土地征收程序范文10篇

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

二、我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定

[摘要]土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对社会影响深远，必须有科学合理的法定程序作保障。但当前，我国土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事业的认定、征收范围的决定、征收补偿以及征收的执行与完成等阶段加以改革、完善。

[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

[摘要]土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对社会影响深远，必须有科学合理的法定程序作保障。但当前，我国土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事业的认定、征收范围的决定、征收补偿以及征收的执行与完成等阶段加以改革、完善。

[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

土地征收是征地的一种重要形式，是指为了公共利益需要强制取得集体土地所有权，并给与相应补偿的行为。土地征收制度，一方面它需要保证国家获得必要的建设用地，重新分配土地资源，保障经济建设顺利进行；另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段，要保护失地农民的合法权益不受侵害，维护社会秩序的稳定。

一、土地征收制度的完善与农民利益密切相关

改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。在土地被大量征收的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。据我们调查，征地补偿到农民头上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本来给农民补偿的数量就不大，但是多数的补偿款还落实不到老百姓头上，而老百姓还不得不服从。如果老百姓不服从有些地方还动用了司法力量强迫老百姓服从，他们不允许老百姓上访，对老百姓实行围追堵截，结果矛盾越积越深，甚至在有些地方出现了严重的政治性的骚乱①。这些问题的根本原因在于现行土地征收制度的固有缺陷。因此，认真研究我国现行土地征收制度，分析我国城市化进程中的土地问题，对解决土地征收及补偿纠纷，保护农民的合法权益，深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大，2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题，强调要“改革征地制度”，这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径，也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。

二、我国土地征收制度在保护农民权益方面的缺陷

随着我国市场经济的发展，城市化的推进，土地征收现象日渐增多，城市的规模扩大了，城镇化进程加快了，但同时也产生了许多的问题：耕地减少，土地征收权滥用，征收补偿不合理，违法征收等等，这些都严重侵犯了农民权益。主要有：

(一)土地征收“公共利益”界定模糊，为侵犯农民权益开了口

摘要：不断涌现出来的土地征收相关社会现实问题，有可能发展成为影响社会稳定的不确定因素。本文通过对集体土地征收认识和界定,发现并概括其中存在的问题,提出相应的一些完善集体土地征收的立法建议。

关键词:土地征收;农民利益;立法完善

土地是一种稀缺资源,伴随着我国城镇化和工业化的不断推进,对土地的需求量突飞猛进,而建设用地的稀缺性也相应突出。国家通过征收农村集体土地的方式缓解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善导致征收过程中出现各种问题,反倒日益激化了社会矛盾。因而,充分认识我国农村集体土地征收制度存在的问题,并加以解决势在必行。

一、集体土地征收概述

由于我国土地所有采取公有制,而社会形态又呈现城乡二元结构,所以我国土地所有也相应的呈现二元化,根据宪法,分别为国家所有和农村集体所有。同时,在我国,农村集体所有的土地使用权不能直接进入一、二级土地市场,所以土地征收是农用地转为国家建设用地的重要途径。我国土地征收制度包含几个反映其本质的要素,例如公共目的、法定程序、主体强制、给予补偿等。因此,可以初步认定集体土地征收是国家为满足公共利益需求,依据法律,按照法定程序,并给予集体经济组织补偿,强制将集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。根据以上分析,可以概括出集体土地征收具备的特点有:目的公共性、程序法定性、主体唯一性、行为强制性、权属转移性、征地有偿性.

二、集体土地征收制度存在的问题及分析

摘要:我国对于国有土地行政补偿时序没有具体的规定，实践中运用及时补偿原则解决实践问题困难重重，难以切实保护公民的私权利。相互协商下的事先补偿原则与立法、理论、实践相契合，能够有效的避免实践争议的发生，指引行政机关与司法机关高效的解决实践问题，同时有利于保护处于弱势地位的私人利益。因此，在进行国有土地使用权征收时，应当保障被征收人的协商权，由被征收人与行政机关就行政补偿时序进行协商，协商不一致时，宜对被征收人予以补偿之后再收被征收人的国有土地使用权。

