行政法律范文10篇

【摘要】文章阐述了行政相对人的含义，并论述了行政相对人与行政主体的特征。

【关键词】行政相对人；行政主体；行政法律关系；共有特征

行政相对人作为行政法律关系主体中不可或缺的一方，对其进行全面而系统的研究，对于完善行政法基本理论框架，更进一步指导行政法制实践具有重大意义。首先，研究行政相对人问题，对于完善行政法学的理论体系有重要意义；其次，研究行政相对人问题，对于发展完善依法行政理论具有重要意义；再次，研究行政相对人问题十分有益于我国行政立法、行政执法，对行政权实施监督以及扩大行政相对人民主参政的法律实践。

一、行政相对人的定义

“相对人（或称行政管理相对人）是目前行政法学中使用较频繁的称谓，也有学者称之为‘行政相对方’。”[1]它原是与行政主体相对应的一个行政法学概念，2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》作为一个法律性文件则已明确使用了“行政管理相对人”[2]一词。由此，它现在已成为了一个法律术语。

人们对行政相对人的认识主要有以下两种角度：（1）从行政主体行政行为的对象角度理解行政相对人。（2）从行政法律关系的角度理解行政相对人。即在行政法律关系主体双方中，行政主体是一方，与其互有权利义务关系的对应一方就是行政相对人。

[内容提要]法律保留原则是依法行政原则的重要内容，但法律保留原则与长期以来被认为同样是依法行政原则之一的法律优位原则存在显著的差异，法律保留原则更能体现依法行政的本质要求因而构成依法行政的特有原则。法律保留原则自近代产生以来其本身也发生了重大的变化，在“法律”的范围上从议会法发展到既包括议会法也包括行政立法；在保留的事项上从侵害行政发展到包括侵害行政、内部行政、给付行政在内的所有行政；在保留密度上从纯粹的行为法发展到既有行为法也有组织法。构成现代行政重要特征的自由裁量行为同样受发展了的法律保留原则支配。我国现行行政法治实践中法律保留原则逐渐得到重视，但是仍然存在诸多弊端。

[关键词]行政法，法律保留原则，研究

随着近代行政法的产生，依法行政原则从而法律保留原则开始出现，并一直指导着行政行为。但是自近代以来，行政行为从而行政法学有了并正在发生着巨大的变化。那么，作为行政行为之重要指导的法律保留原则，经历了并将要发生哪些变化呢？该问题的探讨无论是对我国飞速发展的行政法治实践，还是对我国日益完善的行政法学均具有重要意义。

一、法律保留原则与依法行政

依法行政是法治条件下对行政行为的最基本要求，而法律优位和法律保留则又是依法行政原则的两个最为重要的支柱性原则，这一点已经为许多国家和地区所确认。例如法国将行政法治作为其行政法的基本原则，而行政法治原则具体又包含三项内容，即行政行为必须有法律依据、行政行为必须符合法律、行政机关必须以自己的行为来确保法律的实施。[①]德国的行政法治则奉行合法性原则和比例原则，其中的合法性原则包括法律至上和符合法律要件。这里的所谓符合法律要件就是指一切行政行为都必须符合法律的授权，越权则无效。日本的行政法治原则包括三项内容，即法律优位、法律保留和司法救济。[②]我国台湾地区学者认为依法行政原则的基本内容主要包括两方面，即法律优位和法律保留。[③]所谓法律优位，简单地讲就是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施，法律与任何行政行为相比都处于最高位阶。由于法律优位原则并不要求所有行政行为都必须有明确的法律依据，只需要不违背现有法律规定即可，所以，法律优位原则又被称之为消极依法行政原则。法律优位原则的目的在于防止行政机关实施行政行为时违背法律，而要达到这一目的，首先必须严格确立法规范之间的等级，也即法规范之间的位阶；其次法律规范本身必须具体明确，切忌内容的空洞。这就是法律优位原则的两个基本前提。由于法律优位原则的根本目的就是要禁止违法的行政行为，所以法律优位原则无论就其行为不得违法的内容，还是其无条件地适用于所有行政行为的要求，都容易为人们所理解。

