行政法官范文10篇

1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序-听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。这一两年来，美国学者在积极探讨如何改进本国听证制度的时候也把焦点集中在行政法官的独立化问题上。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。

一、行政法官-象征地位独立的名称

美国行政法官地位的发展是美国行政法发展的重要组成部分。最近，在美国，有人认为行政法官已成为美国法官系统的主角〔1〕。这种说法虽有悖于行政法官的性质，但作为对现实状况的评价确不无道理。美国行政法官（AdministrativeLawJudge，简称ALJ）虽称作“法官”，却不是司法系统组成人员。根据普通法系的司法传统，国家审判权只能由具有单一审判职能的普通法院行使，“我们的行政法与诺庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一样，只是普通法的一个组成部分”。〔2〕所以行政案件与民事、刑事案件一样，由普通法院来审理，不设立专门的行政法院，当然不存在大陆法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

行政法官最突出的特点就是其地位的独立性，这源于美国行政法中贯彻了一项古老的原则-自然公正原则，该原则的一个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官，体现在行政法中就是“职能分离”（seperationoffunction），即：“从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平”。〔3〕所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。

行政法官的名称是伴随听证主持人员地位的提高而逐步获得的。本世纪开始时，主持行政听证的人员被授予一个专门的名称叫“审查官”（Examiner）。他们是根据1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州际商业委员会任命的专门负责主持宣誓，审查证人和接收证据的人员，他们与稍后不久由其它行政机关任命的审查官是今天行政法官的前辈，但这些前辈的地位远不如今天的行政法官显赫。审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系，他们的任命、提升和薪金保险全部由行政机关决定，根据行政长官的意志主持听证，缺乏职业安全感。三十年代，审查官的地位问*向行政机关无视审查官听证工作的独立性。在这种批评声中，1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施：文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用听证主持人员，听证主持人员的工资和任职由文官事务委员会管理，不受听证所在行政机关影响；行政机关根据工作需要，从文官事务委员会确定的合法合格人员中任命听证主持人员；听证主持人员没有试用期，轮流听证，实行职能分离，不能执行和听证工作不相容的职务；听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能罢免。1966年《联邦行政程序法》编纂过程中，审查官更其名为“听证审查官”（HeanringExaminer），突出其享有的独立听证权。1972年，随其地位提升又改为“行政法官”，有时也称“隐蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不见的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官独立化问题并未就此结论，有人期待更多的变化，甚至于倡议在美国建立独立的行政法院，把行政法官又称作“行政机关的美国法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），认为行政法官的地位无异于美国宪法第三条规定的联邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序——听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。这一两年来，美国学者在积极探讨如何改进本国听证制度的时候也把焦点集中在行政法官的独立化问题上。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。

一、行政法官——象征地位独立的名称

美国行政法官地位的发展是美国行政法发展的重要组成部分。最近，在美国，有人认为行政法官已成为美国法官系统的主角〔1〕。这种说法虽有悖于行政法官的性质，但作为对现实状况的评价确不无道理。美国行政法官（AdministrativeLawJudge，简称ALJ）虽称作“法官”，却不是司法系统组成人员。根据普通法系的司法传统，国家审判权只能由具有单一审判职能的普通法院行使，“我们的行政法与诺庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一样，只是普通法的一个组成部分”。〔2〕所以行政案件与民事、刑事案件一样，由普通法院来审理，不设立专门的行政法院，当然不存在大陆法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

行政法官最突出的特点就是其地位的独立性，这源于美国行政法中贯彻了一项古老的原则——自然公正原则，该原则的一个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官，体现在行政法中就是“职能分离”（seperationoffunction），即：“从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平”。〔3〕所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。

行政法官的名称是伴随听证主持人员地位的提高而逐步获得的。本世纪开始时，主持行政听证的人员被授予一个专门的名称叫“审查官”（Examiner）。他们是根据1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州际商业委员会任命的专门负责主持宣誓，审查证人和接收证据的人员，他们与稍后不久由其它行政机关任命的审查官是今天行政法官的前辈，但这些前辈的地位远不如今天的行政法官显赫。审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系，他们的任命、提升和薪金保险全部由行政机关决定，根据行政长官的意志主持听证，缺乏职业安全感。三十年代，审查官的地位问*向行政机关无视审查官听证工作的独立性。在这种批评声中，1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施：文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用听证主持人员，听证主持人员的工资和任职由文官事务委员会管理，不受听证所在行政机关影响；行政机关根据工作需要，从文官事务委员会确定的合法合格人员中任命听证主持人员；听证主持人员没有试用期，轮流听证，实行职能分离，不能执行和听证工作不相容的职务；听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能罢免。1966年《联邦行政程序法》编纂过程中，审查官更其名为“听证审查官”（HeanringExaminer），突出其享有的独立听证权。1972年，随其地位提升又改为“行政法官”，有时也称“隐蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不见的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官独立化问题并未就此结论，有人期待更多的变化，甚至于倡议在美国建立独立的行政法院，把行政法官又称作“行政机关的美国法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），认为行政法官的地位无异于美国宪法第三条规定的联邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