关键词:国有土地使用权;相互协商;及时补偿;事先补偿

一、问题与法律规范梳理

行政征收补偿对公民的合法权益有重要影响，而整个补偿程序中对被征收人实质权利影响最大的就是补偿时限问题，补偿落实的早晚会影响到当事人权利、司法资源等诸多方面，我国宪法第13条“有征收必有补偿”的笼统规定并不能适应复杂多变的实践情况。下文将通过一起公报案例分析提前收回国有土地使用权行政补偿时序存在的问题。在某某公司诉某某政府收回国有土地使用权决定案①中，行政机关在未给予被征收人补偿的情况下，要求被征收人自征收通告之日起15日内办理土地使用权注销手续，逾期不交回将予以注销。被征收人某公司对此不服提起诉讼，一审、二审法院认为依法收回的国有土地，可直接办理注销登记，未支持行政相对人的主张。最高院认为，征收补偿应当遵循及时补偿原则，补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。行政机关在未给予行政相对人任何行政补偿之前是否有权收回国有土地使用权?对于此问题，一、二审法院与最高院呈不同的观点。有征收必有补偿是毋庸置疑的，但是存在行政补偿落实时间过晚而损害行政相对人的合法权益的问题，本案中就因行政机关未落实相应的补偿即要求注销被征收人的国有土地使用权而损害了行政相对人的利益。因此，须明确国有土地使用权行政补偿时序，为实践问题提供合理有效的指引。我国规定了有关征收补偿的法律规范《行政许可法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等都是仅规定行政机关在因公共利益需要等情况下可以征收公民的土地、房屋等私有财产，且必须依法进行补偿，但是均未对补偿程序进行明确具体的规定，也未能从相关条款中发现明显的关于征收补偿时序的原则规定。11年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)的12条、25条、27条对国有土地上房屋的征收补偿作了明确具体的规定，突破了上述法律规范的缺陷，明确规定了被征收人与行政机关可以就支付期限等进行协商及征收应当先补偿后拆迁，此规定给予国有土地上房屋征收明确的指引，能够明确指导因落实补偿引起的实践问题。但是此项规定仅仅是规范国有土地上房屋征收与补偿，而对于收回国有土地使用权等土地征收问题却不能予以一概适用。《土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”但是其仅适用于征用农用地的情形，却不能适用于国有土地使用权征收。除此之外，《上海市土地使用权出让办法》31条规定了与此相一致的国有土地使用权征收程序，土地使用权的收回不因补偿争议而影响，当然，其适用范围必然有限。由上述分析可见，征收国有土地使用权应当对土地使用者进行补偿，但我国相关法律法规对收回国有土地使用权的规定过于原则，虽有《征补条例》与《土地管理法实施条例》规定了相对具体的国有土地房屋征收与农用地征收时序，却恰好使得国有土地使用权征收补偿时序处于尴尬的“无法可依”境地。基于此窘迫情形，笔者从学理和实践的双重角度对国有土地使用权征收时序进行分析，以期寻找适当的规则指引实践问题的解决。

