行政程序范文10篇

第一章，行政程序与诉讼程序。笔者首先分析了行政程序的定义，认为行政程序是行政机关行使行政权力的程序，在现代社会具有双层含义，包括技术层面的行政程序和制约行政权力层面的行政程序。其次，对行政程序与诉讼程序作了比较研究，指出二者的异同及行政程序对诉讼程序的吸收、借鉴。提出行政程序不能完全司法化，只能结合行政程序自身的特点，适当吸收司法程序，在一定程度上实现司法化。

第二章，行政程序法的基础理论。笔者从批驳“程序法等于诉讼法”的观点入手，阐述了行政程序法的概念、渊源和功能。行政程序法作为程序法的一种，是指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务关系的法律规范的总称，其中，又以行政机关的程序义务为规范的重点，主要规定了行政机关在行政程序中所应履行的程序义务。行政程序法的渊源包括宪法、行政程序法典、单行行政程序法律和程序与实体规范并存的单行法律文件。在现代社会，行政程序法具有以下三项功能：保证实体法正确实施、行政程序公正和实现资源优化配置、提高行政效率。

第三章，行政程序法的历史发展。笔者分析了行政程序法产生的理论基础、现实条件和行政程序法发展的三个阶段，认为行政程序法的产生以法治理论、权力制约理论

、人的主体性理论和程序正义理论为理论基础，而行政权力在现代化进程中的扩张带来的制约行政权力、提高行政效率的现实需要直接促使了行政程序法的出台。行政程序法的产生，是20世纪以来人类社会经济、政治以及法律文化深刻变革的综合产物。行政程序法的发展经历了三个阶段：第一阶段以奥地利为代表，立法的目的主要是提高行政效率；第二阶段以美国和德国为代表，这一阶段较之第一阶段，更强调对公民权利的保护；第三阶段以日本为代表，仍以促进行政的公开、透明，保护公民权利为主要内容，但立法的重心由欧美转移至亚洲。笔者最后概况总结了中国行政程序立法发展的三个阶段及相应的特点。

第四章，行政程序法的目标模式和体例模式。关于目标模式，笔者明确了目标模式的划分标准，指出目标模式的划分具有相对性，并对权利模式与效率模式进行了比较研究，提出中国未来行政程序法应该选择权利效率并重模式。关于体例模式，笔者明确了体例模式的划分标准，分析了分散规定式和统一法典式两种体例模式各自的优缺点，提出中国未来行政程序立法应选择统一法典式，但目前制定统一行政程序法典的时机尚未成熟，可以先在行政许可法、行政强制执行法中规定相应的行政程序，同时着手制定行政程序法的准备工作，等到时机成熟，不再制定单行的行政程序法律，转入制定统一的行政程序法典。

第五章，行政程序法的适用范围、基本内容和立法架构。关于适用范围，笔者分析了适用范围的规定方式，适用行政程序法的主体和事项。关于基本内容，笔者指出行政程序法与行政法法典化的关系，认为行政程序法的基本内容可从三个方面界定：1、是否包括实体法；2、是否包括内部行政程序；3、是否包括行政复议程序。关于立法架构，笔者分析了程序与实体并存型行政程序法的立法架构和行政程序法程序性规定的立法架构，并对我国未来行政程序法的立法架构作出设想。

自80年代末90年代初以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”（指法学意义上的程序，即法律程序）的东方大国逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮。

在这场程序热浪潮中，行政法学界也不甘寂寞，不甘人后。为了行政程序法的早日出台，众多专家学者撰文为行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的学者发出“依法行政即依行政程序法行”的呐喊，有的学者奏起了“行政程序法是中国行政法制现代化的基础”的号角，行政法学界上上下下对行政程序和行政程序法进行了多方面、多层次的研究和思考。

一、关于行政程序含义的讨论

有行政行为就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一个为各国行政法学界共同接受的概念。实际上也很难形成一个各国普遍适用的行政程序概念，这主要是因为各国法律传统、行政法基本观念的差异以及各国行政程序法调整范围的不同。

