协商性范文10篇

摘要：公共治理是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。政策协商主体的包容性、参与的广泛性以及议题的开放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的价值旨归，并与公共治理构成了实践互补。但是，长期存在的政府权力中心思维惯性、协商主体价值本位思想、多元文化冲突和分歧等问题所导致的主体间话语权不对称、政策公共性缺失以及对多元利益兼顾失败的情况，构成了对政策协商治理成效实现的现实考验。为此，需要从政府法律权威与制度规范构筑、社会民主氛围与公民社会培育、公民理性思维与协商能力提升三个方面，推动政策协商在公共治理实践中的自洽与融合。

关键词：政策协商；公共治理；价值耦合；路径调适

治理现代化是国家现代化建设的重要内容和实现路径，中国特色协商民主的广泛、多层、制度化发展为公共治理的优化提供了现实的实践经验和路径选择。“从实践和运作的层次看，协商民主可以分为宏观层面的政治协商、中观层面的政策协商、微观层面的社会协商。”［1］其中，宏观层面的政治协商是公共治理顶层设计的民主方式，中观层面的政策协商是公共治理的制度选择，微观层面的社会协商是公共治理的主体拓展，三者共同构成了当代中国公共治理现代化的重要内容，且使其优势变得独特。以政策协商主体多元平等原则为基础，以公共价值追求为导向，以多元利益实现为旨归，对推动政策协商在公共治理实践中的自洽与融合，进而推动中国特色协商民主的深入发展有重要的实践价值，而且对优化公共治理实践，建构全社会共建共治共享的治理格局，实现国家治理现代化具有较强的现实意义。

一、政策协商与公共治理实践的价值耦合

公共治理的价值理念要求政府与社会多元力量进行通力合作，多元主体在平等的基础上参与政策议程，展开对话、交流、沟通，使制定的公共政策能够更好地解决公共事务以及最大化地实现公共利益。政策协商的民主特质与公共治理的价值诉求相契合，协商主体的包容性摒除了治理主体身份的单一性和地位的不平等性，广泛的公民参与和公众选择增进了公共治理参与主体和讨论内容的公共性，协商取向的多元性拓展了公共治理的价值多元化要求，这样的价值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，从而增强了公共治理的实践可能。（一）政策协商主体的包容性有利于凸显公共治理主体的多元性要求。现代社会的高度动态化和高度不确定性使得社会公共事务变得极其复杂，在公共领域，靠单一组织或个体的资源和能力难以解决复杂的社会公共问题，因此，需要多元主体的合作解决。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”［2］6公共治理的核心理念是在对公共问题解决中引入多元主体。政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门以及公民个人）在公正、开放、平等的原则下共同参与，就某些共同关切的公共利益或公共事务展开协商、对话与合作，并最终达成共识，实现对公共事务的合作治理。由此可见，多元主体构成了公共治理的基本诉求。政策协商作为协商民主的中观实践，天然具有主体多元和平等对话的价值意蕴，凭借其在具体公共政策制定和执行过程中所创造出来的协商场域，包容性地实现包括政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人在内的多元主体之间的自由平等对话，从而使其与公共治理的主体多元性价值追求理念相契合。政策协商的包容性要求赋予每一个受政策影响的成员以平等的意见表达权和参与决策的机会，成员之间在交流、对话的协商过程中，理解彼此的期望与需要，消解彼此之间的对立和冲突，有效应对来自多元文化对话间的某些核心认知问题，并达成共识。多元主体共同参与政策协商过程，有利于破解政府在应对千变万化的社会发展状况中的失灵困境，改变传统政府部门“包办式”“全能式”地做出公共决策的现状，克服传统政治实践中主体身份的单一性和地位不平等性，为公共事务的管理以及公共问题的解决提出更加合理的、契合多主体共同意愿的解决方法，从而最大限度地体现公共治理多元平等的价值内涵。（二）政策协商参与的广泛性有利于生成公共治理价值的公共性诉求。公共治理关注的主要命题是“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。”［3］在治理目标上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本问题，其中，最根本的是对公共利益目标的追求，即对公共性的实现。政府以公众为服务对象，在公共政策议程中要求公民参与和协商，对公共价值进行认定，并承担公共责任和公共义务，这些公共领域中的共识问题，以及所要实现的公共利益就是公共治理所要实现的公共性，并最终以公共政策的形式得以实现。“对公共政策而言，对公共利益的维护与追求就是公共性的实质内涵。”［4］作为体现政府意志的公共产品，公共政策能在多大程度上实现和维护公共利益，也成为衡量公共政策正当性与合理性的根本标准。“协商民主的真谛不是讨价还价，而是增强公共性。”［5］政策协商通过政府向公民拓宽民主渠道的方式，在决策制定以及执行过程中促进公民积极参与，以公民的广泛参与和公众选择过程弥补了以往政策公共性的缺失，使公共政策紧紧围绕着公共利益这个核心主轴来体现自身的影响，并克服传统政府管理模式中存在的“封闭式和隐蔽式议程”等政策垄断弊病，最大限度地保障公共利益的实现。尽管在这个过程中公共政策结果仍然会受到政府自利性偏好的影响，但是，通过政策民主的方式，政府部门、社会组织、人民群众共同对公共事务所展开的讨论、协商过程，“其基础是必须保证本质上的公共利益保护”［6］65。从逻辑理论共性来看，政策协商作为协商民主的重要组成部分，增强政策公共性也是其本质属性；从个体实践特性来看，政策协商是对社会公共资源进行有效配置、对公共利益进行合理分配的政策过程，公共性仍是其基本追求与目标指向。因此，无论是理论层面还是实践层面，政策协商过程就是政策公共性的构建过程，政策协商的本质属性增进了公共治理公共性价值的实现可能。（三）政策协商议题的开放性有利于实现公共治理利益的多元化诉求。“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”［7］243，利益是治理主体开展公共行动的基本出发点。在市场经济的推动下，现代社会的经济结构、分配方式、文化价值观等都呈现出多元化的显著特征，这使得不同群体之间的利益关系变得更加复杂，多元主体的利益诉求也朝着更加多样化的方向发展，全社会形成了利益取向多极化、利益主体多元化的局面。公共治理建立在“众多不同利益共同发挥作用的领域”，是政府部门与私人部门以及社会公民等多元主体之间的良好合作。在价值层面，公共治理不仅追求“自由、公平、正义、平等和回应性”等基本的民主价值，同时也关注在多重矛盾下的多重利益实现问题，特别是强调在利益集聚和整合的过程中要避免弱势群体的利益流失，利益多元化成为公共治理的基本内涵。“从协商民主的本质看，多元化是协商民主产生的前提和基础”［5］。作为一种民主治理形式，政策协商尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突与分歧，利益多元化成为政策协商的内在旨归。这种多元诉求可以从两个方面理解：其一，从政策协商议题来看，其涉及社会、科技、教育、人口、环境、文化等广泛领域，更涉及每一领域中的诸多问题。其二，从政策协商主体来看，政策协商是政府、公共部门、市场组织、社会公民等多元主体共同参与的过程，当涉及不同的公共政策问题时，参与主体也相应转换为不同类型的志愿组织、不同行业的企业协会或者来自不同行业、不同地域、不同阶层、不同文化水平、不同收入、不同年龄层次的民众。政策协商参与主体和议题选择的不同，其所要实现的利益诉求自然产生多元化的差异。同时，政策协商过程突破了传统决议过程中单纯的“少数服从多数”原则的限制，使得少数利益群体的合理诉求得到尊重和采纳，最大限度地兼顾了各方的利益诉求，实现公共治理的价值多元化目标。