所谓法律保留原则，简单地讲就是指行政行为必须有法律的依据，也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为，否则就构成违法。法律保留原则依其适用范围，具体又可分为“侵害保留说”、“全面保留说”、“重要事项保留说”、“机关功能说”、“权力行政保留说”等。所谓侵害保留说，简单地讲就是指行政机关在作出“侵害”相对人权利或者课予相对人义务等不利行政行为或称“负担行政”的情形下，必须有法律的根据。而对相对人的“给付行政”则不需要有法律的根据，属于行政自由裁量的范围。[④]所谓全面保留说，简单地讲就是指所有行政行为都必须有法律的根据，不管行政行为是“侵害行政”，还是给付行政（或称授益行政）都必须以法律为依据。所谓重要事项保留说，又称为本质性保留说或者本质事项保留说，是指不仅干涉人民自由权利的行政领域应适用法律保留原则，而且在给付行政领域中凡涉及人民基本权利的实现与行使，以及涉及公共利益尤其是影响共同生活的“重要基本决定”，应当有法律的明确规定。机关功能说认为，所谓重要事项有时显得空洞而无内容，因此，在具体情形中还必须有具体的标准，并进一步认为这个具体的标准就是“符合功能之机关结构”。对机关功能说的最好解释是德国联邦法院曾指出的：对国家之决定而言，不仅以最高度的民主合法性为依据，尤其要求尽可能正确，也就是说，依照机关的组织、编制、功能与程序方式等考虑，由具备最优条件的机关来作出国家决定。[⑤]所谓权力行政保留说，简单地讲就是指无论是给付行政，还是侵害行政，凡是权力行政都需要有法律依据。[⑥]

「摘要」

我国行政法律制度与WTO九项基本法律原则所体现的公正、公平、自由、公开的价值观念尚存在较大差距，主要表现为差别对待、制度壁垒等。因此，必须重塑现行制度，以适应现代化、全球化的要求。

「关键词」WTO基本法律原则、行政法律价值、行政法律制度

WTO基本法律原则大致可归纳为下述九项：非歧视原则、互惠原则、公平贸易原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、关税减让原则、市场准入原则、一般取消数量限制原则、透明度原则。这九项原则根据其内容和价值趋向可以分为三类：前五项原则，即非歧视原则、互惠原则、公平贸易原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则为一类，其基本内容是要求世贸成员各方平等对待、互利互惠，所体现的主要价值趋向是公平、公正；之后的三项原则，即关税减让原则、市场准入原则、一般取消数量限制原则为一类，其基本内容是要求世贸成员各方尽量减少和消除贸易障碍和壁垒，以实现最大限度的自由贸易，所体现的主要价值趋向是自由；最后一项原则，即透明度原则为一类，其基本内容是要求世贸成员各方通过各种方式、途径公开其法律、政策、司法判决和行政决定，以便世贸成员各方能随时获取相关信息，所体现的主要价值趋向是公开。

WTO基本法律原则是调整和规范世贸的原则，但世贸与各成员国政府行为密切相关，甚至可以说，各成员国政府的行为对世贸起决定性的影响。从而，WTO基本法律原则主要是对各成员国政府行为，而非主要对成员国国内贸易组织的要求。根据法律部门调整对象的分工，政府行为主要受国内行政法调整。因此，WTO基本法律原则要得以实现，即必须在各成员国国内行政法中得到贯彻和体现。这也就是说，任何一个国家，只要你加入世贸组织，你就必须使你的国内行政法与WTO基本法律原则一致，从而保证政府的行为符合WTO基本法律原则。

当然，行政法是调整政府整个行政行为的，而政府实施的与世贸有关的行为只是政府整个行政行为的一部分。那么，WTO基本法律原则是否只要求贯彻于行政法中调整政府实施的与世贸有关的行为的那部分规范，而行政法其他部分的规范却不应体现WTO基本法律原则呢？答案当然是否定的。首先，一国行政法是一个统一的整体，不可能将一国行政法分成若干互不相干的部分：一部分规范政府涉世贸的行为，一部分规范政府涉其他外贸而非涉世贸的行为，一部分规范其他涉外而非涉贸易的行为，一部分规范政府对内的管理行为，等等；其次，WTO基本法律原则所体现的价值趋向：公平、公正、自由、公开，是整个现代行政法，乃至整个现代法治的价值趋向，我国要建设社会主义法治国家，我们的整个行政法和我们的整个法律正需要吸收和贯彻这些价值观念。即使我们不加入WTO，我国行政法也需要与时俱进，需要以现代民主、法治的价值观念，包括WTO基本法律原则所体现的价值观念，来加以改进或改造：修改、废除不合时宜，不合现代民主、法治价值观念的旧制度、旧规范，制定、补充为建立法治、公正、廉洁、高效政府所需要的，体现现代民主、法治价值观念的新制度、新规范。

