宪法政治范文10篇

一、“人民必得出场”:英国脱欧的政治宪法学反思

在短短的两年时间内，英国发生了两场举世瞩目的全民公投(referendum)。在2014年的苏格兰独立公投中，面对未来不确定性的担忧，苏格兰选民最终选择了保留在一个统一的联合王国之内。然而在2016年的第二场全民公投的结果却是“脱欧派”以微弱优势战胜“留欧派”，让盲目乐观、毫无心理准备的人们大跌眼镜。英国脱离欧盟的结果引发了英国和世界政治经济的短期剧烈动荡和长期不确定性。时任英国首相卡梅隆辞职以承担发动脱欧公投的政治后果;在随后的2017年大选中，由于脱欧议题的复杂性与分裂性导致产生了一个没有任何政党过半的“悬峙议会”。特蕾莎•梅不得不与其他小党联合组阁，根本无法实现其选前所希冀的通过大选组成一个“稳固且强有力的政府”，从而挟民意与欧盟谈判的目的。在随后启动的脱欧谈判果然并不顺利，欧盟以强硬的姿态面对英国的分裂行为，甚至是有可能拒绝给予英国所希望的欧洲经济区成员待遇。2017年5月至11月，英国与欧盟进行了六轮谈判，一直毫无实质性进展，英国有可能面临“硬脱欧”的黯淡前景，而这可能会对英国贸易、金融以及整个社会经济的发展产生巨大打击。在英国脱欧的影响下，一时间欧洲各国疑欧主义运动或者其他各种地方分离主义倾向也都此起彼伏，并形成亲欧盟的建制派精英与反欧盟的民粹主义运动的对立。英国脱欧公投带来的冲击举世瞩目，英国脱欧公投的前因、后果与未来也受到世人关注。英国脱欧的原因林林总总有很多，譬如说，英国保守主义与光荣孤立的传统对欧外交政策、民族主义与反全球化情绪的日渐浓厚、中东长期动荡带来的难民潮对欧盟一体化政策的冲击、全球反恐局势的恶化，以及政治精英为了党派利益而有意操弄民意，等等原因不一而足。这些社会背景、政治态势与社会思潮原因在很多文章中已经谈及，但是从宪法学角度对英国脱欧公投的制度结构进行反思的文章似乎还尚不多见。本文就试图从英国脱欧公投的制度背景谈起，从政治宪法学的角度进行进一步的思考。实际上，全民公投在英国宪法体系中并没有确定的位置，人民主权思想也并非是英国宪法的直接基础，因为自光荣革命以来，议会主权理论一直就是英国宪法的拱顶石。对议会主权理论作出最早最系统概括的，是18世纪英国宪法学家布莱克斯通，并得到后世戴雪等宪法学家的继承和发展。根据布莱克斯通的解释，英国议会拥有一种“万能权”:“在制定及确认某项新法，扩大或限制某项法律的适用范围，撤销、废止或重新启用某项法律及对某项法律加以阐述方面，议会拥有的权力是至高无上且不受约束的”，亦即是说，议会是英国宪法“委托”主权的机构。〔2〕需要强调的是，英国宪法学说并不反对人民主权的思想，正如著名的辉格党人柏克所说:“虽然政府是一种有着神圣权威的机构，但它的形式和它的经管者，却通通源出于人民”〔3〕。但是，前有英国内战和共和国时期的惨烈教训，后有法国大革命血流成河的惨状，英国主流政治思想反对不受限制的激进民主思想，英国宪法中的人民主权因素必须以议会主权、代议制和法治的形式表达出来。在英国人看来，不受限制的激进民主在实质上是“革命和宪法的热忱的借口之下太频繁地脱离了自己的真正的原则”，“脱离产生了革命和存在于宪法之中的那种坚定的、审慎的(deliberate)而又深思熟虑的精神”〔4〕。柏克引用古希腊政治思想表示，直接民主在大型国家从来没有成功实践过。就18、19世纪的英国政治状况而言，英国民主制度有了相当程度的发展，其形态是以基层为主的，集中于议会选区内的选举与市镇社区的内部事务。即便是19世纪至20世纪初期发展起来的相对激进的全国性民主政治运动，轰轰烈烈的宪章运动将政治目标集中于争取普选权和议会改革，相对而言很少脱离既有宪制框架。〔5〕正是这个原因，1975年的英国第一次全国性的全民公投(恰巧是关于英国的欧共体成员身份)的合宪性就受到了广泛质疑，反对者质疑全民公投是否与议会主权这一宪法根基相容。实际上，就连两党领袖都对全民公投持反对态度。据记载，时任工党籍首相哈罗德•威尔逊曾经坚决反对举行有关于欧共体成员身份的全民公投，只是后来迫于党内分裂的压力才不得不改弦更张，但他仍然坚持该次公投是“特殊状况”。〔6〕时任反对党领袖的撒切尔夫人也同样反对在英国举行全民公投，她后来在自传中斩钉截铁地表示:“我的立场是彻底地反对整套全民公投的理念，因为全民公投是违宪和非英国(un－British)的实践。”撒切尔夫人第一次以反对党领袖的身份在下议院发言就是坚决反对就欧共体成员身份举行全民公投:此次采取全民公投的方式完全就是提出一个疑问:何种问题需要举行全民公投?一个可能的回答是需要更改宪法的时候。可是，根据英国传统很难定义什么是更改宪法，因为英国宪法是如此的有赖于惯例与先例。如果的确存在恰当的宪法依据，也就是说如果确实能够明确定义宪法惯例的话，一次全民公投也许是可以接受的。然而这就意味着英国会走向成文宪法或部分成文宪法，有如其他民主国家一样，这对议会主权的影响深远。〔7〕在工党的强推之下，英国于1975年举行了第一次全国性的全民公投，并最终通过公投决定保留英国的欧共体成员身份。此后英国举行了大大小小几十次全民公投，包括若干次地方权力下放公投，以及2011年的议会选举制度改革投票和2014年的苏格兰地区独立公投两次较为瞩目的公投。但是这些公投大多都波澜不惊，没有引起重大变革;2014年的苏格兰地区独立公投期间虽然存在着种种不确定性，但最终有惊无险地维持了联合王国的国家统一。20世纪70年代以来，英国政治家所推动的重大宪法改革几乎都经历了全民公投这一程序，由人民“出场”对重大宪制问题进行全民公投似乎成为了一项宪法惯例。英国政治学家卡瓦纳曾经乐观地评价说:“在1970年代，全民公投还被认为是非常有争议的一种方式，如今已被牢固地确立为宪法的一个组成部分。”〔8〕

二、“人民出场”与两种主权间的张力

其实，议会主权理论的集大成者戴雪却并不反对全民公投;他反而主张英国在解决爱尔兰自治问题上采取全民公投的方式。然而，卡瓦纳和戴雪并没有完全意识到全民公投与议会主权之间的张力，全民公投的宪法地位究竟如何实际上仍然是一个悬而未决的问题，全民公投与议会立法权、人民主权与议会主权之间并不存在着天然的协调。法律与政治有相分离的一面，但政治也为法律提供正当性基础，同时法律也应当吸收政治，从而为政治提供有序规则。换句话说，全民公投需要在宪法体系中有恰当的宪法地位。从理论上而言，立法至上的议会主权的确意味着议会可以通过立法进行全民公投，因此，表面上看来议会主权并不与全民公投相矛盾。但是，议会主权从逻辑上还意味着“议会不得约束继任者”原则，也就是说:“上届议会不可以限制下届议会，现行法规却可以被后来的法律所取代”〔9〕。因此，无论之前议会如何进行立法，后来的议会都可以完全拒绝承认全民公投的结果。所以议会主权下的全民公投只能是无约束力的咨询性公投，并没有法律意义，缺乏适当的宪制地位。但在另一方面，在启蒙之后的现代西方社会，民主理念本身已经成为政治社会最重要的正当性来源之一，作为一种民意表达机制的全民公投具有高度的政治正当性基础。从法律上而言，自20世纪70年代以来，英国所有的全民公投都是无约束力的(no－binding)咨询性投票。这些全民公投要么其结果并非是重大宪制问题，要么就是投票结果与议会大多数议员的意志相同，因此并未彰显两种主权的相互张力。而脱欧公投之所以引人注目，除了英国脱欧的重大政治影响之外，就是在于公投结果最终与议会大多数议员的意愿相互矛盾，这实际上有宪制危机和政治僵局(deadlock)的潜在局面。根据官方公布的公投结果，脱欧阵营以51．89%对48．11%的微弱优势取得胜利。然而，时任英国两党领袖、大部分内阁大臣和超过四分之三的议会议员却都支持留在欧盟;新继任的首相特蕾莎•梅和大选新产生的议会议员仍然大部分是留欧派。根据2017年“脱欧程序案”中英国最高法院的明确裁决，启动脱欧程序必须由议会立法才能最终决定:“2016年的全民公投具有重大的政治意义。但是，其法律意义却应由英国议会通过法案授权来决定，……由公投结果的执行而产生的对英国法的改变必须在英国宪法许可的方式下进行，这种方式就是议会的立法。”〔10〕在公投中失败的亲欧派正是希望借英国议会投票的契机推翻全民公投的结果，反对党工党也利用议会授权政府启动脱欧程序的机会为保守党制造政治障碍。戴雪在《英宪精义》中将主权划分为法律主权和政治主权两种:所谓法律主权就是议会主权理论上“不受法律限制的立法权”，这是一个纯粹的法律概念;而所谓政治主权，就是一个国家的最高意志，在英国它就是多数选民的意志。法律主权与政治主权存在着不一致的可能性:一方面，戴雪认为，现代立宪民主制的基本原则就在于“议会的法律主权从属于国民的政治主权”〔11〕;另一方面，戴雪又强调虽然政治主权在政治上具有至上性，但它并非法律事实，没有直接的法律效力。因此，全民公投的结果仅为政治事实而非法律事实，缺乏法律效力;除非议会承认全民公投的结果并将其转换为法律。他在《英宪精义》中强调:故自英宪言之，宪法常有所准备以宣扬选民的意志，务使此项意志在最后期间常为国中之最大及最高势力。虽然，如此说法，只可谓政治的事实，决非法律的事实。是何以故?则以法院执法不必理会选民的意志故。〔12〕但是，戴雪对这两种主权如何协调起来并未过多着墨，他只是对法律与政治的关系做了简略陈述:“大概言之，长久来看，议会中的代议制部分的长久意愿很难与英国人民或相当选民的意愿相违背;下议院的多数决议往往就是英国人民所期许的”〔13〕。戴雪相信，英国的代议制民主就能够将议会的法律主权与国民的政治主权协调起来，所以议会主权本质上就是一种“受限的万能权”(re-strictedomnipotence)，但这种限制又并非是法律体系上的。戴雪的这种说法显然是太乐观了。一旦人民出场直接表达政治意志，便具有比代议制代表们更高的正当性与权威性，任何政治机关都无法漠视。如果没有宪法体系内的机制将人民直接意志予以法律表达，便存在着宪法危机的潜在危险。议会主权与人民主权之间如何协调起来，便成为最为重要之问题。在脱欧公投中，最终在特蕾莎•梅首相的强力推动下，议会投票决定授权政府启动脱欧程序，最终结果有惊无险;但是这样的一波三折本身就意味着宪制危机甚至是政治危机的不确定性，因为议会在法律上完全有权违背全民公投的结果一意孤行。虽然长远来看戴雪可能是对的，但却忽略了当法律主权与政治主权相冲突时导致政治僵局、宪制危机乃至放大政治冲突的可能性，从而在长远上冲击英国的宪制体系，这是简单依靠代议制无法解决的。因此，在制度设计时显然不能寄希望于戴雪所说的“长期一致”，而是需要为全民公投找到恰当的宪法位置。从某种程度而言，纯粹的代议制和议会主权存在着部分“民主赤字”。其实晚年戴雪也意识到了他早前理论中对代议制民主的过分乐观情绪，意识到了英国议会主权体制中的寡头制发展倾向。〔14〕所以，在重大宪法问题上人民当然有权直接表达意志，全民公投是对代议制的有益补充，人民通过全民公投直接决定根本性的宪法制度。正如陈端洪教授振聋发聩的表达:“人民必得出场”〔15〕。但是全民公投本身依然存在着经典政治思想家所担心的民粹主义危险，也与英国宪法中的议会主权存在着制度结构上的张力。因此，在民主理念日益成为现代政治正当性基础的今天，议会主权必然面临着“人民必得出场”时刻的挑战。

