信访制度范文10篇

第一章总则

第一条为保障信访人的民主权利和其他合法权益，规范信访行为和信访工作，维护信访秩序，保持国家机关同人民群众的密切联系，根据《中华人民共和国宪法》和国务院《信访条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条信访人在本省行政区域内进行信访活动，本省国家机关处理信访事项，应当遵守本条例。

第三条本条例所称信访，是指信访人采用书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向国家机关反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、举报、控告，依法应当由有关国家机关处理的活动。

本条例所称信访人，是指向国家机关提出信访事项的公民、法人和其他组织。

本条例所称国家机关，是指本省各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

二、信访权与请愿权

一、信访制度设计中的缺陷

(一)定位不准确。信访制是作为社会减震器还是作为民意回馈渠道而存在，这是我们考察信访制度存在的社会根源时首先需要回答的问题。对这个问题的不同回答决定着信访制度的服务方向和服务力度。如果只作为社会的减震器而存在，信访所体现的民意只是手段，而达到稳定才是目的。如作为民意回馈渠道存在，就不仅仅是使社会稳定，更重要的是社会表达民意、反映民意、解决百姓问题、制定与改进政策的重要途径，尊重与实现民意是其存在的根本目的。我国《信访条例》总则第一条中“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访人的合法权益、维护信访秩序”的表述，一方面明确了信访制度存在的民主特性，另一方面凸显了民意及民意表达的被动性。结合其后的具体细则可以看出，《信访条例》突出了信访制的减震器作用，侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定上，这样就不可避免地简化了它的功能与要求，降低了信访制度的应有功效。在这样的指导思想下，信访制这台减震器更多情况下只能暂时减少社会矛盾，或暂时掩盖社会矛盾，久而久之，信访人反复越级缠访就难以避免并呈扩大态势。可见，在信访制度设计中，民意表达诉求不突出，有将其内含的民主责任替换为简单的倾听、转办等简单化倾向。

(二)职能不清晰。信访人提出的信访事项涉及方方面面，并可能牵涉人大、政府、司法、党委等不同的领域，那么这些多领域多层次多样性的信访事项应归口至哪个部门来管理？目前，诸多部门都设有信访机构来受理和处理信访事项：如各级人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各级法院内的申诉机构、各级政府中的监察部门以及各级政府专设的信访局、公安及社会保障系统专设的信访处、科等。这种状况的事实性和潜在性负面影响是：第一，使政府财力、人力、物力分散，单位办案资源紧张，难以充分有效解决信访问题。第二，由于不同部门对同一信访事项介入力度与处理方式的差别而出现不同的信访结果，由此在增加各信访部门间矛盾的同时使信访人及其他群众对信访部门产生信任危机。第三，在这种信访格局中，信访机构与信访干部都会面临信访问题久拖难办的怪圈，这是由信访处理的权限不清和角色冲突决定的。第四，这种信访格局给管理部门信访统计带来难度，统计数字可能不能真实地反映情况，这就不能为地区或部门的相关决策提供准确的信息。总之，信访职能归属不清必然带来多头管理、职能交叉的问题，而职能交叉意味着职能真空，谁都有权管的事谁都可以借口推脱。

(三)机构不独立。这包括以下几种情况：第一，涉及权力、司法、党委系统的信访事项，从制度设计与组织格局的角度讲，政府专设的信访局等部门无权干涉，前已阐明，此不赘述；第二，政府职能部门中的信访机构归本部门的党委和中枢机构领导，其设置不独立且地位低于党委和中枢机构，当面临某些涉及上级领导或中枢机构决策的信访事件时，信访机构能力失灵。第三，各省、市、县专职信访部门归属省、市、县政府的领导，信访干部的任免受制于上级党委、政府及其主要领导，从权力与地位上它没有能力来公正地监督并办理涉及上级领导机构和领导者的信访案件。同样对于平级的其他职能部门，同级信访局也只有建议、督办权，并没有直接的管辖和处理权限，这样使信访局的监督难以摆脱缺钙状态，软弱无力，信访案件的结案率也就难以有大的突破。