本文作者：胡洪玉工作单位：中国政法大学

随着社会发展及行政职能扩张，行政机关的触角伸展到社会生活的各个角落，公民从出生到死亡，均与行政活动息息相关。然而，公民与行政机关作为不同的利益诉求者，利益上的分歧必然导致行政纠纷产生。法国作为行政法母国，在行政纠纷法律解决上已形成较为完善的体系，其构建与运行对我国具有较高的借鉴意义和价值。

一、非诉解纷机制

(一)行政请愿行政请愿是被治理者开展的一种监督活动。当他们反对政府部门作出的决定时，即可按照合法性、适当性的要求，向政府部门提起争议请愿［1］672。不论是行政机关的违法行为还是不当行政行为，均可以提起行政请愿。行政请愿可以分为异议申诉和越级申诉。异议申诉即向原行政机关提出请愿，越级申诉则是向作出原决定行政机关的上级机关提出。上级机关有权力对下级机关的违法和不当行为予以监督。在不损害当事人和第三者既得权的情况下，可以撤销、废止和变更，可以另外作出一个决定代替原来的决定［2］425。行政请愿一般没有程序、时间限制，只要存在不法或不当的行政行为，就可以提起行政请愿。政府部门从来没有对请愿作出决定的法律责任，请愿往往被无声的驳回［1］673。可见，行政请愿不能及时纠正违法或不当行政行为，相对人的合法权益不能通过此种途径得到有效保护，从而导致放弃行政请愿而直接提起行政诉讼，使得行政法院悬而未决的案件与日俱增。法国最高行政法院副院长也已宣布:2003年行政法院登录在案的诉状增加了15%［1］747－748。为缓解法院压力、及时解决行政纠纷，必须使行政请愿成为行政诉讼前置程序，形成预防诉讼机制。2000年以前，只有个别案件，提起行政诉讼之前必须先行经过行政请愿程序，一为请求行政主体赔偿损害时，但是公共工程赔偿之诉例外，可以不经过行政请愿，直接向行政法院起诉［2］426。二为行政和公众关系法规定公民有权查阅行政决定的文件。为了保证这个法律的执行，法律规定成立一个文件了解委员会，以保证公民查阅文件的自由，在行政机关拒绝公民查阅文件时，公民必须先向委员会申诉以后，才能提起行政诉讼［2］427。而2000年6月30日法律第23条，2001年5月7日法令规定，在提起任何行政诉讼之前，必须先提出行政请愿［1］748。该法律(令)的出台，行政请愿真正成为相对人提起行政诉讼的前提，只有经过行政机关内部处理的请求，法院才会予以审理。既可以有效及时解决纠纷，还可以缓解行政法院案满为患的现象。(二)共和国监察官制度法国共和国监察官主要是效仿瑞典的监察使制度，为了更加有效地监督公职人员执行和遵守法律，1973年1月3日法律设立了监察官，后来名之为共和国监察官［1］676，标志法国监察官制度的正式确立。最初设置监察官时并没有明确其法律性质，议会和行政法院对此存在异议。直到1989年1月13日法律出台，明确规定:共和国监察官是一个独立机关［1］680。从此奠定了其绝对独立的法律地位。在任命方式上，监察官由部长会议通过且经总统任命，任期六年，不能连任，同时也不得被解职，除在确有障碍、不能执行职务的前提下，先由总统提出，经最高行政法院副院长，最高法院首席院长，审计院首席院长一致同意后，才能提前解除职务。另一方面，监察官财政独立，仅接受审计院的财政监督。监察官在执行职务过程中也享有绝对的豁免权，不受任何其他机关的命令，且不对执行职务的行为负民事责任和刑事责任，保障了调解专员在执行职务过程中的独立地位。监察官制度已经成为法国重要的公法纠纷解决机制之一，据统计，1991年收到申诉近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年达到58591件，但2003年略有下降，为47623件［1］680。其中近80%的申诉案件，政府都选择接受监察官的忠告、建议。可见，监察官制度符合形式需要，已经成为行政体系的一部分。①《法国行政诉讼法典》(法律篇)，王敬波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。