二、政策协商在公共治理实践中的现实困境

二、选择性协商

我市在设计每年一度帅教育督导综合评估方案时，以刚性指标为主，辅以柔性指标。柔性指标权重较大，占到评估权重的o．25。

刚性指标是基础性指标和教育质量指标，体现办学的基础条件和基本要求，主要包括设施条件、教育经费、行政管理、教学管理、入学率、巩固率、德智体美质量等。这些刚性的评估指标构成评估方案的主体。

柔性指标是指评估方案中的“选择性指标”，分“工作创新”和‘学校个性”两指标。它是依据全市教育工作要点列出的“菜单”、被评估学校根据自身的发展规划和教育条件从中选择最适合自己的优势项目。指标是整个评估方案的重要组成部分。

“工作创新”指标提供了“校内闭路电视系统”、“多媒体教室”、”电子(声像)阅览室’、“优化图书室”、“校舍建设”、“校园场地建设”八个项目。被评学校可根据本校实际重点选择其中的4项，只要学校在年内投入达到评估要求就可赋分，改变了过去只用国家标准来评估学校，达到什么级别标准就记相应分数的做法，促使经济条件相对较好的学校在达标后能够保持持续投入的欲望。而经济条件相对较差的学校，在某些设施配备上有—定的难度。只用规定的标准去衡量它的投入，很容易伤害它的积极性。给学校提供“菜单式”工作创新项目，可以让经济相对落后的学校达到一个踮踮脚就能达到的目标，一步步提升办学条件。

“个性发展”指标作为引领学校发展的增长点与切入点，目的是为了打破“千校一面”的状况，促使学校在达到常规要求的基础上，立足自身发展实际，借助某一方面的优势，积极探索，厚积薄发，逐步形成自己独特的、优化的、稳定的教育特征和风格，评介方案围绕学科教学、体育工作、艺术教育、思想道德建设、特长发展等设汁了供学校选择的七个大的项目。学校要突出个性，发展特色，必须联系本校实际，从设施条件、师资力量、教学优势、社会资源等力面多角度、全方位地研究和分析，准确定位本校已具备的个性优势和特点，椐此认真细致地规划和实施下一步的工作。设计‘菜单”式指标，供学校自主选择，这种评估方式探受被评估单位的欢迎，实施效果非常明显。

摘要：微型公众是由科学抽样产生的公民代表组成的协商论坛。它们具有（近乎）随机抽样、普通公民参与、公开协商的共性特征，但是不同类型的微型公众在参与者的人数和产生方式、活动的持续时间和环节、输出的形式和接受者以及运行成本等方面仍存在一些重要差异。在实践中，微型公众发挥了决策、咨询、信息、指导、测试、合法化、教育和监督等功能作用。但从总体上看，协商结果是否对公共政策产生了实质性影响，仍是微型公众面临的艰难考验。从应然层面分析该问题，主要存在乐观派、批判派和折中派三种观点。所持的折中观点一方面认为微型公众的政治影响应因其发起动因和嵌入的权力配置而异，另一方面认为应由一个协商系统而不是一个单一的微型公众做出具有约束力的集体决定。

关键词：微型公众；主要特点；功能作用；协商系统

20世纪90年代，西方民主理论以协商转向著称。在这种协商转向后，最关键的议题是协商民主的制度化，即如何在现实世界实现协商民主的规范性理想。为此，西方协商民主人士进行了诸多探索，如通过政治改革提高现有政治机构的协商性、通过特设论坛创造新的协商空间、通过话语传播和互联网技术等实现大众协商，甚至通过移情想象实现每个人的内部协商等。微型公众，作为一种特设的公民协商论坛，从概念和规范上说，似乎可以为西方反协商的大众政治和竞争精英主义提供一剂良药；而从方法上说，具有准实验性质，其协商过程和结果易于观察、记录和分析，所以，它们激发了西方协商民主人士的极大兴趣，受到了越来越复杂的经验分析。本文基于西方协商民主理论和经验研究成果，分析协商性微型公众的主要特点和功能作用。