国内在一个相当长时间内，行政程序法被行政诉讼法的光芒所遮蔽，学术界对于行政程序的研究一直没有引起足够的重视。1986年《治安管理处罚条例》的颁布，开始引起人们对行政程序的关注。1989年《行政诉讼法》的制定吸引了更多学者投入到行政程序理论研究的行列中，学者们在介绍和研究欧美行政程序理论的同时也纷纷开始构建中国的行政程序理论体系，其中对行政程序的含义之争成为行政程序研究中的第一个争论点。

迄今为止对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为，“行政程序是指行政主体的活动程序，即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人，行政相对人不能成为行政程序行为的主体，行政相对人的行政程序至多只是引起行政程序开始、终止或终止的一个前提条件。类似观点再如“行政程序是行政主体作成，变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由互相衔接的先后阶段所组成的法律程序。”

一、作为一项原则的程序中立

程序中立作为程序正义对法律程序的一项基本要求几乎是显而易见的。如果程序不是中立的，例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利，或决定制作者偏袒一方当事人，都会使人产生一种感受：即程序没有给予所有的人以平等的对待。程序中立的核心价值就在于，承认所有的程序参与者是具有同样价值和值得尊重的平等的道德主体，因此必须给予他们同等对待，否则就意味着存在偏私。

程序中立在制度上最主要的是要求有一个不偏不倚的决定制作者，这一点在现代法治社会中已被普遍认同。联合国于1996年通过的《公民权利与政治权利国际公约》明确承认在刑事诉讼和大多数民事诉讼中，当事人应当享受接受一个由“合格的、独立的、不偏不倚的”裁判主体进行裁判的权利。[1]美洲国家于1969年通过的《美洲人权公约》对此也作了规定，要求主持司法性程序的主体必须是独立公正的。

[2]于1950年制定的《欧洲保护人权与基本自由公约》也要求，操作法律程序的主体应当是独立的和公正的，[3]但是对于其是否必须“合格”则没有作出规定。

程序中立的上述要求也为许多国家的宪法所承认。美国宪法修正案第5条以及第14条所确立的“正当程序”包含了程序操作主体必须独立、公正这一要求，加拿大的《权利与自由宪章》第11条要求所有刑事案件的被告都有权获得“由独立而公正的裁判者主持的审讯”，以保障所谓“基本的正义”。我国1982年宪法也明确规定，人民法院独立行使审判权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。人民法院必须独立公正地审理案件。可以说，程序中立的要求在我国宪法中已有了明确的规定。最近修改的刑事诉讼法和民事诉讼法对程序中立的要求又进一步作了具体的规定。

程序中立的要求自然也为各种程序法所规定或确认。几个世纪以来作为西方法律程序基本原则的“自然正义”，一直将公正、独立的裁判者作为其一项最基本的要求，即任何人不得作为其自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障程序主持者和裁判者的中立性。霍德森法官（LordHodson）在“里奇诉鲍尔温（RidgeV，Baldwin）一案中辩称：”自然公正有三点无可争辩的特征：第一，有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情；第二，有权知道被控的事由（事实和理由）；

内容提要：行政程序论证对构建科学合理的行政程序法律制度，促进行政法律秩序的形成具有不可或缺的作用。文章在对行政程序论证进行现实考察的基础上，认为在目前行政程序的形成过程中，尚缺乏行政程序论证系统。文章随后提出行政程序论证的分析框架，阐明了行政程序论证的主体、内容或任务，进而明确了行政程序论证的对象、事项、标准和规则。