二、诉讼解纷机制

法国诉讼制度最大的特色在于双轨审判体制，司法审判与行政审判各成体系，行政纠纷的解决，则全部诉诸于行政法院。与其他国家的行政法院不同的是，法国的行政法院隶属于行政机关，同时行使行政职能和司法职能。这一特征的产生可以追溯至16世纪和17世纪初，法国资产阶级势力逐渐强大，资产阶级利益开始反映到行政部门。然而法院却掌握在封建势力手中，便出现了行政部门和普通法院之间的矛盾。路易十五时期，普通法院与政府之间的矛盾激化，给政府带来很大的麻烦。直至18世纪拿破仑一世时期，孟德斯鸠提出三权分立学说，将国家权力分为立法权、司法权和行政权且三权相互独立。认为因行政事项而引起的行政诉讼应当由行政机关自行解决，而普通法院作为司法机关则不得干涉。由此确立了由行政机关自行审理行政诉讼的制度。(一)行政法院1．沿革及发展行政诉讼从普通法院中分离出来以后，法国并没有直接建立行政法院。最初只是由在职行政官员担任法官裁决行政案件，而后在行政机关内部设立咨询机构即参事院，承担咨询职能并以国家元首人的身份裁决行政案件。直至1872年5月24日的法律规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权利，行政审判正式取得独立地位，该法律又成立了一个权限争议法庭，裁决行政法院和普通法院之间的权限争议，从此以后，参事院成为法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系统内均分为行政组和诉讼组，两组人员各司其职，互不干预。行政组主要是延续了参事院的咨询职能，为行政机关提供咨询意见，诉讼组则行使司法职能，解决行政纠纷。最初的行政法院只有两级，即省行政法院和最高行政法院，两级法院之间并没有划分权限范围，所有案件都可以诉诸最高行政法院予以解决，导致案件堆积如山。到1954年1月1日，还有2．6万多个积案悬而未决，够审4年多的，而事情还在不断恶化［1］742。为了解决法院负担过重，案件积压未决，分别于1953年、1987年以及1995年进行改革，最终形成了行政法庭、上诉行政法院和最高行政法院三级二审终审制度。2．一般特征法国行政法院的特征在于独立性与专业化。法官的独立要求其只服从法律，禁止任何其他机关以任何手段向行政法官施压。但是行政法官并不属于传统意义上的法官，最初并不能像普通法院法官那样具有终身任职资格来保证独立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成员这一资格，确保他们真正任职终身，“没有获得本人同意，他们可以不接受新的职位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行为涉及社会生活的各个领域，这也决定了行政审判的专业性与技术性。正像奥当在《行政诉讼法》一书中所表述的那样，“法国人认为行政管理和司法、医学一样，是一门高度专业性的艺术。要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争论，就必须了解行政管理的复杂特性”［3］。这就要求行政法官不仅具备良好的法学知识，还必须具有基本的行政管理知识背景，这也是法国最初建立行政法院的出发点之一，即将公法争议交由具备专业审判能力的行政法官审理。鉴于此，行政法院在法官招录制度上实行行政学院考试与社会招聘相结合的制度。绝大多数行政法官来自国家行政学院，国家行政学院对学生进行公共行政系统而全面的教育，充分保障行政法官专业化要求。另一途径便是社会招聘，招聘对象也均是在公共行政领域的高级文官。(二)诉讼程序法国行政诉讼中较为特色的程序即在于其预审程序。预审是正式开庭审理以前，由预审法官认真阅读诉讼材料，进行调查研究，查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决状态的诉讼程序［2］511。预审程序可以分为两个阶段，一为报告专员结论，由指定的报告员首先对案件管辖权以及起诉条件予以审查，待符合条件，法院受理该案件后，预审小组有权向双方互换起诉状和答辩状、提出问题并进行相关调查研究，最后综合当事人的主张、法律观点和建议解决方案，报告员需提出调查专员报告。一为政府专员报告，法院在受理案件后，必须指定一名政府专员对案件的法律问题和事实问题进行审查，有权审阅案件及进行必要的调查研究，最终提出关于案件解决办法的政府专员报告。另一方面，法国行政诉讼致命的弱点是缓慢冗长的程序，面对紧急事态时，往往因拖沓的诉讼程序而导致无法及时保护相对人的权利。为改善这一缺陷，法国2000年6月30日法律规定了行政审判中的紧急审理程序。紧急审理程序突破了行政法上“行政诉讼不停止行政决定的执行”以及“行政法官不得向行政机关下达强制令”等原则［4］。目前为止，已有三种紧急审理程序，分别为:紧急审理———暂停执行、紧急审理———卫护自由和紧急审理———维持原议［1］842。1．暂停执行传统行政法意义上，行政法官在行政诉讼过程中不具有中止执行行政决定的权力。然而，如待冗长复杂的诉讼程序完成后再采取措施，届时几乎所有行政决定也已执行完毕，相对人的权益将无法得到弥补，这不符合行政诉讼目的。法国为此确立暂缓执行程序，2000年6月30日法律便应运而生。新《行政诉讼法典》第521－1条规定:“当一个行政决定，即使是驳回的决定，成为一个撤销或者变更诉讼的审查对象，因情况紧急，或者在起诉时该决定的合法性就受到严重怀疑，紧急审理的法官可以依申请，宣布延缓该决定的执行。”①可见，暂停执行程序针对所有的行政决定，不仅包括积极作为性行政决定，还包括消极的驳回性行政决定，只要存在紧急情况，或者在起诉时行政决定的合法受到严重怀疑，申请人都可以提出暂停执行该行政决定的申请。至于何谓紧急情况，最高行政法院常用这样一句话予以界定:“紧急情况是这样一种状态，它使暂停执行一个行政法规变得正当、合法，如果照常执行该法规足以严重地立即危害共同利益，危害起诉人的处境及其意欲维护的利益。”［1］843宣布暂停执行决定后，法官必须在“最短期限内”对该行政决定作出判决。①参见《法国行政诉治语典(法律篇)》，王敬波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。2．卫护自由新《行政诉讼法典》第521－2条规定:“根据紧急申请，当公法法人或者行使公共服务职能的私法组织行使职权时，造成严重损害或者明显违法时，紧急审理的法官可以采取一切必要的措施保护该公法法人或者行使公共服务职能的私法组织负责的公共服务中所应当包含的基本自由。紧急审理法官应在48小时内作出决定。”①卫护自由的保护范围包含了所有行使公共职能的机关行使职权的活动，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使职权的过程中造成了严重损害或明显违法时，紧急审理法官即可要求行政机关(包含行使公共服务职能的私法组织)采取措施保护基本自由。3．维持原议若遇到紧急情况和普通诉求，也就是即便没有预先的行政决定也可以受理的诉求，法官可以安排“一切别的有用措施，而不要妨碍任何行政决定的执行”［1］847。这即是维持原议程序，不以存在行政决定为前提。