一、协商性微型公众的主要特点分析

从概念和实践来看，微型公众先于西方民主理论的协商转向。其概念是由美国政治科学家罗伯特•达尔（RobertDahl）于1970年首次提出的。达尔受民主理想和社会科学原则的启发，设想了一种让公民参与处理公共问题的创新机制[1]149。他称之为“微型大众”(minipopulus)，这是一个由公民组成的大会，从人口统计学上代表更大规模的人口，聚集在一起学习和讨论一个主题，以便为公共舆论和公共政策提供信息。其实践始于20世纪70年代，当时德国的彼得•迪内尔(PeterDienel)和美国的内德•克罗斯比(NedCrosby)分别独立开创了规划小组和公民陪审团。民主理论的协商转向，尤其是协商民主的制度转向后，微型公众成为西方民主创新的主要形式，被用来处理宪法和选举改革等重大政治问题，转基因食品、纳米技术、核能、人类生物技术等社会争议较大的科学技术问题，以及医疗卫生、城市建设、土地利用、学校教学、体育活动、社区治安、种族、宗教、移民等一系列社会问题。微型公众创造了一个空间，受特定议题影响的公众的一个具有合理代表性的样本，在这个空间里进行公开辩论和相互说服，进而形成知情、审慎的公众意见。其共性特征是，在一个（近乎）随机的公民样本中进行独立的建导（facilitation）型小组讨论。第一，参与者是广大公众的描述性代表，他们反映了总体的人口和社会经济特征，如性别、年龄、种族、地域、受教育程度和职业等。第二，参与者是非专家、非党派的普通公民，既不具备与议题相关的专业知识和技能，也没有在议题上形成特殊利益。第三，参与者在主持人和证人的帮助下围绕特定议题学习和协商。证人通常是专家、行政官员、政治家、活动家和各种利益相关者，他们负责处理技术问题，提供与议题相关的信息并阐明特定观点，帮助参与者进行知情和平衡的讨论①；主持人主持会议，提供建设性的引导和服务，帮助参与者进行平等、审慎、相互理解和相互尊重的讨论。除了这些共性特征之外，不同类型的微型公众在程序设计上存在一些重要差异，详见表11.参与者。从参与者的人数来看，公民陪审团、共识会议规模较小，10-26人；公民大会、规划小组和协商民意测验规模中等，100-500人；21世纪城镇会议规模较大，500-5000人。规模较大的微型公众一般采用全体会议和小组讨论相结合的形式。从参与者的产生方式来看，主要存在简单随机抽样、分层随机抽样、自我选择三种方式。简单随机抽样虽然确保每个公民都有平等的机会被选中，但很容易遗漏在总体中占比较小的公民。所以，像公民陪审团、共识会议、公民大会这样较小和中等规模的微型公众一般采取分层随机抽样，以确保边缘化群体成员能够被包括在内。21世纪城镇会议采取自我选择，但它努力确保公民样本具有合理代表性。由于公民没有参与微型公众的义务，某种程度的自我选择不可避免。所以，即使协商民意测验采取简单随机抽样，但受现实因素的制约，仍存在一定程度的自我选择。比如，它通常使用随机数字拨号来抽样，这容易偏向老年人，因为他们有固定电话，更有可能在家；也容易偏向受教育程度较高的人，因为他们较有可能愿意与协商民意测验者交谈。2.活动。从活动的持续时间来看，协商民意测验和21世纪城镇会议持续时间较短，1-3天；公民陪审团、规划小组持续时间中等，少则3-5天，多则7-8天；公民大会持续时间最长，10多个周末，总计20-30天。一般而言，从协商的角度来看，公民能够一起学习和协商一个议题的时间越长，预期效果就越好。但很可能有一个协商饱和点（尽管这很可能依具体议题而定），而且对于组织者和参与者来说，持续时间越长，就越需要他们支付非常明显的成本。鉴于成本的考虑，大多数微型公众持续时间不超过5天。从活动的环节来看，大多数微型公众包括学习和协商两个环节，公民大会比较特殊，还包括通过公开听证会收集其他公众的信息和意见的咨询环节。3.输出。从输出的形式来看，大多数微型公众的目标是形成一份来自参与者的集体建议报告（如果没有达成共识的话，通常允许包括少数派观点）。对于公民陪审团和共识会议来说，由参与协商的公民撰写一份概述其集体决定的报告；对于规划小组来说，由会议召集人将所有小组的建议汇集成一份集体报告，并由从各小组选出的公民批准通过。比较特殊的是共识会议和协商民意测验，前者通常在协商之后制定一份经过参与者表决通过的正式建议报告，后者使用协商前和协商后的调查来捕捉参与者个人意见的变化，就所议主题提供一个知情、审慎的公众意见的代表，而不是起草一份集体决定。从输出的接受者来看，大多数微型公众的接受者是发起人和大众媒体。比较特殊的是共识会议和公民大会，前者是由丹麦议会成立的一个独立机构丹麦科技委员会发明的，由政府资助运行经费，所以，与议会的关系密切，其接受者是议会和大众媒体①；后者是最激进的微型公众，往往与议会、政府和公投程序衔接起来，所以，其接受者是议会、政府和公投。4.运行成本。为激励公民的政治参与，微型公众一般提供交通费、误工费等方面的补贴。所以，参与人数和持续时间是影响微型公众运行成本的关键因素。公民陪审团和共识会议的参与人数较少、持续时间中等，所以其运行成本较低，不到10万英镑，尤其是公民陪审团在3万英镑以下。得益于参与人数较少、持续时间中等、运行成本较低，公民陪审团和共识会议成为最受欢迎、使用频率最高的微型公众。据斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•约翰逊（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的报告《评估微型公众在社会政策和实践中促进证据吸纳的潜力》显示，使用英语，通过一系列数据库和互联网搜索，在2006-2017年11年间总共发现49个微型公众案例，其中公民陪审团（25/49）和共识会议（15/49）的占比共计40/49②。综上，微型公众具有（近乎）随机抽样、普通公民参与、公开协商的共性特征，但不同类型的微型公众在参与者的人数和产生方式、活动的持续时间和环节、输出的形式和接受者以及运行成本等方面存在一些重要差异。

二、协商性微型公众的功能作用分析

本文作者：李沫工作单位：中南大学法学院

“协商制定规则是以合意为基础的过程，通常由行政机关召集，利害关系人藉此可以就规则的实体内容进行协商。”⑧“协商行政立法旨在回应对抗性规则制定过程的失败，直接利害关系人就规则进行协商，可以恢复规则制定的正当性。”⑨但是，作为一种行政活动方式，协商性监管的内容不应当只限于制定监管政策本身，政策制定后如何实施、在政策中设定的主体的权利义务如何实现也是这种行政活动方式不可分割的一部分。因此，从程序上看，协商性监管应当包括协商制定监管政策和政策实施两个阶段；从实体内容上看，监管政策的制定主要是指监管目标的确定和实现目标的应然要素的明确，包括以契约方式明确主体的权利义务；监管政策的实施则是监管政策目标的实现过程，即通过契约方式或其他方式将主体的权利义务付诸实现。协商性监管在性质上类似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，协商的结果可能是政府以行政许可的方式同意被监管主体从事某一行为以实现监管目标。从实践来看，协商性监管一般表现为监管者与被监管者之间的协商模式，例如，到1996年，约占荷兰工业能源消费90％的1000家公司参与了自愿协议。2000年，占荷兰大部分耗能的工业部门，包括石油、钢铁、有色金属、酿造、水泥、化工、玻璃、造纸、制糖业等，又与政府签署了新的协议，以应对国际形势的新变化。2001年12月，荷兰政府还针对中等规模的能源用户与16个部门的520家企业签署了新一轮的减排二氧化碳长期协议（LTA－2），协议期限为2001—2012年。⑩但是，协商性监管也有监管者与第三方组织模式。例如，1996年，德国高能耗行业和能源部门的14个工业行业协会《全球变暖工业宣言》，自愿承诺到2005年在1990年基础上降低能源消耗20％；法国政府与制铝、玻璃、钢铁、水泥、石灰、橡胶等7个行业以及许多企业签署了自愿协议，形成了企业承诺和行业承诺并存的格局。瑏瑡由此可见，协商性监管的主体范围并不仅限于监管者与被监管者。从当前各国行政管理的发展趋势来看，“第三方组织”在公共行政管理中的作用越来越突出，据有学者分析，“近年来，公共行为使用的技术在世界范围内发生了革命性变化。这些变化主要表现为解决公共问题的新工具数量激增。更重要的是，这些广泛应用的新工具有一个共同特征：它们的运作具有间接性，表现为由公共部门投资及授权的政策项目在执行中通常广泛地纳入各种‘第三方’组织。”“第三方组织”的兴起不仅在美国如此，“加拿大和欧洲大多数国家都如此，因此，将其称为一种趋势或者说潮流是不为过的。”为应对第三方组织带来挑战，药方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其内容之一就是———谈判与磋商———这是为现已存在的第三方组织提供的实现公共目标的第三条道路（相对于命令控制与私有化道路）。瑏瑢由此可见，谈判与协商是同“第三方组织”天然联系的一种监管方式，即，“第三方组织”可以成为协商性监管的主体，并且从趋势来看，第三方组织将成为协商性监管的主要主体。综上，协商性监管是指为了实现政府监管目标，监管主体与被监管主体或第三方组织在对话协商的基础上，共同制定监管政策和目标，并围绕目标的实现以契约或其他形式明确各自权利义务且付诸实现的监管方式。

