行政发展范文10篇

自20世纪70年代末以来,新公共管理运动成为新时代行政发展的必然趋势。但即使新公共管理代表着未来世界各国行政发展的必然方向,也需要对其具体做法进行辩证分析。我国未来应该选择何种行政发展模式,是新公共管理,还是现代官僚制,是必须认真研究的问题。

一、新公共管理运动对公共行政的深刻影响

从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

(一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的官僚主义工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

公共行政的发展以及多元社会管理主体的出现，需要我们对传统的行政组织结构进行重新认知，依法推进行政组织结构的变革，破解行政体制改革中一些深层次的矛盾，实现行政组织结构的整体优化。建立在传统行政组织理论基础上的行政组织结构已经不能适应公共行政发展与社会管理创新的要求，需要我们以发展的眼光重新审视传统的行政组织理论，以及以该理论为基础的行政组织结构，深入了解行政组织理论以及行政组织结构存在的问题，深刻剖析问题的原因所在，以审慎的态度，提出科学合理的构想，有效回应行政体制改革与公共行政发展的现实需求。

一、对行政组织与行政组织结构的新认知

(一)行政组织的概念与构成。传统认为，行政组织是由国家设立的管理行政管理的组织，是行政机关与行政机构的综合体。伴随现代行政的发展，公共行政不再被简单理解为国家行政，在国家行政之外，还存在社会公行政，虽然目前对如何界定社会公行政，以及如何划定国家行政与社会公行政的界限等问题仍存有疑义，但无论在理论上还是实践中，人们逐步承认政府以外的其他组织也承担一定公共行政职能。基于此，有学者提出行政组织包括政府组织、其他公共机构与非政府的社会组织等，进而将行政组织界定为“是指行使行政职权、管理公共行政事务的行政机关，以及行政机关以外的承担行政任务的其他组织的总称。”［1］3－4笔者赞同这种对行政组织概念的拓展性界定。首先，“行政组织”中的“行政”指公共行政，它不等同于传统意义上的国家行政，在国家行政之外，还包括由非国家组织承担的社会公行政;其次，“行政组织”中的“组织”指按照一定的宗旨和原则建立起来的有序组织体，它具有科学严谨的组织结构形式。据此，笔者认为，行政组织是指由依法行使行政权，管理国家及社会公共行政事务的国家行政组织与非政府公共组织构成的具有一定组织结构体系的统一体。该概念首先揭示行政组织是承担公共行政事务管理职能、行使行政职权的组织。凡是不承担行政职能的组织均不能称为行政组织，因权能性质的不同，行政组织不同于行使立法权的立法机关，以及行使司法权的司法机关，更有别于不承担公共行政事务管理职能的其他组织;其次，该概念明确了行政组织的构成，行政组织是由国家行政组织与承担公共行政职能的非政府公共组织共同构成的有机统一体，该有机统一体组织结构严谨，职责权限分明，以公共行政职能的承担与履行为其存在的目的和价值。

(二)行政组织结构的概念与构成。行政组织结构是指构成行政组织的各要素按照一定规律和方式组合而成的完整体系，包括国家行政组织结构、非政府公共组织的结构以及国家行政组织与非政府公共组织的关系结构三个不可缺少的部分。其中，国家行政组织结构在行政组织结构中的地位最为重要，其结构是否合理直接影响行政组织结构的科学性，因而优化行政组织结构最为重要的部分是对国家行政组织结构进行优化。

