行政参与范文10篇

市场经济体制尊重市场在资源配置中的基础性作用，但也不可避免地存在市场失灵的现象。垄断作为市场失灵的主要表现形式之一，在市场经济发展完善的西方国家多表现为经济垄断。在经济转型国家，市场机制运行则更多受到来自硬件设施以及上层建筑等方面限制和影响。在我国，行政权力不当干预所引起的行政垄断就是较为常见一种特殊垄断形式，除与经济垄断一样违背市场经济自由竞争原则，具有导致经济运行低效、阻碍技术进步和生产率提高等危害之外，还具有其自身独特的危害特点。

1行政垄断及其表现

行政垄断是指国家各级政府、部门及享有行政权力的机构，运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为。运用公权力而使部分或全部市场主体竞争意识不自觉、竞争行动不自主，这是正常企业无法直接办到的，其实施者只能是享有行政权的机关或被授予行政权的组织。这种行为不仅是对竞争的歪曲，而且是对市场经济制度本身的直接否定，因而与企业在市场竞争过程中滥用经济力量排挤竞争对手而形成的经济垄断有着根本的区别。［1］此外，与经济垄断不同的是行政垄断还表现为一种非法的行政行为:从主体上看，行政垄断的主体主要是各级政府及其部门或特权组织;从行为上看，行政垄断除具有公权力赋予的强制性以外，往往还以地方规章、决定、命令或者行业规章等公文的形式出现，具有一定的隐蔽性;从现象上看，常以传统习惯行为滋生，“你不告我不纠”而默许存在，“你控告我绕道”而规避嬗变，具有一定的顽固性;从目的上看，行政垄断往往成为开掘和保护地方、部门局部利益的得力工具，具有私利性;从救济途径上看，行政垄断的救济途径并不顺畅，由于行政垄断行为多为抽象行政行为，行政诉讼难以规制，即便表现为具体行政行为，我国《中华人民共和国反垄断法》(下简称《反垄断法》)做出的由上级机关责令改正的规定，实质上将此类行为的规制划入了一个较为暧昧的地带;从结果上看，行政垄断伴有的政治危害性和社会危害性，破坏社会主义法制统一，滋长不正之风，催生新的社会分配不公、加剧社会矛盾。可见相较经济垄断而言，行政垄断对市场经济的破坏性更大，危害更严重，是一种超越经济垄断的垄断。［2］为保障社会主义市场经济秩序，2007年8月第十届全国人大常委会通过了《反垄断法》，并自2008年8月1日起施行。结合《反垄断法》的规定，行政垄断可以大致归结为以下四类。

(1)地区垄断。它又称“地区封锁”、“横向垄断”、“地方保护主义”，是最严重、最典型的行政垄断形式。地区垄断指政府及其所属部门为了本地区利益，滥用行政权力排除、限制竞争的行为。它有两种基本形式:限制本地商品流向外地市场和限制外地商品流入本地市场。

(2)部门垄断。它又称为“纵向垄断”，是指行政机关和法律、法规授权的具有公共管理事务职能的组织，为了本部门的利益，滥用行政权力，排除、限制竞争，损害其他经营者或者消费者权益。部门垄断也有两种基本形式:部门分割和垄断定价。

(3)强制交易。它也称为行政指定交易，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人只能将商品或服务出售给自己或自己指定的经营者，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品或服务，从而排挤其他经营者进行公平竞争的行为。它具体分为强制出售和强制购买两种基本形式。

一、行政参与权:行政法律关系新的权利要素

“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”①公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一②。的确，公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求，行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动，享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面，行政活动的正当性和可行性也需要公众参与，政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等，形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡，从而作出科学、理性、正当的行政决定，保障行政决定的顺利实施，有效实现行政目标。因此，当代公共行政已离不开公众参与，公众参与已经成为行政活动的必经环节，或者说，公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。在参与式行政中，公众参与要得到切实保障，必须要得到法律的确认，即公众参与应当成为一种法律权利，这就是行政参与权，是行政相对人依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利，它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念，且其保障也存在明显的不足，但是在我国整个行政法律制度体系中，已有行政参与权权能的有关规定，也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系1的内容。首先，我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等1，同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务2。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据，而且，单从内容而言，在我国行政法律制度体系中，我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。在行政立法上，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认3。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定，且规定了政府的回应和采纳义务4。在行政决策中，《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定，而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务5。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权，同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务6。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务，同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利7。