一、引言：困境与出路

行政法是什么？在二十世纪九十年代以前的中国，尽管人们对这个问题的回答不尽相同，但梳理这些回答时，可以发现一个共同特点，就是都以行政权作为行政法的出发点和归宿，围绕行政权的维护或者控制来建立行政法理论大厦，由此产生了中国行政法的两大传统理论：“管理论”和“控权论”。“管理论”倾向于把政府看作是全能至善、不食人间烟火的非人格化组织，进而认为行政法的目的在于维护政府的权威，让政府在行政法的庇护下全心全意地为人民服务。但事实证明，政府并不是万能的，更不是至善的，政府在很多情况下会好心办坏事，有许多事情正是在政府大力提倡甚至强制推行下而使群众利益遭受严重损害。比如，过去我国在农村长期推行的“归大堆”，现在仍在一些地方强制推行的所谓“规模经营”，以及在企业兼并中的“拉郎配”等，也许其本意是好的，但结果却是把群众搞得吃不饱饭，或者把一个好端端的企业搞得负债累累甚至破产。而大量腐败案件证明，政府权力并不总是被用于为群众办好事、办实事上，在许多情况下却被少数人用于谋取私利的工具，比如审批、许可、处罚等本来是政府对社会和市场进行管理的必要手段，但在很多情况下却成为一部分人谋取自身利益的工具。面对全能至善政府失败的现实，“控权论”反其道而行之，认为政府本质上是易做坏事的，因此行政法的目的是控制政府权力，认为最小的政府才是最好的政府。可是，自从改革开放以来，我们一方面多次进行机构改革，三番五次强调转变政府职能，但另一方面要求加强政府管理的事务又越来越多，因此刚精减掉的机构又得恢复，刚转移出去的职能又得收回，始终走不出“精减-膨胀-再精减-再膨胀”这个怪圈。而国家制定的一些旨在控制政府权力、保护群众利益的法律，却在实施中变得面目全非，比如行政诉讼法，立法初衷是监督行政权，为行政相对人在其利益受到行政机关侵害时提供救济，但很多情况下，行政相对人并不敢起诉行政机关，这里除了法院存在审判不公、官官相护的原因外，另一个重要原因是行政相对人可能会为赢得一次官司而输掉一世清静。相反，由于有了行政诉讼制度的存在，却可能成为个别行政部门欲所欲为的护身符：“你不服可以到法院去起诉”，但他明知相对方并不敢去起诉。为什么播下龙种收获的却是跳蚤？为什么殚精竭虑提出的理论在现实面前却显得苍白无力？如何摆脱行政法理论的困境？成为20世纪90年代以来我国行政法学理论研究的重要任务。