1．国家行政组织的结构。国家行政组织结构包含国家行政组织的横向结构(管理幅度)和纵向结构(管理层次)，同时，国家行政组织所构成的规模体系对组织结构的合理性具有重要影响作用。横向结构、纵向结构及规模结构共同构成了国家行政组织结构的有机体，三者之间是相互作用、相互影响的关系。在国家行政组织规模一定的情况下，横向的管理幅度大，纵向的管理层次少，这种“扁平状”的组织结构形式分权优势比较明显，有利于各组织成员积极性的发挥;反之，横向的管理幅度小，纵向的管理层次多，这种“金字塔状”的组织结构形式集权优势比较突出，有利于命令的服从与执行，传统的国家行政组织结构往往呈现出这样一种多层级的集权性组织形式。同样，国家行政组织的规模结构与其横向及纵向结构也是相互影响的，严格控制行政组织的规模结构，有利于实现行政组织结构整体上的科学性和合理性。

2．非政府公共组织的结构。与政府机构相比，“非政府公共组织是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织。”［2］作为一种独立存在与运行的组织形式，非政府公共组织彼此之间并不具备行政隶属关系，它们在各自的职能领域内独立发挥作用。而在非政府公共组织的内部，为有效实现该组织的职能，也存在纵向上的三个管理层级，即决策层级、管理层级以及具体的操作层级。同时，为了对社会公共行政事务实施有效管理，非政府公共组织同样应当具备一定的组织规模和人员数量。因此，非政府公共组织的结构应当包含各组织之间的平行结构形式、组织内部的纵向管理层级以及非政府公共组织的规模结构三项内容。［3］

摘要：当代中国的行政发展即行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路。制度创新是行政建设的核心。是促进行政发展的关键因素。要实现制度创新，必须进一步解放思想，实现理论创新；尊重群众首创精神，注重总结实践经验；正确处理继承、借鉴与创新的关系；正确处理改革、发展和稳定的辨证关系：坚持分步实施、循序渐进的改革方式；牢牢把握抓住近期制度创新的重点。

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。

苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。

摘要：当代中国的行政发展即行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路。制度创新是行政建设的核心。是促进行政发展的关键因素。要实现制度创新，必须进一步解放思想，实现理论创新；尊重群众首创精神，注重总结实践经验；正确处理继承、借鉴与创新的关系；正确处理改革、发展和稳定的辨证关系：坚持分步实施、循序渐进的改革方式；牢牢把握抓住近期制度创新的重点。

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。

苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。

一、制度理性相关概念综述

（一）何为理性。理性从词源上说，来源于希腊语“逻各斯”。在罗马时代，被译成拉丁语：ratio，最早是货币单位，而后等同于逻各斯成为哲学上广泛使用的术语。最后形成了理性（英语：rationality）与理智（英语：reason）的字根。追溯源头，从古希腊的柏拉图，亚里士多德、西塞罗再到文艺复兴时期，都有相关的描述。今天，作为一个原始词，在哲学，心理学，管理学，经济学和社会学等领域都被进行了深入研究，各种学者的描述大致可以概括为三种。一是社会标准理性理论，强调集体意识，如柏拉图的理想国家，黑格尔的市民社会和马克思的社会主义等等，侧重于道德或制度理想主义；其次是基于个人主义和功利主义的理性理论。主要体现在经济学领域，如亚当斯密的“经济人假说”；三是理性人理性社会理论，而我们接下来要说的制度理性就是从韦伯的理性理论中衍生而出的。（二）制度理性的含义。根据韦伯的理性化理论，他将理性视为人类社会行为，结构和秩序以及社会制度的合理性，并把这种合理性分为形式合理性，也就是我们说的工具理性，和实质合理性——价值理性。制度形式合理性是指制度的设计、运行等科学化、合理化，是“硬件”设计、执行的合理性，是一种实践规范；制度实质合理性是在文化道德、法律精神和制度目标等方面追求最大限度的公正合理，是“软件”内容的合理性，是一种价值理念取向。制度理性可理解为国家通过制度安排及调整，通过“纠偏”机制的作用，尽可能使得经济主体之间取得“共识”，逐渐“走向合理性”的过程。