行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后，意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素，因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置，是行政法律关系的规范形式。与此同时，近年来，公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线，行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式，此起彼伏，方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域，公众参与行政活动的案例不胜枚举，俯拾即是，正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言，“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”①参与的理念与参与行动相结合，展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷②。这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中，通过网络征求意见，召集有关公民和专家举行座谈会、论证会，依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见，吸纳民意。例如，《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与，以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见8等等，都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如，环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，城市规划领域里的“厦门‘PX’事件①，财政预算领域内的“温岭民主恳谈”，公共产品供给中涉及到与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等，这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国，1998年9月29日上午，在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会，引起了社会的广泛关注，颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度，而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃，充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用1。因此，在实然上，行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

二、行政参与权与相对人权利的重构

行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。具体而言，行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系2，而享有参与行政活动，表达利益诉求，提供行政信息，发表行政意见，以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)②作用。其一，是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程，首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利，这是公众参与必须充实的基础性权利，同时公众参与行政过程的逐步深入，又会巩固和加强这些权利，进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二，是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务，而对行政主体具有一般的约束力以外，还对行政主体具有一定的强制力，如在行政决策、行政许可、行政处罚中，相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力，相对人要求举行听证，行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成，同时又加强了对行政权力的监督，对行政活动形成理性化制约，也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能，相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能，作用与影响行政主体意志，形成合作行政，获得行政授益，实现实体权利。因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

本文作者：林明民工作单位：华东政法大学

所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。［2］50在我国这样一个特别强调“人民当家作主”的国度，公众参与被紧密地与民主联系在一起。公众参与是在代议制民主的基础上，源于“再次的民主之需要”而出现。在代议制民主下，民主本身已被尽可能最小限度地予以打折，为了尽量弥补这种打折所带来的损失，公众参与作为一种有效的修补机制应运而生，在保障立法民主方面发挥了重要作用。在实践中，行政机关往往以行政民主化为标榜，积极倡导公众参与到行政规定的制定活动中来。在中央层面，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，针对追求行政决策科学性和民主性的目标，明确提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策”的要求。此处“行政决策”之范围极其广泛，而制定行政规定显然是其中的一个重要内容。至于地方层面，相关案例更是不少见。如2008年8月，河北承德市政府专门制定《承德市规范性文件制定公众参与办法》。［3］其中规定，公众参与规范性文件制定，所提意见被采纳的，由政府法制机构颁发荣誉证书或者给予表彰。②又如，2009年5月，广东中山市政府专门制定《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》。［4］该办法也规定公众积极参与规范性文件制定工作，所提意见被采纳，有重大贡献的，由市法制局颁发荣誉证书或者给予表彰。再如，2010年2月，广东惠州市政府也专门制定《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。［5］行政机关出台这些专门的规范性文件③之目的基本一致，即促进和规范规范性文件制定过程中的公众参与工作，保障规范性文件制定工作的科学性、民主性和合法性。就公众参与制定行政规定，这些专门的规范性文件是行政机关为落实公众参与而采取的一种最稳固与最长效的机制。通过这些规范性文件，公众参与不再只具有一种理念上的价值，具备了在实践中得以实现的可能性。但需要注意的是，事实上，这些规范性文件却同时盲目地将公众参与原则化了。（一）对行政规定涉及的内容不作任何区分，基本上制定任何行政规定都可以有公众参与。实践中的行政规定往往涉及行政事务的各个方面，在制定哪些行政规定应当允许公众参与，哪些应当限制或者排除公众参与的问题上，这些规范性文件都未作规定。无论是制定者有意为之，还是不小心疏忽了，其所造成的公众参与被原则化这一结果都是事实。同时，从这些规范性文件的具体内容来看，公众参与往往贯穿了制定行政规定的各个阶段，包括立项阶段、起草阶段、审核或审查阶段、实施阶段等。（二）在公众参与的主体与方式上缺乏合理的限定，规定得过于宽泛。这些规范性文件所罗列的参与方式主要有：1．通过信函、传真、电子邮件等书面方式向有关部门表达意见；2．通过政府门户网站或者政府法制机构网站发表意见；3．通过召开座谈会、听证会、专家咨询论证会等方式广泛征求公众意见；4．邀市人大代表、政协委员、派和无党派人士参加，听取其意见等。从表面上看，参与的主体具有广泛性，方式也具有多样性，但其现实的价值有待商榷。姑且不论这种对公众参与的原则化有无充分的法理根据，就其实际运作来看，行政机关难逃借这种原则化搞“形象工程”的嫌疑。在我国当前法治环境下，质疑行政机关对公众意见的实际重视与采纳程度不是一种刁难，公共参与的本意往往被架空，基本流于一种表面形式。