关键词：行政程序行政程序法典论证

现代行政程序是现代行政法的重要内容之一，依法行政的实质是依法定程序行政。行政程序法的制定对于维护公民、法人及其组织的合法权益，广泛而有效地监控行政机关公正行使行政权力，提高行政效率，进而促进民主行政法律秩序的形成，有着现实而深远的意义。随着行政法制建设的深入，行政程序法在自身建构过程中暴露出越来越多的问题和矛盾，总体上表现为已有的行政程序缺乏系统科学配置，有些实体地带出现“程序空白”等；而人们对将来的行政程序应如何设置缺乏足够的准备和计划，一部分人持观望和等待的态度。笔者以为，这与行政程序是否进行论证有着不可分割的联系，是没有做好论证工作的结果。我们在行政程序问题上到底进行论证没有，论证的程度如何，行政程序论证的内容涉及哪些方面，如何进行论证等问题尚有待解决。本文在对行政程序论证进行现实考察的基础上，提出行政程序论证的分析框架，以期能对我国行政程序制度建设贡献微薄之力。

一、行政程序论证的现实考察

从数量上看，行政程序大量出现在行政法规，特别是部门规章和政府规章之中。法律也有行政程序的规定，但为数不多。笔者曾花费数月分别对北京市、上海市、深圳市、武汉市、湖北省、江西省、河南省、安徽省、江苏省、四川省、广西壮族自治区的人大法工委或政府法制局的一些负责人进行采访，采访形式有当面采访，也有电话咨询，内容涉及行政程序的论证及相关问题。结果是目前各地对行政程序论证的做法大体相同。略有差异的是上海和武汉在程序论证的参加人问题上一般有相对人参加进来，北京、江苏、四川、深圳不仅有相对人参加进来，且程序论证不仅限于重大问题或重大事项，一般性的事项也会进行程序论证。国务院在制定行政法规和各地方人大在制定地方性法规时，程序论证则相对正规和严谨一些，表现在论证公开化程度较高，相对人参加人数较多，有时聘请有关专家参加论证。而部门规章所设定的程序，其论证特色表现在部门和行业的专家论证。

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)在行政处罚决定中作出了较为系统的专门行政程序的规定，被认为是我国行政发展史上具有突破性意义的规定。其中听证程序是首次引入行政法律中，以专门一个章节出现，法学界和法律界人士对此反响极好。在该法制定过程中，对是否应设立听证程序进行了反复论证和征询意见。“几年来，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门、地方人大、政府和各方面的专家对《行政处罚法(草案)》的几个重要问题进行了反复研究修改。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议，会后，又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，对草案进行了补充、修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。”[1]这段话既反映出了《行政处罚法》讨论和征询意见的过程，也表明了对该法的主要内容之一行政处罚决定程序，特别是首次引入听证程序的讨论和征询意见的过程。其中全国人大法律委员会关于《行政处罚法(草案)》审议结果报告第(四)项修改意见指出：草案第四十二条中规定，对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额的罚款”三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有些代表提出，这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为，维护当事人合法权益是必要的，但这项制度只适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，更充分地保护当事人权益。因此，建议将这一规定修改为“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”

第一条为规范和保障粮食行政管理部门依法行使行政处罚职能，依照《中华人民共和国行政处罚法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》和《粮食流通监督检查暂行办法》等有关法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，制定本程序。

第二条各级粮食行政管理部门对违反粮食流通法律、法规、规章的粮食经营者进行行政处罚，适用本程序。

第三条本程序所指行政处罚，是指粮食行政管理部门依照粮食流通法律、法规、规章的有关规定，对应受处罚的粮食经营者作出的行政处罚。

第四条粮食行政管理部门实施行政处罚应当遵循以下原则：

（一）公正、公开的原则；

（二）有法定依据的原则；

内容提要：行政程序论证对构建科学合理的行政程序法律制度，促进行政法律秩序的形成具有不可或缺的作用。文章在对行政程序论证进行现实考察的基础上，认为在目前行政程序的形成过程中，尚缺乏行政程序论证系统。文章随后提出行政程序论证的分析框架，阐明了行政程序论证的主体、内容或任务，进而明确了行政程序论证的对象、事项、标准和规则。