面对“管理论”和“控权论”的困境，罗豪才教授等抛弃以行政权为中心理论模式，将行政主体与行政相对人之间的关系作为行政法理论的切入点，提出行政法是平衡行政权与公民权利的“平衡法”理论，认为“现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。”主张“行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。”“平衡论”提出后受到理论界高度重视，引起了热烈讨论，对立法、执法、司法实践产生了重大影响。但“平衡论”也受到了为何必须平衡、如何平衡、何为平衡等一系列诘问。这些看似善意的诘问，其实每一个问题都具有颠覆性的，能否对这些诘问作出有说服力的解释，是“平衡论”能否具有生命力的关键。

理论的困境，往往源于方法的陈旧和落后。方法，是为达到、实现某种目标所采用的工具和途径。能够使用工具并不断改进工具进行创造性劳动，是人区别于其他动物的标志。人类社会的每一个进步，往往与工具的进步紧密地联系在一起。在实物生产领域，正是铁器的使用，导致了农业革命，而蒸气机的发明，则把人类从农业社会带入工业社会。如今，随着电脑和互联网的普及，人类社会正进入一个陌生而又充满神奇的信息时代。科学研究也是如此，每一次科学研究的突破，往往与方法、工具的突破密切相关。因此，欲革新行政法理论，必须革新行政法律方法。所谓行政法律方法，就是行政法律学家分析行政法律现象的工具和进路。近年来，罗豪才教授等将公共选择理论、博弈论、利益衡量等方法引入行政法学研究，为“平衡论”注入了新的活力，使“平衡论”获得了新的法律方法的支撑。

本文试图在以上研究的基础上，综合运用公共选择理论、博弈论和利益考量等方法，对行政法学若干基本问题作些粗浅分析。

二、人性假设：行政法理论的逻辑起点

和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会形态。然而只有当人类进入法治时代，通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律机制，才能真正实现

整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于行政法所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。行政法通过对这种利益关系的调整，一方面维护和促进两者之间的一致性，另一方面化解和协调两者之间的对立和冲突，从而不断地追求公共利益与个人利益的和谐一致，实现两者之间的利益协调。显然，行政法的这种价值追求与和谐社会的内核完全相契合，支撑和决定着和谐社会构建的成功与否。为此，我们必须从构建和谐社会的内在要求出发，对现行行政法观念及其制度实行根本性的变革，不断加强政府法治建设。

一、树立“公共服务”的法律观念。和谐社会首先必须是利益协调的社会，但在现实中，公共利益与个人利益之间关系既相一致又相冲突。与利益关系的一致与冲突相对应，政府与公众之间的行为分别呈现出“服务与合作”的互相信任关系和“命令与服从”的斗争或对抗关系两种不同的状态。既然我们应当倡导和促进利益关系的一致性，就决定着政府与公众间关系应当是一种服务与合作的相互信任关系，而不再是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了“管理”，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。这就要求我们的政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念；不要把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而要看作是为公众服务的职责；不要把公众当作敌人或小偷来防范和对待，而要充分信任我们的公众，诚实地对待公众，把公众当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。

二、倡导“利益均衡”的法律原则。尽管和谐社会追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要行政法发挥其平衡利益冲突的功能，遵循“利益均衡”的法律原则。在均衡公共利益与个人利益之间关系时，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段；后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。

三、建立“利益沟通”的法律机制。和谐社会的关键在于法律机制的理性建构。要将“公共服务”法律观念付诸于法律实践，将“利益均衡”的法律原则具体化为制度保障，必须在政府和公众之间建立各种“利益沟通”的法律机制。只有通过各种形式的沟通机制，政府与公众间才能取得协调一致、彼此信任，从而增进相互间的尊重与合作，避免相互间的误会和磨擦。比如行政公开就是这样一种沟通机制，它通过政府的坦诚布公与行政的持久开放、公众对政府信息的了解与对行政活动的参与，以及双方积极的协商、交流与对话，使双方对事实与法律的认识得以交融。当前我国还迫切需要进一步完善听证、信访、复议和诉讼等各种制度化的沟通机制，以及申诉、和解、平等协商、专家咨询、新闻媒体等各种非制度化的沟通机制。相应地，行政执法的方式应尽量避免采用传统强制性的方法，而更多地采用指导、建议、讨论、服务、合作、激励等容易沟通的说服性方法。