二、行政发展与制度理性的辩证关系

（一）行政发展的涵义。发展理论是在20世纪现代化理论视阈下最早针对发展中国家的经济问题而提出的，旨在把西方发达国家的先进技术和资本向发展中国家扩散，推动发展。随着人们对发展理论反思的日益深刻，发展理论逐渐被应用于其他领域，行政发展领域是其中之一。行政学研究的学者对行政发展的研究逐渐深入，但对行政发展内涵的理解却仍未有统一的认知。笔者认为何颖教授对行政发展所进行的界定是目前国内学者中最为成熟和典型的，即行政发展是指各国政府采用科学方法来满足自身社会发展的需要。改革和完善行政系统和制度，调整行政方式和行政关系，提高行政效能，促进国家政治，经济，文化和社会领域的协调行政进程。（二）行政发展之于制度理性。综观行政学理论发展的历史脉络，我们不难发展其实“制度”、“理性”和“发展”这三个方向的议题和研究几乎在各个时期各个代表学者的研究中都有着学理和逻辑上的联系。在这一过程中，行政发展会根据着社会的发展进步和人的理性的萌芽和发展不断丰富自身的特性及发展，而这个过程也会影响着制度理性的建构内容和侧重。从行政发展的角度出发去考量制度理性的存在，主要有两个方向。首先，行政发展具有一定的特定目标性。这样的目标不是一蹴而就的，而是由着长期和短期目标、总目标和分目标所共同组成的。这样的全部目标要一一实现，需要周密的计划和前期工作，也需要科学、合理的制度。这也就为制度理性的程度提出了更高的要求。其次，行政发展的理念变化影响着制度理性的价值标准和选择。就现在的社会而言，行政发展为贴近社会发展的现实状况，更多追求的是公平、效率、正义和以人为本。因此，人们在渴望和认可现阶段行政发展的追求理念的时候，在制度理性的价值选择上就自然而然地会侧重追求相关的标准，以期二者的统一。（三）制度理性之于行政发展。如同制度是一种个人自由与国家社会秩序之间的中介一样，制度理性也是一种制度中介，不过这种中介是一种理性或者合理的中介，其作用在于增进整个社会的合理性，把这样的说法放到制度理性对行政发展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一，制度理性是行政发展的重要保障。从前文引用何颖教授对行政发展的定义可以分析出，行政发展的重要手段和方向就是对行政制度的革新，从而达到调整行政活动方式和提高行政效能的目的。但是行政发展的意义不在理论上的变动，而是在于制度制定和推行的整个实践过程中取得的成效有多大。制度不是行政发展的全部，却是行政发展的关键。所以我们说制度理性在很大程度上决定着行政发展的最终成果和形态丝毫不为过，这也就是二者关系中最重要的一点，即行政发展离不开制度理性的“保驾护航”。其二，制度理性推动行政发展模式的确立。各国对其本国行政体制及战略的选择构成其行政发展的模式。各国行政发展所处历史阶段及目标都不同，行政发展模式也不一样。发展中国家的改革与发展起步较晚，且没有自己的理念和模式可以借用，在行政领域的改革也有着借鉴发达国家成功例子的影子存在，缺乏自己的行政发展模式。而行政发展模式的确立有一个重要的推动力就是制度理性。合理、有效的制度理性强化有助于行政发展模式的建立，由此带来人们思想观念的变革并指导着人们的社会实践活动，推动着行政发展模式的形成。因此，制度理性在以中国为代表的发展中国家的行政改革中显得尤为重要。其三，制度理性会推动行政发展的不断完善以及创新。行政发展的目标的设定会根据国内外环境的变化去调整，但在很大程度上也会根据制度推出后的社会反馈进行改变。因为行政发展的过程中难免出现非理性的倾向和社会风气，有些时候是因为制度不尽合理，也就是制度理性化程度较低。具体而言，行政发展因为有了制度理性的存在会在不断发展中更贴近社会发展实际、更符合人们价值选择的思想更新制度理念，选用更为合理的规则。

