土地制度范文10篇

第一章总则

第一条为了科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国统计法》，制定本条例。

第二条土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。

第三条土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。

第四条土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。

土地调查经费应当统一管理、专款专用、从严控制支出。

第一章总则

第一条为了科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国统计法》，制定本条例。

第二条土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。

第三条土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。

第四条土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。

土地调查经费应当统一管理、专款专用、从严控制支出。

第一条（目的和依据）

为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，结合本市实际情况，制订本办法。

第二条（适用范围）

本市行政区域内的土地储备，适用本办法。

第三条（定义）

本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

第一条为加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，制定本规定。

第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。

第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。

第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。

第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。

［摘要］我国城镇化工业化进程中出现的一系列问题或多或少与土地利益有关，改革相关制度安排是保障农民权利的关键。在全面推进公益、商用两立的用地制度改革前，可先期试行一些地方已取得成熟经验的制度尝试，如城乡用地指标增减挂钩制度。农地流转方面，则是坚持农村土地集体所有的前提下促进农地顺畅流转，实现同地、同权、同价，同时启动相关配套制度改革。

［关键词］土地流转;征用;制度

一、现行土地利用制度的问题

我国现行土地制度构架包括三个部分，城市国有土地使用权批租制度、农民集体所有土地制度，以及介于二者之间的农地变为非农用地的征地制度。当前的大量问题和矛盾都集中在后两种土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各种问题和矛盾。城市土地使用权批租制度的基本内涵是地方政府代表国家行使城市土地所有权，并通过在一级土地出让市场上批租若干年的土地使用权而一次性收取整个租期的土地出让金。目前，土地出让金收入归地方政府支配。须提及的是目前土地出让市场执行的国有土地使用权出让“招拍挂”制度。尽管它不是我国基本的土地制度，但却是国有土地的法定市场交易机制和土地市场价值发现机制。第二部分是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。这种土地制度下，土地的所有权是集体的，但使用权、经营权、转让权长期归农户，它兼顾了土地资源的稳定性、流转性，基本适应改革开放以来我国生产力发展的需要，但随着城镇化、工业化进程加速，其问题开始显现。最主要的是现有土地制度安排下农民的土地权利不充分，农民没有完全的土地使用权、交易权、收益权，表现就是土地产权中的处置权尤其抵押权不完整。这导致在农地流转方面，农民的宅基地及其地上资产不能跨地区交易，承包地及宅基地也不能作为一项重要资产进行抵押或资本化的股本入股，丧失了资产的投融资功能。第三部分就是原来的农业用地，城市化后转为国有土地时适用的征地制度，即农民集体所有的土地必须通过国家征用转为国有土地后才能进入一级市场，农民(包括农民集体)无权进入土地交易市场。政府出于公共利益目的，可以动用征地权把农民的集体土地变为国家所有的土地。问题是目前有很多的农地征用并不是为了国家和人民的公共利益，纯粹是为了商业性开发，比如高档楼盘或工业项目。尤其以低价从农村征到土地，再按照市场规律以高价卖出去，中间的差额就成为城市建设的资本来源，地方政府通过“经营城市”取得的各项“政绩”大多源于这种土地财政收益。由此带来的一系列问题是当前各种社会矛盾的焦点所在，也是地方政府与农民利益矛盾的重点领域。

二、土地资源再配置问题

我国城市化进程较快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。从资源的空间配置来看，农地进城后会得到更密集、更节约的利用———同样一幅土地，盖上30层的楼房，就等于30亩的土地。如果农村人口进入城市30户，理论上在农村就可以净增29幅耕地(按一户占用一幅宅基地面积计算)，这就是城市土地和农村土地之间的关系。所以一般的结论是:城市化进程加快，农村的耕地会净增加，日本、西方国家的实际经验也都是如此。但中国的现实与一般的规律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但农村占用的建设用地数量并未减少。这样的资源配置“两头”不经济，该密集的密集不起来，该解放的解放不出来。城市化加速后城市用地大量增长这很自然，但农村非农占地数量为什么没有相应减少呢?主要是制度方面的原因。二元户籍制度横亘在城乡之间，进城打工也难以轻易转为市民，农村的房子尚可容身，不能卖掉，即使每年只回去住几天，却是一种保障。那如果撤掉城乡分割的户籍制度，农民能否较容易地转为市民呢?他也不会轻易地让出所占土地，因为这块宅基地是无偿分配来的，不占白不占，除非有人出高价他才会让渡。卖给当地乡邻又卖不上几个钱。进一步推理，如果城里人或外资出高价买，农民又愿意卖掉宅基地，他的地就能够卖成吗?还是不能，因为我国现行法律不允许把宅基地出售给农民集体经济组织以外的人，只能在农村乡邻之间互相买卖。小产权房面临的就是这个问题———城镇居民买小产权房我国在法律上是禁止的。所以，在这三条通道都被堵死之后，农民进城后留下的宅基地仍然占在那里，总量上还可能随着新增农户的增加而增加，除非制度上的放松将它解放出来。这就是农村和城市建设用地配置的现实，两头都在膨胀。两头扩大建设用地的土地资源配置发展下去将产生什么矛盾呢?挤占耕地。最终可能导致18亿亩耕地红线守不住。

