行政法制范文10篇

一、行政法制监督的概念和必要性

（一）行政法制监督的概念行政法制监督，是指国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。主要包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政监督机关的监督等。作为国家监督体系的重要组成部分，行政法制监督是一种对行政权力制约的手段。

（二）行政法制监督的必要性首先，传统文化的影响。我国在不同的历史时期都注重行政权的行使，忽视个人权利保障。其次，从现实的行政实践来看，政府机构的设置，编制，运作以及相互之间的还存在着诸多问题：滥用行政权、越权行政，怠于行政；部门之间的职责权限不清等。因此，在加速政府体制改革，必须加强行政法制监督。

二、我国行政法制监督存在的问题

（一）权力机关监督存在的问题人大作为我国的权力机关，宪法赋予了其对政府和人民法院、人民检察院进行监督的权力。其在对行政机关的监督过程中，往往容易忽视法律规定的程序，超越权限，直接插手行政事物，在一定程度上造成了行政权行使的困难。另外，其监督表面独立性比较强，但实际上被一些因素所左右，仅仅能行使事后监督的权力。

（二）行政机关监督存在的问题行政机关的监督分为一般行政机关的监督和专门行政机关的监督，在一般行政机关的监督中，由于没有建立起双向的监督制约体制，往往会出现下级在监督上级违法以及平级之间相互监督时显得无能为力。专门行政监督机关缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方式，使其在进行行政法制监督时总是受到某些方面的限制。由于监督客体与监督主体之间存在领导与被领导、管理与被管理的关系，所以会出现“吃政府的嘴软，敢怒不敢言”的状况。

「出处」中国人民大学宪政与行政法治研究中心主编：《宪政与行政法治评论》第一卷，中国人民大学出版社2004年版。

「《宪政与行政法治评论》编者按」北京大学公法研究中心教授、博士生导师罗豪才先生担任了中国法学会行政法学研究会两届会长。2003年8月10日至12日在宁夏银川召开的中国法学会行政法学研究会2003年年会进行了理事会换届工作，罗老师坚持卸去研究会会长一职，后经新一届研究会及其领导机构一致推举，担任了研究会的名誉会长。在盛况空前的银川年会开幕式上，罗老师发表了重要讲话。这篇讲话系统地总结了我国行政法制建设和行政法学发展的成绩和经验，分析展望了未来一个时期内我国行政法制建设和行政法学发展的趋势和研究重点，并对行政法学者和行政法制工作者提出了殷切期望。现经罗老师授意，特由《宪政与行政法治评论》创刊号全文发表这篇讲话，以飨读者。

行政法学界一年一度的盛会，今天在银川召开了。这次会议，是进入二十一世纪以来的第三次年会。本次大会，上承改革开放以来行政法学研究稳步发展的良好势头，下启二十一世纪行政法学研究的新局面，对于总结十多年来的发展经验，凝聚力量，在新的世纪里推进行政法学研究，建设社会主义政治文明具有重要的意义。在这次会议上，我们将完成三个方面的任务：第一个是行政法学研究会理事会换届，第二个是讨论准备以研究会名义向立法机关提交的《行政程序法（试拟稿）》，第三个是讨论国务院法制办委托起草的《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》。

过去的十多年里，在中国法学会党组的领导下，在大家的共同努力下，我们行政法学研究会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，自觉反映先进生产力的发展要求，顺应中国先进文化的发展方向，努力服务于人民的根本利益，以多种形式的学术活动，促进我国行政法学研究的深入开展，对于推动我国宪政与行政法治建设，繁荣社会主义文化事业，起到了积极的作用，做出了特殊的贡献。

下面，我就十余年来我国行政法制建设和行政法学研究所取得的成绩做一简要回顾，并就今后行政法学研究的发展谈几点意见，供大家参考。

一、十余年来我国行政法制建设和行政法学研究

一、立足于全面促进系统内依法行政，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》

1、进一步抓好《纲要》的学习贯彻工作。切实把学习国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神和司法行政法律法规纳入对监狱干警、行政执法人员教育培训内容，进一步增强执法人员法律意识、责任意识，不断提高规范执法、依法行政的自觉性。

2、进一步提高司法行政干警的依法行政、规范执法的能力和水平。建立完善执法人员法律知识抽查测试制度，加强对全系统干警特别是执法人员有关法律法规和业务知识的教育培训，切实提高司法行政干警依法行政、规范执法的能力和水平，最大限度地满足新形势下司法行政工作任务要求。