关键词：行政程序行政程序法典论证

现代行政程序是现代行政法的重要内容之一，依法行政的实质是依法定程序行政。行政程序法的制定对于维护公民、法人及其组织的合法权益，广泛而有效地监控行政机关公正行使行政权力，提高行政效率，进而促进民主行政法律秩序的形成，有着现实而深远的意义。随着行政法制建设的深入，行政程序法在自身建构过程中暴露出越来越多的问题和矛盾，总体上表现为已有的行政程序缺乏系统科学配置，有些实体地带出现“程序空白”等；而人们对将来的行政程序应如何设置缺乏足够的准备和计划，一部分人持观望和等待的态度。笔者以为，这与行政程序是否进行论证有着不可分割的联系，是没有做好论证工作的结果。我们在行政程序问题上到底进行论证没有，论证的程度如何，行政程序论证的内容涉及哪些方面，如何进行论证等问题尚有待解决。本文在对行政程序论证进行现实考察的基础上，提出行政程序论证的分析框架，以期能对我国行政程序制度建设贡献微薄之力。

一、行政程序论证的现实考察

从数量上看，行政程序大量出现在行政法规，特别是部门规章和政府规章之中。法律也有行政程序的规定，但为数不多。笔者曾花费数月分别对北京市、上海市、深圳市、武汉市、湖北省、江西省、河南省、安徽省、江苏省、四川省、广西壮族自治区的人大法工委或政府法制局的一些负责人进行采访，采访形式有当面采访，也有电话咨询，内容涉及行政程序的论证及相关问题。结果是目前各地对行政程序论证的做法大体相同。略有差异的是上海和武汉在程序论证的参加人问题上一般有相对人参加进来，北京、江苏、四川、深圳不仅有相对人参加进来，且程序论证不仅限于重大问题或重大事项，一般性的事项也会进行程序论证。国务院在制定行政法规和各地方人大在制定地方性法规时，程序论证则相对正规和严谨一些，表现在论证公开化程度较高，相对人参加人数较多，有时聘请有关专家参加论证。而部门规章所设定的程序，其论证特色表现在部门和行业的专家论证。

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)在行政处罚决定中作出了较为系统的专门行政程序的规定，被认为是我国行政发展史上具有突破性意义的规定。其中听证程序是首次引入行政法律中，以专门一个章节出现，法学界和法律界人士对此反响极好。在该法制定过程中，对是否应设立听证程序进行了反复论证和征询意见。“几年来，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门、地方人大、政府和各方面的专家对《行政处罚法(草案)》的几个重要问题进行了反复研究修改。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议，会后，又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，对草案进行了补充、修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。”[1]这段话既反映出了《行政处罚法》讨论和征询意见的过程，也表明了对该法的主要内容之一行政处罚决定程序，特别是首次引入听证程序的讨论和征询意见的过程。其中全国人大法律委员会关于《行政处罚法(草案)》审议结果报告第(四)项修改意见指出：草案第四十二条中规定，对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额的罚款”三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有些代表提出，这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为，维护当事人合法权益是必要的，但这项制度只适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，更充分地保护当事人权益。因此，建议将这一规定修改为“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”

内容提要：行政程序论证对构建科学合理的行政程序法律制度，促进行政法律秩序的形成具有不可或缺的作用。文章在对行政程序论证进行现实考察的基础上，认为在目前行政程序的形成过程中，尚缺乏行政程序论证系统。文章随后提出行政程序论证的分析框架，阐明了行政程序论证的主体、内容或任务，进而明确了行政程序论证的对象、事项、标准和规则。