协商性监管带来的挑战

（一）复杂化的委托关系在传统命令控制性监管模式下，监管者与被监管者并非委托关系，而在协商性监管中，两者之间的关系则构成委托关系，即监管者以契约形式委托被监管者实现监管目标，这就带来了通常说的委托问题，人并非总是按照委托人的意志行事。在第三方组织参与的情况下，委托问题将更加突出，因为委托链条被加长，原来的监管者与被监管者之间的委托关系变为监管者委托第三方组织、第三方组织再委托被监管者之间的关系。对此，网络理论给出了解释，认为即使人认同委托人的目标，委托人在协作关系中仍然难以实现其初衷。究其原因，是因为复杂的网络关系通常具有以下4个属性：首先是多元性（pluriformity）———他们涉及各种各样的组织和组织类型，其中许多组织并不具备充足的合作经验，也不了解彼此的运作方式；其次是自我参照性（self－referentiality）———通常各组织都有其自身的利益和参照，因此也是从自己的角度与需要参与到网络之中；再次是不对称的互相依赖性———同一网络中的各方，包括州政府在内，尽管互相依赖，但这种依赖关系并不完全平衡，即使各方追求同一目标，他们仍然可能难以全面合作，因为它们对此目标的需求程度不同、排序不同或时间安排不同；最后是动态性———网络即便在实施其愿景时，所有的因素也仍会随时间的变化而发生变化。瑏瑣（二）对传统行政管理惯性的挑战不论现在以权力—服从为主要特征的行政国家有多么强大，我们仍不能否认一个事实：随着民营化、服务外包、公众参与的兴起，以协商为主导的合作治理模式发展迅速，并已然成为一种潮流。合作治理试图围绕联合解决问题与远离控制裁量权从而重新定位管制事业，回应对规则制定之质量、可行性与正当性连篇累牍的批评。瑏瑤协商性监管这种合作治理模式的产生对习惯于传统行政管理模式的行政机关是一种挑战。在协商性监管模式下（特别是在有第三方组织介入的情况下），行政管理变得更为复杂，它要求行政机关更具有主动性、能动性。正如美国学者莱斯特•M•萨拉蒙指出的，“原本在直接政府行为中可以由政府内部临时解决的问题，就变成了必须预先估计到且写入与第三方签订的具法律效力的合同中。类似地，激励机制必须设计合理，既要足以鼓励有益的行为，又不能导致暴利收入；必须在复杂的决策链条的众多节点上达成共识；必须将离散的组织打造成具有共同行动能力的有效网络。这其中的每一项任务不仅需要广博的项目知识，还需要足够的策略技巧、对不同工具在操作过程中涉及的指标的详细了解、对各种工具涉及的多方机构的内在需求有所认识、以及对工具应用的具体背景有精细的洞察。”瑏瑥同时，协商性监管也形成了对传统行政行为的挑战。尽管协商性监管的实施可能仍然采取传统的行政方式（如行政许可），但其实施已不再是传统简单的行政许可，以美国的杰出领袖工程为例，通过这个工程，环保署可以批准以单一的综合性许可取代公司传统上为了控制同一场所多种源头（例如管道或烟囱）的排放而要取得的多重许可；或者，环保署可以比传统许可适用期限更长，而且允许对排放限度进行不同配置的多重许可。瑏瑦试图获得这种许可的公司，必须与联邦和州行政机关协商一份不具有约束力的谅解备忘录，这被称为“最终方案协议”。该过程还要求获得利害关系人的支持。

协商性监管激励与约束机制的强化

协商性监管导致的委托问题主要依靠强化激励与约束机制来解决，通过有效的激励与约束使得监管者与被监管者或者监管者、第三方组织与被监管者尽量围绕监管目标的实现而行动。（一）对被监管者和第三方组织激励机制的强化对被监管者和第三方组织而言，协商性监管的激励包括两个方面：一是激励其参与到协商中来，二是激励其积极履行协议或积极实施行为，这可以从三组不同的主体及其之间的关系来考察：1．监管者与被监管者。监管者对被监管者的激励主要是扩大激励的范围和种类。这种激励方式同于另一种正在兴起的行政监管方式———激励性监管———若被监管主体自愿实现监管目标，可以给予其直接的经济利益，如减免税优惠、财政支持（财政补贴和技术开发援助等）、金融扶持（提供优惠贷款等）、优先采购、绿色采购、优先立项、奖励，等等。此外，社会契约制度（SocialContract）也是在国外正在兴起的这样一种激励机制：社会契约制度（或称成本调整契约）在美国电力事业部门中广泛运用，作为激励型规制在实际中运用的良策而闻名于世。具体而言，是指规制当局与被规制者之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的成绩好则给予企业报酬，否则给予处罚。当然，除了直接的经济利益激励，也可以是间接经济利益激励，如被监管者的投资倾斜、产品定价优惠、市场优先准入、提供经营便利、特许投标制度（FranchiseBidding）等等，市场主体可以通过监管主体的这些行为间接获得经济利益。2．监管者与第三方组织。对于第三方组织参加的场合，上述激励方式并非都是合适的。政府应根据第三方组织的性质确定不同的激励方式：如，对于盈利性组织，同样可以采取财税优惠、市场优先准入等适用于被监管主体的方式；对于下属政府机构，则除了财政分配上的优惠，更应强调政绩的激励作用；对于非盈利性组织，则包括办公场所、经费、设备等方面给予扶持，给予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我国，由于特殊的历史原因，第三方组织与政府一般都有特定的关联，如或为国有背景（如国有商业承担第三方组织时），或实为政府控制，或本来就行使一定的行政职能（如某些行业协会），在这种背景下，保障第三方组织的独立性是前提，否则激励的结果可能变异为利益的转移，难以保障激励的适度。3．第三方组织与被监管企业。由于监管目标的实现最终要体现在被监管主体身上，因此，即使协商性监管中参入了第三方主体，也最终要突出第三方组织对被监管企业的激励。从理论上分析，第三方组织同被监管企业之间的关系主要是约束而非激励，因为在有限政府的潮流下，政府不一定能约束企业，而第三方组织则一般对企业起着事实上的约束作用，比如行业协会对企业的约束，企业离不开团体组织，它需要借助团体组织的优势实现自己的目标，团体组织往往便可以以其不遵守规则将其排斥在外为由迫使其遵守。这就是声誉机制，在一个团体中，不遵守组织规范的成员可能臭名昭著。但是，激励措施也是需要运用的，在第三方组织为政府部门或企业组织或非行业协会组织时，企业同第三方组织并无成员与团体的关系，第三方组织的内部规范不能约束企业，此时，第三方组织可以借助声誉机制（如评奖）来激励企业实现监管目标。（二）对监管者、被监管者与第三方组织约束的强化1．政府公信力建设。在我国当前转型时期，政府的公信力正遭受危机，对于协商性监管而言，这种公信力危机主要可能带来两个后果：一是权力寻租，监管主体不是真正为了实现监管目标进行协商，而是利用其实施协商监管时掌握的资源以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。这样，监管者实际被俘获，参与协商的市场主体不大可能成为诚信履行协议的主体，监管部门也不会关心其最终协议的履行情况。同时，寻租行为还会产生“逆向选择”效应，参与协商的市场主体最终都是为了追求“权力租”的主体，真正有心参与且诚信履行的主体被排除在外。二是监管主体毁约。在私法领域，协议必守是一项基本原则，但协商性监管并非纯粹的私法协议，它有公权力主体和公共利益和目的在内，因而协议的履行不可能完全适用私法原则。也正是基于此，监管者可能以公共利益、公共目的等为由而毁约。政府公信力建设是一个很宏观的问题，对于协商性监管而言，强化对监管者的约束主要解决三个方面的问题：一是要求协商监管公开，即，监管目标、监管标准公开，协商过程公开，协议履行情况公开；二是裁量权受限制，协商的过程是讨价还价的过程，否则就不称为协商，而这过程中必然要涉及监管主体的坚持与让步，也就是裁量权的行使问题，此裁量程序应当法定。三是责任追究制度。不论是权力寻租的监管主体及其成员，还是滥用自由裁量的主体，还是没有正当法定理由毁约的主体，均应当承担法律责任。2．协商性监管的信息披露。一是协商过程中的信息披露。这种披露同于上文谈到的“协商过程公开”，可以约束监管主体的滥权行为。这种强制性的信息披露约束也可以迫使当事人认真进行协商，而不是停留于走形式，有助于将来协议的实施，“规制者与排污企业之间由于分工的不同，导致两者之间在污染的产生与排放、治理技术等方面存在着严重的信息不对称，而充分的信息往往是市场有效运作的前提，因此能否获得充分信息是自愿性环境协议实施的关键。在谈判协商机制中，双方经过多个回合的动态博弈过程，环境管理部门逐步释放出影响决策制定的污染排放量、治污成本、技术、企业家的风险偏好等相关信息，而企业也会逐渐了解到政府部门的相关信息，这样，通过信号传递，实现充分的信息披露，从而保证自愿性环境协议的顺利实施。”瑏瑨二是被监管主体履行信息的披露。虽然协商性监管协议或协商颁发行政许可中都会有关于被监管主体的约束条款（如违约责任、收回许可），但这不能避免机会主义倾向的被监管主体的违约行为或不正确作为。况且，在协商性监管中，协议不同于私人协议，对于被监管主体的违约行为，监管主体追究责任的动力并不如私人主体那么强烈，协商颁发行政许可这种附条件的行政许可中监管主体也类似。履行信息披露可以克服这种缺陷：一方面，信息披露有助于监管主体方便掌握被监管主体的履行情况，对于违约或不正确作为倾向可以事先采取措施；同时，被监管主体的违约信息及不良信息披露也是一种声誉机制，可以借助市场的力量来惩罚违约者，例如，上市公司就很在乎声誉，声誉受损其股价将下跌。