三、行政发展视阈下的制度理性建构

前面的内容笔者向大家阐述了行政发展和制度理性之间的辩证关系，使大家能够更加直观的了解制度理性的程度对行政发展的健康有效稳步前进的重要性。如何能保证行政发展中的制度调整或者创新能够遵循着“科学、合理”的原则，从而推动行政发展呢？以我们国家为例，分析基于现代社会背景下行政发展在中国的具体建构情况，总结存在的主要问题。（一）当前行政发展中的制度非理性影响。改革开放以来，中国社会经历了深刻的变化，各个领域的发展突飞猛进，行政发展在中国因起步较晚，发展也较为迅速。从制度层面说，为了跟进社会的发展，大刀阔斧的几次行政管理体制的改革可以说达到了政府的目的。但是由于在相关领域缺乏经验，一些制度由于缺乏理性的考量从效果上说还是难以满足民众的需求，使社会上出现种种不和谐的声音。首先，政府制定的制度偏于经济方向而忽视公共服务引起的职能失衡。30余年来，中国的经济高速增长以及在改革方面取得的成就都证明了政府在国家宏观调控方面的巨大能力。但是因国家制度偏于经济利益的趋势使得各地方政府间的经济竞争使激烈，以经济管理职能为主，社会管理和公共服务的职能相对较少。另一方面是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，事实上造成了公共服务指标的软化，导致政府公共治理的缺位。其次，公平原则难以保证。建立社会主义市场经济体制，使市场配置资源，促进资源的有效利用。但由于过渡时期的制度安排不完善，中国的社会主义市场经济体制也提高了整个社会的经济增长水平。贫富差距和区域差异是明显的负面影响。最后，行政制度安排的失当引起政府公务人员价值追求的失当。当前我们的行政制度中的考核体系设计中存在着单纯追求指标的细化以及体系的统一化。这使得部分地方政府的公务人员在执行或者指定相关制度的时候照搬其他地区的体系而忽视本地区的实际情况，同时也会使部分公务员为了追求绩效而忽视民众的基本利益以及环境保护等相关领域的重要性，导致发展畸形。（二）未来行政发展的制度理性建构。我们应该清醒地看到，即便当前的我国行政发展取得了长足的进步，但由于部分制度的指定和运行忽视制度理性的存在，导致了很多社会问题出现。未来的行政发展的建构应该基于制度理性，才能为行政发展保驾护航。1.转变政府职能的制度建构。在行政发展中，经济利益固然重要，但重中之重仍然是为提供公共服务和社会管理，在地方政府尤其要重视这方面的制度建构。从行政发展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民众对公共治理的满意度，必须加强政府的社会管理和公共服务职能。为了有效履行政府的社会管理和公共服务职能，在制度建设中要认真抓好以下几个方面：一要着力解决关系到人民群众切身利益的突出问题；其次，要创新社会管理和公共服务机制；三是加快建立和完善各种突发事件应急机制；第四，改革和完善行政发展的行政管理规则，方法和程序。2.政府主导的公共服务多元参与的制度建构。行政发展中的制度建设基于制度理性的考虑不仅与政府本身有关，也与社会力量的合作有关。这可以从发达国家的先进经验中总结出来：这些国家内部都存在着形形色色的利益集团和社群组织，它们各自通过特定的渠道与方式表达自己的制度需求，议会，政府，法院等可以直接影响行政系统方案的主体。经历过这样的程序的制度建构必定在理性化程度上更高。市场经济的建立和政府职能转变为种种其他社会自治性组织的形成和发展开辟出制度、资源和社会空间，政府在体制改革中必须采取更加开放的态度，要积极地引入社会自治性组织和公民参与到行政发展中的制度的制定过程中来，可以引导建立我们国家特色的行政发展模式，并且在制度运行过程中减少阻力。3.允许差别、控制分化的制度建构。分化与差异不仅是自然世界的正常状态，也是公民社会的正常状态。无论财富，权力，知识和社会声誉如何，都是一样的。前文有提到，虽然改革开放的成果由全体人民共享了，但贫富差距的问题也确实是进一步扩大了。现阶段的行政发展中的制度理性更多的考虑应该是如何解决这种贫富差距问题，我们的制度应该是通过制定公平、平等的规则，充分发展和有效利用各种社会资源，保持社会全面，健康，可持续发展。4.立足现实且面向未来的制度建构。这里我们说的立足现实并且面向未来显然是在当前时代背景下被迫切需要的。行政发展到现在的阶段，制度的调整和改变的频率越来越高，在这样的过程中我们要注意制度理性中的延续性的原则。这里说的延续性不是单纯地一成不变或者固守陈规，而是我们应该分辨出哪些制度体系是显然是被历史证明行之有效的制度规则，这些规则将被也应该被经验理性较为完整地保存下来；而另一方面，我们的制度建构过程中也必须针对行政发展中的现实问题和未来可能遇到的困境，提出创造性地解决思路和办法，并把它上升为新的制度规则。