关键词：行政程序行政程序法典论证

现代行政程序是现代行政法的重要内容之一，依法行政的实质是依法定程序行政。行政程序法的制定对于维护公民、法人及其组织的合法权益，广泛而有效地监控行政机关公正行使行政权力，提高行政效率，进而促进民主行政法律秩序的形成，有着现实而深远的意义。随着行政法制建设的深入，行政程序法在自身建构过程中暴露出越来越多的问题和矛盾，总体上表现为已有的行政程序缺乏系统科学配置，有些实体地带出现“程序空白”等；而人们对将来的行政程序应如何设置缺乏足够的准备和计划，一部分人持观望和等待的态度。笔者以为，这与行政程序是否进行论证有着不可分割的联系，是没有做好论证工作的结果。我们在行政程序问题上到底进行论证没有，论证的程度如何，行政程序论证的内容涉及哪些方面，如何进行论证等问题尚有待解决。本文在对行政程序论证进行现实考察的基础上，提出行政程序论证的分析框架，以期能对我国行政程序制度建设贡献微薄之力。

一、行政程序论证的现实考察

从数量上看，行政程序大量出现在行政法规，特别是部门规章和政府规章之中。法律也有行政程序的规定，但为数不多。笔者曾花费数月分别对北京市、上海市、深圳市、武汉市、湖北省、江西省、河南省、安徽省、江苏省、四川省、广西壮族自治区的人大法工委或政府法制局的一些负责人进行采访，采访形式有当面采访，也有电话咨询，内容涉及行政程序的论证及相关问题。结果是目前各地对行政程序论证的做法大体相同。略有差异的是上海和武汉在程序论证的参加人问题上一般有相对人参加进来，北京、江苏、四川、深圳不仅有相对人参加进来，且程序论证不仅限于重大问题或重大事项，一般性的事项也会进行程序论证。国务院在制定行政法规和各地方人大在制定地方性法规时，程序论证则相对正规和严谨一些，表现在论证公开化程度较高，相对人参加人数较多，有时聘请有关专家参加论证。而部门规章所设定的程序，其论证特色表现在部门和行业的专家论证。

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)在行政处罚决定中作出了较为系统的专门行政程序的规定，被认为是我国行政发展史上具有突破性意义的规定。其中听证程序是首次引入行政法律中，以专门一个章节出现，法学界和法律界人士对此反响极好。在该法制定过程中，对是否应设立听证程序进行了反复论证和征询意见。“几年来，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门、地方人大、政府和各方面的专家对《行政处罚法(草案)》的几个重要问题进行了反复研究修改。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议，会后，又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，对草案进行了补充、修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。”[1]这段话既反映出了《行政处罚法》讨论和征询意见的过程，也表明了对该法的主要内容之一行政处罚决定程序，特别是首次引入听证程序的讨论和征询意见的过程。其中全国人大法律委员会关于《行政处罚法(草案)》审议结果报告第(四)项修改意见指出：草案第四十二条中规定，对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额的罚款”三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有些代表提出，这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为，维护当事人合法权益是必要的，但这项制度只适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，更充分地保护当事人权益。因此，建议将这一规定修改为“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”

长期以来，由于法治观念的淡漠，行政时效的紧迫、行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，往往只强调实体的合法、合理，而对必要、正当的行政程序却注重不够，在一定程度上影响了相对人的合法权益，反过来对行政行为的结果也产生了诸多不利的负面效应。在全面推行行政执法责任制的今天，越来越多的人认识到，要公正执法不仅要注重实体，更要注重程序，正当必要的程序是区别撊酥螖与摲ㄖ螖的重要标志。从本职工作出发，我认为在当前统计行政管理工作中注重行政程序的建立和健全工作，势在必行。

对统计行政行为要有正确的认识。

何谓统计行政行为？简言之，就是统计行政机关在法定职权范围内，依照法定程序所作出的影响到相对人权益的行为。具体化地说统计行政行为包括统计调查项目审批行为、统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为（包括统计资料的认定、统计行政登记等）、统计行政许可行为（包括发放统计上岗资格证等）、统计行政处罚行为，等等。一般而言，政府统计行政机关业务处室所涉及到的行为只要与相对人发生关系的，都是统计行政行为，都要受统计法的调整和规范，都要依法行政，而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为不当，影响到相对人的合法权益，作出该项统计行政行为的统计行政机关就有可能当被告。譬如讲，统计局向某基层单位布置了一张调查表，这就是统计行政行为，基层单位认为这项调查侵犯了其合法权益，既可以申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，如果向法院提起行政诉讼，那么，统计局就是被告，就有出示作出这项调查的依据和具体审批程序等证据的义务。没有合法、合理的依据，法院可以判决撤销这项统计行政行为。如果因为调查给基层单位造成损害（人力、物力等），作出这项调查决定的统计行政主管部门还要作为赔偿义务机关进行国家赔偿，并对有关责任人员进行追偿。