（一）我国宪法对行政机关的角色定位西方国家否认权力的统一性，主张权力自然为“恶”，故以民主与分权来均衡和制约权力。我国则大相庭径，并不当然承认权力本身为“恶”，认为凡基于民主而产生的权力都为“善”，都是正当的，因而没有制约的必要。基于这种思想土壤，国家权力的设计是统一的，并且以高度集中的状态运行，由此宪法文本出现了“最高国家权力机关”的概念。至于权力统一于何处，我国宪法通过确立人民代表大会制度，明确权力统一于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照人大制度这种设计，全国人大是最高国家权力机关，地方大人则是地方国家权力机关，两者共同构成人民行使国家权力的机关。在上述基础上，行政机关是由国家权力机关产生，中央和地方各级的行政首长分别由全国人大和地方人大决定。《宪法》第85条和105条也明确规定，中央行政机关是最高权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级国家权力机关的执行机关。“权力机关的执行机关”这种宪法上的定位表明，根据人大制度的设计初衷，我国行政机关的首要职责应当是执行权力机关所作出的决定。行政规定虽是行政机关针对不特定的相对人所作出，并可反复适用的行政规则，但只要严格依据法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，且基于其行政职权范围即可。公众参与更多地应当着眼于法律、法规、规章的制定，在这些行政规定的制定依据上把好关，而没有必要在制定行政规定上也将公众参与予以原则化。行政机关所应当做的就是扮演好执行机关的角色，这种原则化了的公众参与不应当为执行机关这种角色定位所包容。（二）民主集中制的组织和活动原则作为我国国家机构组织和活动原则的一项基本原则，民主集中制一般被解读为两个层面：民主基础上的集中和集中指导下的民主。结合人大与行政机关的关系，从比较宏观的层面来看，经民主选举而产生全国人大和地方各级人大作为国家权力机关，并通过民主程序组建行政机关和决定行政首长，同时以民主的方式为行政机关管理行政事务制定相应的规则，这就是一种集中指导下的民主；反之，一旦行政机关基于民主而产生，并且被赋予行政职权，同时有相应的行使规则，那么行政机关就应当认真、勤勉地履行行政职责，这就是一种民主指导下的集中。简言之，民主一般彰显于作为国家权力机关的全国人大与地方各级人大的“议”，而集中则具体地落实于行政机关的“行”。制定行政规定是行政机关“行”的一个重要内容，其民主基础应当是来源于“议”。将公众参与定位为“议”的一项原则，增强“议”的民主性无可厚非，这也是公众参与作为代议制民主之修补机制的根本价值所在。从实际效果上讲，相较于“行”的公众参与而言，“议”的公众参与确保了行政规定的制定依据之民主性，且这种民主性具有更强的普遍性、稳定性与连续性，进而可以更有效地维护行政规定制定工作的民主性和合法性。当然，这种民主更多地是从结果民主或内容民主的意义上讲。可见，将公众参与原则化至行政规定的制定，与民主集中制的内涵也有不尽相符之处。