一、关于行政法法官独立化的争议

（一）设立行政法院的建议

早在1929年，参议员诺里斯就提出过一个法案，主张设立一个美国行政法院，受理行政诉讼案件。上世纪30年代，美国律师协会曾经提倡设立行政法院。1955年，第二次胡佛委员会建议设立美国行政法院，行使联邦贸易委员会和国家劳动关系委员会的行政裁决权，而这两个委员会只保留非司法性职权。1971年，总统的行政组织顾问委员会也建议设立行政法院。某些独立管制机构的负责人，根据其工作经验也曾建议设立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辞去民航委员会委员职务时，向总统建议重新分配民航委员会的工作，将一部分交给行政机关，其他部分交给行政法院。1970年联邦贸易委员会的委员和1982年联邦证券委员会的委员，都有过类似的建议。[2]

1963年联邦通讯委员会主席牛顿·迈诺先生离任时也曾致信总统，他的建议具有代表性。[3]他说：“我的建议并不涉及具体的细节，而是推动实现管理职能和听证职能的分离，希望越来越多的意见支持这一原则，并能对这一原则进行认真严肃的研究。我不太相信这样的事情，（行政机关）星期一和星期二是优秀的法官，星期三和星期四是优秀的立法者，到了星期五就能变成优秀的管理者”。他建议联邦通讯委员会（可能的话，还应该包括其他的联邦行政机关）的裁决职能应当转移到一个独立的行政法院去。他认为把由联邦通讯委员会行使的听证职能转移到一个新的行政法院，比如正像税务法庭，这将有几大优点：（1）可以将追诉职能与裁决职能清晰地分开；（2）大大改进裁决程序本身，有利于裁决者做出正确裁决；（3）通过适用行政机关的政策，形成富有意义的先例。

所有将行政法法官彻底独立、设立行政法院的建议，在联邦都未能实现。这主要缘于英美法系传统，普通法院享有崇高威信，不太倾向于分割普通法院的管辖权；加上英国著名法学家戴西（A.V.Dicey）对行政法院的抨击，在英美法系国家发生广泛的影响，所以一般不赞成设立行政法院。[4]

（二）建立行政法法官统一体或者集中使用制度的建议

[摘要]泰国行政法院建立后，该国行政诉讼调查取证制度从原来的“控告式”转向“审问式”模式,主要内容包括：预审法官的调查取证；行政法院办公室的协助调查取证、合议庭组成人员以外的行政法官的调查取证。泰国行政法院的调查取证制度有利于补强当事人举证能力不足的缺陷，保障行政法院公平地审理案件,对我国行政诉讼中相关制度的改革完善具有一定借鉴意义。

[关键词]行政诉讼；泰国行政法院；法院调查取证；调查取证制度

行政案件调查取证是行政诉讼中极为重要的一项活动。目前，各国法院采用的调查取证体系主要有两种，即“审问式”调查取证体系和“控告式”调查取证体系。在审问式调查取证体系下，法院对诉讼的推进、终结，诉讼对象的决定等方面拥有主导权。而在控告式调查取证体系下，当事人在诉讼进程中起主导作用。随着中泰两国跨国行政性事务交流活动的日益频繁，跨国行政诉讼也与日俱增。因此，对中泰国两国行政诉讼调查取证制度进行比较研究具有一定现实意义。