三、宪法政治中的审议民主:人民主权作为一种法权结构与政治正当程序

〔16〕英国著名宪法学家、政治学家波格丹诺一直便是全民公投的倡导者，他在脱欧公投结束后即撰文表示:反对脱欧的议会将不得不遵循脱欧公投的结果，这已经在英国宪法中引入了人民主权的新原则，而这种情境“虽然不在法律上、但在实践上已经悬置了议会主权”;议会主权原则的缺陷在于议会“缺乏足够的正当性独自做出某些根本性的政治决断”。〔17〕正如前文所述，一方面，戴雪小心翼翼地区分了法律主权与政治主权两个维度，并将议会主权限于法律主权和法律理论讨论的范畴之内;但是另一方面，法律与政治又并非绝然对立的两个独立领域，即便戴雪本人在相关论述中也没有完全坚持法律与政治严格分离的法理学立场。〔18〕相对应的是，合律性(legality)与正当性(legitimacy)两个概念之间也存在着相互联系与转换的关系。因此，宪法制度中的议会主权也同正当性问题具有高度的相互关系，波格丹诺的批评并非无的放矢。克雷格也认为，议会主权的政治基础在于戴雪对代议制民主的乐观假定之上，但这种假定却并不是充分的。〔19〕当代美国宪法学家阿克曼也持类似的批评，他将英国的议会实践的“理想化版本”视为一种“一元民主制”(MonisticDemocracy)，阿克曼显然批评这种认为一次性的民主选举就能够赋予议会“全面的立法权威”的学说失之片面。〔20〕与之相对应的“二元民主制”是阿克曼最为重要的学术贡献之一。根据阿克曼对二元民主制的理解，民主政治过程可以划分为日常政治与宪法政治两个层面。所谓宪法政治，就是在非常状态下，由人民或人民的特别代表在更加严格的公共审议中就重大宪法问题做出决定的“高级立法程序”，人民直接行使人民主权;而日常政治，则是在“高级立法”的框架下，由人民代表和民选官员针对一般性社会事务进行日常立法与常规管理的过程。在阿克曼对美国宪法史的解释中，建国制宪、内战重建与罗斯福新政都属于美国宪法史上的宪法政治时刻，它们都深刻地改变了美国的宪法结构。从问题意识而言，阿克曼的理论具有高度的美国化特征，他对二元民主制的具体解释也是基于美国宪法的历史语境之中的，因此二元民主理论的具体论述有特殊性的一面。〔21〕但是，“日常政治—宪法政治”二阶划分的方法论模式在政治思想史上源远流长，并非仅仅是狭隘的美国例外主义立场可以涵盖的，因而二元民主理论仍然具有普遍性的理论推论意义。在西方政治思想史上，马基雅维利的共和主义理论就开启了这种二阶划分的滥觞，包括卢梭、西耶士和施米特等后世思想家都做出了同样的思考。〔22〕在英美政治思想史上亦不例外，洛克的政治思想中就蕴含了二元民主理论的雏形，洛克在《政府论》对“契约”“信托”与“立法”的划分就体现了二元民主理论的基本思路:人们由社会契约结成政治社会，组成具有统一政治行动能力的“人民”;人民通过“信托”(Trust)的方式制定宪法、创立政府;选举出的政府根据人民的信托授权行使立法权、行政权。〔23〕当代美国著名政治哲学家罗尔斯甚至在对阿克曼理论讨论的基础上直言:“立宪民主制就是二元论的”。〔24〕此外，与欧陆政治思想类似的“根本法”理念也在英国政治思想史上源远流长，英国宪法理论中仍然保留了可以与二元民主理论对勘的根本法与议会立法的二元法律渊源。〔25〕在西方政治思想史上，如何理解人民和人民主权有两种完全不同的思路。卢梭在《社会契约论》中对人民的理解是第一种思路，这种思路将人民理解为实质性的人民实体，人民主权的宪法政治时刻就是人民“肉身”直接出场———正如陈端洪教授的概括:“主权者必须行动起来，而主权者行动的唯一方式是人民集会”〔26〕。德国公法学家施米特把卢梭的话说得更极端，他直接表示:“一国人民的直接意志表达的自然形式是，聚在一起的人群以口头———即喝彩———方式表示赞成或不赞成。喝彩是一切民族自然的、必不可少的生命表现。”〔27〕另一种截然相反的思路则常见于非欧陆政治哲学影响下的法学家、政治科学家和经济学家等，例如边沁、奥斯丁、凯尔森、熊彼特、达尔等著名学者。虽然这些学者的学科背景不同、具体论述不同，但大体而言，他们都基于各种不同版本的实证主义原则，将“人民意志”形式化和技术化为法定程序下的私人意见的聚合与表达的机制———也就是各种“建制化”(institutionalized)的选举、投票和民意调查;除此之外，所谓的“人民意志”“人民主权”更多是一种修辞或意识形态。两种思路固然皆有正确的一面，但又皆有不可取之处。卢梭式的人民主权将宪法政治时刻理解为颇为民粹主义的人民“肉身”直接出场。然而这种出场常常由于没有任何规范与程序的缘故，往往只是一时一刻、转瞬即逝的喧嚣舆论，甚至所谓“民意”经过一番吊诡的逻辑转换后成为政客的肆意操弄政治的工具。这在历史上屡见不鲜，难怪乎批评者会认为“人民主权—制宪权理论成为了一种机械降神，即一种可以为任何政治行为进行事后论证的理论装置”〔28〕。另一方面，实证主义和形式主义的建制化理解又忽视了政治生活中鲜活的和只能“不言自明”的一面，民意调查、听证会、投票都无法完全表达出公意(generalwill)，这种理解忽视了大量法律规范无法表达的非建制化的政治形式;而人民主权和制宪时刻恰恰就往往以各种非建制化的方式运作，甚至是“无中生有”地创造出新的政治秩序。正如施米特曾经说过的一句话:“如果‘制宪’议会企图在这个时候回避决断，人们就会在制宪议会以外、以暴力或和平方式作出这种决断”〔29〕，这句话固然非常民粹，但政治和法律理论显然无法忽视这种非常态政治存在的可能性。此外，在批评者还看来，这种投票机器产生的结果本身就是结构性分裂的“数字决定论”:仅以微小胜率赢得的脱欧结果未必就真正代表了民意，而是一种“强制”。〔30〕这两种理解都没有正确地把握到“人民”的内在结构形式问题:卢梭式的“人民”放弃和否认了人民可以具有组织起来的内在结构，人民最终不过是一群“乌合之众”;而实证主义式的理解则误以为“人民”只可能以机械的形式主义方式呈现，其余非建制化的政治形态要么被忽略，要么被视为虚构。阿克曼对宪法政治的具体论述可能为美国式的，但其具有普遍意义的学术贡献就在于打破了以上两种非此即彼的思路的局限性，以新的方式重新思考和表达人民主权。阿克曼对美国历次宪法政治的历史解释实际上将人民主权刻画为了一种高阶的“审议民主”(deliberativedemocracy)模式，人民通过审议民主的方式组织起来。阿克曼在《我们人民:奠基》中曾经如此激情澎湃地表达他对宪法政治的审议民主式理解:这并不是说这一时期的动员了的慎思明辨是和哲学的研讨会类似。它实际上更为民主，更加活力四射，更具有复调色彩，会有大量的激情和人格特质;行动和争辩;戏剧和辩论———其中利益关涉如此之大，无法想象还有其他的处理方式。这其实是高级立法在面对最大挑战时的关键点:高级立法能够引导这些相互竞争的派系就公共观点进行激情四溢的交流，在他们试图动员一般民众对其主张予以深切和广泛支持的时候，能够回应彼此的批评吗?……简而言之:这一制度鼓励各种反对者彼此沟通，还是鸡同鸭讲?〔31〕根据这种审议民主式的理解，“人民”既不是“某种超人存在”的实体，也不是喧嚣一时的乌合之众，也绝非仅为纯粹法律程序下的投票统计数字，而是政治精英与普通公民之间的“持续互动过程”。通过这种“互动过程”，人民主权实质上体现为一种非建制化的但又具有内在“法权结构”和“政治正当程序”的特别政治形态，从而真正表达人民的意志与决断。在阿克曼的历史叙事中，宪法政治既发生在国会、总统和法院的建制化法律机构里，也发生在各种非建制化的政治公共领域中———人民主权和宪法政治既不是凯尔森式机械形式主义的，也不像施米特那样遁入政治神秘主义。阿克曼反复强调的是，通过这种更具有“公共审议”(publicdeliberation)精神的政治互动，宪法政治抛弃了日常政治中的党派偏见与党争，将全体人民的注意力集中于重大宪法问题的对话与决定上来。借用康德政治哲学的表达，宪法政治中的人民主权就是人民持续的“理性的公共运用”过程。

本文作者：陈纯柱韩兵工作单位：重庆邮电大学法学院

“纵观人类社会发展的历史过程，还没有哪一项发明、创造能够比得上宪法给人类社会带来的福祉。宪法是由一套法律规范而构成，它为特定政治和社会提供了基本价值、目标、结构和过程。”①近现代政治发展史证明，我们只有依照“宪法”来治理国家，实行宪法政治，才能为社会发展和人们的各种活动提供合法性的基础。

一、宪法政治的科学内涵与本质

1、宪法政治的科学内涵“宪政”作为一个专门术语在宪法学领域使用得较为普遍，而宪法政治的提法却比较陌生。从国外来讲，一些英美的宪法学家多次阐述和研究宪法政治问题:比如，美国宪法学家阿克曼多次讲到和研究过宪法政治问题;德国思想家马克斯•韦伯也在著作中多次研究宪法政治问题，认为是法治国家重要的载体。从国内来讲，宪法政治的研究也是热门话题:比如张庆福教授认为，“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制”。②学者刘俊祥认为:“宪政，即宪法政治，是指坚持以人为本的、奉行宪法规则至上性的法治政治”。③谈到宪法政治，人们就想到宪政。从学理上探究，我们认为，宪政和宪法政治的关系在实质上是相同的，它们都是以宪法为基础来规范国家权力和国家活动，以保障公民权利，它要求旧式非民主型、人治型政治转换为以宪法为基础的民主法治型政治。但宪政和宪法政治在形式上还有一些区别:宪政主要是针对过去传统政治体制中的人治而言，它提出了要按照宪法来规范国家的管理体制和权力机构，宪政是宪法的生命和价值依托;而宪法政治既包括了宪政的属性，同时又是宪政在政治关系中的拓展和体现，它还包含了宪法规范下的政治关系、政治行为和政治信念。从外延上讲，宪法政治比宪政还要广阔。由此可以揭示出宪法政治的科学内涵:宪法政治是指依照宪法来规范一个国家政治制度、政治行为和政治关系以保障公民权利的政治形态。宪法政治是以宪法为依据并按照宪法规则在国家与社会中运行的一种政治关系和政治行为，是一种依据宪法来调控的政治运动形态。从关系形态上讲，宪法政治的逻辑状态可以外化为运行的宪法和运行的政治;就宪法而言，宪法政治既关注于观念的宪法，也关注于制度的宪法，是观念和制度的统一。就制度宪法而言，既关注于制度的设计，也关注于制度的实施。宪法政治的应然之义就是:“一切政治制度都必须以宪法为价值参照系而展开和设计，一切政治活动的运行和发展都必须循宪法而动。任何背离宪法的政治行为，都应当受到宪法的否定评价和承受相应的宪法制裁后果”。④宪法政治所要求达到的是:宪法与社会必须进入一种“共同栖息”的关系，在这种情形下，宪法的规范驾驭着政治过程，相反，权力的运作也能“适应和服从”宪法规范。⑤宪法政治是政治秩序的宪法化，它以宪法为依据构建的国家制度为合法性和正当性的基础，以宪法规范和限制国家政治权力为出发点，以国家政治权力在宪法范围内有序运行为标准，以人民的权利保障为价值目标。2、宪法政治的本质揭示以宪法为中心而展开的宪法政治的本质，就是国家的民主法治政治，它是由一个国家的阶级本质所决定的。宪法政治的本质决定了它是以民主和法治为依托，以规范国家权力的运行和政治关系为途径，以保障公民权利为目标的政治，它是政治文明走向法治文明的最高形态。宪法政治崇尚宪法至上，它作为静态宪法规范与动态政治实践相统一，以达到政治始终在法治轨道中运行，实现切实有效保障公民权利的理想价值目标。宪法政治的本质决定着宪法政治的核心理念。这就是要使国家政治权力的运行和公民权利的实现达到平衡，从而也就需要有效协调国家权力和公民权利之间的关系，保证以宪法规范为基础而建立的现代政治制度的运行和社会政治关系的和谐。在宪法规范国家权力过程中，公民权利与国家权力的对立和冲突，一直是宪法政治需要解决的矛盾。这一矛盾，实质上也就是宪法政治的基本矛盾。怎么来协调和处理公民权利与国家权力的关系，怎么来规范国家权力，保障公民权利，调控政治关系，必然成为宪法政治运行的价值选择。当然，我们也不能“把视野局限于政府权力之限制，过分夸大政府和个人及社会之对立，以至于造成观念上的狭隘，片面与僵化。”⑥宪法政治对于权力并非一味的限制，一味的限权，而是以宪法为依据来规范与控制国家权力，调控国家的政治关系，达到保护公民权利的目的。在我国，政治科学走过了曲折的发展道路，政治和政治科学曾经长期被当成阶级斗争工具。在现代民主和法治规范背景下，政治终于由单纯的阶级政治转换为现代社会的民主政治。而宪法政治的提出，使人们在民主政治方面进入了以宪法为基础的全新的政治形态，人们用宪法来规范政治和规范国家权力，调节社会的政治关系和政治行为，配置社会政治资源，培育社会政治信念。宪法政治的这种政治的法治化要求为国家权力的控制和配置以及公民权利的保障等提供了合法性基础。在中国特色社会主义民主政治建设中，政治学界很多学者都在思考着这样一个重大的问题，怎么把宪法科学与政治科学结合起来，使政治成为宪法政治，使政治科学成为真正的科学这一重要课题。