3、进一步做好依法行政考核工作。健全完善依法行政（法制工作）领导小组，落实行政首长负责制，围绕完善政府信息公开、促进科学民主决策、加强规范性文件管理、规范行政执法行为等重点内容，采取行政执法案卷评查、执法人员业务能力和水平测试、规范性文件抽查等日常考核和听取依法行政工作情况汇报、查看相关资料等实地考核相结合的方法，切实做好系统内依法行政考核工作，按时报送依法行政情况年度报告。

二、立足于提高制度建设质量和执法规范化水平，大力加强建章立制工作

4、规范执法文书制作。进一步统一规范行政处罚、行政复议等执法文书的制作标准，完善执法案卷内部运行机制和行政执法程序。同时，做好执法案卷的立卷和归档工作，确保文书材料完整、入档材料统一，提高行政执法案卷的整体制作水平。

行政法制，不仅指调节行政关系与监督行政关系的法律和制度，还包括相关的观念、价值体系和行政法制的实践活动。改革开放以来，我国行政法制为了适应社会转型的需要，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下进行过多次改革和调整，因而在各个领域发生了一系列深刻的变化，逐步走上高效、民主、法治的轨道。

一、当前我国行政法制现代化的进程不断加快

最近二十多年来，特别是近十三年来，我国行政法制建设的全方位进行，是在社会转型的国内背景与经济全球化的国际背景之下进行的。这两个背景决定了我国行政法制建设具有与众不同的鲜明特征。

其一，社会转型的国内背景。所谓“社会转型”，主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制并存转变，治国方略从人治向法治的转变，社会环境由封闭型逐步向开放型发展，以及国家社会高度统一的一元化结构向“国家—社会”二元结构的过渡。社会转型背景之下的行政法制建设，就决定了行政法制建设必然要改变传统体制下的全能政府、行政机关不重视依法行政、公共行政缺乏发展空间的旧模式，朝着理性界定政府职能、推进政府依法行政、大力拓展公共行政的方向发展。

其二，经济全球化的国际背景1.经济全球化意味着各国外贸依存度越来越高，各国经济联系越来越密切，国际贸易自由化程度越来越高，国际贸易范围也越来越宽。经济全球化的重要结果之一就是推动着国际贸易制度日趋统一。例如WTO，其不仅对传统的国际货物贸易加以严格规范，还将服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资也纳入规范框架之中；各成员方必须服从WTO的规定，并确保其外贸行政管理制度与WTO规则的协调一致，这就推动着各国外贸行政管理制度的日益趋同，经济全球化还推动着各国行政法制建设之间进行更深层次的沟通与借鉴，从而加快了行政法制现代化的进程。

置于这两大背景之下，我国这些年来的行政法制建设表现出以下三个主要特征：

摘要：在监督行政法制中长期以来对行政责任、监督行政、行政救济等重要范畴争论较多、使用较乱，有碍于监督行政法制建设。为此，有必要进一步研究这些概念的内涵、特征等问题。

关键词：监督行政法制；行政责任；行政救济；范畴

监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。

一、关于行政责任

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

四、构建和完善我国现代的行政法制监督机制应遵循的原则

构建和完善行政法制监督制度应遵循以下原则：

第一，法制化原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及行使，都应有明确、具体的法侓规定。其基本要求是：(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备的监督法规，其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩罚手段、运行程序、协调方式等，以使行政法制监督有法可依，并逐步纳入法制化的轨道。（2）严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过程中，都要严格依照法律的规定办事，任何监督上的失职、渎职和干扰监督权行使的违法行为，毫无例外地要受到法律的追究和制裁。诚如邓小平同志所强调的那样：“任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”行政法制监督首先应进行立法上的完善，建立起一整套行政法制监督体系，应做到法律法规的内部协调统一、明确而且具体切实可行，从而使行政法制监督做到有法律上的依据。而且，这也是行政法制监督走向法制化程序化的一个重要前提。