一、协商性司法理论的兴起

当下中国正处在社会转型时期，构建“和谐社会”已经成为一种基本理念，这一理念对新时期的民事司法提出了新的要求。这种新的要求至少涉及三个方面的含义：一是如何在司法程序中，有效平衡公正与效率的关系；二是如何反思和评价司法程序中重视“国家干预”的价值取向，以及30年来我国民事司法领域的改革思路；三是如何合理安排法院与当事人的权限关系，才有助于达成当事人和社会所需要的公正裁判。日益受到关注的协商性司法是对上述问题的积极回应。本文以法院与当事人的诉讼关系为基本切入点，以“对话”、“沟通”等主体行为为基本结构，探索民事诉讼中协商性司法的基本理论。

协商性司法是一种新的程序主义，它不仅是通过立法技术的运用所作的改变，更是一种观念的变革。这种新的程序主义是以当事人意思自治为发表原则，强调通过理性对话来实现纠纷解决中公权力与私权的合作。现代意义上的协商性司法产生于20世纪70年代的刑事司法实践之中。起初这种司法模式被称之为恢复性司法。

(注：有学者认为协商性司法与恢复性司法是两个不同概念，代表了两种不同的司法理念。有学者认为，两者的区别既有理论上的，更有实践范式方式方面。（参见：马明亮.协商性司法［M］.北京:法律出版社,2007:73.）笔者认为，协商性司法与恢复性司法不存在本质的区别，两者都是以商谈的方式来解决纠纷，其解决纠纷的过程都体现了一种合作关系，皆可归为一种对话、协商机制。)恢复性司法是指与特定犯罪有利害关系的各方共同参与犯罪处理活动的司法模式。恢复性司法强调的是参与性与协商性,鼓励所有与犯罪有关的利害关系人充分的参与和协商，通过促进被害人与犯罪人的和解寻求修复已经造成的“创伤”，全面恢复犯罪人、被害人和社区因犯罪而造成的损失，以试图达到一种“无害的正义”。恢复性司法在西方国家刑事司法领域的兴起有其深刻的社会背景，它是克服传统刑事司法所带来的司法危机的应对策略。传统上，刑事司法所追求的目标是打击和处罚犯罪，实际上这更主要是国家所追求的刑事司法的目标，而对于被害人利益的补救并未重视和关注，即便是通过刑事司法程序使犯罪人受到了应有的惩罚，但最终的结果是犯罪人、被害人和社区都受到了损失。这种正义并非被害人或社会所需要的正义，因而被称之为“有害的正义”。

尽管在西方国家的民事司法领域鲜见对协商性司法的讨论，但与此相关的一个概念──协同主义，早已在民事诉讼理论中出现。德国学者巴沙曼（RudolfWassermann）在其所著《社会的民事诉讼——在社会法治国家民事诉讼的理论与实践》一书中，对“协同主义”这一概念进行了诠释，按照其观点，协同主义是一种与对抗制诉讼完全不同的崭新的司法模式，它强调法院、当事人三方的协同关系。在司法实践领域,西方主要国家因诉讼迟延以及高额的诉讼成本而产生的司法危机，促使人们对传统的“对抗制”的司法体制进行反思和改革。以英国为代表的西方民事司法改革，一反法官中立、当事人双方对抗的传统观念，强化了法官对诉讼程序的管理职责。20世纪90年代，在我国民事司法改革初期，法律界还在围绕民事诉讼模式的选择展开激烈争论之时，以辩论主义或对抗制为基本诉讼结构的国家，已经开始对这种过分强调“对抗”、“当事人主导”、“法院消极”的诉讼制度进行反思，出现了强调法院的管理职责和当事人协助诉讼义务的诉讼理念。一些国家如英国、日本的立法及审判实践，把法院协助当事人对案件进行和解以及鼓励当事人采取区别裁判的非正式的方式解决纠纷运用到实践当中。这种以弱化程序的“对抗性”，强调程序的“对话性”和“合意性”为基本方针的诉讼制度，充分反映了现代民事司法的发展趋势，其内容构成了协商性司法的本质内涵。

在我国，协商性司法还处在表层的讨论阶段，尚未深入到核心层面，缺少具体制度构建方面的讨论；而且讨论基本上限于刑事司法领域。尽管在民事司法领域，关于纠纷解决机制和诉讼关系的研究较为深入，甚至也出版了有较高学术水平的研究成果。(注：有关研究成果有：张卫平教授的《诉讼构架与程式》和《转换的逻辑——民事诉讼体制转型分析》、王亚新教授的《社会变革中的民事诉讼》、刘荣军教授的《程序保障的理论视角》和王福华教授的《民事诉讼基本结构》等。)但这些研究对协商性司法基本理论未予充分的关注，应有的理论价值和实践意义未能充分展现出来，因此，进一步讨论民事诉讼中协商性司法的价值取向和正当依据、协商性司法的基本原理及内容，以及协商性司法所塑造的法院与当事人诉讼关系结构就显得很有必要。目前应当解决的首要问题是：协商性司法是否是独立于原有的“对抗性”司法的一种程序结构？如果协商性司法不仅仅是一种观念，而是表现为具有独特价值取向的程序结构，那么，它的建构对民事诉讼制度的构建以及法院、当事人的相互关系将会产生怎样的影响？在诉讼的公正与效率之间又能起到怎样的调和作用？它对提升司法裁判的权威性又具有什么样的意义？怎样评估协商性司法与中国传统文化的契合度？它与当下中国转型时期构建“和谐社会”的建国策略是否有着内在的逻辑联系？