正如有学者指出，无论从人事上、还是行为上来看，行政机关的民主正当性都来自权力机关，而不是直接来自人民，因此，行政机关无需再次诉诸公众，从人民获得民主合法性。［6］（三）现代行政的效率追求行政效率是行政权的生命，现代社会中的行政权尤其如此。［7］1982年宪法确立地方人民政府实行首长负责制，其目的是强调国家行政机关的责任制，提高工作效率。［8］如前所述，行政机关作为执行机关，其根本任务是高效执行人大及其常委会制定的法律与作出的决议。而行政首长负责制可以有效地抑制行政体制内的官僚主义作风，强化行政人员的责任意识，在一定程度上克服计划经济体制所遗留的权责不分与行政效率低下的弊病。同时，行政机关领导经济建设的具体工作，市场经济对效率的追求必然要求一个高效并且负责任的行政机关。在行政首长负责制下，行政机关能够统一有效地执行经济发展规划与落实经济发展政策，契合市场经济体制对行政机关所提出的要求。总之，从宪法确立行政首长负责制的目的与当前建立健全市场经济体制的要求来看，在确保依法行政的前提下，行政效率应当是第一位的。然而，对公众参与的这种原则化将“表达民意、倾听民意”在制定行政规定中置于过高的价值定位，要求行政机关在制定行政规定中更多地以“民意”为导向。在目前行政法制并不完善的情况下，在现实生活中涌现出仅为某地区某部门独有的并且不十分重要的问题需及时解决的，或者虽有行政法规、规章的原则规定但缺乏具体内容，此时往往由行政机关以行政规范性文件的形式予以解决。［9］从这个意义上讲，对公众参与制定行政规定的原则化应当慎重。如果过分强调以公众参与的这种原则化来吸纳民意，势必会影响到行政的效率。如前所述，所谓的“民意”应当尽可能地在制定行政规定的相关依据环节予以考虑和吸纳，而不是在执行环节“亡羊补牢”。④（四）行政首长负责制的领导体制我国《宪法》第86、90、105条的规定表明，我国行政机关的领导体制是行政首长负责制。行政首长负责制作为我国行政机关的法定领导体制，意味着在各自行政区域以及行政职权范围内，行政首长对其主管的行政事务负全部的责任。要求行政首长负责所隐含的前提条件是，行政首长对其主管的行政事务在辖区内享有最终决定权。作为行政机关管理行政事务的一种重要手段，行政规定原则上不能创设权利义务，其存在的基础在于执行法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，细化和落实其中的权利义务规范以便执行。⑤因此，制定行政规定，应当以相关法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定为依据，在行政机关内部民主讨论的基础上，再由行政首长依据自身的执政经验与决策能力作出最后的决定，这才符合行政首长负责制的内涵。可见，公众参与行政规定制定的原则化，与行政首长负责制本身的要求也是格格不入。进一步而言，如果不能合理地控制公众参与制定行政规定，一旦要在制定出违法或者明显不当的行政规定问题上追究行政首长的法律责任就难免受到困惑与责难。当有社会公众参与其中时，行政主体可能就抓到了为自己辩解的稻草：不是我的错，这是社会公众的选择。［2］53此时，就会出现行政民主化与依法行政乃至依法治国之间的价值选择冲突。