第二，公开性原则。这里的“公开性”，系统监督活动本身应当是完全公开的，即公开的而不是秘密的检查工作，公开的而不是遮掩地宣布结果，公开的而不是仅在狭小的范围内批评缺点。列宁指出：没有公开性而谈民主监督是可笑的。历史经验昭示我们，没有公开性或者公开性不强，只能给专制政治和干扰监督活动者有隙可乘。长期以来，有些人以“内外有别”为借口，欺上瞒下，将大事化小，小事化了，从而逃避监督和惩处。应当明确，只要不涉及国家秘密，就无内外之别，法律面前人人平等。在增强行政法制监督的公开性方面，我们大有工作可做。比如，尽快完善国家公务员财产申报和稽核制度，强制规定公职人员定期将财产向指定的国家机关申报，如有不申报或申报不实者，给予相应的制裁；强化对政府重点部门、重点行业的监督，实行招标公开、项目公开、决策公开、审批公开、程序公开；采取切实措施，大力推进社会政治生活的民主化、公开化进程等等。

第三，科学高效原则。行政法制监督的机制设施应体现科学原则，具体表现在机制合理，内部监督和外部监督统一协调，事前监督、事中监督和事后监督动态连贯，机制精简节约。同时，行政法制监督也应体现高效原则，既是说监督主体要根据得到的有关信息，及时组织调查研究，发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件，不失时机地实施监督，迅速消除其原因和条件，避免和纠正因此而产生的违法失职行为。只有这样，才能应付千变万化的行政行为，使监督的效率提高，质量提高。

第四，独立协调原则。各个不同的行政法制监督主体的地位相对独立，在人、财、物上不受制于被监督的对象，各种不同的监督力量应各司其职，真正形成一个完整体系，而且各种监督力量应配合起来，协调一致，只有这样，对行政权的制约才能真正有效，我们所说的协调配合主要指对行政权在监督时间、空间上的协调一致。

一、研究背景

党的十七大报告指出深化政治体制改革的任务之一是坚持依法治国的基本方略。党的十八届四中全会要求建设法治国家。指出:“要强化监督和制约机制，加强对公务人员的权力监督。实行行政权力清单制度，完善行政问责机制。”现阶段完善行政法制监督体系，是依法行政的客观需要，是建设法治政府的重要一环，是全面依法治国，建设法治中国的必然要求。控权论指出:行政权是行政法最重要的部分，行政权是全部行政法的基础和核心。法律应该关注行政权力运行后的结果而非行政权力本身。如今，公共行政渗透到社会方方面面，一旦使用不当就会伤害公民利益，因此必须对行政权力进行监督和制约，把“权力关进制度的笼子”，防止其异化。改革开放以来，我国行政法制监督不断完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主义思想影响，我国的行政权力监督具有浓厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在诸多问题，亟待完善。

二、我国行政法制监督的问题

(一)行政法制监督的法律体系不完善。近年来，我国相继出台了《行政诉讼法》《行政监察法》《立法法》《审计法》等法律法规。［2］对于抑制贪污腐败，督促行政机关及其工作人员依法行政发挥了积极的作用。但是也存在问题。(1)我国至今没有一部系统的法律明确规定监督的标准、程序，有关规定只是散见于各个法律中，且多是指导性纲领，缺乏可操作性细则。(2)我国至今没有一部《新闻法》来明确新闻监督的法律地位，有关的法律法规分散，没有形成完整的体系，而且缺乏权威性、可操作性。(二)各行政法制监督主体未形成合力。(1)监督主体之间没有建立系统的交流机制，没有一个主要的统筹主体来协调各监督主体的工作，导致各主体各行其是，各自为政。(2)监督主体之间责任界限模糊，或有不同程度的覆盖，导致重复监督问题和监督主体之间责任推诿问题。(三)监督主体受制于监督客体，缺乏独立性，监督乏力。(1)权力机关的监督力度不强。法律明文规定了全国人大及各级人大可以对行政机关进行质询、弹劫，罢免。但是实际上，仅仅依靠每年一度的人大会议及人大常委会的事后监督远远不够。而且，有时各级人大行使监督权会受到各级党委的干涉，缺乏独立性。(2)司法机关的监督职能被削弱。司法机关的人、财、物都受到政府控制，司法机关实际上是依附于政府的。(3)行政机关内部监督乏力。内部监督分为一般监督和专门监督。［3］但都是行政机关自己监督自己，“自己做自己的法官”。一般监督是指上级政府和下级政府互相监督以及政府各部门之间互相监督。然而，下级政府在受上级政府直接领导的情况下不敢冒犯上级。［4］从专门监督角度，监察部门受上级监察部门和同级行政机关双重领导，对同级行政机关仍监督乏力。(4)公民的监督权难以有效行使。一些政府的政务公开流于形式，公民难以真正了解政府行为，并且由于保密工作不到位，公民揭发检举以后人身安全也得不到保障。(四)行政法制监督在程序上轻事前和事中监督。一个全方位的查错纠偏控制系统，应当是事前控制、现场控制、事后控制相结合共同发挥作用。但我国的行政法制监督手段较为单一，大都采取事后监督的方式。［5］现有的法律主要偏向事后控制，一旦发生行政违法才去追究，增加了行政成本。(五)行政法制监督主体的法律意识和监督能力有待增强(1)人民群众缺乏当家作主的意识。我国公民长期受传统的“计划经济”“集体主义”“大局至上”思想影响，懒于维护自身权益，加上自身法律能力欠缺，因此自觉监督意识不强。(2)行政机关的监督人员民主意识和监督能力欠缺。一些行政机关监督人员的民主法制观念不强，缺乏以法制权的积极性。而且法律知识不足，专业能力较低，在监督工作中不能及时有效地发现违法行为。(3)人大是重要的监督主体，但是，一方面，由于政府权力过于集中，人大职能一定程度上受到政府制约。另一方面，人大欠缺专门的监管机构，并且很多人大代表的法律素养不高，专业能力不足，不能及时发现行政违法行为。