二、宪法政治的本质特征

宪法政治不仅仅是静态的制度体系，更是一个动态的法治实践，或者是一种把宪政体制和政治实践统一起来的法治主义形态。与传统政治相对应，宪法政治的基本特征可以在这几个方面进行概括:1、宪法政治是以宪法为主要规范的“国家政治”宪法政治要面对的首要内容应该是宪法。现代国家都是以宪法为基础并且是在法治规范下建立和运行的，因而国家的政治行为和政治关系必然是宪法规范和宪法主导下的政治理念、政治形态和政治过程。因此，宪法政治就是社会发展到超越阶级政治而进入以宪法为主导的政治时代，它是人类法治文明进步的标志所在。一是宪法具有法律性。宪法不仅是国家的根本大法，为国家运行和公民权利行使提供合法性，而且宪法和其它法律一样，还具有规范性、可操作性、强制性等特征;二是宪法具有中立性。清华大学林来梵教授认为:“作为一种价值载体，宪法规范本身可具有价值中立的特性，因为它并不排除任何一种特定的价值，就好像一种单纯的容器。”⑦宪法尽管它本身包含着特定的价值，“但这不能否认它仍然具有中立性。正是这种中立性，不仅要求公民，也要求政府必须遵守宪法，使宪法成为可以而且必须由法院加以适用并被作为司法评判的最终标准。”⑧三是宪法具有最高权威性或至上性。宪法不仅是规范国家政权体系运作的最高准则，更是人权保障的最高法律准则。人权保障是宪法追求的最终价值，宪法的最终目的在于保障公民的基本权利。在有宪法的基础上才有国家的宪法政治，即宪法政治的运作和实施。宪法政治，就是依照宪法来施政，是以宪法为中心而设计和展开的一种政治模式和政治运动形态。2、宪法政治是以民主法治为依托的现代“科学政治”宪法政治不同于传统政治，它坚持人民主权原则，以民主制度为基础，通过民主创设国家权力，从而使国家权力的运作具有正当性与合法性。历史上的阶级政治都是以人的意志作为政治运行的主导和载体，在皇权意志下的政治，是以个人悲喜为载体的政治行为，这种政治被冠以封建专制而遗臭历史。现代民主抛弃个人专制的陋习，而倡导全民意志管理国家，这种由全民意志上升到国家意志并由国家制定和通过国家强制力保证实施的意志，就是法律。政治发展的实践证明，宪法政治与民主和法治是分不开的，宪法政治的生成首先要依托民主，同时需要法律作为保障。“历史事实一再告诉我们:光有宪法，没有行宪的社会环境，没有护宪的法律机制，是不可能实现真正宪政的。”⑨宪法政治超越阶级政治而上升为国家政治，必须要以民主和法治为载体。而宪法政治就是在法律意志下的政治行为，就是由宪法作为国家最高法律治理国家的政治行为，这种行为使阶级的政治上升到科学的政治。3、宪法政治是以分权制约为途径的“限制政治”从政治文明的发展来看，宪法政治的重要基础应该是法治政治。这种法治政治是国家权力的规则性和政治法治性的统一，是对国家政治的强力性和权治政治的限制与否定。一切有权力的人在没有监督的情况下都容易滥用权力，这是亘古不变的真理。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”⑩。美国学者卡尔•娄文斯强调:“宪法是控制权力过程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政权的范围，把规定的权力从统治者的绝对控制下解放出来，使他们在活动过程中取得合法的分享。”瑏瑡政治发展的实践证明，一切国家权力的运行都必须置于宪法预设的控制之下，对权力予以有效地防范和制约，这是保证个人权利不受政府权力肆意侵犯的制度性前提。从某种意义上讲，“宪政”就是“限政”，即国家权力必须通过分权制衡和法治才能得到有效的限制。而实施宪法的价值就在于划定国家权力的范围并为其设立一套理性的运行规则和管理机制。使权力受到规范和制约，这既是人类政治文明的智慧结晶，也是人类社会的政治规律。4、宪法政治是以保障人权为终极目标的“人本政治”人权是人依其自然和社会的本性所应当享有的权利。在传统的政治社会，人权常常被神权和皇权所践踏，人性、人权荡然无存。现代社会催生着人性的尊崇和人权的解放，而宪法的诞生为人类社会政治秩序的规范开辟了新的纪元，也给人权带来了制度保障。一部宪法就是一部人权宣言书，在宪政社会，人权获得了前所未有的尊重，宪政制度形成之初，就将保障人权作为其价值目标。联合国成立之后，《联合国宪章》和《世界人权宣言》确认了普遍人权的存在及其基本的共同内容。在世界很多国家制定的宪法中，保障人权也是宪法的出发点和归宿。宪法的基本原则，首先就包括了要维护基本人权的内容。我国宪法三十三条第三款明确规定:“国家尊重和保障人权”。在宪法政治运行的今天，人权问题是宪法中的重要内容，所以，宪法政治在根本上就是一种以宪法为基础的、以保障人权为目标的制度政治或“人本政治”。

本文作者：周叶中李炳辉工作单位：武汉大学法学院

从近现代国家政治发展来看,一个国家要推进宪法政治〔1〕,就必须考虑两个十分重要的因素:一是其公民文化是否足以支撑宪政的要求;二是其宪政制度是否足以满足宪政的要求。而且这两者是同等重要的问题。然而在我国,学者们却往往主要从制度方面出发,而较少深入讨论公民文化对宪法政治的影响。因此,本文试图借助阿尔蒙德和维巴的研究,对此问题进行一些分析。

一、政治文化与公民文化:阿尔蒙德和维巴的研究

简单地说,政治文化亦即政治领域的文化。阿尔蒙德和鲍威尔认为,政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现实社会、经济、政治活动进程所形成。0〔2〕在具有划时代意义的5公民文化6一书中,阿尔蒙德和维巴做了如下阐述:当我们说到一个社会的政治文化时,我们所指的是:作为被内化于该系统居民的认知、情感和评价之中的政治系统。0〔3〕换言之,政治文化即是人们对于政治系统的认知、情感和评价。有别于广义的文化定义,政治文化中的文化显然主要局限于精神层面。当然,与其他概念一样,对于政治文化亦有不同的界说方式。在此,我们借用阿尔蒙德和维巴的定义,以说明政治生活中的主观意识与政治制度之间的关系。根据阿尔蒙德和维巴的说法,在对政治文化做进一步阐释之前,有必要将政治系统进行分解,将其分为作为一般对象的系统、输入对象、输出对象以及对象自身四个部分。针对这四个部分,可提出如下四个方面的问题:11他对他的国家和他的政治系统,一般地说,它的历史、规模、地域、权力、-宪法上的.特征等都有哪些知识?他对这些系统的特征的感觉是什么?他对这些特征的、多少经过考虑的意见和判断是什么?21他对结构和角色,各类政治精英和进入向上的政策流的政策建议,都有哪些知识,他的关于这些结构、领导人和政策建议的感觉和意见是什么?31他对进入这些过程的向下的政策实施流、结构、个人和决定都有那些知识?他对它们的感觉和意见是什么?41他怎样觉察自己成为他的政治系统的成员,他对他的权利、权力、责任和进入影响的策略,有哪些知识?他怎样觉察他的能力?他在表达政治判断或得出意见时是否认识到并运用了哪些参与或行动的规范?0〔4〕如果人们对上述问题大多有清晰的认识,不妨将其评价为1,反之则评价为0。这样,政治文化即可划分出村民政治文化、臣民政治文化与参与者政治文化三种类型〔5〕:虽然这三种政治文化具有时间上的先后关系,但并不存在所谓的优劣。只有当政治文化与政治结构相互协调时,政治文化才能对政治结构起到支撑作用,以维持其稳定;反之,则不利于其稳定。而在分辨政治文化与政治结构的协调性时,阿尔蒙德和维巴则以认知取向、感情取向以及评价取向作为衡量标准。如果某一社会中的人们在某一取向上的感觉或评价大多是积极的,则记为+,反之记为-,若态度多为中立的,则记为0。依照这一方法,政治文化与政治结构之间的关系可如下所示〔6〕:任何一种政治文化都可能与政治结构不相协调,进而导致政治结构的不稳定。毫无疑问,忠诚最能够维持稳定,而离异则会妨碍稳定。因此,探索能够稳定支撑政治结构的政治文化,即成为阿尔蒙德和维巴的主要目标。那么,标的物何在?依阿尔蒙德和维巴所言,上文所述三种政治文化只是纯粹的形式,在现实生活中必然会出现三种系统性混合型政治文化,即村民)臣民文化,臣民)参与者文化与村民)参与者文化〔7〕。自然,也可能出现三种文化相互混合的情况。而真正能够支撑民主政治之稳定性的政治文化形式,恰恰是这种混合的政治文化,阿尔蒙德和维巴将其称之为公民文化。公民文化的特征在于:其一,它是一种忠诚的参与者文化;其二,在公民文化中,参与者的政治取向与臣民和村民的政治取向是结合在一起的,而不是前者取代后者〔8〕。据此,阿尔蒙德和维巴通过大量的实证研究,试图证明公民文化是稳定民主的文化基础。由于公民文化是三种文化的混合体,它体现了一种所谓平衡的差异0,而这种差异性恰好符合民主制下各种矛盾纷呈的状况。公民意味着对政治事务的广泛参与,因而公民文化的主体必然是参与者文化。而在政治过程中,村民文化和臣民文化也在消解政治强度、缓解政治压力方面起到一定的作用。就此而言,公民文化对于维护民主制的稳定性确有其独特功能。因此,阿尔蒙德和维巴得出结论认为,一个稳定的和有效率的民主政府,不光是依靠政府结构和政治结构:它依靠人民所具有的对政治过程的取向)))即政治文化。除非政治文化能够支持民主系统,否则,这种系统获得成功的机会将是渺茫的。0〔9〕而公民文化看来特别适合于民主政治系统。它不是民主政治文化仅有的形式,但它似乎是与稳定的、民主的系统最协调的形式。0〔10〕实际上,政治文化对于政治系统的作用是多方面的。它既可表现为积极推动某一政治系统的进化或维持既定政治系统的稳定性,也可表现为变革政治系统。文化是变革的先声。这句话从某种程度上来说具有相当大的正确性。因此,在当代中国,公民文化与中国的宪法政治之间存有何种关系,的确是一个颇为值得深入探究的问题。

二、政治社会化与宪法社会化:解说与反思

既然公民文化如此重要,那么,应该如何将既有的公民文化传承下去?又如何进一步发展公民文化呢?在阿尔蒙德和维巴的阐述中,他们一并提出的方案是政治社会化。关于政治社会化的定义林林总总,但其大致意思则有相同之处,即政治社会化是既存政治文化得以传播的过程,也是社会塑造个体政治意识的过程。按照亚里士多德的看法,人在本性上应该是一个政治动物〔11〕。虽然这一论断说明了一些问题,但并不全面。因为人的政治才能并非生而具有,而是在人社会化的过程中形成的。尤其是当社会已经形成某种特定政治文化时,脱离社会即意味着人无法融入政治过程之中。因此,政治社会化对于传播政治文化、型塑特定社会的政治性格至关重要。在面对公民文化问题时尤其如此。在一个业已形成公民文化的社会,公民文化可通过政治社会化的过程进入人们的视野和思想之中,为人们将来参与民主政治奠定基础。那么,对并没有自发形成公民文化的社会又将如何呢?让我们设想,我们需要在某一特定国家构建民主政治,而该国并无民主政治传统,在这种情况下,我们应该采取什么措施呢?第一步,由于民主政治并无内生动力,因而只能借助外来政治资源,借鉴他国民主政治制度。假如一些人在外来政治思想影响下,通过各种途径建立起了民主制度,那么,民主政治的任务是否完成?答案自然是否定的。因为对民主的承诺,是单纯的制度无从兑现的。事实证明,盲目的制度崇拜是错误的。为此,第二步,我们需要为新生的民主政治寻找一种支撑力。这种支撑力既可来自于外力的强制,也可来自于内在的认同。尽管外力可在一定时期内构成民主政治的依托,但从长远来看,外力毕竟不能持久。相反,只有基于内心确信所产生的认同,才能将一种政治系统予以内化,从而如传统一般扎根于现实世界之中。因此,政治认同对于一种制度的稳固而言相当重要。而维系这种政治认同的因素包括三个方面,即较为全面的认识,较为正面的评价和较为深厚的感情。这三个方面构成对一种政治系统的忠诚0。因此,民主政治的良性运作,不仅有赖于民主制度的建构,更有赖于公民文化的培育。如果我们希望在中国建立和完善有效的民主制度,那么公民文化的发达势在必行。这也就是说,公民文化对于民主制度的建构与稳定具有重要意义。问题在于:既然不存在民主制度的前提,那么公民文化又如何培育?如果我们将政治社会化理解为既有政治文化的传播和承继,显然,在一个没有民主传统的国度,民主政治的社会化也无从达成。在此,可以对阿尔蒙德和维巴的观点略作修正。阿尔蒙德和维巴在研究政治文化时,往往偏重既存公民文化对政治系统的影响,而对政治文化的变化则有所忽略。因而有人借此对其进行批判。实际上,阿尔蒙德和维巴并不认为政治文化是一成不变的,但他们未能对动态公民文化进行研究亦是事实。在现实生活中,政治文化的变动性与政治过程息息相关。在当代中国,政治文化的演进和发展这一动态过程是最值得关注的现实问题之一。如果认为政治文化难以改变,那么只能不幸地认为,中国的民主政治事实上是不可能稳固地建立的。事实当然并非如此。但在一个缺乏宪法政治意识和公民文化的国度,通过政治社会化培育公民文化,显然是颇为艰巨的任务。在这种情况下,政治社会化不仅要普及和传播既有政治文化,而且承担着另一份责任,即在潜移默化中改变既有政治文化,使之向公民文化靠拢。因此,民主转型国家政治社会化的目标,乃是社会无法独立完成的。在此情境之中,思想启蒙和权力推进,在政治社会化过程中都扮演着各自无可替代的角色。同时,由于强调政治和知识精英的引导,因而政治参与者的数量并不多,大部分人的主体意识和参与意识难以培育。从某种意义上说,这种政治社会化往往会在一定程度上偏离参与者文化,且带有臣民文化的明显烙印。因此,很有必要反思政治文化与政治社会化的关系,乃至反思政治社会化在发展中国家的特殊意义。曾有学者对阿尔蒙德和维巴的观点提出质疑。认为将文化看做自变量,而将政治行为和政治结构视为因变量,将人的心理倾向模式与民主政治的稳定挂钩,显得有些草率。因为公民文化更可能是民主制度的结果,而非其原因〔12〕。应该说,政治文化的确不能决定政治结构,但政治结构也同样不能在短期内改变政治文化,因而二者的关系十分复杂。在民主政治尚未最终建成的当代中国,若要使源于他种文化的民主观念成为政治文化中的核心要素,那么民主观念的宣扬自然不可或缺。然而,具体民主制度的推行,则是使民主观念和公民文化得以发扬的必要条件之一。因为传统意义上的政治社会化偏重于传统政治文化的再生产,难以促进政治文化的进化。因此,我们不妨将政治社会化做一个小小的曲解,即不将其看做传统意义上的传承政治文化和塑造政治人的过程,而将其看成社会上大部分人可以正常参与政治这一理想状态的过程。这也就意味着政治过程不再由少数精英操纵,而应由社会大众普遍参与。这种意义上的政治社会化,实际上就是民主政治的真正推行。也唯有在这一前提下,公民文化才能得以全面实现。任剑涛在论及公共精神空间问题时认为:首先,公共精神空间的出现,依赖于公共政治空间的奠基0〔13〕;其次,只有在公共精神空间得以存在和发展的前提条件下,社会的统治或治理才是可能的0〔14〕;最后,正是在宽容与法治的基础上,公共精神空间才具有生长、发育与拓展的前景。这既是指公共精神所寄托的市民社会可以迅速地成长,也是指公共精神所必须的公共舆论才可能形成。0〔15〕公共精神空间与公共政治空间的关系大体如是。尽管公民文化与民主政治的问题与此颇不相同,但二者的关系则与此具有较大的相似性。同样的问题可以推及宪法领域。实际上,宪法与政治很难截然分开。公民文化的塑造,同样是宪法孜孜以求的目标之一。宪法文化包含在政治文化之中,而宪法社会化是政治社会化的一部分。因此,宪法社会化和政治社会化之间有着大致相同的命运。一方面,宪法社会化乃宪法文化得以塑造、维续和传承的过程,是社会个体与政府接受宪政理念、内化宪法规范、形成宪政品质的过程,是宪政体系的自我延续即再生产的过程0〔16〕;另一方面,也是宪法及其相关制度之功能得以实现的过程。0〔17〕因此,宪法社会化既包含传承宪法文化的意思,也包含宪法得以实现的意思。前者与政治社会化的正统解释相符,后者严格说来则是宪法及宪政精神的实现,与政治过程受到宪法制约这一含义相类似。而在这两者之间,也存在着紧密的联系。与政治和哲学上的众多命题一样,在我国,宪法的普及也往往以一种整齐划一的方式展开。无论是小学时的思想品德课,还是高中时的政治课,甚至是大学时的思想政治修养与法律基础课,都主要侧重于阐述宪法是国家的根本法,是统治阶级意志的表现,以及国家机构的基本知识等内容,而对公民权利意识、公民控制国家和约束国家的可能性及必要性等问题,则着墨不够。而且,相对于学校教育而言,宪法精神在普通民众中的普及力度更显薄弱。相形之下,宪法学界对宪法的众多理论和实践问题则进行了深入的探讨。但无论这种探讨达到怎样的深度和广度,都难以夯实宪政的社会基础。如伯尔曼所言,法律必须被信仰,否则它形同虚设。0〔18〕宪法作为法律的一种,无疑应当得到广大人民的信仰。而信仰的基础在于对宪法的认知。若这种认知发生偏差,则信仰很难真正建立。由于长期以来,我国对宪法性质的认识存在误区,宪法表现出较强的政治纲领属性,而未能表现出法的属性。这种认识误区导致的结果是,要么民众对宪法视而不见,要么认为宪法只是一种政治宣言,是阶级统治的工具。近年来,我国也出现不少重大的宪法事例,引起举国关注。然而,在大多数情况下,普通民众在这些事例中只能进行有限度的讨论,难以发挥实质性影响。除上述宪法意识薄弱之外,在我国尚缺乏实现宪法政治必要的主体要素,即具有健全公民人格的社会成员。我国市民阶层发育迟缓,难以出现西方式的公民社会。而诚如马克思所言,公民社会恰恰是西方世界全部历史的真正舞台〔19〕。契约精神的缺失,法治意识的淡薄,作为国家和社会主人荣誉感和责任感的匮乏,无一不制约着合格公民的形成。与此同时,因宪法缺乏制度化保障,导致众多宪法权利形同虚设,从而阻止了公民通过行使言论、结社等基本权利实现其政治主张并张扬其个性的渠道。制度的欠缺,反过来削弱了公民对宪法的信仰。这种恶性循环,导致宪法缺乏足够深厚的社会基础。因而在我国,宪法社会化与宪法文化、公民文化等主观内容也存在密切的关联。简单说来,若没有宪法文化的支撑,宪法权威得不到保障,宪法信仰无从树立,宪法的功用必然难以发挥。因此,将宪法与政治二者相整合,可以认为,宪法政治是宪法在实际政治过程中发挥其应有作用的政治形态,宪法文化则属于政治文化的一种,其目标在于培育宪法权威、宪法信仰,塑造公民文化。在此基础上,我们可以得出如下结论:没有宪法政治之推行,就没有公民文化之培育;而没有深厚的公民文化,宪法政治亦不可能实现。而且这二者之间不存在简单的鸡与蛋的关系,也很难分清先与后。