为何要强调统计行政程序的建设

在作出具体统计行政行为时，强调统计行政程序，有利于减少行政行为的随意性，克服撊酥螖的现象，保护相对人的合法权益。

在统计行政法律关系中，统计行政机关作为统计行政主体，处于领导的地位，而相对人（统计调查对象等）则处于服从的地位。统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量，增加一定的人力、物力、财力的开支，特别是不科学的统计指标更给填报带来极大的困难，而这些数字汇总上来后，领导也不见得就是很需要，甚至于统计部门通过现有的资料进行必要的加工也可以获得。因此，这种在统计工作中的撊酥螖现象必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须要进行立项论证，确定有无必要进行专门调查，若确有必要进行调查，还要对调查表进行审查，弄清指标的设置有无必要，指标设置是否科学，调查时间是否合理，调查经费有无保障，等等。在此基础上由有关领导进行签发，在统计调查前还要进行公告等。

正当罗尔斯在《正义论》中把公正程序比喻为“切蛋糕”的规则。蛋糕是权利和利益的象征，对于负责分配蛋糕的人来说，如果程序性规则允许他在为别人分蛋糕时可以不加限制地为自己留一块，那么他很大可能会尽量少地分给别人，而留给自己尽可能多的份额;如果程序性规则规定只有在把蛋糕均等地分配给其他人之后，切蛋糕的人才能最后领取到自己的，那么他就会尽最大的努力尽可能地平均分配蛋糕。由此可以看出，程序性规则对于实现实体权利是无比重要的。

在我们越来越注重自己的合法权益是否受到保障的现在，程序法和实体法律一样，发挥不可或缺的作用，尤其是在公民与政府的博弈之中，对处于弱势地位的行政相对人的合法权益的保护来说，程序法更是必不可少。程序合法、程序正当，也成为检验一个行政行为的重要标准。而行政程序法是实现宪法价值的技术性法律。在固有的宪法性制度框架内，我们能够在多大程度上获得行政立法的“裁量”空间，是一个值得深思的问题。“中国现代行政法所面临的处境是，曾以时间先后的线性特征出现于西方社会中的行政法问题，今天则同时以平面特征出现在当下中国社会之中，致使中国现代行政法陷入窘境。”中国现代行政法起步时间短，但是却要面临本不是初始阶段所要面临的各种问题，法律之于现实的滞后性，在行政程序法方面尤其表现得淋漓尽致。对于中国复杂的现实情况来说，在行政程序立法方面，我们要解决的困难更多更棘手，我们需要发挥更大的想象力和创造力，我们的发展情况不同于以往各个国家在同时间段的状态，因此，我们需要以自己的发展特色为中心，从自身出发寻找解决问题的思路。

首先，现代社会的复杂性体现在行政程序法的多元功能上，它可能不纯粹是一种权利防御行政权侵害的程序性机制，更应该是积极保护行政相对人请求权实现的制度。如果只是第一种功能，则只需要程式化的规定一系列限制行政权的条文，把行政行为和实现行政行为的过程放入法律的约束里即可，而若要进一步积极地保护行政相对人的请求权，而不是消极地等权利受到侵害才采取行动，则需要行政程序法的制定兼顾更多的方面。把重心放在行政过程之中，在国家–市场–社会的互动之间完成行政任务。