摘要：协商性司法是一种新的程序主义，它强调通过对话、协商、妥协实现纠纷的有效解决。在协商性司法中，正义被重新解释，即当事人所追求的是自己需要的正义，称之为“互利正义”或者“协商正义”。对话与妥协是协商性司法的基本作用机理，而程序保障则是协商性司法的制度框架。

关键词：协商性司法；对话；妥协；互利正义

Abstract:Deliberativejusticeisanewlydevelopedproceduralnotionwhose“coreidea”istopromotesolutionofdisputesthroughreasonablediscussion.Indeliberativejustice,thewordjusticeattachedwithsomenewideasmeansonethatispursuedanddesiredbytheparties,thusitshouldbecalled“mutual-benefitjustice”or“agreedjustice.”Discussionandcompromiseunderlinestheoperationofdeliberativejusticewhileproceduralprotectionconducestoestablishingitsinstitutionalframework.

KeyWords:deliberativejustice;discuss;compromise;mutual-benefitjustice

一、协商性司法理论的兴起

当下中国正处在社会转型时期，构建“和谐社会”已经成为一种基本理念，这一理念对新时期的民事司法提出了新的要求。这种新的要求至少涉及三个方面的含义：一是如何在司法程序中，有效平衡公正与效率的关系；二是如何反思和评价司法程序中重视“国家干预”的价值取向，以及30年来我国民事司法领域的改革思路；三是如何合理安排法院与当事人的权限关系，才有助于达成当事人和社会所需要的公正裁判。日益受到关注的协商性司法是对上述问题的积极回应。本文以法院与当事人的诉讼关系为基本切入点，以“对话”、“沟通”等主体行为为基本结构，探索民事诉讼中协商性司法的基本理论。

一、国外学者对立法协商理论的研究

20世纪末期以来，协商民主理论一度成为西方学术界的研究热点和主流话语。立法协商理论渊源于西方协商民主理论，随着协商民主理论研究的逐步深入，立法协商也开始受到国外理论界的广泛关注，但规范的立法协商理论研究依然显得相对匮乏。协商民主是在对西方自由民主和代议民主的批判中产生的，历经30多年的发展与演变，其内涵不断地得到充实与丰富，研究视角与范式也得到不断创新，但其内涵在学术界依然莫衷一是。然而总的来看，协商民主理论家都认为协商民主不是简单的选举民主和利益竞争，其最基本的主张是将个体间相互的论理作为指导性的政治程序，而不是利益竞合和讨价还价。协商民主是协商与民主的有机融合，它体现在对公众期望的回应和参与者平等这两条最基本的民主原则上[1]。协商民主理论中包含着丰富的立法协商思想，该思想的形成与演变历经了三代学者的努力与贡献：第一代是协商民主理论的孕育形成期；第二代是协商民主理论的发展成熟期；第三代是协商民主和立法协商理论的实践期。

（一）协商民主理论孕育形成期

协商民主，即公众参与、公开运用理性进行公共协商和决策。其实，它并不是现论的创新，而是早期公民资格概念的复兴[2]1。在亚里士多德、伯克、密尔、约翰•杜威等学者的著作中都能找到协商民主的少量论述，但这些论述缺乏整体性和系统性。直至20世纪80年代，协商民主理论才开始进入孕育期，并开始受到学界关注。这一时期学界对协商民主的研究主要停留在概念、内涵的解释上，把它作为一种新的理论形态进行宣传。埃尔斯特是最早提出协商民主概念的学者之一。埃尔斯特认为，协商民主就是自由而平等的公民之间通过讨论做出决策的过程。也就是说，协商民主可以拆解成协商与民主两个部分，民主即所有受该决策影响的人都有权且都应该参与决策过程；协商即所有参与决策过程的人都应运用理性、讨论与辩论等方式来参与这一过程，参与者需具备理性和公正的协商美德[2]1–2。约瑟夫•毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中，首次在学术意义上正式提出了“协商民主”概念。他阐述了反对精英主义、提倡公民参与的协商民主思想。他反对将美国宪法作精英式、贵族式和理性计算式的解释，赞同基于《联邦党人文集》论述美国的宪政结构，他对美国宪法的民主性进行了理论阐释和辩护：美国宪法既体现了多数原则，又是对多数的制衡；这两个方面必须保持一致，这种一致性即是协商民主的鲜明写照和题中之意[2]。但是，对协商民主进行更深入阐述的是曼宁和科恩。曼宁主要从合法性基础角度来考察协商民主，认为社会的延续和发展需要一套正义的原则和稳定的制度。我们仅仅知道什么是理想社会是远远不够的，还要探索通过什么样的途径、制度使这样的社会更合理[3]338–368。由此，曼宁提出了自己的协商民主理论。科恩与曼宁不同，他将协商民主作为社团组织的自我组织方式，更细致地论述了作为社会自组织形式的协商民主的特征[4]。