一、泰国行政法院调查取证制度的形成

泰国行政法院自2001年3月9日设立并开始运作，至今经历了十八年有余。在泰国行政法院建立之前，泰国的诉讼案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院审理。泰国普通法院对案件的审理一律采用控告式调查取证方式，即普通法院对案件事实的审查，主要限于被告和原告提交的证据来实现，法院一般不会主动调查取证，只有在特殊情况下，法院才会对案件情况进行调查，且只能在当事人申请并且符合规定条件的情况下方能启动该程序。泰国普通法院的调查取证方式并不适合于行政案件。因为在行政诉讼中，行政案件的当事人处于不平等的地位，行政机关代表国家实施行政行为，拥有充足的人员、装配等有利条件，在收集掌握证据方面具有优势。而行政相对人在行政诉讼中始终处于弱势地位，其取证手段有限，取证较为困难，而且行政机关做出行政行为的证据和所依据的规范性文件往往掌握在其自身手中，从而导致行政相对人因客观原因难以自行收集、甚至根本无法取得证据。基于行政诉讼的独特性以及普通法院在行政案件调查取证方面的不足，泰国于1999年通过了《行政法院成立与程序法》。该法第55条第3款规定，行政法院行政案件的审理原则采用审问方式。2000年颁布的《最高行政法院法官大会关于行政案件审理程序的规定》第5条第1款规定：“依照行政法院成立与程序法和本规定，行政案件审理采用审问方式”。该法第5条第2款还规定：“法律或本规定没有作专门规定的其他事项，依照行政法院成立与程序法的规定”。根据泰国上述法律规定可以看出，泰国行政法院对行政案件的审理采用审问式调查取证方式，这种审问式取证制度有利于克服仅由当事人提供证据的缺陷和不足，也有利于行政法院正确审理行政案件。

二、泰国行政法院调查取证制度的内容

本文作者：胡洪玉工作单位：中国政法大学

随着社会发展及行政职能扩张，行政机关的触角伸展到社会生活的各个角落，公民从出生到死亡，均与行政活动息息相关。然而，公民与行政机关作为不同的利益诉求者，利益上的分歧必然导致行政纠纷产生。法国作为行政法母国，在行政纠纷法律解决上已形成较为完善的体系，其构建与运行对我国具有较高的借鉴意义和价值。

一、非诉解纷机制

(一)行政请愿行政请愿是被治理者开展的一种监督活动。当他们反对政府部门作出的决定时，即可按照合法性、适当性的要求，向政府部门提起争议请愿［1］672。不论是行政机关的违法行为还是不当行政行为，均可以提起行政请愿。行政请愿可以分为异议申诉和越级申诉。异议申诉即向原行政机关提出请愿，越级申诉则是向作出原决定行政机关的上级机关提出。上级机关有权力对下级机关的违法和不当行为予以监督。在不损害当事人和第三者既得权的情况下，可以撤销、废止和变更，可以另外作出一个决定代替原来的决定［2］425。行政请愿一般没有程序、时间限制，只要存在不法或不当的行政行为，就可以提起行政请愿。政府部门从来没有对请愿作出决定的法律责任，请愿往往被无声的驳回［1］673。可见，行政请愿不能及时纠正违法或不当行政行为，相对人的合法权益不能通过此种途径得到有效保护，从而导致放弃行政请愿而直接提起行政诉讼，使得行政法院悬而未决的案件与日俱增。法国最高行政法院副院长也已宣布:2003年行政法院登录在案的诉状增加了15%［1］747－748。为缓解法院压力、及时解决行政纠纷，必须使行政请愿成为行政诉讼前置程序，形成预防诉讼机制。2000年以前，只有个别案件，提起行政诉讼之前必须先行经过行政请愿程序，一为请求行政主体赔偿损害时，但是公共工程赔偿之诉例外，可以不经过行政请愿，直接向行政法院起诉［2］426。二为行政和公众关系法规定公民有权查阅行政决定的文件。为了保证这个法律的执行，法律规定成立一个文件了解委员会，以保证公民查阅文件的自由，在行政机关拒绝公民查阅文件时，公民必须先向委员会申诉以后，才能提起行政诉讼［2］427。而2000年6月30日法律第23条，2001年5月7日法令规定，在提起任何行政诉讼之前，必须先提出行政请愿［1］748。该法律(令)的出台，行政请愿真正成为相对人提起行政诉讼的前提，只有经过行政机关内部处理的请求，法院才会予以审理。既可以有效及时解决纠纷，还可以缓解行政法院案满为患的现象。(二)共和国监察官制度法国共和国监察官主要是效仿瑞典的监察使制度，为了更加有效地监督公职人员执行和遵守法律，1973年1月3日法律设立了监察官，后来名之为共和国监察官［1］676，标志法国监察官制度的正式确立。最初设置监察官时并没有明确其法律性质，议会和行政法院对此存在异议。直到1989年1月13日法律出台，明确规定:共和国监察官是一个独立机关［1］680。从此奠定了其绝对独立的法律地位。在任命方式上，监察官由部长会议通过且经总统任命，任期六年，不能连任，同时也不得被解职，除在确有障碍、不能执行职务的前提下，先由总统提出，经最高行政法院副院长，最高法院首席院长，审计院首席院长一致同意后，才能提前解除职务。另一方面，监察官财政独立，仅接受审计院的财政监督。监察官在执行职务过程中也享有绝对的豁免权，不受任何其他机关的命令，且不对执行职务的行为负民事责任和刑事责任，保障了调解专员在执行职务过程中的独立地位。监察官制度已经成为法国重要的公法纠纷解决机制之一，据统计，1991年收到申诉近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年达到58591件，但2003年略有下降，为47623件［1］680。其中近80%的申诉案件，政府都选择接受监察官的忠告、建议。可见，监察官制度符合形式需要，已经成为行政体系的一部分。①《法国行政诉讼法典》(法律篇)，王敬波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。