[论文关键词]农村税费改革;乡镇;财政体制;行政发展

[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

价值选择是“价值的实际创造或获得过程,是在实践中实现的创价活动”,[1]它既体现着主体在客观事物面前的目的性与能动性,亦体现着主体在客观规律面前的受动性与顺应性。行政发展作为主体的一种目的性活动,在一定程度上正是行政主体的一个价值选择过程。一如威尔逊所言,“行政的任务是由政治加以确定的”,[2]因此,行政发展取决于政治发展、行政发展中的价值选择取决于宏观政治层面的价值选择。由此,表征着一种新的政治价值选择的科学发展观必将引发行政发展中价值选择的一场深刻变革。探讨科学发展观所内蕴的价值取向与行政发展价值选择的目标,也由此而具有了重要的理论与现实意义。

一、科学发展观所蕴含的基本价值取向

价值取向是“价值主体在进行价值活动时指向价值目标的活动过程,反映出主体价值观念变化的总体趋向和发展方向”,[3]它指引和规范着人们的价值选择。行政是政治的一个有机组成部分,行政取决于政治,因此,科学发展观作为一种政治诉求必然要对行政发展主体的价值选择提供方向上的引导,必然要对行政发展价值选择的方向进行前在的规约。由此,对中国行政发展的价值选择的走向与要求的把握,首先就应是对科学发展观所蕴含的价值取向的把握。科学发展观所蕴含的基本价值取向主要包括如下四个方面。