（二）协商民主理论发展成熟期

继毕塞特之后，又有一些研究者不断拓宽协商民主的研究范围。可以说在进入20世纪90年代后，民主理论明显地朝协商转向，即公共政策由此前的通过投票和理性利益计算等方式实现集体决策偏好转变为由所有公共政策相关者通过实质性的协商实现其合法性[5]。而直至1994年哈贝马斯和罗尔斯的加入，协商民主理论才开始引起广泛关注。研究者开始深刻地构建与反思协商民主，并在理论与实践的张力中呈现出了旨趣各异的多种研究路线、视角和范围。细考察之可以发现，这些对协商民主理论的不同路线、视角和范围的阐发并不具有整体性和系统性，甚至内在地存在着一定的理论张力，但“自由、平等公民通过理性、述理和说服来实现共识”这一共享观念已经基本形成[6]。下面笔者试从这一时期协商民主学者们的研究和辩难中提炼出关于协商民主之主体、程序、原则以及制度设计的相关观点。1.主体协商民主理论家普遍认为公共决策是通过公开讨论，确保每个参与者能够自由表达，并愿意倾听、考虑相反观点的决策过程。至于参与主体的范围，各学者有着不同的看法。以罗尔斯为主的英―美主义协商民主理论家和以哈贝马斯为主的欧陆主义协商民主理论家就主体能力展开了讨论与辩难。罗尔斯认为，每个人都具有认知、沟通和协商的基本潜力，要保证有效协商，应避免外部干扰。他从原初状态和无知之幕出发，给定了每个人具有一定政治美德的冷淡而又理性的公民的主体预设[7]。相反，哈贝马斯认为，英―美主义协商民主理论家所预设的公民先天潜能是协商必须实现的目标，必须通过社会的结构才能获得。具体来说，即个体公民的理性和潜力是随时代和历史情境流变的，并不是普适的和既成的，因此协商制度应该转向公民协商能力的建构，打破公民之间的各种限制，以实现公民间“主体间性”交往[8]380–381。约翰•帕金森和费伦等学者从主体角色、主体与权威的关系对协商主体做了分析。约翰•帕金森认为，协商民主作为一种解决矛盾冲突、实现共识的决策机制，应该赋予参与者以决策者的地位，专家或权威只是知识的补充者，而不是垄断者。“这样的决策（经由协商民主）比以前具有更好的质量。”[1]1732.条件关于协商民主的条件，有众多学者进行了不同视角的分析，但总体而言可概括为前提条件和运作条件这两种视角。就前者而言，詹姆斯和雷吉认为，“只有当某种最低条件满足以后，民主化才能够真正开始”。这种最低的能力是通过公民能力来确定的。古特曼和汤普森从背景条件提出了其看法：“互惠性、公开性作为可接受方案约束的责任性、基本的自由和公平的机会。”[9]272政治平等是协商民主的基本条件，而不同学者对其内涵进行了不同的解释：耐特等人持机会平等观；博曼赞同耐特的观点并排斥、否定了结果平等观；托马斯•克里斯蒂安诺提出了资源平等观；罗尔斯则提出了“完全的自主”这一概念，这才建构起协商民主理论的前提，即个体对政治制度和正义原则的融洽关系的自觉确认[10]77。.就后者而言，哈贝马斯、朱迪斯•斯夸尔斯等学者进行了极富贡献的研究。埃尔斯特认为，•53•基于各种考虑，协商决不可能是达成集体决策的唯一程序，它必须伴随投票或讨价还价或两者一起作为补充[2]。而哈贝马斯为了解决民主与决策之间的关系，设计了一种双轨制协商模式。在该模式中，有正式公共领域和非正式公共领域两种协商运作的场域。这种代议性协商，必须使正式公共领域的意志形成过程得到开放的非正式公共领域所有公民的支持。戴维•米勒认为，理想的协商民主应该包括三个核心条件：包容性、理性和合法性[11]140。亨利•理查德森则从协商参与者偏好转移和理性辩护的角度阐释了在合理基础上实现协商民主的三个条件：个体愿意修正意愿、回应和对公共利益负责[5]41。德雷泽克则更具概括性地认为，真实民主的唯一条件是要求人们在交往中对偏好的考虑是非强制性的[12]。与前述学者不同，博曼从更广大的社会背景中去考察协商民主所需的政治平等的必要条件，他认为，成功的协商需要社会和文化土壤，只有社会和文化条件才能给予公民相互尊重、互相述理、论辩说服的环境[5]323–324。3.程序德雷泽克认为，1990年前后民主理论明显地呈现出聚合式民主向协商民主的转向。提及这种转向便暗含了聚合式民主与协商民主的竞争。其实，协商民主并没有否定代议民主，而是在其自由民主理想的指导下探寻着更优的制度。然而不容否认的是，协商民主理论的具体程序研究显得太过分散与单薄。科恩于1989年就指出，理想的协商应该遵循自由、平等、理性和合法性原则的程序。而在协商民主理论的发展成熟期，哈贝马斯等学者对协商程序要求的研究值得注意。哈贝马斯设想了一种协商民主的双轨模式，社会存在两个协商领域：正式领域与非正式领域。这两者要通过理性的协商一致相互配合，后者做好前者的补充，才能实现公共利益。然而这种模式是非连续性的，只有当这种双轨关系相互明确时，这种非连续性才能被消除。正如杰克•耐特和詹姆斯•约翰森提出的决策模式那样，在协商民主的进行过程中，必须引进聚合式民主程序[13]286。菲什金的“协商日”协商程序构想和反对将代议制与参与民主对立的观点也可圈可点。笔者认为，这一时期最值得介绍的便是伊森•里布关于美国公众部门制度设计的实证案例构想。里布大胆地提出了在美国建立第四部门，即公众部门的制度构想，并对其制度安排、模型设计、程序设定做了详细的经验分析。里布认为，美国三权分立的制衡机制仍不够制衡，应设立由随机陪审团组成的公众部门来制衡三权。程序设定不能由精英管理，应由大众部门参与，否则又会沦为自由民主、选举民主下的理性选择。并且，他就大众部门如何嵌入美国的三权中也做了详细的探讨[14]1–10。

一、总结经验,认真分析，全面把握全市工资集体协商工作开展情况

我们从2007年在全省率先探索开展了工资集体协商工作，去年通过召开工资集体协商工作推进会，开展工资集体协商“要约行动月”等，使此项工作在全市全面开展，富有成效。止目前，全市开展工资集体协商的企业869家，占全市建会企业的83%，覆盖职工12万人。通过协商，职工工资平均增长了12%，最高达30%。在工作推进中，我们主要采取了以下主要措施：

（一）开展调研，找准症结。我们通过开展专项调研,掌握了职工工资方面存在的突出问题：一是职工收入偏低，工资增长缓慢。全市职工平均工资在全省排序靠后，低于全国和全省职工平均工资，工资增长率大大低于市财政一般预算收入、工业增加值和利税增长率，职工增加工资的要求和呼声较高。二是企业内部分配机制不合理。工资分配的随意性较大,职工缺少话语权，工资支付缺乏必要的保障机制；三是集体协商和工资协商存在简单化、虚设化现象，没有真正发挥在维护职工经济利益方面的重要作用。要解决这些问题，开展扎实有效的工资集体协商是最现实、最直接、最有效的手段和形式。

（二）提高认识，加强领导。我们在积极探索，取得成效的基础上，及时把有关情况向政府领导作了汇报，引起了高度重视，在去年五月份召开的市政府与工会的第五次联席会议上，专门研究了全市的工资协商工作，下发了“**市人民政府关于推行企业职工工资集体协商工作的意见”，成立了全市工资集体协商工作领导组，并于7月29日召开全市工资集体协商工作推进会，确定8-9月为全市工资集体协商要约行动月。各县区、市直局委也出台文件，成立组织，积极部署，推动了工资集体协商工作的全面开展。

（三）加强培训，分类指导。市总和县区分别聘请工资集体协商指导员，一定程度上解决了职工不敢谈、不会谈的问题；利用多种形式，加强了对基层工会主席的辅导培训，使他们掌握了协商的方法、技巧；印发了“关于开展工资集体协商的指导意见”和“工资集体协商工作资料汇编”，为开展协商提供指导帮助；组织人员深入企业进行具体指导，舞阳县、源汇区、临颍县实行了机关人员分包企业和乡镇制度，有力地促进了工作的开展。

（四）强化措施，稳步推进。积极指导全市选育试点，组织召开现场会进行观摩，示范带动；注重借力开展工作，召陵区与劳动部门和乡镇企业办联合开展工作，保证了协商任务在要约行动月中大头落地，高新区明确了五个责任主体，合力推进工资协商工作；工作中注重一企一策，如供销社、物资局针对困难企业多的情况，进行认真排查，对不同企业合理确定协商重点,提高了协商工作的针对性。