本文作者：陈文滨工作单位：江西科技师范学院

谈到中世纪的政治,人们很自然会想到等级、特权和专制,很难把它同近现代的民主政治相挂钩。谈到西方历史上的民主政治,人们很自然会想到古希腊、罗马的民主和近现代资产阶级的民主,而很难想到中世纪。然而,这里我要说的是,西方近现代的民主政治实际上离古希腊和罗马的民主政治很远,而离西欧中世纪的专制政治很近,是从西欧中世纪专制政治的母体中发展而来的。宪法政治是近现代西方民主政治的重要组成部分,仅从宪法政治的起源分析中,我们便可见一斑。

在古代希腊和罗马的民主政治中不存在宪法,为了防止当权者个人权力的膨胀、遏制贵族专制势力的发展和保障一般公民的基本利益,采取的基本措施主要有两个:一是通过增设当权者的数目来达到相互制约和分权的目的,如雅典的执政官最初为一人,后增为三人,再后增为九人,罗马王政时代的国王为一人,共和国时代的执政官则为权力相等的两人;二是通过缩短当权者的任期来遏制个人势力的发展,如雅典的执政官最初是终身制,后改为十年一任,再后改为一年一任,罗马王政时代的国王是世袭的终身的,共和国时代的执政官则由选举产生,一年一任。在中世纪的西欧,各国的最高统治者国王都主要是世袭的和终身的,特殊情况下则由封建主选举产生,或是通过武力征服获得,因而中世纪的国王更多地表现出的是专制的一面,也被看着是专制统治的代表。但西欧国王的专制统治是远不能同东方的国王专制相提并论的,西欧的地方封建主总是在想方设法约束国王专制势力的增长,最主要的措施是:通过签署特殊的法律文件来限定国王的权力范围和通过议会或是其它专门机构来制约国王的权力。

西欧的地方封建主通过与国王签署特殊法律文件来约束国王权力的行使,以维护自身利益,这便催生了宪法政治。西欧在封建社会形成过程中,并未能继承古罗马的社会管理机制,而是在日耳曼人的氏族部落制度的基础上,以土地分封为纽带以契约形式形成了一种特殊的封建社会管理机制。我国的法制史专家丛日云教授在其研究文章中写道:“中世纪日耳曼的封建社会关系是以契约为基础的。它在采邑制的基础上,将不同等级的人以契约为纽带连结为一个共同体。这种契约包含双方相互忠诚和保护的承诺,使双方的权利义务明晰化、规范化,从而承认了缔约双方的权利主体地位,否定了在上者对在下者的任性专横,也使在下者掌握了抵御在上者侵权的法律依据。契约的有效性以双方信守契约为前提,一方毁约,另一方就不再受契约的约束,这种对等性地位也确认了契约双方某种程度的平等。”①君王和其封臣之间建立了契约关系,其它各级封建主之间也建立了契约关系,通过契约关系构筑了统治阶级内部的等级秩序。在封建主与依附民之间也有一种委身与保护的契约关系,通过契约关系明确了依附民的基本封建义务和权益,使封建主不能任意地加重剥削。取得自治权的城市与国王或其它封建主之间也建立了一种契约关系,一般城市都是通过君王或其它封建主颁发的特许证书而确立自治权利的,“在某种意义上,特许状是一种社会契约;实际上,它是近代政府契约理论产生的主要历史渊源之一。”②其中最主要的关系是君王与其封臣及各级封建主之间的契约关系。从这种契约关系中,发展出了基本的封建法律关系。这种封建法以分解为封建等级的层次继承了日耳人的传统习惯法的某些因素,如君王的每个直接封臣号称为“平等者”,国家的重大事务应由“平等者”商议决定,司法审判应在“平等者”参与下依法决定,有关军役、赋税等权利义务问题的争执与协议应在“平等者”的会议上解决。以至君王只不过是“平等者”中的第一人,原则上应由“平等者”选举产生,世袭继承也需“平等者”认可。③因而,西欧的封建君王不象其它地方的国王或皇帝,拥有至高无上的权势,其臣属也不象其它地方的封建官吏那样对待国王或皇帝唯唯诺诺。当西欧封建主的利益受到君王的威胁时,他们习惯于用群体政治活动的形式和法律的手段与君王抗争。尤其是在英国,这一特点表现得更为明显。这也使得英国成为近现代宪法政治的发源地。早在英国盎格鲁-撒克逊时代,就已具备了近现代宪法的最基本的原则和精神,那就是认为法律高于一切。法律至上的原则存在于日耳曼人的传统习惯法中,13世纪英国著名的法学家布拉克顿在《英格兰习惯与法律研究》一书中曾写道:“国王不应该服从任何人,但应该服从上帝和法律,因为法律创造了国王。”④当时英国民间还流传着歌颂法律至上的诗歌:“法律高于国王的尊严,我们认为法律是光亮。没有光亮就会误入迷途。如果国王不要法律,他就会误入迷途。……有了法律,就会国泰民安,没有法律,就会国家动乱。法律这样说:依靠我,国王才能统治,依靠我,制定法律的人才能受到公正的对待。国王不可以改变确定的法律,他只可以按照法律激励和完善自身。依法者存,违法者亡。”⑤在盎格鲁-撒克逊时代就有国王因违反习惯法而遭处罚的记录。如757年,威塞克斯国王希格伯特因违返习惯法被褫夺王位。⑥1066年,法国诺曼底公爵威廉征服英国,取得王位。尽管他带来的诺曼底贵族在很大程度上改变了原有英国贵族的构成,但还是不得不为违反了英国的传统习惯法而采取政治上的补救措施,为了收买人心,争取英国教会、贵族和各阶层人民的支持,在登位后不久签署了给予臣民一定权利的《王冠宪章》。征服者威廉在《王冠宪章》中宣布,保证要用“正义统治人民、把国王的一切供给人民”,他还保证要制定正义的法律,并且保卫它;他特别强调将禁止各种掠夺、暴力和不公正的审判。在之后的亨利一世统治时期,因在加强王权道路上与贵族发生矛盾,也被迫于1100年颁布了《亨利宪章》,重申保证教会的自由,保证贵族的继承权等。⑦虽然威廉一世和亨利一世先后颁布了保证贵族利益的宪章,但在诺曼底征服之后王权不断强大是不争的事实。通过土地的重新分配,使王室拥有绝对优势的土地资源,通过亨利一世和亨利二世的改革,王室法庭的地位不断抬高,在很大程度上剥夺了地方贵族的司法审判权,而“盾牌钱”的征收一方面增加了王室的财政实力,另一方面又摆脱了国王在军事上对地方封建主的依赖,这使贵族们不得不日益紧张起来。1199年,无地王约翰即位。他无视前几任国王的宪章,任意践踏传统习惯法,为了同法国国王作战不断增加税收,于1199年至1215年间,将世俗贵族的兵役免除税(盾牌钱)提高了16倍,并提高继承税,凡是不能及时缴纳的即被没收封地或处以重罚。1209至1211年间,他还从教会掠夺了2.8万镑。城市市民也被课以重税。⑧这引起了英国贵族及各阶层人士的不满。尤其是当无地王约翰为了讨好教皇,宣布英国为教皇臣属国,准备向教皇进贡时,教俗贵族联合起来,并联络了骑士和市民,于1215年6月迫使无地王约翰签署了《大宪章》,因其主旨是反专制争自由,所以又称为“自由大宪章”。

《大宪章》和《王冠宪章》、《亨利宪章》有着根本的不同,后两者是由国王自己草拟颁布的,旨在让大家放心,而前者是由25名大贵族集体草拟强迫国王签署颁布的,旨在要国王遵守。因而,《大宪章》被认为是英国历史上第一份具有宪法性质的文件。《大宪章》共63条,一方面是对数百年来英国法律至上思想的总结,对于教会、贵族和市民已拥有的自由权利加以肯定,另一方面在法律至上原则的基础上又提出了王权必须受到专门机构的监督和保障基本人权的一系列新的原则。如第61条规定:可由贵族推选出25名代表(组成委员会),来监督大宪章的执行,如其中四人发现国王及其官员有违背《大宪章》的情况,可向国王或其法官指出,要求改正,若在40天内未改正错误,则25名代表可以联络全国人民,采用一切手段,包括武力,夺取国王的城堡、土地和财产,迫使其改正。⑨尽管这一条在当时并未能实行,但它为制约国王履行法律真正实现法律至上的原则指出了一条可行的途径,为议会的出现和依靠议会制约王权提供了法律依据。又如第39条规定:任何自由人,如未经其同级贵族之依法裁判,或经国法判决,皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放,或加以任何其它损害。⑩尽管这里讲的“自由人”主要是指封建贵族,因为当时大多数劳动者都还不享有自由,但它毕竟制约了国王至少在一定的范围内必须尊重基本人权,而当人们利用这一原则不断进行斗争、享受自由的人越来越多时,它的意义也就越来越大,越来越深远了。而事实上,在已建立民主政治的近现代社会,其真正享有民主权利的人的范围也明显地是有一个由小到大发展的过程。在西欧的其它地方也出现了专门制约王权的法律文件或法律条文。如1356年12月德皇查理四世颁布的《黄金诏书》,也是德意志诸侯限制皇权维护自身独立权益的法律文件。就连十字军东征时期在地中海东岸建立的四个十字军国家也制定了限制王权的法律。1099年,十字军攻占耶路撒冷后组织了耶路撒冷市政委员会,起草了《耶路撒冷审判书》,规定十字军各国国王都要服从耶路撒冷市政委员会的决议。这说明在西欧社会,封建贵族通过政治斗争利用法律手段来制约王权是一种很普遍的方式。但在英国,由于议会制度的较早出现和健康发展,使得这样一种斗争方式日益经常化、规范化和法制化。这也自然使得在英国,制约王权和保障人民的基本权益的这一类的法律发展得最为系统和完善。在无地王约翰之后,几乎每一任英国国王都要签署专门法律文件,表示确认《大宪章》或是许诺人民新的权利。例如:1258年,亨利三世签署了《牛津条例》,同意将国王置于“15人会议”的监督之下,未经“15人会议”同意,国王不得作任何决定;1279年,爱德华一世签署了《无同意课税法》,表示未经人民同意国王不得擅自征税;在英国大革命前夕的1628年,查理一世还签署了《权利请愿书》,重新肯定大宪章以来人民获得的各种权利,等等。在英国光荣革命之后的1689年、1701年,英国议会相继通过了《权利法案》和《王位继承法》,对《大宪章》以来的英国宪法作了一个总结,确立了“议会至上”和“议会主权”原则,明确了国王的权利和地位,重申了基本人权,是确立英国君主立宪制度的重要文宪。至此,英国近代的宪法政治形成。