三、优化行政法制监督的对策

(一)提高行政法制监督的立法效率。(1)要加快制定一部《监督法》。及时修订不合实际的、泛泛而谈的法律法规，使监督工作易于开展，有法可依。(2)统筹各监督主体之间的关系，明确规定各监督主体之间的职能界限，明确分工、信息共享、形成合力，减少相互推诿的情况。(3)《政府信息公开法》《新闻法》等也应加快建设脚步，为公民监督和舆论监督提供法律保障。(二)健全行政法制监督机制，确保各监督主体的独立性。1．建立人大专员监督制度可以借鉴西方议会监察专员制度，在各级人大特别是县级以上人大内部设立专门的监督委员会，在委员会内部设立人大监察专员，专门负责监督工作。人大监督委员会发展成熟以后，将其作为行政法制监督的多元主体的领导机构，来统筹各监督主体的监督工作，使各主体之间各有分工，信息共享，形成合力。在《监督法》里明确人大监察专员制度的超然法律地位，规定其不受地方行政机关干预，独立行使职权。2．深化司法体制改革第一，实行司法机关单向垂直运作机制。建立独立的内部人事任免制度。由上级司法机关决定下级的人员调动，当地政府不得插手。第二，建立完备的经费保障制度。司法机关的经费应有一个独立于政府财政预算的经费预算体系，其相关开支直接由人大审批下放。第三，对于干涉司法活动的领导干部，要记录在案并根据严重程度作通报批评等处分，让每一项司法裁决都能得到有效执行。3．健全行政机关内部的监督体制第一，做到全程监督，尤其加强对财务、审计等重点领域的监督，防止经济犯罪。第二，行政机关内部的监察系统要独立于政府开展工作。首先，实行垂直领导制，各级监察机关由上级监察机关任命并只对上级监察机关和同级人大负责。［6］其次，监察部门要形成自己独立的经济预算体系，其经费直接由人大审批划拨而不再经由行政机关插手，真正实现经济独立。4．有效发挥公民监督的作用第一，从法律上为人民群众的监督权提供保障。出台《监督法》，在其中明确规定人民的监督权利，畅通群众监督渠道，对于群众的监督检举，要及时妥善处理，对于人民群众受到打击报复的恶劣事件，坚决惩处相关责任主体。第二，促进公民监督形式的多元化。将群众信访、听证会等逐渐制度化，大力推行电子政务等网络参政平台建设。5．健全舆论监督的法律体系加快《新闻法》出台进程，在其中明确新闻监督的法律地位、性质、权利、责任、程序、方式、保护制度。［7］对干涉新闻监督的行为严厉查处。(三)建立一个事前、事中、事后全方位的监督体系。(1)事前监督是面向未来的控制，早日发现问题可以避免行政违法的发生，减少行政成本。第一，公务员是行政权力的执行者，要严格公务员选拔考试，选拔综合素质高、思想道德好的人员进入行政系统。第二，完善行政决策机制，实现决策主体多元化、科学化、民主化。(2)重视事中监督，如加强新闻舆论监督，及时曝光行政违法行为以及时纠正。(3)继续加强事后监督。事后监督是监督过程的最后一个程序，司法监督是公平正义的最后一道防线。充分发挥检察院和法院对行政违法行为的“救火”作用。(四)增强监督主体的民主法制意识和监督能力。(1)人民群众是最广泛的监督主体。首先，要在全社会通过各种渠道深入开展法制宣传教育，提高人民群众参与民主政治的积极性，其次，在全社会开展普法教育，增强人民的政治素养，丰富人民的法律知识。(2)行政机关既是监督主体，也是被监督的对象。首先，要定期进行法制教育，对公务人员特别是领导干部进行职业道德教育、党风廉政教育等，增强其法制观念和职业道德素养。其次，行政机关也是监督主体之一，要定期进行公务员培训，对公务人员进行法律知识、财会审计知识的指导，提高其专业能力。(3)人大代表是我国重要的监督主体。第一，要增强人大代表的监督意识。建立人大监察委员会制度，为人大代表行使职权解除后顾之忧，从而转变人大代表观念，放心大胆地行使监督权。第二，提高人大代表的素质。选拔具有丰富法律知识和专业能力的人员加入人大监察委员队伍，并对其进行定期培训，持续提高其监督能力。