二、诉讼解纷机制

法国诉讼制度最大的特色在于双轨审判体制，司法审判与行政审判各成体系，行政纠纷的解决，则全部诉诸于行政法院。与其他国家的行政法院不同的是，法国的行政法院隶属于行政机关，同时行使行政职能和司法职能。这一特征的产生可以追溯至16世纪和17世纪初，法国资产阶级势力逐渐强大，资产阶级利益开始反映到行政部门。然而法院却掌握在封建势力手中，便出现了行政部门和普通法院之间的矛盾。路易十五时期，普通法院与政府之间的矛盾激化，给政府带来很大的麻烦。直至18世纪拿破仑一世时期，孟德斯鸠提出三权分立学说，将国家权力分为立法权、司法权和行政权且三权相互独立。认为因行政事项而引起的行政诉讼应当由行政机关自行解决，而普通法院作为司法机关则不得干涉。由此确立了由行政机关自行审理行政诉讼的制度。(一)行政法院1．沿革及发展行政诉讼从普通法院中分离出来以后，法国并没有直接建立行政法院。最初只是由在职行政官员担任法官裁决行政案件，而后在行政机关内部设立咨询机构即参事院，承担咨询职能并以国家元首人的身份裁决行政案件。直至1872年5月24日的法律规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权利，行政审判正式取得独立地位，该法律又成立了一个权限争议法庭，裁决行政法院和普通法院之间的权限争议，从此以后，参事院成为法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系统内均分为行政组和诉讼组，两组人员各司其职，互不干预。行政组主要是延续了参事院的咨询职能，为行政机关提供咨询意见，诉讼组则行使司法职能，解决行政纠纷。最初的行政法院只有两级，即省行政法院和最高行政法院，两级法院之间并没有划分权限范围，所有案件都可以诉诸最高行政法院予以解决，导致案件堆积如山。到1954年1月1日，还有2．6万多个积案悬而未决，够审4年多的，而事情还在不断恶化［1］742。为了解决法院负担过重，案件积压未决，分别于1953年、1987年以及1995年进行改革，最终形成了行政法庭、上诉行政法院和最高行政法院三级二审终审制度。2．一般特征法国行政法院的特征在于独立性与专业化。法官的独立要求其只服从法律，禁止任何其他机关以任何手段向行政法官施压。但是行政法官并不属于传统意义上的法官，最初并不能像普通法院法官那样具有终身任职资格来保证独立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成员这一资格，确保他们真正任职终身，“没有获得本人同意，他们可以不接受新的职位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行为涉及社会生活的各个领域，这也决定了行政审判的专业性与技术性。正像奥当在《行政诉讼法》一书中所表述的那样，“法国人认为行政管理和司法、医学一样，是一门高度专业性的艺术。要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争论，就必须了解行政管理的复杂特性”［3］。这就要求行政法官不仅具备良好的法学知识，还必须具有基本的行政管理知识背景，这也是法国最初建立行政法院的出发点之一，即将公法争议交由具备专业审判能力的行政法官审理。鉴于此，行政法院在法官招录制度上实行行政学院考试与社会招聘相结合的制度。绝大多数行政法官来自国家行政学院，国家行政学院对学生进行公共行政系统而全面的教育，充分保障行政法官专业化要求。另一途径便是社会招聘，招聘对象也均是在公共行政领域的高级文官。(二)诉讼程序法国行政诉讼中较为特色的程序即在于其预审程序。预审是正式开庭审理以前，由预审法官认真阅读诉讼材料，进行调查研究，查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决状态的诉讼程序［2］511。