由上可知,英国的近代宪法政治是从中世纪发展而来,其一些基本原则在中世纪就已形成。而英国近代宪法政治是西方近现代宪法政治之源。美国是世界上第一个颁布系统成文宪法的国家,而美国宪法思想的主要来源就是英国的宪法原则。随着大量英国人移居北美殖民地,英国的宪法精神也被带到了这里。最初的美国人就是利用英国的宪法原则同英国的殖民统治者相抗争的,如他们根据英国宪法中有非经议会同意国王无权征税的原则,提出非经殖民地议会同意英国国王无权在北美征税的要求,喊出了“无代表就征税,是专制统治”、“无代表不纳税”等口号。在美国取得独立之初,各州都纷纷制定了宪法或权利法案,其中最有影响的是1776年的弗吉尼亚州《权利法案》,是在吸纳了英国《大宪章》、英国1628年《权利请愿书》和1689年《权利法案》综合而成。美国著名的人权思想家黑兹尔廷在其论文《论英国大宪章对美国宪法的影响》一文中就指出:“权利法案是成文法的组成部分,是美国各州宪法和联邦宪法的组成部分,这是坚持了英国人体现在大宪章中的基本权利。美国宪法中的权利法案可以追溯到英国大宪章。”

本文作者：季云飞工作单位：厦门大学历史系

五权宪法,是孙中山资产阶级政治学说的核心和精华,他为之奋斗了一生。对于孙中山五权宪法政治学说,史学界很少有专文论述,本文拟对孙中山五权宪法政治学说作概要论述,不妥之处,祈请同好匡正。

一、五权宪法学说的形成

创立五权宪法学说、在国家制度上实行五权宪法原则,是孙中山毕生奋斗的革命目标。孙中山五权宪法学说包括“政权”、“治权”两部分。“政权”即指人民掌握的选举权、复决权、罢免权、创制权等四权;“治权”即指治国机关掌握的立法权、司法权、行政权、弹劫权、考试权等五权,亦即“五权分立”的政治体制。作为一个完整的五权宪法学说的提出,孙中山经历了两个发展阶段。1904年下半年至南京临时政府成立,孙中山提出了五权宪法中“治权”部分的构想,提出了治国机关的“五权分立”原则,并确立了“主权属于国民全体”的宪法思想。这是第一阶段。孙中山最早论及五权宪法的时间大约是在1904年下半年。19似年下半年孙中山来到美国纽约,同在耶鲁大学学习法律的中国留学生王庞惠讨论五权宪法问题。他们俩足足“讨论了两个星期”,王庞惠对孙中山五权宪法主张深表赞成。二十年后,孙中山在回忆这段历史时,曾作过这样的记述:记得二十年以前,有一位中国学生,他本来是大学法科毕业,在关国大学,也得了法学士的学位,后来他还想深造,又到美国东方一个大学去读书。有一次兄弟在纽约城和他相遇,大家谈起来,兄弟便间他说:你这次入美国东方大学,预备去研究什么学间呢?他说:我想专门学宪法。我就把我所主张的五权宪法说与他听,足足的和他讨论了两个星期,他便说这个五权宪法,比较什么宪法都要好,极端赞成我的主张,兄弟在当时便很欢喜,见得他既是赞成了这个宪法,就请他进了学校之后,把这个五权宪法的道理,详细去研究。¹1905年8月同盟会成立后,孙中山利用各种场合谈论、宣传其五权宪法学说。1906年11月,孙中山在东京与俄国社会革命党首领该鲁学尼会晤时,第一次明确表示将来中国要实行五权宪法。他指出:“希望中国实施的共和政治,除实行立法、司法、行政三权外,还须添补考选权和纠察权。”实行考选权,可以“最严密公平地选拔人材,以使优秀人材掌管国务”;通过纠察权,可以监督议会和政府“纠正其错误,并解决今日共和政治不足之处”。他表示要“创立至今各国尚无的政治学说,以伸各机关发挥其效能。”º同年12月21日,孙中山在东京《民报》创刊周年纪念会上发表了题为《三民主义与中国前途》的演说。在这一演说中,孙中山第一次向革命党人明确提出将来中华民国的宪法采用“五权宪法”,“要创‘种新主义,叫做‘五权分立’”。在这一演说中,孙中山阐发了“三权”以外再加“两权”的理由。孙中山指出,美国的“三权分立”宪法,“现在已经是不适用的.了。”他说:“美国官吏,有由选举得来的,有由委任得来的,从前本无考试的制度,所以无论是选举,是委任,皆有很大的流弊。就选举上说,那些略有口才的人,便去巴结国民,运动选举;那些学问思想高尚的人,反都因访于口才,没有去物色他。所以美国代表院中,住往有愚蠢无知的人,夹杂在内,那历史实在可笑。就委任上说,凡是委了王官,都是跟着大总统进退。美国共和党、向来迭相兴废,遇着换了大总统,由内阁至邮政局长,不下六七万人,同时俱换,所以美国政治腐败散漫,是各国所没有的。”“所以,将来中华民国宪法,必要设独立机关,专掌考选权。”»为什么要增加纠察机关呢?孙中山说:“现在立完各国,没有不是立法机关兼有监督权限,那权限虽然有强有弱,总是不能独立。因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握,往往擅用此权,挟制行政权,使他不得不俯首听命,因此常常成为议院专制;•…况且照正理上说,裁判人民的机关,已经独立,毕戈判官吏的机关,却仍在别的机关之下,这也是理论上说不过去的,故此这机关也要独立。”¼至南京临时政府成立为止,孙中山的治国机关的“五权分立”思想已经形成。然而,为什么南京临时政府成立时仍按“三权分立”原则组织政有呢?1012年8月11日例、中山公布的《临时约法》为什么不采用“_五权分立”原则组织政府昵?1是否孙中山已放弃了“五权分立”的主张呢?事实上,孙中山是不赞成“三权分立”的。出现违背孙中山“五权分立”思想的原因在于:一,孙中山“五权分立”主张,_未被多数革命党人了解和按受。辛亥年间,赞成“五权分立,的寥寥无几,有案可稽赞成“五权分立”的大概是宋教仁等个别人猫就是早年赞同孙中山的五权宪法学说的法律博工王龙惠,此时也不赞同实施“五权分立”。孙中山回忆说:“辛亥革命成功的那一年,他刚回到中国,兄弟见、了他,就问他说:你从前很赞成我的五权先法,‘近来研究了各国的宪法有一些什么心得呢?他侧复我是不能行的。兄弟听了这话之后,就很以为奇怪,很不以为然,不料我们邵一班同志听了他的话之后,都以为这位法律博士且说各国都没有这个东西,总是有些不妥当。所以对于五权宪法便渐渐不大注意了。”½这表明,辛亥革命期间党内没有实行五权分立的思想基础。二,南京临时政府是按照《临时政府组织大纲》组织政府的。而这个大纲是由的奋、马君武、王正廷等人起草的,该大纲从起草到议决不过二日。此时孙中山尚在国外,大纲理所当然不会反映孙中山的五权分立思想。三、,引有时约法》的起草权并不掌捉孙中山手中。《临时约法》起草之前,临时参议院通过了汤漪提出的“行政官不得兼为参议员”提案,所以《临时约法,的提案权属临时参议院专有,政i舒官员乃至临时大总统均不得参与。在《临时约法》起草之前,孙中山曾将中华民国临时政府组织法草案咨送参议院“以资参叙”。¾该案反映了孙中!_妇的五权宪法思想。但多数琴议员主张自行起草,便于飞月31旧议决“将原案退回”,¿并于2月7日组织编辑委员会起草。临时约法起草员们了解的是欧关国家“三权分立”原则,不明孙中山五权宪法之意,故引尚时约法》仍采“三权分立”原则。由于时间仓泥,公法又带“临时”性质,因此,孙中山除强调在玄临_时约法》上要有中华民国主权属于全体国民一条外,权宜接受参议院制定的《临时约法》,并于3月11日由他公布。所以,在1924年,孙中山在谈到《临时约法》时说:“在南京订出来的民国约法里头,只有‘中华民国主权属于国民全体’的那一条,是兄弟所主张的,其余都不是兄弟的意思,「兄弟不负那个责任”。À这一方面表明孙中山对《赚:时约法》未能采取“五权分立,);原则表示遗憾,另一方面表明孙中山此时已明确提出“主权属于国民全体”的宪法思想。但是,究竟如何典正做到“主权属于国民全体”,孙中山均未深人研究使之在法律土得到保杯。农世组就任临时大尝、统后的i叮门交府统治时期,孙中山“五权分立”原则根本不可能在中‘国试行。尽管如此,孙中山为在中国实现“五权分立”,继续迸行不懈的努力。1912年至1925年孙中l妇逝世为止,孙中山的五权宪法学说进一步完善,提出了“直按民权”即人民掌握选举权、复决权、罢免权、创制权等四权,亦印“政权”。这是第二说:五权宪法这个东酝在各国都没有见过,.恐泊阶段。_1914年,孙中山逃亡日本后组织中华革命党,他便把“五权分立”原则施于中华革命党党部。党部设本部和协赞会,协赞会又分为立法、司法、监督、考试四院,四院与本部并立为五,“使人人得以资其经验,备为五权宪法之张本。”Á在1917年至1918年撰写的《建国方略》中,对有关五权宪法的制定及内容提出如下原则:第一,五权宪法制定的时间、前提及制定者。他认为:“侯全国平定之后六年,各县已达完全自治者,皆得选举代表一人,组织国民大会,以制定五权宪法。”第二,中央政府采取五院制。他说:“以五院制为中央政府:一曰行政院,二日立法院,三曰司法院,四曰考试院,五曰监察院。”第三,五院院长的产生及隶属。“宪法制定以后,由各县人民投票选举总统以组织行政院,选举代议士以组织立法院,其余三院之院长,由总统得立法院之同意而委任之,但不对总统、立法院负责,而五院院长皆对于国民大会负责。”第四,监察弹勃程序。“各院人员失职,由监察院向国民大会弹劫之,而监察院人员失职,则国民大会自行弹劫、罢黝之。国民大会职权,专司宪法之修改,及制裁公仆之失职。”第五,考试院考试对象。“国民大会及五院职员,与夫全国大小官吏,其资格皆由考试院定之。”第六,人民掌握“政权”,行使直接民权。“施行宪法,此时一县之自治团体,当实行直接民权。人民对于本县之政治,当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权,而对于一国政治除选举权之外,其余之同等权,则付托于国民大会之代表以行之。”1921年3月,孙中比!在广东教育会演讲五权宪法,并向广东省议会提出,由国会制定五权宪法,作为“治国的根本法。”此时,孙中山撰写的《国家建设”一书中拟定“五权宪法”一部,但此书不久毁于陈炯明的炮火之中。1922年6月,孙中山命叶夏声起草“五权宪法草案”。有的论者认为,五权宪法在孙中山“主持召开国民党第一次代表大会宣言中把它抛弃了。”这种说法是没有史实根据的。其实,1924年国民党一大宣言中重申了《建国方案》中孙中山五权宪法的基本思想,认为“直接民权”与“五权分立”,“以济代议政治之穷,亦以矫选举制度之弊。”1924年孙中山还以《五权宪法》为题,全面论述其五权宪法思想,并形象地比喻说:“五权宪法,好象是一架大机器,直接民权便是这架大机器中的掣扣。”@孙中山自1904年至1925年逝世止,为五权宪法奋斗了二十余年。他把实现五权宪法和实现三民主义,同样看作革命成功的标志。1923年11月25日,孙中山在广东大本营对国民党员的演说中强调指出:“各同志从今日起,要认真去千革命事业,各位同志要将革命事业作为本人终身事业,必要使三民主义、五权宪法完全实现,方可算是吾党成功。”在孙中山逝世的前一天,即1925年3月n日与谈话时表示,希望国民党同志努力奋斗“务使三民主义、五权宪法实现。”

二、五权宪法学说与三民主义的关系

五权宪法学说与三民主义的关系怎样呢?有的论者认为:五权宪法是“民权主义”的重要组成部分”,“它是民权主义的发展,又是民权主义的具体化”。这种说法值得商榷。据我所接触的孙中山有关论述,孙中山从来没有把五权宪法隶于三民主义之中,更没有把它限于民权主义之内。事实上,孙中山把五权宪法与三民主义视为建国的两大基本点、革命成功的两大标志、党员奋斗的两大武器。孙中山最早同时谈到三民主义和五权宪法是在1906年底在《民报》创刊周年纪念会上的演说。在这个演说中,重点谈三民主义,强调三民主义实现以后,“中国当成为至完美的国家。”在谈完三民主义后,孙中山演讲第二个问题,即“将来中华民国的宪法。”认为“五权分立”“不但是各国制度上所未有,便是学说上也不多见,可谓破天荒的政体。”对于五权宪法与三民主义的关系问题,孙中山是这样说的:“要望大家同意,尽力研究,匡所不逮,以成将来中华民国的宪法。这便是民族的国家,国民的国家,社会的国家,皆得完全无缺的治理。”@这里,孙中山似乎把三民主义看作革命目标达成后的中国,以五权宪法作为治理三民主义国家的武器。1923年元旦发表的中国国民党宣言中,以明确的文字,把五权宪法和三民主义并列为建国的两个基本点。宣言说:“本党总理孙先生文,内审中国之情势,外察世界之潮流,兼收众长,益以创新,乃以三民主义为立国之本源,五权宪法为制度之纲领,稗民治臻于极轨,国基安于磐石,且以跻于有进而无退,一治而不复乱之域焉,o!,三民主义为立国之本,五权宪法是制度之纲,建国治国缺一不可。1923年,孙中山在党内反复宣传五权宪法与三民主义,把两者放在同等熏要的地位。1023年11月25日,在广州大本营对国民党员演说中,号召党员“要认真去干革命事业”,“要将革命事业作为本人终身事业”,书使三民主义、五权宪法完全实现,方可算是吾党成功。”12月9日再次在大本营对国民党员演说,要求“党员必须明白三民主义、五权宪法之内容如何,然后用之出而宣传,始生效力,始能感化他人也”,并指出:“吾党员奋斗之武器,则三民主义、五权宪法是也。”12月3。日,在广州对国民党员的演说中进而强调:“三民主义和五权宪法,都是建国的方略”,“造成一个三民主义、五权宪法的国家,非用群力不可。”其间,孙中山对知识分子提出政治研究的标准,他指出,知识分子“研究之标准者维何?固莫三民主义与五权宪法若矣。”孙中山对实现三民主义和五权宪法两大革命目标,奋斗到生命最后一息。在临终前一天同的谈话,表达了这位资产阶级革命家的遗愿。谈话节录如下:以国民会议建设新国家,务使三民主义、五权宪法实现。乃为病疾所累,行将不起。死生常事,本不足虑,但数十年为国奔走,所抱主义终未完全实现,希望诸同志努力奋斗,使国民会议早日成立,达到三民、五权之主张,•则本人死亦埃目。综上所述,孙中山始终把五权宪法与三民主义放在同等重要的地位,终身追求。那种把五权宪法说成是民权主义的重要组成部分的说法是没有根据的。相反,我认为孙中山民权主义中的直接民权思想是五权宪法的重要组成部分。