其次，由于中国地大物博，各地的情况差异性也特别明显，在制定法律的时候必须充分考虑到这个方面。我们制定法律的经验一直都是先在地方找试点，在试点的实施情况中总结经验，最后再在国家层面上制定适用于所有地方的统一规定。因此，莫于川曾说过“在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。”行政程序法的制定仍然可以采用这种方法，从地方的立法实践中总结出经验，进而推动更多的行政程序地方立法实践，最后在适当的时机向全国推广。

再次，行政程序法需要发展出一种行政内部自我监督机制来保障行政程序法的实施。由于社会对政府的天然的信任程度较低，经验告诉我们，内部监督往往沦为内部不监督，无法发挥实质性作用，可是由于内部行政行为的特殊性，我们仍然需要一个有效的内部监督体制，这就需要我们在涉及该问题时需要进一步创新，力图使内部监督切实产生应有的作用。最后，也是最重要的，我们要改变自己传统观念里的非法治理念，尊重并支持行政程序中的法治理念，继而使我们能够接受行政程序，而不致于引起观念冲突。非法治观念的摒弃并非一朝一夕就可完成，它需要我们潜移默化，用文化的力量来改变，最后逐渐消除人们心中抵制法治的观念。我们要逐渐增强人们对法律的信赖，只有当人们自觉地接受一部法律，进而用其指导自己的生活，并内化为行动自觉性，这部法律才能称之为成功，法律的真正目的不是为了惩罚违背者，而是为了成为一种全社会的信仰。对于行政程序法来说更是如此，它介于行政权和公民权利之间，防御更容易伤害公民权利的行政权，对于其法治要求来说相对更高，因为它所要防御的“敌人”很强大。

中国需要一部统一的“行政程序法”，这已经是许多人的共识，然而，从各国的实践经验来看，这项工作是很复杂也很艰难的，再加上中国特殊的发展情况，使这项工作显得更为艰难。但是，即使是困难重重，我们也不能放弃为制定“行政程序法”而作出更多的努力。

内容提要：文章通过对正当程序自二十世纪70以来的发展所进行的简要考察，试图解释在不断变动的正当程序实践背后某种不变的价值。以此为思路，文章提出了“最低限度公正”之概念并运用这一概念对我国行政程序立法中的公平与效率之争进行另一种角度的思考。

主题词：正当程序，尊严本位，最低限度公正，行政程序法

一、序论

正当法律程序（dueprocessoflaw），更为准确地说应为“正当法律过程”，1是美国宪法修正案所确立的一项极为重要的法律制度，但对于什么是正当法律过程、正当法律过程在制度上应当具备哪些要件等问题在理论和实践中都不甚明了。从法院适用正当程序条款的实际情况看，该条款具有一定的“弹性”，但不论是法院还是学界都认为，这种“弹性”只有在确立了一种稳固的、包含价值导向的基础作为原则性要求时，才能具有合理性，才能限制恣意。缺乏某种原则的“弹性”并不是灵活性，而不过是恣意或反复无常的代名词。2因此，对正当法律过程的考察，必须将其基本原则与精神作为重点。

就正当法律过程条款适用的理论实践来看，正当法律程序条款实质上对政府的活动施加了两方面的限制，即“程序的正当过程”（proceduraldueprocess）和“实体的正当过程”（substantivedueprocess）。实体的正当过程指当政府剥夺公民的生命、自由或财产时，必须提供充分的理由以证明其行为的必要性。换言之，实体性正当过程要求政府必须为其行为提供正当化的理由。实体性正当过程主要被法院运用于对立法之合宪性的审查。3关于实体性正当过程，理论上仍然存在争议。4程序性正当过程是指包括行政机关在内的国家机关在作出决定剥夺公民的生命、自由或财产时，必须遵循正当的法律程序。换言之，程序的正当过程对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求，即行政过程在程序上必须满足最低限度的公平。

本文试图从行政程序角度对程序性正当程序适用中的最新发展进行考察，提出“最低限度的公正”是正当程序的核心要求。以此为背景，笔者将对我国行政程序立法中价值模式问题进行探讨。