摘要：随着国家公共利益格局的多元化发展与转变以及网络媒体的快速发展与普及，中国公共政策的发展也迎来了新的发展契机。通过对公共政策与协商民主之间内在联系的分析、对协商民主视域下阻碍公共政策有效制定的诸因素的透析、对协商民主理论的发展对国家公共政策的制定带来的积极启示的挖掘来考察公共政策在协商民主视角的新时代化发展，这既为协商民主的理论研究提供新的研究方向，也为国家公共政策指明新的发展方向。

关键词：协商民主；公共政策；困境；破解

在党的上，强调要充分发挥社会主义协商民主的重要作用，并指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]可以说自党的十八大以来，以为核心的党中央领导集体十分重视中国特色社会主义协商民主理论的丰富和发展。随着新时代的到来，从实践和理论上将中国特色社会主义协商民主的重视程度和发展力度推向另一个高度。本文通过对协商民主视域下协商民主的公共政策制定的相关研究，挖掘出两者之间的关系，促进协商民主在公共政策中的充分运用，这对于进一步丰富和发展中国公共政策具有十分重要的理论意义和指导意义。

一、公共政策与协商民主的内在联系

中国特色社会主义协商民主本身就是一种决策机制，它的丰富和发展离不开国家公共政策的引领和推动，而公共政策的发展同样也离不开中国特色社会主义协商民主理论的协同促进[2]。要准确地了解公共政策与中国特色社会主义协商民主之间的内在关系，就要清楚地了解公共政策和协商民主的含义和特征理论原理。（一）公共政策与协商民主理论的基本阐释。1.公共政策和协商民主的基本内涵阐释。公共政策是国家发展不可或缺的一项政策，从表面上来说，公共政策是制定政策的主体为了解决“公共”客体所遇到的系列问题而制定的政策。但从本质上来说公共政策是指公共权力机关在政治过程中为了解涉及到社会公共利益所产生的问题、所要达成的既定目标以及所要实现的公共利益而选择和制定的政策，它“反映的是社会利益关系”，是“公共政策主体对公共资源的权威性分配”[3]。在西方的理论研究中公共政策是与政府存在着一定的关联的。西方学者托马斯•戴伊表示“公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情”，因此在西方学术界的公共政策能够“调节社会行为、组织官僚机构、分配利益、征税，或者同时完成这些任务。”[4]在中国的语境中，公共政策的含义是一个较为宽泛的定义，虽可依据不同的条件和具体情况划分为不同的种类，但基本上涉及到一定的地域甚至是全国范围内的公共利益。中国特色社会主义协商民主的充分实践有助于最大程度达成利益共识。因为民主是人类永恒的追求，它的实质是实现和保障最广大人民的根本利益。作为一种治理形式的协商民主兴起于20世纪80年代的西方[5]。“协商民主（Deliberativedemocracy）”一词首次以学术性意义出现在美国的大学政治学教授约瑟夫•毕塞特（JosephM.Bessette）的著作中。在党的十八大报告中首次提出健全社会主义协商民主制度，确认了“协商民主”概念。在党的报告中明确指出协商民主“是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。在全国政协十三届一次大会上，首次指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”中国共产党所领导的多党合作是中国共产党和各派以及无党派人士之间的合作，这正是我国党际协商民主的表现，这种新型政党制度也是我国党际协商民主制度的体现。2.公共政策和协商民主的基本特征。公共政策的制定和实施的落脚点归根到底是人们的公共利益，因而公共政策强调的是政策的公共性和广泛性，所要解决的主要是涉及到人民群众公共生活及公共利益的问题。公共性是公共政策的主要特征之一，这个特征也要求政府、非政府组织和人民群众要直面公共问题并给予正面的回应和解决，公共问题的解决不是一蹴而就的，在解决问题的过程中需要各方面的协商，因此，要确保公共政策的正确价值取向，就要进一步加强中国特色社会主义协商民主的实践运用和理论发展。在2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，并指出国家正在加强各方面的协商、拓展协商渠道以适应新形势对协商民主的客观要求，进而促进公共政策的公共性、公正性和公开性的发展。而民主的发展是一个持续性和创造性的过程，它的包容性、公开性以及责任性特点[6]，使得协商民主的内涵更加的丰富，也为公共政策的制定提供新的视角和理论支撑。（二）公共政策与协商民主的内在联系。作为决策机制的协商民主可以被看做为一种民主制度，也可以将其归结为一种决策方式或是决策形式。中国特色社会主义的本质是人民当家作主，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，我国社会主义民主政治的内在要求是确保国家的公共政策具有公共性，而公共性是公共政策的主要特征。邓小平同志曾表明党的一切政策皆要以人民群众是否赞同、是否答应、是否满意为标准，这也是对公共政策最为纯质的表达。党在治国理政方面是十分重视公共政策中的民主思想，并强调党要将“科学决策、民主决策、依法决策”的理念贯彻到公共政策的制定过程中。特别是在第十八届三中全会上更是进一步提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[7]。从这些思想中可以发现公共政策与协商民主之间是存在着千丝万缕的内在联系。作为中国特色社会主义民主独有优势的协商民主连接了公共政策制定与民众诉求满足，为解决赋权制度下人民参与公共政策的制定搭建了沟通平台。公共政策和协商民主之间本不存在直接联系的，但是在现实中，民众参与公共决策所持有的权力和民众本身分离开来，也使得公共政策的公共性可能因为这个原因而受到一定程度上的损害。正如米勒认为的“当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的”[8]。通过这种理性的偏好聚合代替利益聚合，使得公共利益更加的公开、民主、合法以及平等。作为一种新兴民主理论和超前的决策方式、治理模式的协商民主的核心价值与公共政策间也存在内在的价值契合[9]，因而协商民主为公共政策的权威性制定提供理论上的支撑与指导。

二、协商民主视域下公共政策制定的困境

几年来，在各方的共同努力下，本市工资集体协商工作取得了一定的成效，协商的面不断扩大，协商的内容不断充实，协商的质量不断提高。为进一步促进职工民主参与企业管理，发展和谐劳动关系，现就深入推进工资集体协商工作通知如下：

一、全面推进工资集体协商工作

工资集体协商是完善企业工资管理制度、理顺内部分配关系、保障劳动关系双方的合法权益的一个重要途径，要按照十六届六中全会的精神，在本市企业中全面推行工资集体协商。未开展工资集体协商的企业，应积极创造条件，开展工资集体协商；已开展工资集体协商的企业，要不断充实协商内容，完善协商机制。

国有及国有控股企业都应开展工资集体协商，尤其是经营者实行年薪制的国有及国有控股企业，必须开展工资集体协商工作。要通过工资集体协商，合理确定职工的工资、奖金、福利等分配办法，保证在企业发展的基础上，职工工资收入能够得到相应的增长。

要把普通职工工资较低，尤其是职工工资长期未增长或增长缓慢的企业，作为推进工资集体协商的重点。企业已建立工会的，工会组织应主动向企业方提出开展工资集体协商的要求；尚未建立工会的，上级工会、行业工会、地区工会组织要在督促企业尽快建立工会组织的同时，指导职工方民主选举产生协商代表，提出工资集体协商的要求。

要积极推进区域性和行业性的工资集体协商，在不断总结经验的基础上，在小企业比较集中的区域和生产经营内容相似的行业内，加大工资集体协商的推进力度。