(四)监督乏力。由于信访干部人事任免不独立、经费使用不独立、处理权限不独立的原因，致使各级信访机构对信访事项的处理与督办必然缺乏刚性。面对涉及上级部门、上级领导、实力部门的信访案件时，要么睁一只眼闭一只眼，明哲保身；要么安抚群众，走走程序；要么力不从心，束手无策。这是信访工作在制度和实践层面存在的重大体制问题。

二、信访实践的主客体缺陷

信访是广大民众实现政治需要的一种手段,是他们对国家经济状况、政治环境、社会服务等现状进行评价并表达的途径。信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，在促进群众与党和政府的良性沟通，尊重和保障人权，实现政治和社会稳定等方面都起到了巨大的作用。然而，近年来，随着公民权利意识的不断提高，由于社会急剧转型而引发的各类矛盾快速增加，使信访制度面对了前所未有的尴尬和危机。如何在新形势下正确看待和定位信访制度，如何在现有基础上对信访制度进行改革和创新，如何将信访制度真正地纳入法制化、规范化的轨道，是本文试图分析和解决的。

一、对我国信访制度的基本认识

信访，新华字典解释为：“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”《信访条例》如是界定信访：“指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而信访制度则是关于信访活动各类法定行为规则的总称。

信访是我国宪法赋予公民的一项政治权利，是“从群众中来，到群众中去”指导思想的法制化和具体化。信访制度是一项极具中国特色的政治参与制度，是除人民代表大会制度以外中国民众参与面最广、参与度最深的一项民众参政制度，也是“人民当家作主”宪政原则在具体法律法规中的被确认和被适用。设立信访制度的预期目标是促进执政党、政府与人民的联系，从而增强人民对执政党和政府的信任，巩固政治认受性（又称政治合法性，指的是公民对于政府或执政党的主动认可）。从现有情况来看，信访已成为很大部分民众尤其是认为自身受到不公平待遇的民众表达意见和愿望，寻求自认公平而最经常选择的方式。如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它会是一项的合理且有效的补充性救济措施，但是在实际中，尤其是近几年，信访制度却遭遇到群访、缠访、串连访、暴力访、信访洪峰等困境。本文试图从了解中国信访制度基本情况入手，分析信访制度所面临的困境，并尝试寻找原因，提出几点改进建议。

（一）中国信访制度的沿革

信访制度是中国共产党成为执政党之后创造的一种特殊的人权救济方式。新中国成立后，政务院*年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。信访制度的演变经历了三个阶段：一是*年6月至*年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；二是*年1月至*年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案；三是*年2月至今的安定团结型信访。随着国家在*年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

近年来，对中国信访制度的主要批评，是认为信访并非一种规范的纠纷解决机制，应该用更符合法治的方法来取代。但这些批评未能理解到，为甚么在已经建立了行政覆议和行政诉讼制度的今天，大批民众还是选择了信访。是否废除信访制度就会取得正本清源的效果？本文认为，信访制度是嵌套在中国现行的整体政府过程中的，除非中国现行政府过程发生较大的变化，否则，废除信访制度，也不会发挥正本清源的效果。

一、逐级上访与越级上访

中国《宪法》第二十七条规定：「一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。」第四十一条规定：「中华人民共和国公民对於任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对於任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。」这些规定，可以看做是信访的宪法依据。

但宪法依据并不等於制度逻辑。国务院1996年《信访条例》把《宪法》第四十一条所说的「向有关国家机关提出申诉、控告或者检举」，具体化为「信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出」（第十条），是行政机关，而不是任何机关；是有权机关和其上一级机关，而不是任何一级政府。2005年新《信访条例》也基本上维持了这一规定：「信访人採用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。」（第十六条）

中国政府过程的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级──地市级），但又多一级「单位」。上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。

这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府「赋权」──赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象──哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。

一、为了保持我局同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权利，加强和规范我局信访工作，根据《信访条例》以及国家发改委《价格违法行为举报规定》，建立本制度。

二、信访工作坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，认真受理属于我局职权范围的信访事项，倾听社会各界和广大群众的意见，帮助解决各种问题，不得推诿、敷衍、拖延。对不属于我局职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。