“入世”对于中国的影响是深远而全方位的，其中一个重要方面恐怕就是对于中国法制的影响。因为WTO是由各成员方政府签约成立的国际经济组织，其各项法律文件中规定的一系列关于国际经济贸易的法律制度，要求各成员方政府负责实施，根据WTO各种协定所产生的权利义务也主要由成员方政府来承担。因此，加入WTO对于我国的法制特别是行政法制到底具有哪些影响，提出了哪些方面的挑战？我们应当如何回应这些影响与挑战？这无疑是摆在中国法学与法律界、特别是行政法学界的一个现实课题。最近，北京大学法学院宪法与行政法专业的部分博士生在导师罗豪才教授的主持下，就“入世”与中国的行政法制问题进行了深入的讨论。清华大学法学院教授于安、北京大学法学院讲师王锡锌、全国人大常委会法工委国家法室副主任陈斯喜、国务院法制办方军，以及宪法与行政法专业在读博士生十余人参加了讨论。讨论中所发表的见解，对于人们更清楚、更深入地了解“入世”对于我国的行政法制建设意味着什么不无裨益。为此，我们特将讨论内容整理发表，以供关注这一问题的人们参考与借鉴。

一、“入世”将凸显行政法在我国整个法律体系中的地位与作用

参加讨论的专家学者指出，加入WTO为我国完善行政法制建设，加快行政法治化进程提供了一次空前的机遇，行政法在我国整个法律体系中的地位会得到很大的提升，行政法将在我们依法治国，建设社会主义法治国家的进程中发挥更重要的作用。因为WTO在推进贸易自由化、经济全球化的过程中，各成员方的政府扮演着积极推动的角色。作为WTO重要组成部分的《关贸总协定1994》第24条（12款）规定：“缔约国（方）应采取一切可能采取的合理措施，保证在它的领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本规定的各项规定。”该协定第十条规定，缔约各国（方）应以统一、公正和合理的方式实施依据协定应当公布的法律性规定、司法判决和行政决定。从这些规定中即可看出，WTO对于一个成员方的法律制度有着自己的标准和要求，加入WTO，就意味着成员方自己的有关法律制度必须进行相应的调整和改变。因此，中国加入WTO后，立即面临着自己的有关法律制度如何适应WTO要求的问题。由于WTO对一个成员政府如何确保WTO规则在本区域内的实施和遵守以及成员政府对于经济贸易领域的管制应当与WTO规则相一致等方面都有具体而明确的要求。因此，加入WTO后中国法制面临挑战最直接、最具体的领域就是行政法领域。这种形势必然会对我国的行政法制建设提出新的要求，并且促使我们更加重视行政法制的作用。而且，WTO是一种以市场经济为取向的国际经济组织，我国正在致力于建设社会主义市场经济体制，与欧美发达国家的市场经济由自由竞争到政府有限干预这一发展进程不同，我国是由计划经济向市场经济过渡，我国市场经济建设相应也属于政府主导模式，政府在权力收缩、市场培育、规范市场秩序、实施宏观调控等多方面都起着主导作用。市场经济就是法治经济，政府发挥建设市场经济的主导作用，必须在法治化的框架下进行，这也对规范政府权力的行政法制建设提出了更高的要求。由此可见，无论是适应加入WTO的需要还是建设社会主义市场经济的要求，都有赖于行政法发挥引导、规范、调控、激励等功能，从而使得在今后相当一个时期内我国行政法制建设处于整个法治进程的重要位置。