1.以人为本

科学发展观所蕴含的价值的核心与关键就是以人为本。而在“以人为本”这个概念中,对“人”的理解与把握又是其逻辑起点。“人”的内涵既可以是个体意义上的,也可以是类意义上的,在西方政治哲学史上,有学者把人当作“原子式的个人”来理解,也有学者把人当作社会性的、历史性的人来理解,这种对人的本质的不同认定与把握在一定程度上导致了西方学界长期以来的“自由主义”学术范式与“社群主义”学术范式之争。社会主义条件下的“人”不单是个体意义上的,也不单是“类”意义上的。所有人都是个体身份与类身份的集合,社会主义社会是承认人的这种双重性的社会。因此,我们所讲的社会主义条件下的以人为本,从根本原则上看,是包括工人、农民、知识分子等在内的最广泛意义上的以“人”为本,它超越了不同年龄、不同职业、不同身份、不同民族、不同学历背景等等的界限,具有强大的包容性;从具体形态的社会状态上看,社会主义社会的以人为本是兼顾个人利益与集体利益的以人为本,是重视满足个体利益与反对为个人利益而牺牲集体利益两方面相统一的以人为本,是既有当前的社会公平、也有“代际正义”、兼顾了眼前与长远、兼顾了局部与整体的以人为本。从实质与核心上讲,以人为本涉及的也就是一种社会利益的合理分配、一种对社会利益的有效协调与规划。在现实的社会生活中,个人利益与集体利益、局部利益与整体利益总是以矛盾的形式而存在的,合理分配与协调这些利益、化解利益之争,充分考虑不同利益主体的利益、做到利益的综合权衡,既是以人为本的社会的重要特征,也是以人为本原则实现的最基本的要求。在这些利益矛盾的协调与化解上,政府是责无旁贷的。“社会目前出现的许多不和谐现象与公共治理的不和谐有直接的关系,在某种意义上甚至可以说主要是由于公共治理的不和谐引起的”。[4]治理的不和谐具体到现实之中主要包括公共治理中的一些非规范性因素仍然存在(如腐败、寻租等)、一些政府部门在社会矛盾化解能力上的积弱状态未得到完全的改变、一些政府部门对社会问题的关注度与敏感度仍显不够、对一些社会问题的处理仍欠积极等等。由此可见,要实现科学发展观对社会的有效指导,首先必须实现科学发展观对政府行政行为的有效指导,这是科学发展观充分发挥指导社会前进方向的功能得以实现的前提。作为一种权威性力量,行政行为往往能够对社会产生广泛而深远的影响,良好的行政往往能够成为化解社会矛盾的有效力量。看一种行政是否是良好的行政,就是要看这种行政是否具有良好的社会调控能力。这种调控能力不是指的政府统治或控制社会的能力,它更主要的是指的是行政机关满足社会对公共服务的需求的能力,是一种协调各方利益、满足多方需求、实现廉洁治理的能力。因此,用邓小平同志的话来概括,我们就可以把以人为本的诉求对于行政发展的基本要求归结为:行政机关要以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为行政工作的指针,要真正将行政发展与人的需求的满足、人的发展的促进统一起来,使行政发展真正成为社会价值实现、人的价值实现的有效推动力量。

2.全面性

论文关键词：社会环境；行政发展；乡镇政府

论文摘要：农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治、县乡关系、城市化进程等因素所构成的农村社会环境，形成现实乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性的作用。根据农村社会环境的客观要求，乡镇政府应长期存在并以供给公共产品为基本职能，合理设定政府规模，提高行政效益。

乡镇行政发展是一个重大的理论与实践课题，长期以来一直为人们所关注。近几年来，理论界关于乡镇行政发展，进行了许多有益的探索，提出了不少有价值的观点。但是从乡镇行政环境出发立论者较少，一定程度上影响了对实践的指导意义。行政环境是行政系统存在和发展的前提和基础，决定行政系统的性质和模式，而行政系统对行政环境具有反作用，二者之间应当经常保持大体的平衡。行政系统必须不断进行调整、改革、创新和完善，也即通过行政发展，以达到与行政环境的协调。行政环境引起行政发展，决定行政发展的目标、途径等等。行政环境包括制约或影响行政系统的各种条件和因素，其中无论是社会因素，还是自然因素都影响着行政系统，但直接制约行政系统的主要是生产力和经济结构等社会环境。乡镇行政发展是复杂、宏大的系统工程，有着复杂的内因和外部背景。农村社会环境，对乡镇行政发展的方向、内容和目标有着决定性的作用。

一、农村社会环境的基本特点

1978年改革开放以来，农村行政环境发生了深刻变化，2000年开始的农村税费改革，又使乡镇行政环境出现了新的特点。影响乡镇行政系统的环境因素广泛而复杂，相对而言，形成现在乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性作用的因素，主要有农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治的实践、县乡关系、城市化进程等。同时，也不能忽视农村自然环境的特点。

1．农村经济文化有了巨大发展，但总体上比较落后，而且呈不平衡性。

编者按：本论文主要从公共行政的发展为何游离道德；现代行政逻辑与道德之间；公共行政的道德价值性辩护等进行讲述，包括了公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的、行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉、行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件等，具体资料请见：

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关涉密切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

【内容提要】新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。