无论是对实现行政法治化之目标而言，或是对在行政活动中传递民主精神而言，公众参与制定行政规定的出发点值得肯定。如前文所强调，只是对其盲目的原则化并不可取。如何走出这种原则化，除了对公众参与本身进行合理的限定之外，还应当有更开阔的视野。（一）加强专家参与的力度普通公众的参与应当被慎重考虑，相反，应当加强专家参与的力度。这是基于参与的主体，对公众参与本身的一种合理限定。因为专家参与本身的特点使得其具有较高的可行性与实际意义。1．专业的知识能够为行政规定的制定提供智力支持。相较于普通公众而言，专家往往具备较丰富的专业知识，能够很好地以自己的专业知识为依托，结合行政规定所要调整的行政事务，为制定工作提供宝贵的意见。当然，这里的“专家”并不仅限于法律方面的专家，完全可以根据实际制定工作的需要，将管理、水利、建筑、养殖等各行各业的专家都纳入到专家参与的对象范围。2．专家特殊的人格品质能够为其参与行政规定制定工作提供可靠保证。专家由于其学术精神和知识分子固有的忧国忧民情怀，经常可以更好地体察社会各阶层的利益诉求从而进行更好的转达。［10］3．专家参与能够提高行政规定制定工作的效率。专家参与在保证行政规定内容的科学性与民主性的同时，还能够凭借自身的特点打造行政规定制定工作的“低成本、高效率”。因为相较于公众参与而言，不仅专家的专业知识可以加快制定工作的进度，而且组织专家参与具有便捷、耗时少、开销低、意见的表达与汇集更方便等特点。（二）发扬行政首长负责制之长制定行政规定本质是一项行政活动，应当在行政首长负责制的制度框架内进行。如前所述，我国宪法确立行政首长负责制的根本目的是，通过赋予行政机关更多的职权来更有效、更迅捷地开展行政管理活动，而对公众参与的这种原则化却与之背道而驰。因为公众参与本身带有极强的任意性，且目前我国的公众素质普遍不高，参与的积极性很弱，对其盲目的原则化并不具有多大的实际价值。行政主体极力满足社会公众的意志，而“在努力满足众多参与决策的私益性利益团体（Privateinterestgroups）要求的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”［11］。因此，制定行政规定应当回归到采取行政首长负责制的根本目的上来，充分发挥行政首长的执政经验与决策能力，在确保制定工作依法进行的前提下，注重提高行政效率。当然，需要指出的是，行政首长负责制并不是简单地完全由行政首长一个人作决定，而是在行政机关内部民主讨论的基础上，行政首长全面考虑各种意见，最终依靠自己的判断作出决定。因此，完全不必担心行政首长一人独断专行，制定出不合理甚至不合法的行政规定。真正应当把好关的是行政首长的人选问题，应当选派执政经验丰富，决策能力与领导能力强，具有责任意识与大局意识的人担任行政首长。（三）积极采取行政调查手段究其本质，公众参与是一种保证行政规定制定工作民主化与法治化的手段，同时也是一条汇集民意并落实于行政规定的渠道。不过，这种手段或渠道并不是唯一的，也不是最为有效的。事实上，行政机关救济采取行政调查手段也是保证行政规定民主化与法治化的一个重要途径。行政规定虽然以法律、法规、规章或者上级行政机关行政规定为制定依据，其执行与落实这些上位规范的功能定位决定，行政机关制定应当尽可能结合所辖行政区域的实际情况来制定行政规定。从理论上讲，职权是因职责而产生，管理手段则是职责、职权的延伸。［12］为保证行政机关更好地履行管理行政事务的职责，我国《宪法》第89条和107条赋予行政机关制定行政规定的职权。就制定行政规定这项职权而言，行政调查是行使这项职权所内在蕴含的一种手段。因为行政调查构成了几乎所有行政决策、决定的必经程序环节和处分基础。［13］基于此，行政机关在行使制定行政规定这项职权时，应当以积极作为的姿态，主动采取行政调查的手段，以便调查结果充分反映所辖行政区域的实际情况，从而制定出具备充分民主性与可行性的行政规定。进一步而言，这也是对行政法治化与民主化一种积极作为的契合。四、结语民主是人类社会永恒的、崇高的价值追求，行政活动也理应秉承民主精神。然而，在制定行政规定上，把公众参与盲目原则化，标榜民主精神的做法值得质疑。制定行政规定如何对公众参与作出恰当、合理的反映，包括需公众参与制定的行政规定之类型的确定，参与主体的范围及其确定标准等问题，都还有待深究。总而言之，制定行政规定只有正确定位公众参与的价值，才能在依法行政的道路上越走越远、越走越好，才能更好地回应公众对行政民主的需求。