立法设定行政法律关系主体之间的权利义务，规定理想化的行政法律关系的模式，最终是为了使其得以实现；否则，这些设定或模式都是一纸空文。但行政法规定的行政法律关系的模式并不等于行政法律关系的产生，更不等于行政法律关系的最后实现。

一、行政法律关系的两种产生形态

行政法律关系的产生，是指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按法定的权利义务模式（即行政法律关系模式）形成必然的权利义务的联系。但这种联系又可分为应有联系和实有联系两种情况。应有联系是指当某种条件具备后，主体双方就自然形成一定的权利义务关系，无论主体是否意识到，或者主体是否承认它。如公民一旦取得达到应缴纳税款的收入，税收机关就与之自然形成应有的法定征纳税关系，无论公民是否知道或承认自已有应纳税的义务，或者无论税收机关是否已主张公民必须缴纳税收。实有联系是指当某种条件具备后，主体双方在自然形成一定的权利义务关系的基础上积极主动地主张这种联系。实有联系是有意识、有行为的联系，是人们付诸实际的联系。在这里，将两种联系分开是有重要实践意义的。应有联系是实有联系的基础；但应有联系是理想状态的，从某种意义上讲是理论上的联系。有时它可以实现，如公民在双方权利义务自然形成后主动履行了自己的义务。有时它可能永远得不到实现，如公民不知自已已得到的收入应当纳税，税务机关也不知公民已有这一收入；或者公民知道自已的收入应当纳税，但没有申报致使税收机关不知道，由于税收机关不知道而未予主张和处理，这就使双方应有的权利义务关系只具理论意义，而实际上无法实现。实有联系是人们有意识、有行为的联系，因而是人们积极要求实现的联系，通常它能最终得以实现。如一旦公民取得应纳税的收入，税务机关就告之应有的征纳税关系已经形成，积极主张自已的征税权利和公民纳税的义务，要求公民按法律规定履行纳税的义务，这种积极主张的行为使双方的权利义务联系成为实有的联系并促成其最终实现。显然，实有的权利义务联系比应有的权利义务关系更重要，也更有意义。

以上述两种联系的不同为标准，我们可以将行政法律关系的产生分成潜在的产生与实际的产生两种形态。

行政法律关系潜在的产生，就是人们之间形成的只是应有的权利义务联系，即在行政法规定的某种情况出现后，人们依法应当具有的权利义务关系。行政法律关系实际的产生，则是人们之间已经形成的实际性的权利义务关系。过去人们研究法律关系的产生时并不区分两者，似乎权利义务关系只要产生就万事大吉，结果导致不能细致观察权利义务的产生与权利义务的实现之间的不同过程，而且对促使权利义务关系的最终实现也不能产生积极的意义。

行政法律关系潜在的产生与实际的产生在要求上是不同的。

内容摘要法律保留是民主宪政体制对行政权提出的一个基本要求，我国自《中华人民共和国行政处罚法》第一次把该项原则引入行政处罚领域后，该项原则对规范制约行政权所起的重要作用，逐渐被人们所认可。但对这项基本原则的涵义、产生基础及调整范围等我们还缺乏足够的认识，由此它对中国行政法制实践所起的指导作用也很有限。因而本文拟对以上内容进行初步的探讨，以期引起人们对该项原则的进一步重视，并不断扩大它对中国行政法制实践所起的指导作用。

关键词法律保留涵义基础调整范围

学与行政法学博士。

法律保留是民主宪政体制对行政权提出的一个基本要求，我国自《中华人民共和国行政处罚法》第一次把该项原则引入行政处罚领域后，[1]该项原则对规范制约行政权所起的重要作用，逐渐被人们所认可。但对这项基本原则的涵义、产生基础及调整范围等我们还缺乏足够的认识，由此它对中国行政法制实践所起的指导作用也很有限。因而本文拟对以上内容进行初步的探讨，以期引起人们对该项原则的进一步重视，并不断扩大它对中国行政法制实践所起的指导作用。

一、法律保留原则的涵义

法律保留原则是指行政行为只能在法律规定的情况下作出，法律没规定的就不得作出。

内容摘要法律保留是民主宪政体制对行政权提出的一个基本要求，我国自《中华人民共和国行政处罚法》第一次把该项原则引入行政处罚领域后，该项原则对规范制约行政权所起的重要作用，逐渐被人们所认可。但对这项基本原则的涵义、产生基础及调整范围等我们还缺乏足够的认识，由此它对中国行政法制实践所起的指导作用也很有限。因而本文拟对以上内容进行初步的探讨，以期引起人们对该项原则的进一步重视，并不断扩大它对中国行政法制实践所起的指导作用。

