的一片质疑声中，检察机关为维护其现有的宪法地位，仅仅是从实然法的规定出发，以其各项职权具有法律监督的性质为依据，以此来论证检察机关因此就是国家专门且唯一的法律监督机关，而对于人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权是否也具有法律监督的性质，则视而不见、概不过问。这样的论证显然难以自圆其说，无法令人信服。因为，只要法律所赋予某一国家机关的职权或其职能活动具有法律监督的性质，就可以将其从法律上规定为国家的法律监督机关，则除了检察机关之外，审判机关、侦查机关及其他行政执法机关亦即行政机关同样也可以从法律上规定为国家的法律监督机关。

内容提要法律监督只不过是检察权与审判权及行政权三者之间所共同具有的一般共性而已，而检察权、审判权、行政权三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。检察权最基本的权能是刑事公诉权，因此，将检察机关定性为国家的公诉机关既符合逻辑又科学合理。这样不仅不影响检察权对行政权和审判权的制约与监督，而且更有利于检察权的完整和充分实现。

关键词法律监督公诉宪法地位定性

近年来，在司法改革的浪潮当中，理论界和实务界越来越多的人对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位提出了质疑，其主要论点是：检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的关联，其中有的职权与法律监督甚至还存在着不可调和的矛盾⑴。笔者认为，检察机关的各项职权当然具有法律监督的性质，但是人大机关、审判机关、侦查机关⑵及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因此，检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位，在定性上确实存在着明显的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文对此拟作一番肤浅的理论探讨，以期抛砖引玉，求教于高明。

一、法律监督乃国家权力之共性

首先，就法律监督的含义而言。在现代汉语里，监督就是监察、督促之意。但是，何谓法律监督，不同的学者对此却有着不同的理解。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点，所谓的法律监督，则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督⑶。显然，这一定义与我国法理学上关于狭义的法律监督之通说并无质的不同。狭义的法律监督即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序，对法的创制（即立法活动）和法的实施（即司法与执法活动）的合法性所进行的监察与督促⑷。因此，除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外，人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为，除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外，检察机关与人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同，即其监督的目的均是依据国家法律的规定，监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动，对任何违反国家法律的行为依法予以追究。由于检察机关的职能活动主要局限于刑事诉讼领域，因而其所拥有的法律监督职能，在整个的国家法律监督体系中只不过是其中之一小部分而已。

然而，在面对近年来理论界和实务界对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位所发出的一片质疑声中，检察机关为维护其现有的宪法地位，仅仅是从实然法的规定出发，以其各项职权具有法律监督的性质为依据，以此来论证检察机关因此就是国家专门且唯一的法律监督机关，而对于人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权是否也具有法律监督的性质，则视而不见、概不过问。这样的论证显然难以自圆其说，无法令人信服。因为，只要法律所赋予某一国家机关的职权或其职能活动具有法律监督的性质，就可以将其从法律上规定为国家的法律监督机关，则除了检察机关之外，审判机关、侦查机关及其他行政执法机关亦即行政机关同样也可以从法律上规定为国家的法律监督机关。

【内容提要】法律监督只不过是检察权与审判权及行政权三者之间所共同具有的一般共性而已，而检察权、审判权、行政权三者的本质属性则因其基本权能的不同而互有区别。检察权最基本的权能是刑事公诉权，因此，将检察机关定性为国家的公诉机关既符合逻辑又科学合理。这样不仅不影响检察权对行政权和审判权的制约与监督，而且更有利于检察权的完整和充分实现。

【关键词】法律监督公诉宪法地位定性

近年来，在司法改革的浪潮当中，理论界和实务界越来越多的人对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位提出了质疑，其主要论点是：检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的关联，其中有的职权与法律监督甚至还存在着不可调和的矛盾⑴。笔者认为，检察机关的各项职权当然具有法律监督的性质，但是人大机关、审判机关、侦查机关⑵及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因此，检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位，在定性上确实存在着明显的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文对此拟作一番肤浅的理论探讨，以期抛砖引玉，求教于高明。

一、法律监督乃国家权力之共性

首先，就法律监督的含义而言。在现代汉语里，监督就是监察、督促之意。但是，何谓法律监督，不同的学者对此却有着不同的理解。如若按照来自检察机关内部占主流地位的观点，所谓的法律监督，则是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督⑶。显然，这一定义与我国法理学上关于狭义的法律监督之通说并无质的不同。狭义的法律监督即是指特定的国家机关依照法定权限和法定程序，对法的创制（即立法活动）和法的实施（即司法与执法活动）的合法性所进行的监察与督促⑷。因此，除了检察机关的职权具有法律监督的性质之外，人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权同样也具有法律监督的性质。因为，除了监督的主体、监督的手段、监督的程序、监督的对象以及监督的法律后果因法律的规定而有所区别外，检察机关与人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职能活动其监督的目的并无质的不同，即其监督的目的均是依据国家法律的规定，监督一切国家机关、公民、法人及其他组织在遵守国家法律的轨道上行动，对任何违反国家法律的行为依法予以追究。由于检察机关的职能活动主要局限于刑事诉讼领域，因而其所拥有的法律监督职能，在整个的国家法律监督体系中只不过是其中之一小部分而已。

然而，在面对近年来理论界和实务界对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位所发出的一片质疑声中，检察机关为维护其现有的宪法地位，仅仅是从实然法的规定出发，以其各项职权具有法律监督的性质为依据，以此来论证检察机关因此就是国家专门且唯一的法律监督机关，而对于人大机关、审判机关、侦查机关及其他行政执法机关的职权是否也具有法律监督的性质，则视而不见、概不过问。这样的论证显然难以自圆其说，无法令人信服。因为，只要法律所赋予某一国家机关的职权或其职能活动具有法律监督的性质，就可以将其从法律上规定为国家的法律监督机关，则除了检察机关之外，审判机关、侦查机关及其他行政执法机关亦即行政机关同样也可以从法律上规定为国家的法律监督机关。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。