预审程序可以分为两个阶段，一为报告专员结论，由指定的报告员首先对案件管辖权以及起诉条件予以审查，待符合条件，法院受理该案件后，预审小组有权向双方互换起诉状和答辩状、提出问题并进行相关调查研究，最后综合当事人的主张、法律观点和建议解决方案，报告员需提出调查专员报告。一为政府专员报告，法院在受理案件后，必须指定一名政府专员对案件的法律问题和事实问题进行审查，有权审阅案件及进行必要的调查研究，最终提出关于案件解决办法的政府专员报告。另一方面，法国行政诉讼致命的弱点是缓慢冗长的程序，面对紧急事态时，往往因拖沓的诉讼程序而导致无法及时保护相对人的权利。为改善这一缺陷，法国2000年6月30日法律规定了行政审判中的紧急审理程序。紧急审理程序突破了行政法上“行政诉讼不停止行政决定的执行”以及“行政法官不得向行政机关下达强制令”等原则［4］。目前为止，已有三种紧急审理程序，分别为:紧急审理———暂停执行、紧急审理———卫护自由和紧急审理———维持原议［1］842。1．暂停执行传统行政法意义上，行政法官在行政诉讼过程中不具有中止执行行政决定的权力。然而，如待冗长复杂的诉讼程序完成后再采取措施，届时几乎所有行政决定也已执行完毕，相对人的权益将无法得到弥补，这不符合行政诉讼目的。法国为此确立暂缓执行程序，2000年6月30日法律便应运而生。新《行政诉讼法典》第521－1条规定:“当一个行政决定，即使是驳回的决定，成为一个撤销或者变更诉讼的审查对象，因情况紧急，或者在起诉时该决定的合法性就受到严重怀疑，紧急审理的法官可以依申请，宣布延缓该决定的执行。”①可见，暂停执行程序针对所有的行政决定，不仅包括积极作为性行政决定，还包括消极的驳回性行政决定，只要存在紧急情况，或者在起诉时行政决定的合法受到严重怀疑，申请人都可以提出暂停执行该行政决定的申请。至于何谓紧急情况，最高行政法院常用这样一句话予以界定:“紧急情况是这样一种状态，它使暂停执行一个行政法规变得正当、合法，如果照常执行该法规足以严重地立即危害共同利益，危害起诉人的处境及其意欲维护的利益。”［1］843宣布暂停执行决定后，法官必须在“最短期限内”对该行政决定作出判决。①参见《法国行政诉治语典(法律篇)》，王敬波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。2．卫护自由新《行政诉讼法典》第521－2条规定:“根据紧急申请，当公法法人或者行使公共服务职能的私法组织行使职权时，造成严重损害或者明显违法时，紧急审理的法官可以采取一切必要的措施保护该公法法人或者行使公共服务职能的私法组织负责的公共服务中所应当包含的基本自由。紧急审理法官应在48小时内作出决定。”①卫护自由的保护范围包含了所有行使公共职能的机关行使职权的活动，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使职权的过程中造成了严重损害或明显违法时，紧急审理法官即可要求行政机关(包含行使公共服务职能的私法组织)采取措施保护基本自由。3．维持原议若遇到紧急情况和普通诉求，也就是即便没有预先的行政决定也可以受理的诉求，法官可以安排“一切别的有用措施，而不要妨碍任何行政决定的执行”［1］847。这即是维持原议程序，不以存在行政决定为前提。

一、建设模拟行政法庭的宗旨与意义

创新培训方式和手段，加强专业实训，提高工商干部法学理论水平以及实践能力，培养工商干部法律意识、思维，以及法律职业基本素质。

充分利用现有模拟法庭资源，并突破模拟法庭活动的局限，以使各种法律实践活动得以经常性的开展。在原有基础上拓展程序法的运用与实践，并将实体法的学习与实践纳入模拟行政法庭的活动之中。