第一条为加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，制定本规定。

第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。

第四条土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。

第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。

第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。

第一条为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

第一章总则

第一条为保证土地管理部门正确、及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任，维护土地的社会主义公有制和国家的土地管理秩序，根据国家有关土地法律、法规，制定本办法。

第二条土地违法案件，是指违反土地法律、法规规定，依法应当追究行政法律责任的案件。

第三条查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，处理恰当，手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限。

第四条县级以上人民政府土地管理部门查处土地违法案件依照本办法的规定执行。

第二章管辖

1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生，1997年8月，杭州土地储备制度开始启动。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件)，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。经过几年的发展，土地储备制度是否发挥出积极的作用，还存在哪些问题，就此记者专程采访了国土资源部中国土地矿产法律中心钟京涛先生，对土地储备制度的现状和问题进行了分析；

记者：我国的土地储备制度经过几年的发展，其作用和问题体现在哪些方面?钟京涛：近几年的实践证明，实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，增加政府土地收益等方面具有积极的作用。土地储备机构的建立已有效克服了以前划拨土地非法入市和多头供地的弊端，为政府集中统一供地，建立规范有序的土地市场起了重要作用、目前，全国已有1258个市、县建立了土地储备机构。

由于关于土地收购储备的全国性立法仍未出台，各地纷纷制定了地方性规定，在具体操作上也各不相同，实践中暴露山一些问题，比如：土地收购储备的范围、土地收购价格的确定、收益分配等问题。其中最为突出的是收购储备的范围问题，目前有任意扩大的趋势。土地收购储备制度建立之初，收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地，其目的也主要是为了解决旧城改造、国企改革中土地资产的处置和消化闲置土地(到2000年，闲置土地达11．6万公顷)等问题，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收购范围扩大到增量土地，甚至涉及刚刚出让的国有土地。大量征用农民集体土地，随意收回土地使用权，严重侵犯了农民和土地使用人的利益，一定程度上影响了土地收购储备制度的合理性和合法性。

记者：这一制度以政府垄断土地供应为特征，如何体现竞争的公平性，如何与WTO规则相对接?

钟京涛：土地收购储备以政府垄断土地供应为特征，从当前来看，收购储备行为本身是否是市场行为一直是有争议的，在大部分地区它是行政行为，具有强制力，相对人对补偿价格无选择的余地。但同时，也确实有一些储备机构涉足二级市场，如厦门土地开发总公司还具有房地产开发资质，新成立的上海市地产集团之下还有上海中星集团有限公司、上海闵虹集团有限公司等大型国有房地产企业。这些储备机构作为市场主体，没有疑问，可以说追求盈利是必然的，但公益如何体现？如何保障其它同类市场主体的公平竞争?在当前是很难做到的，别的不说就拿出让土地限期开发来说，别的企业二年不开发就收回，而对储备机构来说则没有限制，可待价而沽，显然是不公平的，这与WTO的一些基本原则，如国民待遇原则、公平竞争原则、法制统一原则等是相冲突的，

记者：上海的“市场主导”模式和杭州的“政府主导”模式，各自的优势、缺陷是什么?

根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占40%到50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看，即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款，农民最后也不一定能拿到手。对此现象，中财办副主任陈锡文一针见血地概括为"拿别人的地，发自己的财"。征地狂潮，"经营城市"，由此滥觞。

这几年，大家有一个共识："解决农民问题的根本出路在于减少农民"。也就是说，通过加快城镇化、城市化、工业化，有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而，在新一轮城市化和工业化的热潮中，农民再次成为被剥夺者，近四千万农民成为无地、无业、无社保的"三无"农民。一些学者由此提出要"叫停城市化""反对市场化"，其实，问题不在城市化、工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。

上世纪九十年代初，经过法学家们的论证，土地使用权的可交易问题得以解决，各类土地开发活动迅速成燎原之势；至上世纪九十年代末，实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度，城市政府开始围绕"地根"开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化的时候，从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高30年承包使用权的"补偿"怎么算也无法与土地的真实"价格"联系起来。此种情形下，只能由国家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。就这样，农民与土地市场的直接联系被生生隔开，农民土地权益也就消于无形。近年来，我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员"倒在地上".这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。

有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的《物权法》，大约不下六部。但法律规定含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障，"小闹小解决，大闹大解决"，中央政府对解决土地问题也只好采取"贴膏药"的办法。要么紧急发出安抚性文件，但即使"一号文件也只管一年"；要么干脆狠下一剂"加强行政管理，严格土地审批"的猛药。而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中，我们发现一个带有普遍性的经济增长套路：地方政府纷纷与企业联手，"以地根撬动银根"，用土地做抵押，贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候，中央政府"抽紧地根"的政策与农民"保护地根"的要求紧紧靠到了一起。"地根政治"成为中国当今政治的一道特殊景观。

其实，"地根政治"是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度？简而言之，是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要农民做贡献的制度，是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐：从"一五"开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外，农民在土地的收益上又为城市化贡献将近30万亿。当然，这两个30万亿，说好听，叫"贡献"，说得不好听，就是"剥夺".上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。事实表明，个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺，而是明火执仗地抢劫了。

最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说："正在崛起的中国，形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。"这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。