本文作者：卢克贞工作单位：河南省金融管理干部学院金融系

九届人大二次会议通过了宪法修正案,把“依法治国,建设社会主义法治国家”载人宪法。这不仅是中国法制史上的一件大事,而且是中国政治史上的一件大事,对中国政治、经济及社会发展都具有里程碑的意义,对我国的政治和社会生活将产生极其深远的影响。

一、依法治国载入宪法标志着我国治国理念的根本转变

把依法治国,建设社会主义法治国家载人宪法,表明了我国治国方略的重大调整;标志着我国治国理念的根本转变;也标志着中国几千年的“人治”统治秩序的终结,“法治”统治秩序的确立。我国是一个具有深厚的封建主义“人治”思想和文化传统的国家,几千年来沉积下来的思想观念和固有习惯对我国的政治生活和个人行为产生了很大的消极的影响,致使我国的法制建设举步维艰。党的十一届三中全会以后,社会主义法制建设取得了巨大进展,而党的十五大把“依法治国,建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略,标志着我们党执政方式从原来的重政策、轻法律、以党代政、党政不分转变到依法治国上来了。这对于发展社会主义民主政治,维护宪法和法律的权威,健全社会主义法律体系,完善行政执法制度和司法制度,保证人民当家做主,特别是保证这一治国方略不因领导人的改变而改变,保障国家和社会的长治久安和可持续发展,具有极其深远的历史意义和重要的现实意义。它第一次通过宪法条文向世界宣告:中国将告别传统的治国方式,正式步人法治社会的轨道。由于深受我国长期以来形成的封建专一制思想的影响,我们的法治理念还是初步的、不成熟的,主要表现是:群众的法律意识还很薄弱,不太懂法;个别政府官员的权力观念还很深厚,不太信法;部分执法者对法律的信仰还不很坚定,不太认真执法;全社会的法治观念尚未真正形成。因此,宪法理念的真正成熟还有相当长的路要走。

二、依法治国载入宪法标志着我国社会发展进入新阶段

在人类历史的长河中,法制文明是社会文明的主旋律。依法治国,作为先进的治国方略与法律文化,是社会进步与社会文明的标志。依法治国不是从来就有的,而是一种与市场经济、民主政治和相当发达的社会文化共存亡、共兴衰的社会现象。真正意义与成熟标志的依法治国,即法治国家是以市场经济的相当发展为经济基础,以民主政治的相当完善为政治基础,以发达的权利义务观为核心的精神文明为思想文化基础的。社会主义的依法治国有着丰富的内涵:

本文作者：朱孔武工作单位：广东商学院法治研究所

中国当前处于一个“非常时期”，即有别于日常政治的宪法政治时期，30年的经济改革已经为这个制度提供了一定的经济基础和法律秩序，时代也呼唤着一个民族的政治成熟。[1]由于宪法是国家根本大法，所以宪法所规范的宪政运作架构必然是原则性的，同时无论如何设想周到，宪法内容都无法绝对周密，更无法预测未来的发展。因此随着政治、社会生活的变化，既存的宪法规范也必然受到环境变化所带来的挑战，因而宪法规范的内容亦将随之发生变迁，以适应社会情况。因此，宪法变迁可以说是必然的、经常的现象。[2]（P3）当代法哲学大师汉纳•阿伦特(HannahArendt)在批判欧陆自西耶斯以降将制宪与修宪截然二分的法哲学传统的基础上，指出宪法规范秩序的建立标准，在于是否有一个将人民从单纯“居民”转化为“公民”的审议式民主共和基础。如果具备了这样的转化条件，即使形式上既非制宪、亦非修宪，也是一个长期、实质的宪法变迁。[3]（P162-164）阿伦特的论述在数十年后获得美国宪法学者的认同。美国耶鲁法学院宪法教授布鲁斯•艾克曼提出“宪法时刻”理论，认为阿伦特对于美国制宪的诠释以及宪政秩序变动的理论基础基本上是正确的。[4]（P280-290）宪法政治议题不断地在公权力部门中辩论、试炼，也被人民广泛讨论与思考，最终实质性地改变了宪法规范的内涵。然而，宪法政治和常态政治在概念上或许可清楚区分，但在实践中往往纠葛在一起，也由此导致在宪法的维持与变革可能间所产生的历史辩证。我国自改革开放以后，宪政秩序的变动成为一个常态性现象和饶富实践与理论兴味的关键议题。宪法的四次修正必将开启新的法治里程，一个稳定的宪政结构和常态性的宪政体系终将得以完成，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”。近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度完善的重要途径是通过审查预算进行的。[5]自1999年启动新一轮预算改革起，预算制度对国家治理的重要性日益显现，代议政治的落实与预算审议的实践同步发展。2009年3月，在河北省承德市人民代表大会期间，政府的2009年预算案被接连退回，在财政部门修改了两次之后才获得通过。部分代表认为政府的行政开支过高，要求大幅度向民生倾斜。政府修改后的预算草案中，将社保开支由2000万元增加一倍至4000万元，对教师的投入由1000多万元倍增到2000多万元，而政府采购则减少了7000万元。[6]承德事件的发生并不是偶然的，从《中华人民共和国预算法》（下文简称《预算法》）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（下文简称《监督法》）以及许多地方的预算监督审查条例运行至今，在地方出现过若干次人大否决同级政府预算草案报告、要求重编再审、再通过的经典案例（如在河北省饶阳县、湖南省沅陵县、新疆自治区昌吉市）。[7]但是，媒体把“承德事件”称之为人大“驳回”政府预算的说法在法律上是错误的。当前，我国人大审查预算的重点在初审阶段，承德市政府提出预算草案，人大财经委提出初审意见，政府认真考虑，是预算初审程序的内容之一。本文通过考察承德市人大退回预算草案的法律依据，分析地方人大预算审议实践对初审程序的完善及其人大与政府在预算审议中的互动过程，指出地方人大预算审议实践对我国宪法变迁的影响。

一、地方立法对预算初审程序的探索

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从法律上讲，人大的权力具有原始性，地方行政机关的首要职能，就是执行本级人大及其常委会的立法和决议。具体而言，地方人大的立法权（包括制定地方法规、通过针对具体问题的决定、决议及建议）和预算审查权是人大行使权力的常态机制。但由于制度的设计不具体等原因，人大与行政机关之间的权力分配与宪法、组织法所确立的应然状态具有一定差距，而地方人大的实践在一定程度上填补了上述缺陷。

（一）国家立法关于预算初审程序存在的缺陷1982年宪法授予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权后，有关人大预算权力方面的法律越来越具体化、专门化。1994年第八届全国人大通过的《预算法》，是我国第一部预算专门法律，该法对预算立法监督进行了规定，主要是明确了人大审批和调整以及监督预算的权力。《预算法》第37条第1款规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”该条第2款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”2006年的《监督法》是目前最为重要的指导立法监督工作的法律。《监督法》明确规定“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”是人大监督的内容，并专门在第3章对预算监督进行了较为详细的规定，包括对国务院向人大提交预算草案的时间、决算草案的编制形式、汇报预算执行情况的时间、预算调整的主体、预算审查的重点内容、预算审议意见的处理等。虽有以上法律的出台，但关于地方人大审议预算的初审程序仍存在如下疑问。第一，初审的主体问题。在中央一级，1998年全国人大常委会成立预算工作委员会，协助全国人大财经委员会审查预算、决算、决算调整方案和监督预算执行；各级地方人大（尤其是省级人大）也在部门预算改革前后相继成立本级专门审查政府预算的机构或赋予财经委员会（或者财经工作委员会）相关职能。地方人大“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”是否专指财经委或财经工委，其他的专门委员会或者工作委员会是否可以参与，以及在没有设立人大专门委员会的地方人大，在常委会的财经工作机构人员又很少的情况下，是否可以吸收其他主体参与初审？此外，在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门进行审计，配合协助初审？第二，初审的内容问题。法律规定初审的对象不明确，只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人大对总预算的审查不相称。预算草案的主要内容不具体，《预算法》及其实施条例都没有对预算的主要内容进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审查是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等。预算编制的时间仓促，《预算法》规定的提交预算草案的时间太短，导致预算难以成案；有些地方政府财政部门虽提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有具体数目，数字也多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，大多不成案，失去了初审的意义。而在实践中，有的地方财政部门提交初审的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度低。人大代表对预算草案很难予以实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只是对收支总额的审批。第三，《预算法》对初审的法律效力没有明确。如果初审不具有法律效力，势必混同于一般座谈会，而失去法律意义；如果人大初审具有法律效力，财政部门不采纳的法律后果是什么，不同机构进行的初审效力有何不同？根据我国《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定,地方各级人大对本级预算享有审查监督权、批准权。初审属于宪法和地方组织法的“审查”环节。初审报告是人大预算批准的重要依据之一。尽管初审意见在主任会议批准后还没有成为法律，但现实的情况是，初审意见就是人大批准预算决议的蓝本，批准决议的主要内容就是财经委审查报告意见的确认。

（二）地方人大对于预算初审程序的完善1999年第九届全国人大通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，规范了人大预算监督的具体程序。同时，各省、自治区和直辖市也相继出台了操作性较强的“预算审查监督条例”，截止到2009年，全国各个省级人大都已通过本地的预算监督条例或决定，所有这些都为人大行使预算审批监督权提供了法理依据。《监督法》第47条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”许多地方都对人大审议预算进行了有益的探索，并且以地方法规的形式加以固定。相比起中央一级来说，省级预算初审主体的规定显得模糊不明。这种状况随着各省级人大预算监督条例（或类似法规）的出台而得到解决，与中央一级相同，省级人大也把预算初步审查的法律主体地位赋予了各省人大财经委员会（或常委会财经工作委员会），人大的预算初审工作已经具备了一定程度的法律依据。河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2001年9月27日通过《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》（以下简称《河北省预算审查监督条例》），其第13条规定：“省、设区的市人民代表大会财政经济委员会、人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会或者有关工作机构，应当对本级政府预算草案和部门预算草案进行初审；县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，应当对本级政府预算草案及部门预算草案进行初审。”河北省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年5月25日通过《河北省预算初审办法》，细化了预算监督的时间、程序、内容等，对初审程序作出如下创新：（1）吸收其他专门委员会参加预算审查。（2）对初审的原则、程序、内容、法律责任作出了明确规定。初审应当坚持实事求是、收支平衡、确保重点、依法审议的原则。（第6条）初审前应当组织省人大代表和省人大常委会组成人员对重点收支项目进行视察或调查。（第9条）在对预算执行情况及审查批准预算调整方案、决算的一个月前，政府应当责成财政、审计等有关部门，将拟提交的当年预算执行情况及下年度预算草案报告或当年决算报告及下年度预算草案报告、同级财政收支的审计报告送省人大财经委。（第13条）（3）将《预算法》规定的预算草案提交时间由一个月提前到至少一个半月。“县级以上人民政府应当于11月20日前向本级人民代表大会常务委员会提交下一年度政府预算草案；因客观原因无法按时提交的，经本级人民代表大会常务委员会同意，可以推迟至本级人民代表大会会议召开的一个半月前提交。（《河北省预算审查监督条例》第10条）从地方立法的内容看，《河北省预算初审办法》进一步明确了《预算法》的相关规定及预算初审的法律效力。地方人大财经委提出初审意见，经主任会议研究同意后，转化为地方人大常委会主任会议的意见，具有强制性法律效果。经省人民代表大会常务委员会主任会议审定的初审意见，转省人民政府。不予采纳的，省人民政府应作出说明。（第12条）在省人民代表大会或其常务委员会举行会议期间，可依法对预算初审中发现的重大问题提出质询，或依法组织特定问题调查委员会进行调查。

摘要：政治性与法律性是宪法的两种重要属性，合理定位宪法政治性与法律性之间的关系对于中国宪法的发展具有重要意义。主要是对政治性，法律性的相互关系进行论述，以求对宪法有一个更好的认识。

关键词：宪法政治性法律性

宪法是阶级统治的工具，作为统治阶级意志和利益的集中表现，客观的反映了各种政治力量的对比关系，它具有政治性;宪法是法，法是一定社会关系的调整者，统治阶级制定法的目的，是通过法来调整各方面的社会关系同时具有法律性。宪法的政治属性与法律属性之间不是一种平行并存的关系，而是一种存在主次之别的辩证统一关系。“法律固然在一定程度上依附于政治，但政治可以形成法律’。

一、宪法的主导属性是政治性

(一)宪法的政治性取决于宪法制定权的政治性

“宪法制定权(简称制宪权)是制宪主体按照一定原则创造作为国家根本法的宪法的一种权力。制宪权是一种价值体系，既包括制宪的事实力量，也包括把宪法加以正当化的权威与价值”。国家权力分为制定宪法的权力和山宪法所创立的权力。前者指宪法的制定和修改权，这一权力属于人民，不受任何限制，宪法的制定或修改须经人民一致同意。后者是指依宪法设立的立法权、行政权、司法权等制度化、组织化的具体国家权力形态。这些权力都由制宪权派生出来的，必须受宪法的约束，只有根据宪法才能行使。在宪法学界，虽然学者们对制宪权性质的理解、表述不同，但制宪权本质上是一种政治性权力在很大程度上己成为一种共识，宪法的政治性在终极意义上乃是根源于制宪权的政治性。

内容提要：本文认为中国现时代处于一个"非常时期"，即有别于日常政治的宪法政治时期，因此，政治国家的问题是我国宪法的理论基础，目前法学界倡言的法治主义属于一种市民社会的规则之治，但如何把法律人的法律上升为政治家的法律，或者说如何处理民法与政治法的关系，是当前我们国家宪法政治所要解决的一个重要问题，而对此，欧洲大陆国家的公法理论和英美传统的阿克曼的宪法政治学说，为我们提供了一个可资借鉴的新视角。