二、“入世”对我国行政法制建设提出了新的要求

参加讨论的同志指出，与加入WTO后我国政治、经济和社会生活赋予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比，我们的行政法制建设不论是观念、制度，还是实践，都还存在一定的差距，需要我们在最短的时间内按照“入世”的要求和建设市场经济的需要，加以调整、改进和完善。具体来说，现行行政法制不适应和亟待完善之处主要体现在以下几个方面：

政府角色有待于进一步准确定位。有的同志指出，无论是世贸规则还是市场经济都对政府在市场经济生活中的角色定位有严格的要求，政府既不能越俎代庖，过多地介入和干预市场经济，甚至直接进入市场充当“运动员”，又必须当好市场经济的“裁判员”和“服务员”，维护公平的市场秩序，创造良好的市场环境。这种既不能越位又不能失职的要求确实非常严格，对于正在进行从计划经济条件下到市场经济条件下的角色转换的我国各级政府而言，达到这一要求就更为艰巨。因为，一方面受长期的计划经济模式的影响，我们的一些政府机关及其工作人员还习惯于“全能政府”、“保姆政府”，因而转变观念、政府权力收缩、从市场领域大踏步退出的任务还相当繁重；另一方面，由于中国社会欠缺市场经济的传统，我们的市场经济建设只能是政府主导型，这又决定了我们的各级政府在市场经济建设中必须扮演比先进的市场经济国家的政府更为积极主动、更为关键的角色。如何处理这“一退一进”之间的关系，避免进退失据，无所适从，这无疑是各级政府必须严肃思考的问题，也是我们的行政法制建设亟需解决的问题。

监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基矗故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。

一、关于行政责任

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。

有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。

［内容摘要］行政法制程序化与行政程序法制化是中国行政法制现代化的必由之路。它首先表现为统一的法典的制定与实施。行政程序法是中国行政法制现代化的基石。其理论基础就是通过程序实现正义，亦即程序正义论；在中国，则是具体表现为依法行政原则。依法行政实际上是依程序法行政，亦即通过行政程序，实现行政正义。中国行政程序立法应选择以权利模式为主兼顾效率的模式。

［关键词］行政法制行政程序程序正义

所谓行政法制的程序化与行政程序的法制化，实质上是指如何在相互抵触的各种行政规范中进行最佳选择，并使这种选择的决定具有正当性和约束性的问题。从现象上来看，它将表现为行政程序法规范的增加，各种行政程序要件的完备以及行政程序法律意识的增强与完善，其具体表现则为统一的行政程序法典的制定与实施。它实际上也是解决中国行政法制的现代化问题。这一方面是中国社会现实的需要，另一方面是理论研究的促进。而中国行政法制现代化的具体操作方案的设计与实施，则是两者的必然结合。

一、行政程序法是中国行政法制现代化的基石公正合理的程序是中国法律现代化的基石。只有具备公正合理程序要件的法制才能协调运行。合理公正的程序一方面限制了行政官员的肆意和专断，维持了法律的稳定性和自我完整性，另一方面却给自由选择了一个适当的空间，使法律系统具有更大的可塑性和适应力。

在中国迈向市场经济的过程中，价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药，也是中国现实实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程；随着程序的展开，参加者越来越受到“程序上的过去”的拘束，而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态，但其结果却使程序参加者难以抵制，形成一种高度确定化的效应。因此，如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发，可以看出，行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。

从西方国家行政改革的经验可知，程序问题也是行政改革的重要目标。西方行政改革的目标主要有四个方面的内容，即：预算、结构、程序和职业公务员与政治领导的关系。行政程序改革强调的是提高行政管理责任和对行政行为的监督。许多行政改革都既可看成是结构性的，又可看成是程序性的。与预算改革、特别是与程序改革类似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是缩减行政程序。这可以在减少政府干预国家经济和社会生活的改革中可以看到，在组织内部则可以减少文字工作等繁琐程序。改革行政程序的目的之一就是废除那些繁琐拖拉和高成本代价的程序，以利于政治领导的快速决策。当然，这只是对具有完善行政程序制度的西方国家而言。对于行政程序意识普遍缺乏的中国来说，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在这个过程中，我们一定要注意吸收一切成功的经验，同时避免走别人走过的弯路。具体而言，我们在行政程序建设过程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同时要注意行政程序的繁简适度，在公平的前提下达到效率的目的。