二、理论分析与实证观察

(一)理论分析。从国外立法来看，在对相对人损害进行补偿的时限上，事先补偿的原则几乎为各国宪法所确认。在法国，只有在行政机关与相对人双方就补偿协商一致或者不能协商一致而由法院裁决后，才能够在落实补偿的前提下对行政相对人的土地进行实际征收。其他如德国、日本等地区，都是规定只有在补偿金确定之后才能够实际征收行政相对人的土地。我国行政补偿相关立法相对薄弱，我国宪法和相关立法并未规定行政补偿程序性基本原则，学界对行政征收补偿时序的专门研究也相对匮乏，但仍可从各学者对于行政征收程序的论述中分析一二。概括而言，学者们在谈到行政征收补偿时，多数都主张保障被征收人的权益，限制行政机关的征收权，保障行政相对人在征收过程中的参与权，促进行政机关与被征收人的协商。在此基础上，针对征收补偿的时序，主要有事先补偿和及时补偿两种观点。笔者据此梳理出以下三种情形:情形之一，未明确提出征收补偿的先后顺序，但主张保障被征收人在征收过程中的参与权，促进行政机关与被征收人的平等协商。王太高学者认为“当前土地征收程序强制性过浓，应当改变政府主导型的补偿制度。”②其虽未具体指出土地征收补偿的顺序，但其更加倾向于遏制行政机关的权力，保障行政相对人在行政征收程序中的话语权。章剑生学者认为应当加强集体土地征收的听证程序，保护被征收人维护自己财产权的权益。③情形之二，主张事先补偿原则，且认为应当保障被征收人在征收过程中的参与权。薛刚凌学者认为“未将补偿作为征收的前置程序极易损害被征收人的权益”，主张应当先补偿后征收，且强调行政机关与被征收人的协商，认为被征收人的参与不足。④李增刚学者认为在补偿问题未解决之前不可进行土地征收，主张保障被征收方的参与权。⑤王克稳学者提出应当将补偿争议交由法院进行裁决，并在此基础上提出防止补偿争议延缓公益征收效率的解决方法———引进加速程序。⑥表现其更加倾向于先补偿后征收，且其主张“应当以征收机关和被征收人为主体重构征收程序”，强调被征收人在征收程序中的参与权。⑦情形之三，主张及时补偿原则，且应当促进行政机关与被征收人的平等协商。蒲晓媛学者认为平等协商有利于实现公私利益平衡，行政机关应当及时充分的给予行政相对人补偿。⑧域外的做法原则未必完全适用于本土的现有机制，面对浅尝辄止的学者观点和立法的“窘迫境地”，司法实践又是如何回应的呢?在前文公报案例中，最高院引用了“及时补偿原则”，但是及时补偿原则能否准确指引审判机关解决实践问题、保障被征收人的合法权益呢?笔者将在下文结合案例进行具体分析。(二)实证观察。虽然学者们多次强调被征收人的参与权、协商权，但并未将之具体的与国有土地使用权征补顺序相联系，而对此的理论研究无非就是事先补偿与及时补偿，而实践中相关争议的解决是否也是围绕这两种方式展开?哪一种方式能够更加良好的解决实践争议呢?为此，笔者通过在北大法宝案例数据库收集到5份有代表性的案例为样本，对实践中针对具体争议审判机关的观点进行简约分类与分析。1．相互协商。审判机关认为征收补偿的时序可以由当事人协商确定，具体表现为在行政机关与被征收人已签订了行政协议且协议内容包含了对征收补偿时序的约定时，审判机关按照行政协议表达的意愿进行裁判。案例1“赵某某等与某某县人民政府收回国有土地使用权通告纠纷上诉案”与案例2“高某某等诉某某人民政府等收回国有土地使用权纠纷案”均是此种情形。案例1中法院认为“上诉人与拆迁人已签订并履行了房屋拆迁补偿安置协议，因此，被上诉人行为没有侵害上诉人合法权益。”⑨案例2中法院认为“涉土地使用权人为本案第三人，第三人与行政机关《国有土地使用权收购合同》的方式明确了补偿的额度和支付期限，这种以协议解决补偿问题的方式符合法律规定。”⑩行政协议是在作出征收决定后，在行政相对人与行政机关的合意下签订的，其能够代表协议双方的真实意愿。通过当事人约定征收补偿程序的方式进行征收补偿既能够保障行政协议的执行，提高行政征收补偿效率，又能够维护行政相对人的合法权益，在存在行政协议的基础上，征收补偿时序应当按照行政机关与被征收人约定的方式进行。2．事先补偿。法院认为在行政机关作出征收决定后，在未对行政相对人进行补偿前，不得实际损害行政相对人的相关权利。案例3“某某政府与某某公司收回国有土地使用权上诉案”和案例4“某某公司诉某某国土资源局收回土地使用权案”即为此种情形，案例3中法院认为“只有完成对土地及地上物的补偿后，收回土地行为才完结，应当认定行政行为违法。”○11案例4中法院认为“回土地使用权而未给予补偿，使土地使用权人在失去权利之时无法得到法律规定的适当补偿，违反了宪法保障的财产权。”○12国有土地使用权的提前收回是政府行使其公权力的一种表现，在公权力与私权利的博弈之间，毫无疑问公民所有的私权利是处于弱势地位的○13。而关于征收补偿等相关立法的意图也是为了保护行政相对人的私人利益不被随意剥夺，事先补偿能够防止行政机关在征收行政相对人的土地使用权之后不适当补偿或者延迟补偿，从而避免使行政相对人陷入无期限的请求给予补偿、索赔境地，有利于保护行政相对人的私人权利，提高执法效率。3．及时补偿。审判机关认为补偿应当及时落实，不能迟迟不予补偿。案例5“某某有限公司与某某土地管理局收回国有土地使用权决定上诉案”即是此种情形，案例5中法院认为“根据《上海市土地使用权出让办法》第31条，补偿问题可以在土地使用权收回决定作出后通过协商等方式解决，被上诉人收回土地使用权决定并未忽略上诉人的补偿权利。”○14但是《上海市土地使用权出让办法》的规定及案例5的运用并非意味着运用及时补偿原则能够良好的解决实践问题。首先，《上海市土地使用权出让办法》31条的规定本就不甚明确，其规定受让人对补偿金额有异议时，土地使用权扔应当按期收回。此条款的规定并不意味着在土地使用权收回前不予进行补偿，当受让人对补偿金额没有异议时，补偿可能在土地使用权收回之前已经落实。这点也显示出了及时补偿原则本身定义太过模糊的弊端，目前我国及时补偿原则的厘定并没有非常明确，“及时”本身就是一个相当模糊的词汇，补偿有可能在征收后落实，也有可能在征收前落实，那么，在征收土地使用权后到实际补偿落实的一段时间是否要进行额外补偿?结合案例5，从被征收人起诉到上诉到判决的时间内，被征收人显然是未得到补偿的。从国有土地使用权实际收回到给予行政相对人补偿的拖延时间必然会损害行政相对人的合法利益，即使该段时间予以计算在补偿费用之内，又会因补偿对象的个体差异和征收到补偿之间的时间差异而产生不同的补偿费用，势必会影响行政效率。受让人通过划拨或者出让等方式取得的国有土地使用权本就有期限限制，如果该段时间对于行政相对人的影响不计算在补偿费用之内必然会损害行政相对人的合法利益，这必然与立法保护处于弱势的公民的私权利的初衷相违背。其次，当补偿在征收行为之后的多久没有落实时才可谓“不及时”?结合案例5，法院在判决时认为行政机关并未忽略被征收人的补偿权利，显然法院认为在判决时点被征收人未得到补偿不属于“不及时”，那么在经过较长一段时间行政机关仍未进行补偿时，被征收人是否还有权就补偿事宜再次上诉尚不能确定，且即使被征收人再次就补偿事宜进行诉讼也必然是对私人利益和司法资源的浪费，必然与行政效率原则、司法效率原则相违背，更非对公民私权利的保护。由此可见，地方法院对及时补偿原则的理解和运用非常有限，“及时补偿原则”并不能准确指引复杂多变的实践问题。