一、行政立法中存在问题及表现

随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，各种问题也日益凸显。如行政机关越权立法，行政立法缺乏正当法律程序，行政立法权力控制与监督不足，行政立法的科学性、民主性、公正性、公开性不够，行政立法审查及责任追究缺乏制度保障等等，从而导致行政机关立法的随意性、不公正性、不公开性，以至于恶法肆意侵害公民权益，为民服务的法治（ruleoflaw）有变为“用法来治（rulebylaw）的统治人民的专制的危险。由于我国行政立法程序不完善，行政机关利用行政立法的机会任意扩大本部门权力、限制公民权利，随便增加人民负担，只考虑行政机关管理的方便，不管老百姓是否方便，是否负担的起;更有甚者行政立法“暗箱操作”、部门利益法制化问题（行政机关往往借“法”扩权、以“法”争利，“法”成了强化部门利益的工具）等等。

长期以来，我国一直没有统一的行政立法程序，行政机关一般都是按照自己制定的程序进行行政立法。而这些程序存在诸多问题：一是不统一；二是缺乏权威性，许多行政立法程序是政府的办事机构制定的；三是普遍缺乏民主机制。其中，缺乏民主机制是最大的问题。因为民主参与机制是行政立法程序的核心和精髓。只有包含了民主参与机制的行政立法程序，才具有价值，才能发挥控制行政立法的作用。1

二、民主参与行政立法的提出及意义

公民的参与权是一项重要的基本权利,早在资产阶级革命之前,就被认是与自由权、平等权、社会权等一样是人权的基本组成部分，正是公民的参与权等主体意识的萌发与伸张,才促成了民主的实现。在西方国家，对行政立法的控制经历了一个以标准控制为主到以程序控制为主的演变过程。美国学者戴维斯指出：“委任立法的理论重点应当从追求一个适当的标准，移向追求一个适当的程序，程序所带来的保护超过标准所带来的保护。”2在我国现阶段,公民的参与作为人民主权最主要的实现形式和民主政治的根本标志,是社会主义民主实现的重要机制。

什么是行政立法的民主参与机制？主要是指民众参与和影响行政立法的途径和方式。行政立法的主体虽然是行政机关，但是行政机关进行立法、制定法规和规章不能闭门造车，必须通过适当的途径和方式听取和吸收民众的意见，让民众参与行政立法。

【摘要】随着我国经济的发展，人民物质生活水平的日益丰富，民主参与已经成为人们进行社会管理的追求方向。行政管理作为现代公共管理的一个重要的内容，民主参与是推动行政管理的重要途径和方法。本文主要论述了行政管理中的民主参与问题，以期提升我国行政管理的民主参与水平。

【关键词】行政管理；民主；公共管理

我国是社会主义民主国家，人民是国家的主人，是社会公共管理的重要力量。而且，在物质生活的保障之下，人们对于民主管理的热情也有了很大的提升。行政管理作为公共管理的一个重要的内容，民主参与是其发展的重要途径。但是，由于我国民主参与意识相比较于西方发达国家来讲，发展起步比较晚，依然处于摸索阶段，因而存在有一些明显的问题。

一、行政管理中民主参与存在的问题

（一）法律制度不完善

法律是保障我国各项事业得以顺利进行的重要措施。经过几十年的努力和发展，我国形成了以宪法为核心，以各项法律为原则的特色法律体系。这使得我国的各项事业发展得以有序地进行。但是，我国的法律体系建设起步较晚，还有很多方面需要加强。尤其是在民主方面的法律制度，制度本身和形式的规定非常模糊，这使得公众参与行政管理时，没有一个切实可行的法律依据，特别是在民主参与申请上，更是缺乏必要的法律规定。