激发工商干部专业学习的兴趣和热情，提高工商干部专业学习的主动性，加强工商干部的专业自信，提高就业的竞争力。

树立自我专业品牌，提高工商干部在专业教育方面的影响力，提高××工商局的知名度和声誉。

二、模拟行政法庭的基本思路

一、行政审判对司法体制的一般要求

（一）司法独立是行政诉讼有效运行的基本条件

行政诉讼是司法机关以诉讼方式解决行政争议的法律制度，它将行政争议蕴含的公民权利与国家权力之间的矛盾纳入和平的司法程序理性解决，化解和渲泄了公民等因行政权不法行使产生的怨恨和不满，有效维护、回复了正常的社会、法律秩序，既是对公民权益的救济手段，又是国家权力对其合法性的自我回复机制。行政诉讼的发达程度是衡量一国法治发达程度与社会文明程度的重要标尺。出于公正解决行政纠纷这一基本目的考虑，司法独立是行政诉讼作为一种诉讼制度的基本要求。

行政诉讼的基础是立法权和司法权尤其是后者对行政权的制约，权力分立或分工和司法独立构成其制度基石。因为只有在立法和行政分离后，才可能以国家的立法来制约国家的行政，才可能由独立的司法机关以国家法律为依据来审查行政活动的合法性。在专制集权统治下，不仅在观念上任何符合国家利益这一目的性的活动也必然符合法律，而且在实践中，专制统治者作为行政首脑在偏离法律时，以立法主体的身份随时可以为此而更改法律，使得不可能作为行政行为的行为倒作为立法行为而具有效力。[1]司法机关的审查更是无从谈起。就运行机制而言，司法独立状况制约着行政诉讼的运行，独立而有权威的司法机关是行政诉讼正常运行的必要条件。

从实证角度分析，各国行政诉讼的形成与发展，因所处历史背景及社会政治基础不同呈现不同的形态，早期深受“行政制度”的影响，晚近则为法治主义及人权保障左右。[2]在这一制度变迁过程中，司法权对行政权的制约或监督始终是其运行的基础，司法权与行政权在国家政治、社会生活中地位的消长对比直接制约着行政诉讼制度的运行模式及价值取向。（注：法国行政诉讼制度的发展史可资说明。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第553-556页。）

（二）司法体制类型的选择受到行政争议特殊性的影响

内容提要：本文对美国的社会保障申诉委员会制度作了较为完整的介绍与评价。首先勾勒出了美国的社会保障金体系与裁决过程，介绍了申诉委员会的历史、法律根据、人员组成，讨论了申诉委员会在案件处理过程中的角色，及其所发挥的制度机能及其实效，最后论及申诉委员会对中国行政复议制度变革的启示。

关键词：申诉委员会制度机能社会保障行政复议

一序言

在现代社会，随着福利国家或积极国家的兴起，贫困和失业等不再被认为是个人能力微弱的问题，而要求国家积极介入市民生活，以帮助生活贫困者和社会经济上的弱者，以保障公民在社会生活中的尊严。社会保障制度作为一张“安全网”（safetynet），也就发挥着日益重要的作用。

在现实生活中，社会保障金的发放，可谓量大面广。尽管向每个社会保障金申请人发放保障金与否，并不足以对社会政策整体产生直观的立竿见影般的影响；但对于申请人个人而言，该决定可能直接会影响到他能否享有最低限度的生存和最起码的尊严。因此，如何为社会保障申请决定设计出有效的复审程序，去面对社会保障案件中那些高度技术性的复杂因素，为相对人提供有效的且有效率的救济机制，就成为一个迫切的课题。

在美国，1935年通过了《社会保障法》，1940年1月在当时的社会保障委员会（SocialSecurityBoard）内设立了申诉委员会（AppealsCouncil），申诉委员会的制度和功能几经变迁，作为美国社会保障行政系统内部救济机制的最后一环，发挥着重要的作用。仅在2002年，申诉委员会系统所处理的案件就达135000件之多。本文就试图以美国的社会保障申诉委员会制度为研究对象，来对申诉委员会的结构框架、历史源流和制度实践加以介绍和分析，以期对我国社会保障救济机制的设计，乃至对我国行政复议的制度变革，能有所裨益。

如果行政案件需要行政法学的专业素质，一般法官不能胜任的话，那么民刑事案件中的很多案件，都会涉及到医学、科技等方面的专业知识。难道因为是特殊性质的案件，就要一类类的去设立专门法院吗？

设立专门法院，势必要为这些行政法官们的工资福利、行政法院的设施、法院管理的运转拨付大量的经费，必然会造成国家财政上的巨大负担，而是否能有相对应的成效回报给纳税的人民，却无法预测。而在作者看来，设立行政法院会带来诸多的弊端，而且在现有体制的前提下，其功能也未必能改观多少。