关键词：宪法政治、非常时期、日常政治

中国在进入民族国家的百年路程中，总是历经坎坷、九曲轮回，少有英美国家那样的民族幸运，从某种意义上说，我们总是背负着一个沉重的本于自己传统的与"德国问题"相类似的"中国问题"。[1]英国这个老大的自由宪政的国家，它的兴起和发育得益于自发的自由经济秩序，其国民财富的增长和国家性格的塑造与它的法治主义有着密切的联系，但正像哈耶克等人所指出的，英国的社会政治制度内生于自由的内部规则，传统的普通法在推进英国的政治变革方面起到了至关重要的作用。因此，所谓的普通法宪政主义对于英国具有着广泛的解释力，[2]基于市民社会的法治主义是英国作为一个资本主义政治社会的内在基础，是英国率先成为一个典型的自由宪政国家的制度保障。可以说，在英国的早期发展中，国家问题是一个隐含在市民社会或经济社会背后的隐秘主题，虽然议会斗争和光荣革命是深刻的和剧烈的，但国家法治问题一直没有转化为成文的宪法政治（constitutionalpolitics）[3]。

从广阔的历史维度来看，美国仍然是一个十分幸运的民族，虽然它在立国之际经历了一次严峻的生死抉择，但当时一批伟大的联邦党人发起了一场意义深远的宪法政治，从而一举奠定了美国作为一个现代民族国家的立国之本。我们看到，美国建国时代的法治主义是有别于英国的，一个重大的政治问题摆在美国人民，特别是政治精英的面前，正像美国联邦党人所指出的："人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。"[4]由此看来，政治国家问题是美国宪法的头等重要问题，美国的宪法政治开辟了人类历史的一个新的路径，而且它的成就已经为数百年的人类历史实践所证实。

相比之下，18、19世纪的大陆国家，特别是法国和德国，其民族国家的建立却没有英美国家那样顺利，国家政治问题总是犹如一把克利达摩斯之剑悬于它们的头顶。从经济上看，法德的资本主义市场经济远没有英国、荷兰等国家发达，重农主义的经济政策一直主导着法国的国民经济，而德国更是落后，历史学派的国民经济学反映了德国的经济现状，也就是说，自由经济以及相关的经济规则和法治主义在法德国家一直没有占据主导地位。在政治上，两个国家的统治者出于统治能力和国际竞争的需要，长期强化国家权威以及对于国民经济的支配作用，无论是法国历史上屡屡创制的各种宪法，还是德国历史上从"治安国"、"警察国"到"法治国"的各种演变，都充分说明了政治国家在上述两个大陆-罗马法系国家中的核心作用。

历史地看，500年来，以法德为主的大陆国家在国家建设方面所走的是与英美宪政主义不同的道路，尽管时至今日也可以说是殊路同归，但历史进程中的偶然机遇往往是不可预期的，而且即便是今天，两类国家的国家性格仍然具有着很大差别，特别它们在现代民族国家的草创时期，其立宪政治的制度模式存在着本质性的不同，宪法政治在它们那里具有完全不同的意义。固然，在政治上，审慎的选择是一个民族政治成熟的标志，但任何选择都有一个理论与现实的依据，不能说英美的道路行不通，但它们更多的是有待于机遇和时机，而法德国家增生过程中的教训与经验却是血与火那样地激荡在我们面前。

本文作者：万昌华工作单位：泰山学院

美国宪法政治的基本特征一是分权,二是立法、行政、司法三种权力互相制衡,三是政府权力有相当的限制,四是实行官员的民主选举。1776年至1789年为美国宪法政治的形成确立期。其间比较重要的事件有1776年7月4日第二届大陆会议通过5独立宣言6,宣告美利坚合众国诞生,确立了契约行政、主权在民的政治原则;1777年11月15日,大陆会议又通过5邦联和永久联合条例6,至1783年各州批准条例、邦联政府成立;1787年9月17日,制宪会议又通过5美利坚合众国宪法6,经各州批准后1789年3月4日美国第一届国会开幕,4月30日,根据联邦宪法华盛顿正式就任美国第一任总统、正式成立美国联邦政府。从确立之时起,美国宪法政治的发展工作也就开始了。第一届国会召开期间就提出了关于公民基本权利的前10条修正案(一般统称之为5人权法案6),至20世纪末叶,共提出宪法修正案29条,已成为正式法案的有26条之多。其间,美国还自1803年起形成完善了司法审查制度。作为独立的最高司法机构,联邦最高法院有权对立法和行政措施是否违宪作出裁决。美国宪法政治与西欧国家的政治形态有相似之处,同时也有自己的特点。其形成与发展有多方面的背景与条件。但我认为最主要的是以下几个方面:1.有英国立宪政治的深厚文化与思想做基础;2.社会各群体有在法治状态下生活的习惯和传统,济济的法律人才在国家政治制度的设计上起了主导作用;3.原有社会经济制度为美国的宪法政治确立与发展奠定了坚固的基础;4.国家不豢养和保存大规模的常备军,人民的代议机关能牢牢控制国家武装力量,尤其能控制国家武装力量的经济命脉。研究美国宪法政治形成发展的基础对于我们的制度创新不无启迪和裨益。

英国立宪政治为美国宪法政治的确立提供了深厚的文化与思想基础,着重是在以下两个方面:1.英国人历史久远的宪法至上的政治原则给了北美以深入骨髓的影响;2.英国人对自然法的信奉与发展,深深影响了美利坚合众国开国者们的思想。有人讲北美1775年开始的独立战争并不是一场革命。我同意这样的观点。同时我也认为,它也并不是一场我们一直所说的英国专制制度与自由的北美殖民地之间社会形态上你死我活的斗争与对立。因为,早在1688年光荣革命后,英国就是资产阶级控制的国会权力至上的国家了。从本质上讲,北美独立运动结束后建立的政权的性质与其母国英国没有不同。在一定意义上,美国后来建立的资产阶级共和制度是英国国会权力至上制度的复制版。应该承认,有关问题,我们以前很多教科书上给学生的知识信息都有误。另外,从独立运动前后北美社会的成员构成主要是英国移民或英国移民的后裔上也可说明美国后来确立的宪法政治基础是英国提供的。据统计,当时北美十三州共有欧洲移民及其后裔200余万,其中,英国移民及其后裔就占了60%以上。[1](第217页)毋庸赘言,这些英国移民对自己本来国家悠久的宪法政治传统与思想是耳熟能详的。从1215年起,英国人就制定了具有宪法性质的文件5自由大宪章6。以后,他们又制定了5人民公约6(1259年)、5权利请愿书6(1628年)、5人身保护法6(1679年)、5权利法案6(1689年)和5王位继承法6(1701年)等。这些文件上至国王下至一般臣民都必须遵守,至今仍是英国现行宪法体系的重要组成部分。包括上述宪法文件在内的宪法体系与各个部门法,以及一些独具特点的司法传统等,共同构成了英国的法律体系)))普通法体系。独立运动前北美实行普通法,美利坚合众国建立后情况也没有发生根本的变化。如伯纳德#施瓦茨所指出的:普通法传统的根基扎得那样牢固,就是伴随着革命而发生的对英国的东西的敌视情绪也不能将其连根拔除。0[2](第12页)自然法的观念在西方历史上源渊流长。它崇尚正义和理性,由此派生出了世界近代史上的社会政治权力在于契约的思想。英国是近代社会契约思想的故乡,这同样也给美国建国之时确立自己的政治制度产生了巨大影响。在美国最早制定的具有宪法性质的文件5独立宣言6中,起草人杰佛逊写上了这样的话:我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力,则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成是损害这些目的的,那么,人民就有权利来改变它或废除它,以建立新的政府。0主张人民主权,杰佛逊的做法非常正确。但资料表明,当时已不是他的独到之见,而是一种北美殖民地社会的共识了。独立运动之前,北美殖民地内类似杰佛逊上述提法的出版物或政治文件已有多种。詹姆斯#威尔逊在1774年的一本名叫5对于英国议会的立法权威的性质和范围的思考6的小册子中写道:一切人生下来就是平等和自由的;没有一个人有权利对另一个人行使权威,如果得不到他的同意的话;一切合法的政府,都是建立在被统治者的同意之上的;被统治者之所以同意,是因为他们希望保证和增加被统治者的幸福,这种幸福要比他们在独立的、老死不相往来的自然状态下享受的幸福更多。结论是:社会的幸福是每一个政府的第一法则。0[3](第139页)曾参加制宪会议、后因认为1787年宪法不民主而拒绝在宪法上签字的乔治#梅森,在他起草的5弗吉尼亚权利法案6(弗吉尼亚代表会议1776年6月12日通过)中也写道:1.一切人生来就是平等的、自由的和独立的,并且享有某些固有的权利;当他们进入社会状态时,任何契约都不能剥夺他们或他们的子孙后代的这些权利;这些权利包括享有生命和自由的权利,取得和拥有财产的权利,以及追求和获得幸福和安全的权利。2.一切权力都归属于人民,从而来自人民;长官是他们的受托人和仆人,在任何时候都要服从人民。3.政府应该是为了共同的福利,为了保护和保障人民、国家和社会的目的而设置的;在所有各种不同的政府模式和形式当中,能够产生最大程度的幸福和安宁,最有效地防止暴政的政府模式和形式是最好的;当任何政府被发现不胜任或背离这些目的的时候,社会上大多数人就有无庸置疑的、不可割让的权利去改革、变更或废除这个政府,其所采取的方式应该是被认为最能导致公众幸福的方式。0[3](第139页)上述美利坚合众国开国人物的思想,不是像中国学术界所认为的,来自于法国的卢梭,而是来自于他们的母国英国;来自于英国历史上的传统的政治权力有限观念,同时也来自于英国17世纪的思想家们,包括洛克等人。在英国历史上,在普通法的正义观念中,国王的权力不是无限的。中世纪时期,作为英国的国王,他只有国家处于危亡之际对外用兵时才有号令全国的权力。[4]另外,国王的权力还必须符合普通法的法律规范、受到普通法的制约。不然,臣民就认为他的权力是非正义的,就有不服从的权利。[5]美国有学者则更明白地指出:开国先辈们在思想上继承了17世纪英国的共和主义者,反对专横统治,信仰人民主权论。0[6](第9页)知名美国史学者刘祚昌先生也不同意美国开国者的人民主权思想来自卢梭之说。他指出:有人认为杰弗逊之接受自然权利学说是熟读卢梭著作的结果。这个见解是错误的。,,在杰弗逊早年阅读的书籍的目录中我们也看不到卢梭的著作。而且,杰弗逊与卢梭的回到自然去的观念是格格不入的,他说过:-我长期以来就厌倦没完没了地重复自然状态中的人这个说法,其实这个词句无非意味着处在草昧的、浑浑噩噩状态中的人,其天赋才能丝毫没有得到开发。.可见,杰弗逊对于卢梭的学说是嗤之以鼻的。杰弗逊的自然权利学说是来源于洛克。0[3](第63页)总之,由以上所述可知,说美国的宪法政治的思想基础是母国英国给奠定的不为过分。

不但母国英国为北美奠定了历史文化基础,而且也为其提供了可以建立宪法政治上层建筑的人群和社会基础。这里也有两点:1.新形成的北美殖民地社会的民众一开始就深谙立法遵法守法;2.殖民地社会内法律人才济济,为后来宪法政治制度的确立作出了重要贡献。北美殖民地人很早就进行立法活动,开始了社会实行法治的实践。史载,1607年英国才向北美移民。由于自然条件恶劣,最初的殖民者活下来的很少。但是,他们并未因此而忘掉社会必须实行法治,不久就成立了弗吉尼亚殖民地议会。弗吉尼亚议会正式成立于1619年7月30日。当时,各个殖民点选出的22名公民代表同总督的参事会一起,在詹姆士敦的詹姆士教堂内举行会议,通过了几项呈送英国公司批准的法律。这一仿照英国习惯法及有关程序召集的代议制议会,是美国政治制度史上具有里程碑性质的事件。随后,1620年9月,102名英国清教徒搭乘五月花号船又驶向北美。11月11日,他们在船上就订立了被人们一直称为美国历史上第一个政治纲领的5五月花号公约6。其内容不仅涉及宗教事宜,而且涉及到了以后殖民地的政治安排:,,随时制定、设置和颁布正义的、公平的法律、法令、法案、法规以及官职,务使其能尽量满足并符合殖民地的公众利益,而我们均保证恭顺地予以服从。0与弗吉尼亚议会一起,5五月花号公约6共同被认为是美国民主制度的两大奠基石0[7](第61页)。在美国最重要的开国元勋中,懂法律并且对法律有专门研究者所占的比例甚大,此点对其宪法政治形成发展所产生的积极作用不可低估。据统计,参加1787年制宪会议的55名代表中,有29人受过大学教育,一半以上是律师0。[8](第225页)具体而言,开国元勋中的法律人才中,最佼佼者有麦迪逊、杰弗逊、约翰#亚当斯、帕特里克#亨利、汉密尔顿和杰伊等。有宪法之父之称的麦迪逊在负责1787年美国宪法的总体设计时才37岁。他曾在新泽西学院(即后来的普林斯顿大学)学习法律,后因有病在父亲的庄园里闭门不出,研究学问、冥思苦想。有人这样形容麦迪逊:在他最瘦小的身躯里似乎蕴藏着最丰富的知识。0[8](第227页)同麦迪逊一样,后来担任了美国第一任财政部长(1789)1795年)的汉密尔顿,在宪法制定之前就对欧洲历史上的政治法律制度进行过深入研究。在谈到欧洲历史上的一些共和国的情况时,汉密尔顿曾很有洞见地指出:它们徘徊于极端专制和极端无政府状态之间0,令人感到不安;大多数破坏共和国自由的人均以献媚于人民起家;始为群首,君0[6](第15页)。杰伊也是美国的重要历史人物,也参加了美利坚合众国的创建工作,是美国的第一任最高法院院长(1789)1795年)。他不但在法学的宪法领域有贡献,而且在国际法领域也有建树。1794年,受命出任与英国外交大臣格林威尔进行为解决美英长期争执进行谈判的特使。他受命后创造性地开展工作,与英国签定了近代仲裁史上有名的5杰伊条约6。条约规定,设立混合仲裁委员会,分别裁断美英之间的边界争端、英国求偿争端及美国求偿争端。至19世纪,杰伊所创制的由混合委员会裁断解决国际争端的方法,已为美洲及欧洲国家普通采用。