关键词法律保留涵义基础调整范围

学与行政法学博士。

法律保留是民主宪政体制对行政权提出的一个基本要求，我国自《中华人民共和国行政处罚法》第一次把该项原则引入行政处罚领域后，[1]该项原则对规范制约行政权所起的重要作用，逐渐被人们所认可。但对这项基本原则的涵义、产生基础及调整范围等我们还缺乏足够的认识，由此它对中国行政法制实践所起的指导作用也很有限。因而本文拟对以上内容进行初步的探讨，以期引起人们对该项原则的进一步重视，并不断扩大它对中国行政法制实践所起的指导作用。

一、法律保留原则的涵义

法律保留原则是指行政行为只能在法律规定的情况下作出，法律没规定的就不得作出。

「内容提要」本文从行政法律责任概念的语义分析入手，在法规范的语境中从逻辑形式、社会事实和价值评价机制三个方面阐释了行政法律责任概念完整的构造，进而展开对行政法研究方法的思考。文章认为，作为法律学分支的行政法学之研究方法，应当在综合考量法的各组成要素的前提下，以法规范为其核心研究对象，着重于法规范本身的逻辑及形式层面的阐释，同时又不排斥法律的价值考量，在实证规范的约束下寻求价值的客观化，从而避免沦为极端的法律实证主义。另外，行政法学还应该是一门具有教义性质的学科，它要求研究者的认知过程必须受到预置规则的限制，而不能流于形而上或本体论或社会学意义上的探究。文章指出，中国大陆行政法学上行政法律责任的误区在于：忽视了这一法律基本概念的教义性和规范性，从而将法律责任的研究导入非法律学的歧途。

「关键词」：行政法律责任，法学研究方法，法律学，规范

一、语义分析：被泛化了的行政法律责任

从一般法理学（Generaljurisprudence）的角度看，法律权利、法律行为和法律责任三者有机地构成了各种法律制度的本体要素，它们是对法律进行实证研究的重要范畴。以控制行政权力为基本功能的现代行政法亦以行政权力、行政行为和行政责任为基本结构，由此构成了“行政权力-公民权利”、“行政行为-行政程序”和“行政责任-行政救济”的基本范畴[1].对这些基本范畴的清晰诠释，是行政法学研究的根基和起点。然而，作为行政法基本范畴的行政法律责任概念，在中国大陆的行政法学研究中却是一个颇具歧义的概念。其主流观点认为，行政法律责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担或应负的法律上的不利后果，根据行政法律关系主体的分类，其中包括行政主体的责任、公务员或行政人的责任以及行政相对人的责任；与行政法控制行政权力的价值取向一致，学者大多将研究重点置于行政主体的责任，一般认为，行政法律责任是指行政主体因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。这种意义上的行政法律责任不仅包括行政损害赔偿责任，在责任形式上，它几乎囊括了所有行政违法、行政不当及瑕疵导致的不利后果，行政行为的确认无效、撤销、变更均是重要的责任形式。更广义的行政法律责任甚至包括行政法律规范要求行政主体在具体的行政法律关系中履行和承担的义务，它包含了“岗位责任”和“行政责任”两个方面[2].这种责任观实际上将责任等同于义务，使责任概念的外延无限扩大，它更接近于大众语境中的责任涵义，例如，当人们说“政府负有保护公民合法财产权的责任”时，实际上是指政府具有某些义务。

在西方各国以及日本、我国台湾地区的行政法中，行政法上的责任与侵权法中责任是一致的，它的涵义仅局限于行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所承担的赔偿责任，域外的行政法学著述以及行政立法几乎不用“行政法律责任”这一称谓，而是具体化为“行政损害赔偿责任”、“政府侵权责任”、“国王责任”、“联邦责任”等3，它们分别是各国（地区）国家赔偿制度中的核心范畴。

与域外行政法上的“行政法律责任”相比，中国行政法上的责任是一个包罗万象、被泛化了的概念，其涵盖范围的扩张导致其精确程度的下降。在分析法学家看来，法律学的发达程度往往取决于其基本概念的精确程度，法律学研究应该从最基本的法律概念的正确分析着手，而后才能着手构建理论体系，阐释某些基本法理。4就作为法律学分支的行政法学而言，对行政法律责任这一基本概念在法解释学的意义上作出精确诠释是十分必要的。