首先，我国幅员辽阔，地区发展不平衡，在农村和边远地区所设立许多基层法院，其条件和环境可以说是捉襟见肘，如果还要另外设立一套行政法院系统，其结果必然是只在一些中心城市设立。其结果，必然会使行政案件中民告官的一方，不能在像现在这样直接在一般的法院起诉，而必须得长途跋涉去少数的行政法院，这必然会增加民告官的诉讼成本，忽视对农村和边远地区的贫者弱者的权益保障，不但违背了司法便民的原则，而且会在人权保障上造成地区之间的不平衡，违背平等保障的社会主义理想。

并且，现在已经是21世纪，由于科技的发达、政府职能的强化、新类型权利的出现，在一个案件中，所涉及的规定究竟是公权规定还是私权规定，当事人是公权受侵害还是私权受侵害，案件是行政案件还是民刑事案件，经常会很难区分。而在这种情况下，如果导入行政法院这一18世纪法国大革命时代的产物，被公权力侵害的老百姓往往会不易辨别案件性质，难免出现找错衙门的情况。而这时，行政法院和一般法院的管辖，就有可能会出现互争或者互推，使告官的当事人被推来推去。即使没有出现推诿的情况下，移送案件的程序，也必然会给当事人造成诉讼时间和费用上的损失。

司法权，不能审查监督行政，这是对于司法权的极大限制。司法监督行政，形成对权力的有效制约的希望就会落空。国外历史上，行政裁判所属于行政机关的一部分，很大程度上，是维护行政机关利益的。官官相护，行政机关的内部监督。再看似完善的制度，也是通过人来运作的，忽视对于人背后的控制因素做出的良好预期，将会证明是片面的。更何况，设立行政法院的主张，与我国的地理、经济、人文、政治基础并不适合。

我们不能把民告官的难题，归罪于现行制度本身，认为只要改革了制度，就能解决了问题。其实，毋庸讳言的是，没有进一步的政治体制改革，就没有法官独立的实现。从这一点可以说，没有改革的深化，即使多搞一个行政法院系统，也不可能摆脱掉一般法院法官所面对的问题。

英国和法国分别是英美法系和大陆法系的典型代表，二者的法律体系和法院体制有着显著的不同，特别是在行政法和行政审判组织上，为了深刻的分析和比较两国的行政审判组织，本文从历史和现状这两个层面进行阐述，进而分析其内在的形成因素，这对于进一步研究这两种类型的行政审判组织的合理性会起到一些作用，也会对我国进一步完善自身的行政审判组织有一些作用。

一、英国、法国行政审判组织的概况及其区别

英国的行政审判组织是以普通法院为主导的，包括隶属于普通法院的行政裁判所。英国的普通法院大致可以分为中央法院和地方法院。中央法院分为最高法院、枢密院司法委员会和上议院；地方法院分为治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（内设有王座分院、大法官分院、家事分院），上诉法院和皇家法院组成。[1]

如果从审理案件的程序来划分普通法院，可以把其分为民事法院和刑事法院两个体系。英国普通法院审理行政案件适用一般的民事程序，即行政案件是由民事系统的法院管辖的。民事系统的法院按审级可以分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四个审级，但并非每个审级的法院对行政案件都享有管辖权，行政诉讼的当事人如果对王座分院的判决不服，可以向上诉法院民事庭提出上诉；如果对上诉法院民事庭的判决不服，还可以上诉到上议院。至于英国的行政裁判所，是其普通法院相对低效率的代替物。[2]根据英国的实践，可以分析出行政裁判所的性质是由议会设立的行使审判权的司法机关，是普通法院的补充，而不是行政组织。

法国的行政审判组织与英国有着明显的不同，是与普通法院平行的行政法院。行政法院对绝大多数的行政案件进行审理，其判决是终审判决，不能再向普通法院提起上诉。但是，行政法院也不是审理一切行政案件，有些与行政有关的诉讼，如涉及个人自由、私人财产等某些方面，是由普通法院管辖的。

法国行政法院按其管辖的不同，可以分为专门行政法院和普通行政法院。前者只对特定的行政事项有管辖权，如审计法院、财政法院等。后者的管辖范围广泛，凡是不由专门的行政法院管辖的争议，都由其管辖。