三、对待来电、来访要热情周到，耐心听、认真记、主动问、尽心答。能够解决的及时给予办理，不能及时解决的要做好解释工作，力争把问题消除在萌芽状态，解决在初发阶段。

四、我局受理的信访件或上级机关、上级领导批办以及其他部门转办的信访件，由监察室负责做好登记、呈批、转办和催办工作。办结后，由监察室负责整理归档。

五、各股所办或具体承办人办理信访事项应当自受理之日起60日内办结，并将办理结果答复举报人；情况复杂的，经局主要领导批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。

六、对上级机关、上级领导转交办的信访事项，办结后由承办科室所办或具体承办人及时将办理结果形成书面报告，由监察室反馈相应机关和领导。

内容摘要：本文对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了对比分析，从而为当前越访、京访不断的现象提供了合理的解释，也为我国信访制度的困境找到了症结所在。

关键词：直诉制度，信访制度，合理性

一、

为什么要研究信访制度存在的合理性问题呢？其实这有很大的偶然性。其一，笔者在不久前写了一篇《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》[1]的文章，但我在写文章的英文内容摘要时，发现英文里并没有“信访”这一词，随后我又查了牛津法律大词典，也没找到相应的词条，这让我感到特别奇怪。难道国外没有这种说法吗？怀着疑问，笔者对西方国家的法律制度进行了考证，发现国外确实不存在所谓的信访制度。这也与信访制度一向被认为是中国共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国的法律传统一说相吻合。这就使笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，即为什么同时期的外国法律制度中没有信访制度呢？这一制度为什么只在中国“生根发芽”；其二，在笔者写作《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》的过程中，查阅了相当多的材料，但笔者发现，现有学者的相关论文中更多的是谈及信访制度的弊端或者应如何完善，而对于信访制度存在的原因很少论及。不分析信访制度存在的合理性，我们就无法了解其存在的原因和意义，也就无法对其存废做出正确的判断，那么我们的研究可能就会陷入“坐而论道”的“空谈”境地，无法解决实际中出现的问题。因此，要解决今日中国信访制度的困境，就必须对信访制度存在的合理性进行研究，这才是我们解决这一问题的根本出发点，也是笔者写就本文的意义所在。其三，信访制度既然只是为中国所有，那么该制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身质的规定性，对这种特殊性的问题加以研究，有助于我们更好地把握理论联系实际，从而正确地解决中国法制进程中所面临的诸多问题。

作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，且不论这句话是否为绝对的真理，但一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。如果没有一定的合理性，那么该新事物就不会出现并存在。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]正是秉着这种后来者的“尊重和理解”的态度，笔者对信访制度存在于中国的合理性进行了历史的考察与对比分析，希望能够有助于时下学者们对这一制度的困境的出路的研究。

二、

第一章总则

第一条为了严肃公正执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，密切同人民群众的联系，化解群众矛盾，稳定群众情绪，根据有关法律法规，结合本院实际，制定本规定。

第二条本规定所称信访、投诉是指公民、法人和其他组织通过书信、电话或来访形式，向我院提出告诉、申诉、批评和建议，对法院干警的违法违纪行为，提出控告、检举，要求法院调查处理的活动。

第三条信访工作要服务于改革，发展稳定的大局，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，坚持分级负责，归类办理的原则，坚持谁办案、谁负责、谁主管、谁负责的原则；坚持做好思想疏导工作和依法解决实际问题相结合的原则。

第四条法院所属各部门，应当帮好信访工作，认真处理来信来访，接待来访，态度要热情，说理要耐心，尊重和维护信访人的正当民主权利，注重做好息诉工作。

第二章组织分工

纪检监察信访举报受理范围

根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》和《监察机关举报工作办法》的规定，党的纪检机关受理群众对党员、党组织违章和其它党内法规，违的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其它败坏党风党纪行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分不服或对纪律检查机关所作的其它处理不服的申诉；其它涉及党风党纪的问题。

国家行政监察机关受理群众对国家行政机关及其工作人员（公务员）和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规、政策和决定、命令以及违反政纪行为的检举、控告；国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

信访（举报）接待登记制度

（1）对群众的来访（来电）应认真对待、主动接待，做到态度认真，耐心倾听，并做好记录。

（2）对群体上访或反映重要情况的，应详细记录，及时向领导汇报。

第一章总则

第一条为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

第三条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。