本文作者：郭晓刚工作单位：山西大同大学政法学院

0引言

“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。

1现行农村土地征收法律制度存在的问题

我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。

1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损

一、中国农村土地征收纠纷的基本特点

土地征收是有权行政主体基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他组织的土地并承担补偿责任的法律制度。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收农民土地的现象屡见不鲜，农村土地征收纠纷已经成为农民维权活动的核心内容。在城市化进程中，城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为影响农村和谐的主要因素。

二、农村土地征收纠纷产生的根源

中国农村土地征收之所以纠纷不断，主要根源在于：（1）地方财政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，随着税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使税费矛盾趋向缓和。长期依靠税费收入的地方财政被迫进行结构性转嫁，土地成为地方财政收入的重要来源。（2）部分地方政府追求政绩，盲目招商引资。（3）集体所有权主体虚位，农民维权能力薄弱。（4）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。（5）征收补偿安置制度不合理，拖欠情况严重。（6）征地裁决机制不健全，纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、信访等救济途径没有发挥作用。

虽然中国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这实际上意味着供应土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的难以被有效限定在公共利益之上。在实践中，地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。土地的增值被政府和开发商所分享，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇。

三、完善土地征收纠纷解决机制的建议

［摘要］土地征收是指为了公共利益的需要，由国家将集体土地强制性征归国有并按法定程序给予被征地集体或个人一定补偿的行为。对于我国集体土地征收的性质，目前学术界尚无一致的意见，对农村集体土地属“农民集体”的理解也存在诸多分歧，使土地征收在现实中产生许多矛盾，进而影响到征地补偿的标准、范围和分配。在我国目前的法律体系下，国家对农村集体土地征收的性质主要体现在主体缺位、国家主导、强制性、公益性、程序性和有偿性等方面。

［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质

一、“征收”和“征用”集体土地的含义

我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。

“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。

二、我国农村集体土地的性质

［摘要］土地征收是指为了公共利益的需要，由国家将集体土地强制性征归国有并按法定程序给予被征地集体或个人一定补偿的行为。对于我国集体土地征收的性质，目前学术界尚无一致的意见，对农村集体土地属“农民集体”的理解也存在诸多分歧，使土地征收在现实中产生许多矛盾，进而影响到征地补偿的标准、范围和分配。在我国目前的法律体系下，国家对农村集体土地征收的性质主要体现在主体缺位、国家主导、强制性、公益性、程序性和有偿性等方面。

［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质

一、“征收”和“征用”集体土地的含义

我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。

“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。

二、我国农村集体土地的性质