社会成员手中握有巨额社会财富,原来所实行的经济制度的主旨是藏富于民而不是藏富于国,设计中的未来国家就高不就低0,也同样是美国宪法政治形成发展过程中至关重要的条件。这也有两个方面的内容,即:1.主要是手中拥有大量财富的社会上层成员参与并主导了美利坚合众国的建国;2.开国者们一开始就确立了应建立一个有财富差别的、人们能有竞争余地的高层次之国的国家蓝图。北美独立运动前后财产个人所有制充分发展和相对稳定,美国人从中受惠非常之大。因为,从一定意义上讲,保存乃至发展财产个人所有制也就是保存了制衡专横政治的力量。总体而言,当时的北美大地,自独立运动前至美利坚合众国建立后的一段较长历史时期内,都是有产者或大有产者决定着社会运动方向的。独立运动之前,北美各殖民地的参政者有财产资格限制。比如,南卡罗来纳当选议员必须有500英亩土地,马里兰的议员必须拥有两千英亩土地0[10]。两届大陆会议,也都是北美有产者的聚会。各殖民地派出的代表大都是由殖民地议会从议员中选出的。1787年的制宪会议也大致与之相同。据统计,在参加会议的55名代表中,有15人是奴隶主,11人是工商业主、航船业主,24人拥有生息的动产,14人从事土地买卖,40人持有数目不等的公债。[8](第225页)用理查德#霍夫施塔特的话说,制宪会议是各类不同财产所有者的联谊会0[6](第15页)。华盛顿主持了制宪会议,他在当时是美国最富有的人士之一。在俄亥俄和大肯哈瓦有土地35000余英亩,在马里兰有1119英亩,在宾夕法尼亚有234英亩,在西北地区有3051英亩。此外,他还有其他财产。据估计,华盛顿当时全部财产的总额可达53万美元。[8](第225页)后来当选为美国第三任总统的杰弗逊也拥有大量财富,是弗吉尼亚最大的土地所有者之一。[3](第55页)杰弗逊原来从父亲处继承了2500英亩土地和30名奴隶。与妻子、年轻的寡妇玛霞结婚后,他的土地一下又增多了十几倍。玛霞为他从双亲那里继承了40000英亩土地和135名奴隶。[3](第54页)单就拥有土地的数目而言,杰弗逊的土地比华盛顿还要多。余志森先生在讲到1787年制宪会议成员的高财产状况时说:会议成员的这种财产状况连同他们的政治思想、法律知识及其他因素必然在他们设计未来的宪法之时,发生重大影响,打上深刻印记。0[8](第226页)同理,作为大政治家的华盛顿、杰弗逊,他们的上述财产状况更同样会对美国的社会与政治发生重大影响、打上深刻印记。什么重大影响与深刻印记呢?我看不仅是像我们以前一直在说的,他们只知道维护本阶级的利益。除此之外,或许还有他们的目光远大、胸襟宽广;还有他们的优雅、大度、重视社会财富的积累,以及追求悠闲与安全的生活方式等等。美国人执着而特有的家园观念可以看作是这种深刻印记的具体体现之一。大部分美国人,无论过去还是现在都认为家就是他们的独有庄园和领地,就是他们可以完全设防的城堡。在自己的家中,个人有至高无上的权利。这与美国宪法中突出体现了公民权利神圣至上的观念有关。拥有稳定的家园者制定法律保家,保家的法律反过来又加强了美国人的家园观念。此点,美国的斯考特#考伯特博士也指出过:我们的人权观、我们的法律结构和体系、我们的经济制度、社会结构甚至道德价值体系都直接与拥有一个自己的家有关。0[10]此外,美国人强烈的家园观念也还与其母国英国的重领地轻国王的历史传统有关。中世纪时代,英国人就都努力维护自己的地产,就都努力去维护自己地产上的利益。在国王征税时,他们往往锱铢必较。因为,他们认为如果国王从他们手中拿走了更多的东西,不但会助长腐化堕落,而且还会导致王权的专横与残暴,王权会反回来更加变本加厉地压迫自己。时至当代,他们的这一思想仍还不时地有所体现。比如,代表了传统的英国保守党的前领导人撒切尔夫人就认为:不存在社会这种东西。0[11](第480页)她的意思是说,个人和家庭才是至关重要的东西,而社会只不过是某种抽象的概念,是要求个人尽义务的借口。二次世界大战后,美国思想家赫伯特#艾加出版了5伟大时代6一书。书中写道:力量来自财富0;所有好人都应该支持立宪政府,摒弃国家0这个残酷抽象的概念;我们决不屈服,去接受别人为我们安排的恶运,不管这种劫数是马克思宣布的,是彭斯格勒宣布的,或者是古代的神祗们宣布的。020世纪80年代中期,当有人问撒切尔夫人,叫她从她读过的书中选一本最重要的,她选择哪一本时,撒切尔夫人毫不迟疑地回答说,是赫伯特#艾加的5伟大时代6。[11](第391页)在国家政权的性质与人员构成上,美国开国者的设想是国家充当财产所有者守夜人与经纪人的角色;国家由拥有社会财产的人来管理。理查德#霍夫施塔特在描述美国开国者国家设计思想时说:他们旨在建立一种政府,由它充当有产者阶级各种利益集团之间诚实的经纪人,保护他们抗御共同敌人,并防止其中之一变得过于强大。,,各类财产应在政府中按比例拥有发言权0;[6](第15页)开国先辈们认为,政府的根基是财产。没有财产的人并不关心社会有秩序与否,因而也不会去做安分守己的公民0;[6](第16页)在他们的思想中,自由同民主无关,而是同财产有关0;[6](第14页)开国先辈们认为,由于人的才能和能力不同,他们获取的财产数量就不同。保护财产,,是保护人运用其天赋才能0;[6](第15页)在开国先辈们看来,财产自由将带来人的自由)))也许不是一切人的自由,但至少是有价值的人的自由0。[6](第15页)理查德#霍夫施塔特的上述表述与历史相符。比如,麦迪逊曾在给杰佛逊的信中写道:在每一个社会里都必然发生穷人与富人、农业集团与工业集团、债务人与债权人之间的矛盾。为了调和这些相互对立的利益冲突,政府必须被赋予这样的权力,使它在社会不同的部分之间保持充分的中立态度,控制一部分人,使其不致侵犯另一部分人的利益,而且同时也要充分控制自己,以期避免建立一个与整个社会的利益相反的利益0;[3](第392页)杰伊曾有句最得意的格言,叫做拥有国家的人民应治理国家0;[6](第18页)梅森在5弗吉尼亚权利法案6中将合格选民界定为足以证明自己与社会有永久的共同利益和附属关系0的人;[6](第17页)(梅森的话简而言之,就是选民必须拥有足够的财产)杰佛逊强烈地倾向于一种观点:社会中的有产者是使政治心态稳定所必需的。0[6](第31页)汉密尔顿则早就坦率地预言美国社会会出现一种行业家长制,各行各业的有财势成员将在政治上代表其他人。例如,商人是其雇员和与其有关的技师和工匠的天然代表0。他并且进一步指出,国会将由地主、商人和知识界人士组成0。[6](第13页)后来,汉密尔顿在制宪会议上的发言更直率:所有的社会都分为多数人和少数人。前者是富有的,出身高贵的,后者是人民群众。,,人民是粗暴的、易变的,他们很少作出正确的判断和决定。因此把政府中显赫的、永久的地位送给第一个阶级吧!他们将制止第二种人的轻浮0。[3](第388页)然而,他们主张有财产者参政议政并不意味着建立有产者独裁专制的社会,而是建立一个代议制的民主立宪社会。麦迪逊曾指出,代议制政府能使公众意见流经选出的公民机构,从而使它得到完善和扩大0,人民选出的代表在明智和审慎方面都胜过群众集会的人民本身。[6](第13页)18世纪英国著名保守主义思想家爱德蒙#柏克在向他的选民作演讲时说:你们的代表不仅要为你们勤奋工作,而且要为你们作出判断。如果他处处牺牲自己的判断而屈从于你们的观点,那么他不是在为你们服务,而是背叛了你们0。[12](第98页)从主旨上看,从爱德蒙#柏克到麦迪逊,他们的有参政议政能力的人充当社会的良心政治的判断的民主立宪代议制政治主张是一脉相承的。

对武装力量(尤其是常备军)保持高度警惕,努力做到代议机关驾驭和指挥军队,这也是美国宪法政治确立和发展的极重要条件之一。世界史上,一支强有力的军队始为共和政权和广大社会成员利益的捍卫者,后蜕变成压迫社会的专制恶棍的工具的情况不少。与华盛顿所处的时代差不多是同时,西欧还发生了凭借军权建立了军事独裁专制及军事独裁君主制的克伦威尔与拿破仑。因此,北美人在独立运动开展之时特别注意防范军队领导人的擅权。第二届大陆会议召开后不久决定组建大陆军,任命了华盛顿为大陆军总司令。但是,会议并未将独立运动的军事大权完全交给华盛顿。比如,大陆军的年度军事行动计划要由大陆会议批准,[8](第173页)准将以上的高级军官由大陆会议任命,[8](第94页)装备和给养由大陆会议决定、筹集和供给。此外,大陆会议还在一开始就成立了专门处理军事问题的军事委员会。后来,大陆会议又根据需要决定重建军事委员会,变过去由多人组成而无实权的委员会为由少数军事专家组成的行政机构。重建后的军事委员会就成了一个独立的、凌驾华盛顿之上的权力机构0了。[8](第152页)大陆军的面貌和规模大陆会议也是进行全面的控制。华盛顿曾呼吁建立完全正规的军队,并且认为大陆会议对军队的防范有些过分。他在给大陆会议的信中说:争取独立这场斗争决非一日之功,战争必须有系统地进行0;对常备军的提防及所担心的种种弊害,均非眼前所应考虑之事,按我们目前情况来看,我认为不足为惧。,,如现在缺乏一支常备军,则毁灭的后果终将不可避免。0[8](第115页)大陆会议中的州权派对之有不同意见。反对华盛顿意见的人却认为:军队改革应沿着民兵的方向进行,他们认为独立战争完全可以依靠各州的民团取得胜利。他们害怕和反对建立一支正规军,以为这不但会限制州权,而且军队的统帅必将蜕化为国家的独裁者。0[8](第159页)总体来看,持后一种看法的人,他们的民主精神是合理的和可贵的,同时也是有深远历史意义的。因为,如果不是多数大陆会议的成员具备了上述严格控制武装力量的自觉,就不可能会有以后美利坚合众国实行高度民主宪法政治的情况出现。在此问题上,约翰#亚当斯讲的如下一段话颇有见地:人类应该赞颂教育他的国家而不是敬慕华盛顿个人。,,我深以华盛顿的性格而自豪,因为我知道他仅仅是美国人性格的典型而已。,,在庞培时代,华盛顿可能是凯撒,他的属僚和部下会竭力劝他这样做;,,在查理时代,他可能变成克伦威尔;在腓力二世时代,他可能成为奥兰治亲王,他甚至会希望成为荷兰伯爵。但是在美国,他除了退休别无他图。0[8](第201-202页)早在独立运动初期,美国的开国者们就具有了警惕常备军的思想。比如,1776年6月,杰弗逊就在他为弗吉尼亚起草的州宪法中写进了取消常备军的内容。[3](第115页)他们的这种思想哪里来的呢?当然也是来自于他们的母国英国。在英国,资产阶级和新贵族们在夺取政权过程中就看到了,常备军是比作为单个人的国王还具危险性的社会势力。第一次内战刚一结束,长老派控制的议会就一边派代表与被俘的国王谈判,一边通过了解散军队的决议,但是,1647年8月6日,克伦威尔带军队进入伦敦清洗了国会,有11名议员领袖人物被赶走。二次内战期间,长老派再度控制局势,国会又第二次通过了解散军队的决议,结果又遭到了清洗。1648年12月6日,上校普来德带领军队进入国会,又有47名议员被捕,另有97人被驱逐。然而,英国近代国家建立者的上述控制武装力量、限制国家常备军的政治信念并未放弃,而是进一步坚持,并且还有所发展。资产阶级和新贵族在光荣革命成功后的第二年就制定了具有宪法性质的文件5权利法案6,其中明确规定:除经国会同意外,平时在本国内征募或维持常备军皆属违法。0总之,美国宪法政治在类型上与其母国英国是相同的,二者是一种既继承又发展的关系。可以这样讲,美国宪法政治的历史的思想的文化的,以及社会的与制度的基础,都是其母国英国给奠定的。此点,美国的一些开国者在宗主国殖民地双方矛盾未全面深刻激化前所说的话中也有所体现。比如,1775年5月,各殖民地的代表刚刚聚集到费城,杰佛逊与华盛顿、佩顿#伦道夫、潘恩等人一起进餐,当谈到独立问题时,杰佛逊就打了一个比喻,说一个小孩是被父亲所迫而出走,小孩是殖民地,父亲是英格兰。[8](第89页)此外,杰佛逊还说过这样的话:宁可适当有限地依赖大不列颠,也不愿依赖地球上任何一个其他国家,或不依赖任何国家。0[8](第105页)类似杰佛逊,乔治#梅森在1770年时也说过依赖母国英国的话。他说:我们对自己的处境了解得太清楚了,我们知道自己的幸福,我们的存在都依赖于我们同母国的联系。0[8](第105页)应该清楚的是,上述杰佛逊、乔治#梅森的言论决不仅仅是单一的为北美的利益而进行的战略考虑,其中更多的是包含了他们对于母国英国的好感,以及对于母国英国思想、文化、制度和社会形态上的认同。此点,独立运动之后的杰佛逊私下里也予以了承认。比如,1787年2月,为了摆脱财政困难,法国国王接受新的财政总监卡伦的建议,召开了所谓的名流会议。当法国当时最活跃的政治家拉法叶特就名流会议召开的问题向杰佛逊请教时,杰佛逊的建议是:我祝您在这个会议中一切顺利。如果把它(指名流会议)分为两个议院,,,我就对它抱更大的希望。有您的邻国的优良的模式在眼前,你是可以一步一步地走近一部好的宪法的。0[3](第402页)在这里,杰佛逊所说的拉法叶特的邻国肯定是英国无疑。同时应该指出的是,美国宪法政治对英国传统的继承与发展,在文化历史学上是属于优良文化传统继承的范畴,与之不同,文化历史学上还有不良传统延续和再生的事例与范畴。在此情况之下,人们就应该拿来传统、转换传统、再造传统,而决不能以不良传统压制新的优良传统的确立与生成。