一、问题的提出

2011年8月22日，顺德新一轮深入改革动作头炮——行政审批制度改革打响。其中最引起社会公众和学者关注的是，整个改革方案中，部分审批事务将转移给社会组织承担，社会与政府共同管理，不再是政府全部大包大揽。

二、公众行政参与理论

公众参与是行政活动论的代表观点，公众可以为了自己的利益而利用行政。基于此，在行政的过程中，政府与公众应当相互协助，一起实现公共利益与个人利益。

（一）公众行政参与的重要性利益相关人的参与是行政程序的中心问题。一方面，在行政法中，公众参与包含在程序正当原则中，后者是当代行政法的主要原则之一。行政机关做出重要的决定或者规定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，尤其是当行政机关拟作出对公民、法人和其他组织不利的决定前，要听取他们的陈述和申辩。公众参与不仅仅是事前的，如果掌控得当，有相关程序制度保障，事中与事后的监督也是必要且可行的。另一方面，公众的行政参与涉及到方方面面，不仅包括行政决策，还有行政执法、行政监督等。

（二）公众行政参与的主体理论在行政程序中，公众参与是主体多元化的体现。多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，这样能够促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公众之间的良性互动。同时多元主体参与也促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，提高办事效率，努力追求社会公平，实现社会和谐。

摘要：电动自行车事件反映了我国转型期各种不同的利益冲突，折射出我国行政决策过程中公民参与机制的缺失。公民参与是现代行政民主的必然要求，可以为行政机关提供各种信息，促使行政机关在作出政策选择时考虑相关因素，为行政决策的民主性与正当性提供程序基础，并通过程序民主提高行政决策的可接受性。尽管我国目前相关制度尚不完善，但是依然存在保障公民参与行政决策的制度空间。

关键词：公民参与机制行政民主参与权知情权救济权

传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（ruleoflaw）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时，应在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”[1]，确保行政决策的民主性与正当性。

一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀，而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[4]

这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。

引言

在中国大陆，随着对外开放和国内建设和改革的发展，政务公开逐渐为各级领导所接受和重视，政府的信息从封闭到透明，从神秘到公开，经历了一个循序渐进的发展过程。至20世纪90年代末，各地政府推行政务公开的活动蓬勃展开，并呈现出向纵深方向发展的良好趋势。政务公开由点到面逐步推广，已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。「1」但是，政务公开在经历了被动实施阶段、积极探索阶段和全力强化阶段之后，近来似乎又出现了“冷却趋势”。「2」这说明，实行政务公开，建立透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠单纯的公开就能解决问题的，还必须深化理论研究，确立与之相关的配套制度和措施，尤其应该将政务公开和推进民主政治、建设法治国家的制度建设相联系。

本文试图以政务公开和参与型行政两个方面为重点展开有关问题的探讨。

在自上而下地推行政务公开或者政府信息公开的过程中，作为“公开、公平、公正”即所谓“三公”原则之一，“公开”的概念似乎已经成为学界、政界和实际部门的共识，并且，人们越来越重视将“公开”和“知情权”相联系，显示出“公开”领域权利观念的增强。但是，关于其内涵和外延，依然是因人而异，表现出多种多样的价值观。至于“参与型行政”的概念，据我所知，在中国大陆尚没有人明确提出，不仅在政界和实际部门，而且在学界也并没有引起足够的重视。当然，近来已有学者提出了“公民参与”、“参与行政”、“参与行政的权利”以及“程序参与的原则”等概念，「3」这是令人欣喜的。毋庸讳言，有关这方面的研究成果，无论其内容和方法如何，都将为本文提供不可多得的理论借鉴和实践依据，使本文的内容更加丰富和完善。本文所要强调的是，政务公开和参与型行政是现代国家行政程序理念和制度深入发展和完善的两个重要标志，是现代国家具体实现民主主义的重要途径。只有将二者密切、科学地结合起来，确立参与型行政的观念，并从立法和制度上予以肯定和支持，才能够发挥其推进民主政治和推动法治国家建设的功效。

一、政务公开的涵义、内容和目标「4」

（一）政务公开的概念探讨

一、行政程序参与权界说

行政程序参与权是指行政相对人为了维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中，就涉及到的事实和法律问题公开阐明自己的主张，从而影响行政主体作出有利于自己的行政决定的程序权利。

行政程序参与权源于宪法确认的参政权。参政权是基本人权的重要内容之一。[1]就行政主体与行政相对人的关系而言，行政程序参与权可以视为是参政权的自然延伸。[2]因此，将行政程序参与权视为现代人权的衍生，可以提升行政程序参与权主体的法律地位，其意义是不言而喻的。我国现行宪法中的“任何公民享有宪法和法律规定的权利”和公民“都有选举权和被选举权”等规定，可以看作是公民参政权的宪法依据。[3]然而，我认为作为行政相对人在行政程序中的参与权与行政程序法的公开原则是紧密相联的。之所以得此结论，是因为基于如下认识：

1.行政公开使行政主体行使行政权呈开放形态。行政权的开放形态意味着行政主体仅仅公开行政权的结果是不够的，还应当将行政权行使的过程对社会开放。行政权行使的过程是行政决定的形成过程，如果仅有行政主体单方面在场，行政主体就不可能听到与其相反的观点，也就难以发现自己认识上的偏差与错误，其行使行政权的结果也就不可能做到合法、公正。行政相对人参与行政主体行使行政权的过程，有助于驱使行政主体行使行政权的结果更加合法、公正，也更容易为行政相对人所认同、接受。因此，为了确保行政主体行使行政权的结果尽可能合法、公正，行政相对人参与行政主体行使行政权的过程就显得非常必要。

2.公开行政权行使过程为行政相对人参与行政程序提供了前提。专制、集权体制下的行政职权以神秘、恣意、专断、封闭、隔离为特征，将民众视为行政权可任意支配的客体，无视民众的意见与愿望。民众只能被动的、无条件地接受行政主体行使行政权的结果，不可能参与到其行政权行使的过程。没有行政权的公开行使，就不可能有行政相对人行政程序参与权，即使法律加以确认也没有行使这一程序权利的客观基础。现代行政法治理念支配下的法治行政原则要求行政主体必须公开地行使行政权。这已为我国最高国家立法机关所接受，并通过法律形式确定为行政主体的义务。[4]

3.行政公开作为一项基本原则需要通过具体法律规范加以落实。一般认为，法的基本原则具有纲领性、模糊性等特点。法的基本原则如要在现实生活中发生作用，就需要通过法律规范这个“管道”与现实生活的具体事件联系起来才具有法律意义，否则，法的基本原则不可能产生预期的效用。行政公开作为行政程序法的基本原则也是如此。行政公开作为行政程序法基本原则的法治意义在于，它将行政主体行使行政权的基本过程公开于行政相对人和社会，接受行政相对人和社会的监督，从而防止行政权被滥用。如要在行政过程中体现这一法治思想，就需要从这一基本原则中演绎出具体法律规范。通过行政程序法确认行政相对人行政程序参与权便是其中的一个具体实践。

摘要：电动自行车事件反映了我国转型期各种不同的利益冲突，折射出我国行政决策过程中公民参与机制的缺失。公民参与是现代行政民主的必然要求，可以为行政机关提供各种信息，促使行政机关在作出政策选择时考虑相关因素，为行政决策的民主性与正当性提供程序基础，并通过程序民主提高行政决策的可接受性。尽管我国目前相关制度尚不完善，但是依然存在保障公民参与行政决策的制度空间。

关键词：公民参与机制行政民主参与权知情权救济权

传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（ruleoflaw）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时，应在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”[1]，确保行政决策的民主性与正当性。

一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀，而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[4]

这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。